Processo C‑257/01

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Conselho da União Europeia

«Regulamentos (CE) n.os 789/2001 e 790/2001 – Política de vistos – Controlo e vigilância das fronteiras – Artigo 202.° CE – Competências de execução reservadas ao Conselho – Actualização reservada aos Estados‑Membros – Especificidade dos casos – Dever de fundamentação»

Conclusões do advogado‑geral P. Léger apresentadas em 27 de Abril de 2004 

Acórdão do Tribunal de Justiça (Tribunal Pleno) de 18 de Janeiro de 2005 

Sumário do acórdão

1.     Actos das instituições – Regulamentos – Regulamentos de base e regulamentos de execução – Competências de execução reservadas pelo Conselho – Condições – Casos específicos e fundamentados – Medidas de execução das modalidades de aplicação das regras relativas à passagem das fronteiras externas e aos vistos

(Artigos 202.° CE e 253.° CE; Regulamentos do Conselho n.os 789/2001 e 790/2001; Decisão 1999/468 do Conselho, artigo 1.°, primeiro parágrafo)

2.     União europeia – Cooperação policial e judiciária em matéria penal – Convenção de aplicação do Acordo de Schengen – Passagem das fronteiras externas e vistos – Estabelecimento pelo Conselho de um processo de transmissão das alterações introduzidas às modalidades de aplicação pelos Estados‑Membros – Admissibilidade

(Regulamentos do Conselho n.° 789/2001, artigo 2.°, e n.° 790/2001, artigo 2.°)

1.     Nos termos do artigo 202.° CE e do artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/468, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (segunda decisão comitologia), quando há que tomar, ao nível comunitário, medidas de execução de um acto de base, é à Comissão que compete, em princípio, exercer esta competência. O Conselho está obrigado a justificar devidamente, em função da natureza e do conteúdo do acto de base a adoptar ou a alterar, qualquer excepção a esta regra.

A este respeito, no preâmbulo dos Regulamentos n.os 789/2001 e 790/2001, que reservam ao Conselho a competência de execução em relação a disposições de pormenor e procedimentos práticos, relativos, respectivamente, à análise dos pedidos de vistos e à execução do controlo e da vigilância das fronteiras, este referiu‑se expressamente ao papel reforçado dos Estados‑Membros em matéria de vistos e de vigilância das fronteiras, bem como à sensibilidade destes domínios, sobretudo no que se refere às relações políticas com os Estados terceiros. Pôde assim razoavelmente entender que se encontrava perante um caso específico e fundamentou devidamente, em conformidade com o artigo 253.° CE, a decisão de se reservar, transitoriamente, a competência de executar um conjunto de disposições limitativamente enumeradas das instruções consulares comuns e do manual comum, que fixam as modalidades de aplicação das regras relativas à passagem das fronteiras externas e aos vistos, contidas na Convenção de aplicação do Acordo de Schengen.

Efectivamente, analisadas no contexto em que devem ser inseridas, estas considerações, embora gerais e sucintas, podem revelar claramente a justificação da reserva de execução prevista a favor do Conselho e permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização.

(cf. n.os 49‑53, 59)

2.     Resulta do artigo 2.° dos Regulamentos n.os 789/2001 e 790/2001, que reservam ao Conselho a competência de execução em relação a disposições de pormenor e procedimentos práticos, relativos, respectivamente, à análise dos pedidos de vistos e à execução do controlo e da vigilância das fronteiras, que cada Estado‑Membro pode ele próprio alterar, por vezes em concertação com os outros Estados‑Membros, o conteúdo de determinadas destas disposições ou modalidades. Quanto aos diplomas que foram adoptados numa altura em que a matéria em causa fazia parte da cooperação intergovernamental, a sua incorporação no quadro da União Europeia, a partir da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, não tem por efeito, por si só, retirar de imediato aos Estados‑Membros as competências que estavam habilitados a exercer, nos termos dos referidos actos, para assegurar a sua boa aplicação.

