62002C0056

1. A presente questão prejudicial diz respeito à interpretação do artigo 187.° , segundo parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário .

2. O Bundesfinanzhof (o mais alto órgão jurisdicional alemão em matéria tributária) pergunta ao Tribunal de Justiça se a pessoa que introduz no território aduaneiro da Comunidade mercadorias que contêm produtos compensadores, susceptíveis de beneficiarem do regime de mercadorias de retorno, está, de qualquer modo, obrigada a fazer prova dos dados necessários para calcular os direitos de importação devidos ou se, pelo contrário, é a própria administração aduaneira que os deve fornecer quando o importador não o possa fazer.

I - Enquadramento jurídico

A - A norma objecto de interpretação

3. O artigo 187.° do Código Aduaneiro Comunitário dispõe:

«Os artigos 185.° e 186.° aplicam-se, com as necessárias adaptações, aos produtos compensadores primitivamente exportados ou reexportados na sequência de um regime de aperfeiçoamento activo.

O montante dos direitos de importação legalmente devidos será determinado de acordo com as regras aplicáveis no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo, considerando-se como data de introdução em livre prática a data da reexportação dos produtos compensadores.»

4. Para compreender o alcance da disposição anterior, convém referir, sucintamente, as normas que disciplinam as operações de aperfeiçoamento activo e a importação de produtos.

B - Quanto ao regime de aperfeiçoamento activo e à reintrodução de produtos compensadores

5. As mercadorias importadas de países ou territórios exteriores à União Europeia adquirem o estatuto de comunitárias através da introdução em livre prática, operação que implica a aplicação dos direitos legalmente devidos .

6. Contudo, as mercadorias introduzidas em tal âmbito espacial não ficam sujeitas a direitos de importação se, estando destinadas a ser reexportadas no prazo que as autoridades competentes fixarem, forem submetidas a uma ou várias operações de aperfeiçoamento, que consistem na elaboração, transformação e reparação, incluindo a restauração. O regime a que se sujeitam designa-se «aperfeiçoamento activo» e os bens que resultam da aplicação de tais procedimentos denominam-se «produtos compensadores». De qualquer forma, estas operações carecem de autorização, que deve ser solicitada por quem as execute ou por quem as mande efectuar .

7. Também podem ficar isentas, mediante pedido do interessado, as mercadorias comunitárias que depois de exportadas do território aduaneiro da Comunidade, voltam e são introduzidas em livre prática . É o regime privilegiado das «mercadorias de retorno» , que só é utilizado se os bens forem introduzidos no prazo de três anos, no mesmo Estado em que se encontravam quando foram exportadas .

8. Se se der o caso de os bens serem produtos compensadores, resultado de um aperfeiçoamento activo, beneficiam do tratamento privilegiado que se concede às «mercadorias de retorno», ficando isentos dos respectivos direitos.

9. No entanto, para esse tipo de produtos, a isenção só atinge o valor da mercadoria que corresponde ao aperfeiçoamento realizado na Comunidade, enquanto a parte relativa ao bem originário do país terceiro continua sujeita a tributação. Sendo assim, o montante dos direitos de importação são determinados «no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo», tendo em conta «os elementos de tributação aplicáveis às mercadorias», na data da reexportação .

C - Quanto às obrigações do importador e das autoridades aduaneiras

10. O importador é obrigado a declarar por escrito, num modelo oficial predefinido devidamente assinado, todos os elementos necessários às autoridades competentes para calcularem a dívida aduaneira .

11. No entanto, se não se encontrar em condições de fornecer a informação necessária, as actividades aduaneiras devem fornecer os documentos e os elementos que estão na sua posse .

12. Em especial, quando, no regime aduaneiro de aperfeiçoamento activo, se põem produtos compensadores em livre prática, a autoridade aduaneira que recebe a petição tem de solicitar à estância de controlo que lhe indique os dados necessários para determinar a dívida . No estatuto previsto para as mercadorias de retorno, que, como indiquei, se aplica também aos produtos compensadores, a estância que se encarregou da exportação é obrigada a transmitir às autoridades aduaneiras de reimportação, se esta o solicitar, toda a informação que possua, a fim de determinar se reúnem as condições necessárias para gozarem do benefício que o regime comporta .

