CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 6 de Maio de 2004(1)

Processo C-113/02

Comissão das Comunidades Europeias
contra
Países Baixos

«»

1. Na presente acção interposta nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão alega que o regime dos Países Baixos que regula as transferências de resíduos é duplamente incompatível com o Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (2) (a seguir «regulamento»), e com a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (3) , com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (4) , e como adaptada pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (5) (a seguir «directiva»).

2. A Comissão alega, em primeiro lugar, que os critérios aplicados pelos Países Baixos para definir em que casos se deve fazer objecção a uma transferência de resíduos para efeitos de valorização são incompatíveis com os critérios previstos no artigo 7.°, n.° 4, do regulamento.

3. Alega, em segundo lugar, que os critérios aplicados pelos Países Baixos para determinar em que casos a incineração de resíduos constitui uma operação de eliminação ou de valorização são incompatíveis com os critérios previstos no artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva. Depois de as partes terem apresentado observações no presente processo, o Tribunal de Justiça proferiu um acórdão num outro processo em que confirmou que os critérios em causa, baseados no valor calorífico e na composição dos resíduos, infringem a directiva (6) .

Enquadramento jurídico

Direito comunitário

4. O regulamento tem por objectivo criar um sistema harmonizado de procedimentos que permitam a limitação da circulação de resíduos para proteger o ambiente. O título II do regulamento intitula‑se «Transferência de resíduos entre Estados‑Membros». Os capítulos A e B do título II estabelecem os procedimentos a observar nas transferências de resíduos destinados, respectivamente, a eliminação e a valorização. O regulamento integra as definições de «eliminação» e de «valorização» constantes da directiva (7) a seguir referidas.

5. As transferências dos resíduos mais perigosos destinados a valorização (8) estão sujeitas ao procedimento a seguir indicado. Quando o produtor ou o detentor de resíduos tiver a intenção de transferir esses resíduos de um Estado‑Membro para outro, deve notificar a autoridade competente de destino e enviar cópias dessa notificação às autoridades competentes de expedição e de trânsito e ao destinatário (9) .

6. Os Estados‑Membros de expedição e de destino podem levantar objecções a uma transferência. Estas objecções devem assentar no disposto no artigo 7.°, n.° 4. O artigo 7.°, n.° 4, alínea a), enumera cinco razões nas quais as autoridades competentes podem assentar as respectivas objecções. O quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, prevê que aquelas «podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista [...] se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente».

7. Nos termos do artigo 1.°, alínea e), da directiva, por «eliminação» entende‑se «qualquer das operações previstas no anexo IIA», enquanto, segundo o artigo 1.°, alínea f), por «aproveitamento» entende‑se «qualquer das operações previstas no anexo IIB».

8. A «incineração em terra» consta do anexo IIA, ponto D10, sendo, portanto, classificada como uma operação de eliminação. Pelo contrário, a «utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia» é classificada no anexo IIB, ponto R1 como uma operação de valorização.

Direito nacional

9. Em Junho de 1997, o Governo neerlandês instituiu o Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997‑2007 (plano plurianual relativo aos resíduos perigosos) (a seguir «MJP‑GA II») (10) .

10. A secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II contém orientações para a aplicação do quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), pela autoridade competente dos Países Baixos.

11. O ponto 3.a da secção 8 dispõe que, «quando menos de 20% (como percentagem da massa) dos resíduos destinados a transferências transfronteiriças for objecto de valorização no Estado de expedição – em virtude da grande quantidade de resíduos destinados a ulterior eliminação –, os fundamentos de objecção previstos no regulamento aplicar‑se‑ão separadamente a cada pedido. Em todo caso, não é aplicável a margem prevista na nota de pé de página do ponto b) [...]».

12. O ponto 3.b da secção 8 dispõe que, «nos restantes casos e em princípio, devem opor‑se objecções quando a percentagem de resíduos valorizáveis no Estado‑Membro de destino for inferior à do Estado‑Membro de expedição.»

13. A nota de pé de página do ponto 3.b do capítulo 8 previa inicialmente:

«Sempre que não seja possível demonstrar inequivocamente que a percentagem de resíduos efectivamente valorizados é inferior no Estado‑Membro de destino, pode aplicar‑se uma margem a fim de limitar as objecções e os recursos. A margem não pode ultrapassar 20% do valor relativo. Para além de 20%, a apreciação resultará sempre numa objecção. Contudo, na apreciação relativa à quantidade total ter‑se‑á em conta a transferência prevista em concreto.»

14. Na sequência da notificação para cumprir da Comissão que precedeu o presente processo, os Países Baixos alteraram a referida nota, suprimindo a penúltima frase do texto citado.