Neste contexto bem específico e transitório, enquanto se aguardam os desenvolvimentos do acervo de Schengen no quadro jurídico e institucional da União Europeia, o Conselho não pode ser criticado por ter estabelecido um processo de transmissão, através dos Estados‑Membros, das alterações que estão autorizados a fazer, unilateralmente ou em concertação com os outros Estados‑Membros, de certas destas disposições, cujo conteúdo depende exclusivamente de informações que apenas eles possuem, na medida em que não está demonstrado que seria conveniente recorrer a um processo de actualização uniforme para garantir uma aplicação eficaz ou correcta.

(cf. n.os 65, 69‑71)




ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Tribunal Pleno )
18 de Janeiro de 2005(1)

«Regulamentos (CE) n.os 789/2001 e 790/2001 – Política de vistos – Controlo e vigilância das fronteiras – Artigo 202.º CE – Competências de execução reservadas ao Conselho – Actualização reservada aos Estados‑Membros – Especificidade dos casos – Dever de fundamentação»

No processo C‑257/01,que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 3 de Julho de 2001,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Maidani e C. O’Reilly, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrente,

apoiada por: Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,

interveniente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por E. Finnegan e I. Díez Parra, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por: Reino de Espanha, representado por R. Silva de Lapuerta, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

interveniente,



O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Tribunal Pleno ),,



composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas e K. Lenaerts, presidentes de secção, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen (relator), N. Colneric, S. von Bahr e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,

advogado‑geral: P. Léger,
secretário: R. Grass,

vistos os autos,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 27 de Abril de 2004,

profere o presente



Acórdão



1
Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede a anulação dos Regulamentos (CE) n. os  789/2001 do Conselho, de 24 de Abril de 2001, que reserva ao Conselho a competência de execução em relação a determinadas disposições de pormenor e procedimentos práticos de análise dos pedidos de vistos (JO L 116, p. 2), e 790/2001 do Conselho, de 24 de Abril de 2001, que reserva ao Conselho a competência de execução em relação a determinadas regras de execução e procedimentos práticos de aplicação do controlo e da vigilância das fronteiras (JO L 116, p. 5, a seguir, conjuntamente, «regulamentos impugnados»).

2
Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de Outubro e 8 de Novembro de 2001, o Reino de Espanha e o Reino dos Países Baixos foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos, respectivamente, do Conselho da União Europeia e da Comissão.


Quadro jurídico

As disposições pertinentes do Tratado CE

3
O artigo 202.° CE dispõe:

«Tendo em vista garantir a realização dos objectivos enunciados no presente Tratado e nas condições nele previstas, o Conselho:

–
[…]

–
[…]

–
atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece. O Conselho pode submeter o exercício dessas competências a certas modalidades. O Conselho pode igualmente reservar‑se, em casos específicos, o direito de exercer directamente competências de execução. As modalidades acima referidas devem corresponder aos princípios e normas que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após parecer do Parlamento Europeu, tenha estabelecido previamente.»

4
O artigo 62.° CE, que consta do título IV do Tratado, intitulado «Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas», prevê:

«O Conselho, deliberando nos termos do artigo 67.°, adoptará, no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão:

[…]

2)
Medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros, que conterão:

a)
as normas e processos a seguir pelos Estados‑Membros para a realização dos controlos de pessoas nessas fronteiras;

b)
regras em matéria de vistos para as estadias previstas por um período máximo de três meses, nomeadamente:

i)
a lista dos países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto na passagem das fronteiras externas e daqueles cujos nacionais estão isentos dessa obrigação;

ii)
os processos e condições de emissão de vistos pelos Estados‑Membros,

iii)
um modelo‑tipo de visto;

iv)
regras em matéria de visto uniforme;

[…]»

5
O artigo 64.°, n.° 1, CE prevê:

«O disposto no presente título não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna.»

6
O artigo 67.°, n.° 1, CE dispõe:

«Durante um período transitório de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o Conselho delibera por unanimidade, sob proposta da Comissão ou por iniciativa de um Estado‑Membro e após consulta ao Parlamento Europeu.»

A Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, o manual comum e a instrução consular comum

7
Nos termos do artigo 1.° do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão (a seguir «protocolo»), treze Estados‑Membros da União Europeia foram autorizados a instituírem entre si uma cooperação reforçada no domínio abrangido pelo âmbito de aplicação do acervo de Schengen, como definido no anexo do referido protocolo.

8
Fazem parte do acervo de Schengen definido desta forma, designadamente, o acordo entre os governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa, relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinado em Schengen em 14 de Junho de 1985 (JO 2000, L 239, p. 13, a seguir «acordo de Schengen»), bem como a Convenção de aplicação do Acordo de Schengen (JO 2000, L 239, p. 19, a seguir «CAAS»), que foi assinada em 19 de Junho de 1990, incluindo as decisões do comité executivo instituído pela CAAS.

9
O título II da CAAS contém, nos seus capítulos 2 e 3, as regras relativas, respectivamente, à passagem das fronteiras externas e aos vistos.

10
As modalidades de aplicação das referidas regras foram fixadas pelo manual comum (a seguir «MC»), no que diz respeito aos controlos nas fronteiras, e pela instrução consular comum destinada às missões diplomáticas e postos consulares de carreira (JO 2002, C 313, p. 1, a seguir «ICC»), no que diz respeito aos pedidos de vistos. As versões definitivas da ICC e do MC foram adoptadas pelo comité executivo, nos termos do artigo 132.° da CAAS e com base nos seus artigos 3.°, n.° 1, 5.°, n.° 1, 6.°, n.° 3, 8.°, 12.°, n.° 3, e 17.°, pela Decisão de 28 de Abril de 1999, relativa às versões definitivas da instrução consular comum e do manual comum [SCH/Com‑ex (99) 13] (JO 2000, L 239, p. 317, a seguir «Decisão 99/13»).

11
O MC e a ICC contêm simultaneamente as disposições normativas pormenorizadas e as instruções práticas, destinadas, respectivamente, aos funcionários que efectuam os controlos nas fronteiras externas das partes contratantes e aos seus agentes consulares, destinadas ao processamento corrente dos pedidos de visto.

12
Quanto a certos aspectos da ICC, há ainda que referir várias decisões do comité executivo. Trata‑se das Decisões de 16 de Dezembro de 1998 [SCH/Com‑ex (98) 56] (JO 2000, L 239, p. 207, a seguir «Decisão 98/56») e de 28 de Abril de 1999 [SCH/Com‑ex (99) 14] (JO 2000, L 239, p. 298, a seguir «Decisão 99/14»), sobre a criação de um manual relativo aos documentos nos quais podem ser apostos vistos. Além disso, a decisão do comité executivo, de 21 de Novembro de 1994 [SCH/Com‑ex (94) 15 rev.] (JO 2000, L 239, p. 165, a seguir «Decisão 94/15»), introduz um processo de consulta automatizada das autoridades centrais previsto no artigo 17.°, n.° 2, da CAAS.

13
Ao abrigo do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do protocolo, a partir da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o acervo de Schengen será imediatamente aplicável aos treze Estados‑Membros a que se refere o artigo 1.° do referido protocolo. A mesma disposição prevê que o Conselho se substitua ao comité executivo no exercício das suas funções.

14
Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, segundo período, do protocolo, o Conselho adoptou, em 20 de Maio de 1999, a Decisão 1999/436/CE, que determina, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, a base jurídica de cada uma das disposições ou decisões que constituem o acervo de Schengen (JO L 176, p. 17). Resulta do artigo 2.° desta decisão, em conjugação com o seu anexo A, que os artigos 62.° CE e 63.° CE constituem as novas bases jurídicas da Decisão 99/13, enquanto os artigos 62.°, n.° 2, alínea b), ii), CE, 62.° CE e 62.°, n.° 2, alínea b), CE constituem, respectivamente, as novas bases jurídicas das Decisões 98/56, 99/14 e 94/15.