13. As obrigações referidas têm o seu limite nas informações protegidas pelo sigilo profissional, ou seja, as confidenciais ou fornecidas a título confidencial; os responsáveis aduaneiros não as podem difundir sem autorização expressa da pessoa ou da autoridade que as tenha fornecido, a menos que o imponham as disposições em vigor, em especial as relativas à protecção de dados, ou uma decisão adoptada no âmbito de procedimento judicial .

II - Os factos, o processo principal e a questão prejudicial

14. A IHW Rebmann GmbH (a seguir «Rebmann») importou da República Checa para a Comunidade, no período compreendido entre 13 de Dezembro de 1994 e 17 de Março de 1995, 158 automóveis de origem alemã para introdução em livre prática . Realizou a operação em 20 remessas e, em cada uma delas, declarou que eram mercadorias de retorno, juntando a factura correspondente com inscrição de exportação da estância aduaneira alemã.

15. Esta última verificou que os veículos tinham sido objecto de aperfeiçoamento activo na Comunidade e, depois, expedidos para Praga. Na falta de dados que permitissem precisar a parte comunitária contida nos produtos, a Hauptzollamt Weiden (estância aduaneira principal de Weiden) reclamou à empresa os direitos de importação sobre a totalidade do seu valor.

16. A Reibmann impugnou a liquidação correspondente no Finanzgericht de Munique (órgão jurisdicional de primeira instância em matéria tributária) alegando que a dívida aduaneira devia ser calculada excluindo o valor dos componentes comunitários contidos nos automóveis, e que não possuía os dados precisos para calcular os direitos, porque a empresa que tinha realizado o aperfeiçoamento activo era outra. As autoridades aduaneiras opuseram-se, por entenderem que cabia ao importador fornecer todos os parâmetros necessários para a determinação da dívida aduaneira e que o sigilo profissional impedia a utilização das informações proporcionadas a título confidencial pelo exportador dos produtos compensadores.

17. O Finanzgericht negou provimento a este recurso com o argumento de que os direitos de importação não podiam ser decididos com base no artigo 187.° , segundo parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário, pois não estavam disponíveis as provas quanto à quota de incorporação em mercadorias de países terceiros, necessárias a um cálculo deste tipo.

18. A Rebmann recorreu para o Bundesfinanzhof, afirmando que só tem de demonstrar que os veículos foram, em dado momento, exportados num regime de aperfeiçoamento activo e que pretende reintroduzi-los na Comunidade como mercadorias de retorno, pelo que compete às autoridades aduaneiras fixar o montante dos direitos devidos, utilizando as informações fornecidas por quem exportou os produtos compensadores.

19. O Bundesfinanzhof considera que a legalidade da liquidação impugnada depende de se saber se, como afirmou o Finanzgericht, a empresa recorrente deve não só fazer prova de que os veículos exportados em regime de aperfeiçoamento activo e ulteriormente reimportados são mercadorias de retorno mas também se a recorrente terá ainda que declarar e fazer prova dos factos com base nos quais é feita a determinação do montante de direitos devidos. Por isso, dirige ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:

«Deverá o disposto no segundo parágrafo do artigo 187.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, ser interpretado no sentido de que, no caso de introdução em livre prática de produtos sujeitos a aperfeiçoamento que foram declarados como mercadorias de retorno, os elementos exigidos para o cálculo do montante dos direitos de importação legalmente devidos devem ser declarados e deles ser feita prova, ou deverão estes, desde que possível, ser solicitados pela estância aduaneira de despacho à estância aduaneira de controlo através do boletim INF 1, nos termos do artigo 613.° do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, na sua versão em vigor até 30 de Junho de 2001?»

III - O processo no Tribunal de Justiça

20. A Comissão e a Rebmann apresentaram observações escritas, no prazo previsto para o efeito no artigo 20.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça.

21. Este último resolveu submeter às partes que intervieram na fase escrita e ao Governo alemão várias questões, relativas à interpretação de determinados preceitos do Código Aduaneiro Comunitário e do seu regulamento de aplicação.