15. A secção 18 da segunda parte do MJP‑GA II estabelece uma distinção entre a incineração como operação de valorização, com a utilização principal dos resíduos como combustível, e como método de eliminação. Dispõe que a incineração de resíduos perigosos apenas será considerada uma operação de valorização se o respectivo valor calórico dos resíduos for superior a 11 500 kJ/kg, quanto aos resíduos com um teor em cloro inferior a 1%, ou superior a 15 000 kJ/kg, quanto aos resíduos perigosos com um teor em cloro superior a 1%.

A acção por incumprimento

16. Após ter recebido várias denúncias de que os Países Baixos tinham levantado objecções não fundamentadas à exportação de resíduos perigosos, a Comissão enviou uma notificação para cumprir àquele país por ofício de 28 de Abril de 1999, em que enumerava três razões com base nas quais julgava que o MJP‑GA II estava a infringir o direito comunitário.

17. Em resposta, o Governo neerlandês alterou a nota de pé de página do ponto 3.b da secção 8 do MJP‑GA II nos termos antes referidos (11) , não tendo, contudo, feito qualquer outra alteração.

18. A Comissão não considerou essa resposta satisfatória e, em 1 de Agosto de 2002, enviou um parecer fundamentado ao Governo neerlandês. Este último respondeu em 8 de Novembro de 2000, negando qualquer violação do direito comunitário.

19. Em 21 de Março de 2002, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que declarasse que os Países Baixos não cumpriram as obrigações que lhes incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4, do regulamento, dos artigos 1.°, alíneas e) e f), e 7.°, n.° 1, da directiva, e do artigo 82.° CE, conjugado com o artigo 86.° CE.

20. No decurso do processo, a Comissão retirou o terceiro fundamento da sua acção, ou seja, a violação dos artigos 82.° CE e 86.° CE.

21. Nas observações que apresentou ao Tribunal de Justiça, a Comissão não desenvolve qualquer argumento em apoio do seu fundamento assente na violação do artigo 7.°, n.° 1, da directiva.

22. Por conseguinte, é necessário apreciar apenas se o MJP‑GA II contraria o artigo 7.°, n.° 4, do regulamento ou se constitui uma aplicação incorrecta do artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva. Pretendo debruçar‑me, em primeiro lugar, sobre esta última questão, a qual foi já recentemente apreciada pelo Tribunal de Justiça.

Compatibilidade do MJP‑GA II com o artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva

23. A Comissão alega que a distinção estabelecida na secção 18 da segunda parte do MJP‑GA II entre a eliminação e a valorização de resíduos perigosos por meio de incineração é incompatível com a directiva.

24. Após as partes terem apresentado as suas observações no presente processo, o Tribunal de Justiça proferiu acórdão no processo Comissão/Alemanha (12) .

25. O Tribunal de Justiça declarou que, embora os Estados‑Membros possam opor uma objecção a uma transferência pelo facto de esta ter sido erradamente qualificada como destinada a valorização em vez de eliminação, podendo definir os critérios de distinção entre as operações de valorização e de eliminação, esses critérios têm que estar em conformidade com a distinção enunciada na directiva (13) .

26. A directiva distingue expressamente entre «incineração em terra» (classificada como operação de eliminação no ponto D10) e «utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia» (classificada como operação de valorização no ponto R1). O Tribunal de Justiça declarou que deve entender‑se que a última classificação apenas se aplica quando «a maior parte dos resíduos [for] consumida durante a operação e [...] a maior parte da energia libertada [seja] recuperada e utilizada» (14) .

27. À luz da sua interpretação do ponto R1, o Tribunal de Justiça concluiu que é incompatível com a directiva a utilização pelo Estado‑Membro do critério do valor calorífico dos resíduos ou o teor em substâncias nocivas dos resíduos incinerados para determinar se a incineração constitui uma operação de eliminação ou de valorização (15) . Esses critérios não dizem respeito à percentagem de resíduos consumidos nem à percentagem de energia recuperada.

28. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o critério baseado no valor calorífico dos resíduos é incompatível com a directiva. A fundamentação do Tribunal também é extensível ao critério assente no teor em cloro dos resíduos antes da incineração. Na interpretação do Tribunal, a composição dos resíduos é igualmente irrelevante, independentemente de ser analisada antes ou após a incineração.

29. Por conseguinte, a secção 18 da segunda parte do MJP‑GA II viola claramente o artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva, conjugado com o ponto D9 do anexo IIA e o ponto R1 do anexo IIB da directiva.

Compatibilidade do MJP‑GA II com o artigo 7.°, n.° 4, do regulamento

30. O restante fundamento invocado pela Comissão na sua acção assenta na incompatibilidade com o artigo 7.°, n.° 4, do regulamento dos critérios definidos na secção 8 do MJP‑GA II para objectar às transferências de resíduos para fins de valorização.