A Decisão1999/468/CE

15
Nos termos do artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23, a seguir «segunda decisão comitologia»),

«Com excepção dos casos específicos fundamentados em que o acto de base reserva ao Conselho o direito de exercer directamente determinadas competências de execução, estas são atribuídas à Comissão nos termos do disposto para o efeito no acto de base. Essas disposições fixam os elementos essenciais das competências assim atribuídas.»

Os regulamentos impugnados

16
Na sequência da Decisão 1999/436, foi considerado oportuno definir, em acto comunitário, os procedimentos de acordo com os quais deviam ser tomadas as medidas de execução e de actualização do MC e da ICC.

17
Para este efeito, o Conselho aprovou os Regulamentos n. os  789/2001 e 790/2001, com base, respectivamente, no artigo 62.°, n. os  2 e 3, CE e nos artigos 62.°, n.° 2, alíneas a) e b), CE e 67.°, n.° 1, CE.

18
Nos termos do segundo ao quarto considerando do Regulamento n.° 789/2001 e do segundo considerando do Regulamento n.° 790/2001, determinadas «disposições de pormenor e procedimentos práticos», relativos, respectivamente, à análise dos pedidos de vistos, bem como à execução dos controlos fronteiriços e da vigilância das fronteiras externas, contidos, respectivamente, na ICC e no MC, bem como nos seus anexos, devem ser «periodicamente alterad[o]s e actualizad[o]s, por forma a dar resposta às necessidades de funcionamento» das autoridades competentes na matéria.

19
Neste sentido, os regulamentos impugnados criam dois procedimentos. Por um lado, prevêem, no seu artigo 1.°, que certas disposições aí enumeradas podem ser alteradas pelo Conselho, deliberando por unanimidade. Por outro lado, o artigo 2.° dos referidos regulamentos cria um procedimento através do qual os Estados‑Membros comunicam as alterações que pretendem introduzir em certas disposições ou partes dos anexos, previstas na ICC e no MC, ao secretário‑geral do Conselho, que depois comunica estas alterações aos membros do Conselho e à Comissão.

O Regulamento n.° 789/2001

20
Nos termos do oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001:

«Como os Estados‑Membros desempenham um papel mais relevante em matéria de desenvolvimento da política de vistos, o que reflecte a sensibilidade política desta questão, sobretudo no que se refere às relações políticas com países terceiros, o Conselho reserva‑se o direito de, durante o período de transição de cinco anos previsto n.° 1 do artigo 67.° do Tratado, aprovar, alterar e actualizar, por unanimidade, as citadas regras de execução e procedimentos práticos, enquanto se aguarda a revisão pelo Conselho da viabilidade de atribuir à Comissão a referida competência de execução, após o termo desse período de transição.»

21
O artigo 1.°, n. os  1 e 2, do mesmo regulamento prevê:

«1.     O Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa de um dos seus membros ou sob proposta da Comissão, alterará, se necessário, as partes II, III, V, VI, VII e VIII da ICC, bem como o seu anexo 2 (exceptuando o inventário B e a obrigação de visto em relação aos países referidos no inventário A que não precisam de ser objecto de consulta prévia), e as partes I e III do seu anexo 3, bem como os seus anexos 6, 10, 11, 12, 13, 14 e 15.

2.       O Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa de um dos seus membros ou sob proposta da Comissão, alterará, se necessário, a introdução e as partes I, II e III da Rede de Consulta Schengen (Especificações Técnicas), bem como os respectivos anexos 2, 2A, 3, 4, 5, 7 e 8.»