22. Na audiência que teve lugar em 23 de Janeiro de 2003, compareceram a Rebmann e a Comissão para apresentarem oralmente as suas alegações.

IV - Análise da questão prejudicial

A - Os produtos compensadores como mercadorias de retorno

23. Está isento do pagamento dos correspondentes direitos aduaneiros qualquer produto que entra no território comunitário para ser submetido a determinadas operações, designadas por aperfeiçoamento activo, a fim de ser exportado. No entanto, se depois é reintroduzido na União Europeia e, através da introdução em livre prática, passa a ser uma mercadoria comunitária, a isenção perde a sua razão de ser e o importador fica obrigado a pagar a dívida tributária que, num primeiro momento, não tinha chegado a constituir-se.

24. Também estão isentos desses direitos os produtos comunitários que, tendo sido exportados, voltam ao território aduaneiro e são introduzidos em livre prática num prazo de três anos. Decorrido tal período, salvo excepções, são considerados como estranhos à Comunidade e sujeitos ao regime aduaneiro comum.

25. Ora, os produtos compensadores que resultam das operações de aperfeiçoamento são, normalmente, como os automóveis do processo principal, complexos e integrados por diferentes componentes. Alguns são as mercadorias estranhas à Comunidade, que foram importadas com o fim exclusivo de as «aperfeiçoar», e outros, os bens comunitários incorporados através das operações de elaboração, transformação ou reparação.

26. Nestas circunstâncias, quando o produto compensador volta ao território aduaneiro, importa conhecer os elementos que correspondem aos produtos extracomunitários inicialmente importados, que são os únicos que devem ser tributados.

27. É este o sentido das disposições que descrevi na letra «A» da parte «I» destas conclusões.

B - A obrigação de fornecimento dos dados para o cálculo dos direitos de importação

1. Regra geral: recai sobre o importador

28. Não tenho a menor dúvida de que, em princípio, como regra geral, os dados precisos para calcular o montante dos direitos devidos devem ser fornecidos e demonstrados por quem realiza a operação de importação do produto compensador que, em dado momento, foi exportado. É o que resulta, não só do sistema instaurado pelo Código Aduaneiro Comunitário e, em especial, da letra do seu artigo 62.° , mas também da lógica do sistema, pois é o importador ou o seu representante que melhor conhece as mercadorias e as suas características, que deve indicar através da oportuna declaração, quando as apresenta na estância aduaneira.

2. Excepção: cabe às autoridades aduaneiras

29. Ora, como demonstra a matéria de facto do processo na origem desta questão prejudicial, não são raras as situações em que o importador não pode fornecer à administração aduaneira os elementos de apreciação dos respectivos direitos, por os desconhecer. Em tais situações, e como excepção, as autoridades competentes devem obtê-los ou utilizá-los, se já os têm em seu poder.

30. Diversas razões apontam nesta direcção. Umas emanam do próprio texto da normativa comunitária sobre o regime aduaneiro. Outras são o corolário de princípio gerais do direito.

a) O corpus iuris aduaneiro

31. Segundo o artigo 6.° do Código, que se insere no capítulo 2, do título I, relativo às disposições gerais diversas relativas nomeadamente aos direitos e às obrigações das pessoas face à legislação aduaneira, a pessoa que solicite às autoridades uma decisão deverá fornecer todos os elementos e documentos necessários para a sua adopção. Contudo, o regulamento de aplicação contempla a eventualidade de que não esteja nas suas mãos fazê-lo, dispondo em tal caso que as referidas autoridades devem fornecer os que guardem nos seus arquivos (artigo 2.° ).

32. Esta regra impõe-se em sectores concretos do direito aduaneiro comunitário, em especial nos que dizem respeito aos factos do processo principal.

i) O fornecimento dos dados no aperfeiçoamento activo

33. Neste regime, as mercadorias não comunitárias, que foram importadas para posterior exportação como produtos compensadores, não pagam direitos aduaneiros e ficam no designado «sistema suspensivo» , que se apura, para o que agora interessa, com a saída do território aduaneiro da Comunidade . Mas, como já referi, se tais produtos, uma vez exportados, voltam ao território mencionado, estão sujeitos a tributação na proporção correspondente às mercadorias extracomunitárias que os integram. Com esta finalidade, deve o titular da autorização de aperfeiçoamento activo apresentar na estância aduaneira de controlo uma relação de apuramento com as indicações que permitam determinar o montante dos referidos direitos .