31. A Comissão alega que, quando a legislação comunitária toma a forma de um regulamento, não deixa qualquer margem para medidas nacionais de aplicação, salvo disposição expressa em contrário. Não é esse o caso do artigo 7.°, n.° 4, do regulamento.

32. A Comissão alega, ainda, que os critérios definidos na secção 8 do MJP‑GA II para objectar às transferências de resíduos para fins de valorização são incompatíveis com o artigo 7.°, n.° 4, do regulamento. Esses critérios permitem objectar sistematicamente às transferências de resíduos para fins de valorização, sempre que a quantidade de resíduos que pode ser valorizada no Estado de expedição exceder 20% e for igual ou superior à quantidade desses resíduos que pode ser valorizada no Estado de destino. Assim, introduzem um elemento subjectivo numa apreciação que, nos termos do quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento, deve assentar exclusivamente nas características objectivas de cada transferência. Ao fazê‑lo, perpetuam o empenhamento pelo princípio da auto‑suficiência nos Países Baixos no que respeita aos resíduos para fins de valorização, o que é contrário ao acórdão do Tribunal de Justiça no processo Dusseldorp (16) .

33. Quanto à questão de saber se as autoridades nacionais podem adoptar regras nacionais de aplicação do tipo em questão, o Governo neerlandês observa que o artigo 30.° do regulamento confere expressamente aos Estados‑Membros a competência para tomarem as medidas necessárias para garantir que as transferências de resíduos serão efectuadas nos termos do disposto no regulamento.

34. O Governo neerlandês contesta que os critérios constantes da secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II instituam uma prática de objecções sistemáticas. A secção em causa prevê claramente que, em todos os casos, as transferências devem ser analisadas individualmente. A afirmação constante do ponto 3.b da secção 8 de que, «em princípio», serão opostas objecções, tem unicamente por objectivo indicar que, normalmente e não sempre, serão levantadas objecções.

35. Em todo o caso, o Governo neerlandês considera que os critérios estão em conformidade com o quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento. Esses critérios dão legitimamente primazia aos objectivos ambiental e económico que estão subjacentes àquela disposição, favorecendo as operações que resultarem em maior valorização. Assim, cumprem os objectivos de promoção da valorização dos resíduos, enunciado no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da directiva, e de garantia de um nível elevado de protecção do ambiente, previsto no artigo 174.°, n.° 2, do Tratado.

36. Por último, o Governo neerlandês alega que os critérios previstos na secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II são neutros, aplicando‑se tanto às importações como às exportações de resíduos para valorização. Por conseguinte, esses critérios não podem ser entendidos como uma forma de proteccionismo camuflado.

37. Parece‑me, no mínimo, discutível que os Estados‑Membros não possam estabelecer critérios que definam a forma como exercerão o poder discricionário que lhes é conferido pelo artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento.

38. É certo que, normalmente, os Estados‑Membros não podem aprovar medidas nacionais para execução dos regulamentos comunitários (17) . Essas medidas são desnecessárias, atendendo a que os regulamentos comunitários são directamente aplicáveis, além de comportarem o risco óbvio de erro no processo de transposição e de confusão quanto ao carácter comunitário das normas em causa.

39. Dito isto, a jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma que são admissíveis medidas de execução em certas circunstâncias, designadamente, quando estiverem expressamente previstas num regulamento (18) .

40. É possível sustentar que o quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), confere efectivamente um poder discricionário aos Estados‑Membros e que a definição de critérios relacionados com o exercício desse poder favorecem a segurança jurídica, acrescentam coerência à prática decisória e facilitam o acompanhamento da política nacional pelas instituições comunitárias. O Tribunal de Justiça reconheceu expressamente um certo papel aos critérios para a apreciação de casos específicos nos termos do quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, do regulamento (19) .

41. Mesmo admitindo que esses critérios estão autorizados nos termos do quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), é claro, todavia, que devem confinar‑se ao âmbito das referidas disposições. Já por várias ocasiões, o Tribunal de Justiça observou que a lista constante no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), tem carácter taxativo, não podendo, por isso, ser complementada pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros (20) .

42. Não considero que os critérios definidos na secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II sejam compatíveis com o quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento.

43. Aquela disposição diz exclusivamente respeito à possibilidade de justificação económica e ambiental da operação de valorização prevista. Para essa avaliação, são definidos três critérios: a razão entre os resíduos susceptíveis e não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados e o custo da operação de valorização, apreciados em conjugação com o custo da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos. Não é feita qualquer referência à eficácia comparativa das operações de valorização no Estado de destino e no Estado de expedição.