34. Contudo, o próprio regulamento de aplicação contempla a possibilidade de que algumas informações sejam obtidas sem a intervenção do interessado, através de medidas de cooperação administrativa. Quando a importação e a introdução em livre prática tenham lugar numa estância aduaneira diferente da de apuramento do regime suspensivo, tem de ser emitido um boletim de informações, designado «INF 1», facultado à administração para que calcule o montante dos direitos aduaneiros em função dos dados que nele constam .

ii) O fornecimento de dados no regime de mercadorias de retorno

35. Nas operações relativas a este tipo de mercadorias, as autoridades aduaneiras que intervêm na exportação inicial são obrigadas a emitir um documento com os elementos de informação necessários para a identificação das mercadorias, caso venham a ser reintroduzidas no território aduaneiro da Comunidade , bem como, também a pedido do interessado, a expedir o boletim de informações, designado «INF 3», que, com a mesma finalidade, deve conter todos os dados obtidos pelas próprias autoridades .

36. A apresentação de um ou outro documento é requisito imprescindível para que a reimportação das mercadorias fique isenta do pagamento dos direitos aduaneiros, mas não é exigida se as próprias autoridades que intervêm na operação estiverem em condições de determinar, pelos meios de prova de que dispõem, pelos que possam solicitar à estância aduaneira de exportação ou exigir ao interessado, que existem os requisitos necessários para a aplicação deste regime aduaneiro privilegiado .

37. Tratando-se de mercadorias de retorno, o legislador impõe ao interessado a obrigação de fornecer as referências pertinentes para a isenção, mas também prevê que estes dados sejam apresentados pela própria administração, quer porque já os tem à sua disposição, quer porque os exige ao importador. Por esta razão, o próprio regulamento de aplicação impõe às autoridades a emissão de um original e de duas cópias do boletim de informações «INF 3», sendo o primeiro e uma das cópias entregues ao exportador para serem apresentados à estância aduaneira de reimportação, enquanto o segundo duplicado é arquivado pelas autoridades aduaneiras que o emitiram .

38. O Código Aduaneiro Comunitário e o regulamento que o aplica não prevêem a solução automática e formalista de, na falta de dados facilitados pelo importador, abstraindo das circunstâncias do caso e das razões que impedem o sujeito tributário de apresentar os elementos de apreciação indispensáveis para a concessão do benefício, se liquidarem os direitos aduaneiros como se as mercadorias reimportadas não fossem de retorno.

39. Sendo assim, o regime de aperfeiçoamento activo prevê, para o cálculo da dívida tributária, a obtenção de dados, através da técnica da cooperação, pelas próprias autoridades aduaneiras, que, nas operações com mercadorias de retorno, para concederem a isenção, são obrigadas a utilizar os antecedentes de que disponham, independentemente de terem ou não sido facilitados pelo interessado. Consequentemente, as previsões anteriores devem ser tidas em consideração se essas mercadorias de retorno são produtos compensadores, que devem pagar direitos aduaneiros na proporção dos componentes extracomunitários que contenham.

40. Creio, em suma, que o artigo 187.° do Código Aduaneiro Comunitário, como regra geral, impõe ao interessado a obrigação de declarar e demonstrar os dados necessários para o cálculo dos direitos aduaneiros relativos à importação de produtos compensadores apresentados como mercadorias de retorno, mas, excepcionalmente, quando não possa fornecê-los por razões que não lhe sejam imputáveis, cabe à administração fornecê-los, se os tiver.

41. Não partilho a interpretação estrita que a Comissão defende nas suas observações escritas. O artigo 187.° , segundo parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário remete, para se determinar «o montante dos direitos de importação legalmente devidos», para «as regras aplicáveis no âmbito do regime do aperfeiçoamento activo». A letra desta remissão não é específica. Não reenvia somente para as regras materiais do cálculo da dívida aduaneira, mas para as disposições «aplicáveis», sem mais precisões, e, por conseguinte, também para as processuais. Não há nada no texto normativo que permita fazer a distinção que a referida instituição propõe.

42. Assim sendo, para fixar o montante dos direitos devidos pela importação dos produtos compensadores, têm de ter-se em conta as normas do regime de aperfeiçoamento activo, desde que aplicáveis, entre as quais se encontram as que regulam a tramitação que as autoridades aduaneiras têm de observar para obter os elementos de apreciação necessários para o cálculo. Não encontro razões para que tais normas sejam excluídas e a Comissão também não adianta nenhuma, limitando-se a negar, sem argumentos, a sua aplicação .

43. Desde logo, a alegada situação diferente dos produtos compensadores, conforme sejam postos em livre prática depois do aperfeiçoamento activo ou reimportados como mercadorias de retorno, após a sua exportação não é uma explicação válida.

44. Essa diferença invocada pela Comissão não existe. Em primeiro lugar, porque o legislador comunitário não o considerou assim; de contrário não teria acrescentado, no mencionado artigo 187.° , segundo parágrafo, que se aplicam aos produtos compensadores importados como mercadorias de retorno, para o cálculo da dívida aduaneira, as disposições do regime de aperfeiçoamento activo, ou seja, as mesmas normas que se aplicariam se tivessem sido postas imediatamente em livre prática, uma vez elaboradas, transformadas ou reparadas, ou depois de um regime intermédio.

45. Em segundo lugar, porque nos dois casos os produtos compensadores se encontram, para o cálculo dos direitos de importação, na mesma situação. São um compositum de mercadorias comunitárias e extracomunitárias, pelo que, ao serem introduzidas em livre prática e ao ocorrer a tributação, é imprescindível saber qual a proporção que o produto resultante contém de umas e de outras, pois só as segundas pagam direitos de importação. Nesta indagação, o sujeito passivo tributário é o primeiro implicado, que deve fornecer, através da declaração, os dados necessários, mas, se não o pode fazer, não há razão para não accionar os mecanismos que o próprio direito aduaneiro contempla a fim de suprir a deficiência.

46. O tempo que decorre entre as operações de aperfeiçoamento activo e a reintrodução dos produtos compensadores ou a circunstância de a pessoa que os importa ser diferente da que obteve a autorização para realizar aquelas operações e as exportou podem provocar outras consequências , mas de modo algum permitem, quando se tem os elementos de apreciação necessários, fixar os direitos aduaneiros em quantidade diferente da que corresponde, como se não fossem produtos compensadores.

b) Os princípios gerais de direito

47. A interpretação que a Comissão propõe ignora a regra da proporcionalidade e o princípio da boa fé , que deve reger as relações entre a administração e os administrados.

48. Efectivamente, é desproporcionado obrigar o importador a pagar uma dívida tributária superior quando, não podendo fornecer os dados necessários para o seu cálculo por razões que não lhe são imputáveis, tais parâmetros constam nos arquivos de uma estância aduaneira, quer seja a competente para elaborar a conta e para a cobrança, quer seja outra qualquer que, através da técnica da colaboração interadministrativa, esteja em condições de os proporcionar. Na perspectiva de quem está obrigado a pagar os direitos de importação, todas as autoridades que intervêm na aplicação da normativa aduaneira comunitária consubstanciam uma mesma «personalidade jurídica» e, enquanto partes de um «mesmo corpo», devem comunicar, não se admitindo que os dados que uma conhece sejam, em prejuízo do administrado, inacessíveis para as outras.

49. Fechar os olhos a esta realidade e, embora dispondo dos elementos pertinentes, aproveitar o facto de o importador não os poder facilitar para fixar a dívida tributária num montante superior ao correcto implica, desde logo, ignorar o princípio da boa fé que deve presidir às relações entre os poderes públicos e os cidadãos.

50. Aliás, esse excesso no montante tributário adquire, por ser indevido, uma dimensão punitiva, como o representante da Comissão reconheceu na audiência . Quando as autoridades aduaneiras sabem que os produtos objecto de importação são compensadores e dispõem dos elementos de apreciação necessários para calcular a dívida, a decisão de os tributar como se não tivessem componentes comunitários isentos de tributação, pela simples circunstância de o importador não ter fornecido os dados, constitui, materialmente, uma sanção, aplicada sem respeitar nenhum dos princípios ou limites a que está sujeito o exercício do poder de aplicar sanções das autoridades públicas.