44. Parece‑me que os critérios nacionais em causa afastam‑se, em vários aspectos, da regra estabelecida no quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a).

45. Embora, para a apreciação da justificação económica e ambiental de uma transferência, seja legítimo comparar a eficácia da operação de valorização após a transferência com a de outras operações disponíveis noutros locais da Comunidade, não me parece que exista qualquer justificação para comparar apenas as possibilidades existentes nos Estados de destino e de expedição.

46. Como a Comissão alega, ao referir‑se à eficácia comparativa das operações de valorização nos Estados de expedição e de destino, verifica‑se que os critérios definidos na secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II parecem perpetuar o papel assumido pelas considerações de proximidade e de auto‑suficiência na política dos Países Baixos. É mais provável suscitarem‑se objecções relativamente a uma transferência quando os resíduos puderem ser tratados mais eficazmente no Estado de expedição. Por conseguinte, a probabilidade de os resíduos serem valorizados no seu país de origem é maior do que seria no caso de a operação de valorização no Estado de destino ser apreciada autonomamente e pelos seus próprios méritos. No acórdão proferido no processo Dusseldorp (21) , o Tribunal de Justiça declarou que, nos termos do direito comunitário, não são aplicáveis os critérios da proximidade e da auto‑suficiência no que respeita às transferências de resíduos para valorização.

47. Os critérios nacionais em causa também não me parecem adequados, pois instituem uma medida de eficácia que assenta apenas num dos critérios definidos no quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a), nomeadamente, a razão entre os resíduos susceptíveis e não susceptíveis de valorização. Como essa disposição esclarece, também é importante ter em conta o valor dos resíduos objecto de valorização e os custos envolvidos nessa operação e na eliminação da parte dos resíduos que pode ser valorizada.

48. Creio que para a minha apreciação é indiferente a questão de saber se os critérios definidos na secção 8 da primeira parte do MJP‑GA II se destinam a ser sistematicamente aplicados ou se constituem unicamente uma presunção a favor da objecção. Em ambos os casos, esses critérios introduzem na apreciação efectuada pela autoridade competente dos Países Baixos um elemento que não consta do quinto travessão do artigo 7.°, n.° 4, alínea a). Além disso, esses critérios atribuem uma importância especial a apenas uma das medidas de eficácia ambiental e económica previstas naquela disposição.

49. Também não me parece importante o facto de os critérios operarem de forma neutra, no sentido de serem aplicáveis a transferências tanto para o interior como para o exterior dos Países Baixos. Em qualquer dos casos, extravasam dos fundamentos de objecção taxativamente enumerados no artigo 7.°, n.° 4.

Conclusão

50. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça:

«1): declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, e do artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, como alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, e pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996;

2): condene o Reino dos Países Baixos no pagamento das despesas».

1 –: Língua original: inglês.

2 –: JO L 30, p. 1.

3 –: JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129.

4 –: JO L 78, p. 32.

5 –: JO L 135, p. 32.

6 –: Acórdão de 13 de Fevereiro de 2003, Comissão/Alemanha (C‑228/00, Colect., p. I‑1439).

7 –: Artigo 2.°, alíneas i) e k), do regulamento.

8 –: Nos termos definidos nos Anexos III e IV do regulamento.

9 –: Artigo 6.°, n.° 1, do regulamento.

10 –: O MJP‑GA II foi instituído na previsão do acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Junho de 1998, Dusseldorp, C‑203/96, Colect., p. I‑4075, no qual o Tribunal declarou, designadamente, que os princípios da auto‑suficiência e da proximidade não eram aplicáveis às transferências de resíduos destinadas à valorização. O regime anteriormente aplicado nos Países Baixos permitia a exportação de resíduos, sempre que no exterior existisse tecnologia de transformação mais avançada ou a capacidade de transformação de um dado tipo de resíduos nos Países Baixos não fosse suficiente.

11 –: N.° 14.

12 –: Processo 228/00, já referido na nota 6.

13 –: N.^os 34 a 36 do acórdão.

14 –: N.° 43 do acórdão.

15 –: N.° 47 do acórdão.

16 –: Já referido na nota 10.

17 –: V., por exemplo, acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, Colect., p. 39, n.° 17).

18 –: V., por exemplo, acórdão de 10 de Outubro de 1973, Variola (34/73, Recueil, p. 981, Colect., p. 365, n.° 11).

19 –: Acórdão Comissão/Alemanha, já referido na nota 6, n.° 50.

20 –: V., por exemplo, acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, ASA (C‑6/00, Colect., p. I‑1961, n.° 36).

21 –: Já referido na nota 10.