51. Desconhece os princípios da legalidade e da tipicidade, que exigem a prévia determinação normativa das condutas punitivas e o enquadramento dos factos nessa descrição, bem como o da culpabilidade, que proíbe a sanção quando não há culpa.

52. Consubstancia, pois, o significado da aplicação de uma sanção não prevista, imposta à partida, à margem de todo e qualquer processo, sem audiência prévia do interessado e sem qualquer possibilidade de defesa.

53. A solução que sugiro não ignora o carácter formal e procedimental do direito aduaneiro nem introduz, como indica a Comissão, insegurança nas relações jurídicas. Creio que, pelo contrário, se situa num ponto de equilíbrio entre a certeza das relações jurídicas exigidas e as garantias do administrado ou, como refere o quinto considerando do Código Aduaneiro Comunitário, «entre as necessidades das administrações [...] e o direito dos operadores económicos a um tratamento equitativo».

54. Evidentemente, o importador tem que demonstrar que os bens são produtos compensadores, introduzidos como mercadorias de retorno, e a proporção dos componentes sujeitos a tributação, bem como os parâmetros imprescindíveis para o cálculo da dívida aduaneira. Mas se, por circunstâncias pelas quais não é responsável, não pode fazer prova nem de uma coisa nem de outra, quando são do conhecimento da administração ou esta tem a possibilidade de os conhecer, o facto de elaborar, sem mais, uma liquidação sobre a totalidade das mercadorias ignora a letra e o espírito da norma, incorporando um formalismo desnecessário que não é inevitável para se alcançarem os objectivos pretendidos pelo legislador comunitário.

C - As informações protegidas pelo sigilo profissional

55. Para terminar, confesso que não consigo entender os obstáculos que o artigo 15.° do Código Aduaneiro Comunitário cria, segundo a Comissão, o Governo alemão e o órgão jurisdicional de reenvio. Este preceito protege com o sigilo profissional as informações confidenciais ou fornecidas com tal carácter, que as autoridades aduaneiras não podem divulgar, a não ser mediante autorização de quem as forneceu ou ordem judicial, ou quando assim o imponha uma norma jurídica.

56. Estabelece, pois, um limite à utilização dos dados detidos pela administração das estâncias aduaneiras, mas de modo algum fecha a porta à utilização de informações não confidenciais e, por conseguinte, não é susceptível de contradizer a interpretação que proponho. A garantia do sigilo profissional não pode contrariar, com carácter geral, as reflexões que efectuei ao longo destas conclusões, uma vez que, se assim não fosse, dada a sua condição de disposição abstracta do direito aduaneiro comunitário, deixaria sem conteúdo as normas do corpus iuris aduaneiro que analisei e muitas outras que permitem ou obrigam as autoridades competentes a utilizar as informações de que dispõem.

57. Consequentemente, tal como indiquei, cabe ao sujeito passivo declarar e comprovar os dados necessários ao cálculo dos direitos aduaneiros devidos pela importação de produtos compensadores como mercadorias de retorno. Mas, se, por causas alheias à sua vontade, não os puder fornecer, compete à Administração fazê-lo, se os tiver ou se os puder obter, desde que não estejam protegidos pelo segredo profissional nem prejudiquem terceiros.

V - Conclusão

58. À luz das considerações anteriores, sugiro ao Tribunal de Justiça que, em resposta à questão prejudicial suscitada pelo Bundesfinanzhof, decida que «o artigo 187.° , segundo parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, como regra geral, impõe ao interessado o dever de declarar e de comprovar os dados necessários ao cálculo dos direitos devidos pela importação de produtos compensadores apresentados como mercadorias de retorno, mas, excepcionalmente, quando, por causas alheias à sua vontade, não os possa fornecer, compete à administração fazê-lo, se os tiver ou se os puder obter, desde que não estejam protegidos pelo segredo profissional nem prejudiquem terceiros».