22
As disposições da ICC que o Conselho pode alterar nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 789/2001 abrangem as seguintes matérias:

–
a missão diplomática ou posto consular competente para o pedido de visto para uma estada que não exceda três meses (parte II da ICC);

–
a recepção do pedido de visto para uma estada que não exceda três meses (parte III da ICC);

–
a instrução do pedido e a concessão (parte V da ICC);

–
o preenchimento da vinheta de visto (parte VI da ICC);

–
a gestão administrativa e a organização do serviço de vistos (parte VII da ICC);

–
a cooperação consular local (parte VIII da ICC);

–
o regime de circulação aplicável a titulares de passaportes diplomáticos, oficiais e de serviço, bem como a titulares de laissez‑passer concedidos por determinadas organizações internacionais intergovernamentais aos seus próprios funcionários (anexo 2 da ICC, com excepção do inventário B e das exigências em matéria de vistos relativas aos países constantes do inventário A em relação aos quais não é necessária uma consulta);

–
a lista comum dos países terceiros cujos cidadãos estão sujeitos à obrigação de visto de escala aeroportuária para todos os Estados‑Membros que são partes contratantes no acordo de Schengen (a seguir «Estados Schengen»), obrigação essa que inclui os titulares de documentos de viagem emitidos por estes países terceiros (anexo 3, parte I, da ICC);

–
a lista das autorizações de residência dos Estados do Espaço Económico Europeu, cujos titulares estão isentos da obrigação de visto de escala aeroportuária (anexo 3, parte III, da ICC);

–
a lista de cônsules honorários habilitados, excepcionalmente, e a título transitório, a conceder vistos uniformes (anexo 6 da ICC);

–
as instruções relativas à inscrição de menções na zona de leitura óptica (anexo 10 da ICC);

–
os critérios em função dos quais podem ser apostos vistos nos documentos de viagem (anexo 11 da ICC);

–
os emolumentos a cobrar, expressos em euros, correspondentes aos custos administrativos do processamento do pedido de visto (anexo 12 da ICC);

–
as indicações sobre o preenchimento da vinheta de visto (anexo 13 da ICC);

–
a obrigação de informar as partes contratantes da emissão do visto de validade territorial limitada, da anulação, da revogação e da redução do período de validade do visto uniforme e da emissão de títulos de residência nacionais (anexo 14 da ICC);

–
os modelos dos documentos uniformes comprovativos de convite, dos termos de responsabilidade ou dos certificados de compromisso de alojamento, elaborados pelas partes contratantes (anexo 15 da ICC).

23
Por outro lado, nos termos do décimo considerando do Regulamento n.° 789/2001:

«É igualmente necessário aprovar um procedimento através do qual os membros do Conselho e a Comissão sejam informados sem demora de todas as alterações ao manual dos documentos nos quais é possível apor um visto, ao manual relativo à emissão de vistos Schengen nos países terceiros onde nem todos os Estados de Schengen estão representados, aos anexos 6 e 9 da Rede de Consulta Schengen (Especificações Técnicas) e aos anexos da ICC que consistam, total ou parcialmente, em listas de informações factuais que devam ser fornecidas por cada Estado‑Membro segundo as normas por si aplicadas e que, por isso, não devem ser aprovadas, nem alteradas ou actualizadas por acto do Conselho.»

24
O artigo 2.° do referido regulamento dispõe:

«1.     Cada Estado‑Membro comunicará ao secretário‑geral do Conselho as alterações que deseje introduzir na ICC no que respeita à parte III do seu anexo 1, no inventário A do seu anexo 2 (exceptuando a obrigação de visto em relação aos países referidos nessa lista que necessitam de ser objecto de consulta prévia) e no inventário B do seu anexo 2, na parte II do seu anexo 3, e nos seus anexos 4, 5, 7 e 9, no manual dos documentos em que é possível apor um visto, no manual relativo à emissão de vistos Schengen nos países terceiros onde nem todos os Estados de Schengen estão representados bem como nos anexos 6 e 9 da ‘Rede de Consulta Schengen (Especificações Técnicas)’.

2.       Quando algum Estado‑Membro pretenda introduzir alterações nos anexos 4, 5B, 5C, 7 ou 9 da ICC, deverá apresentar previamente uma proposta de alteração aos outros Estados‑Membros, permitindo‑lhes assim formular observações sobre a proposta.

3.       Considerar‑se‑á que todas as alterações efectuadas nos termos dos n. os  1 e 2 entrarão em vigor a partir da data em que o secretário‑geral as comunicar aos membros do Conselho e à Comissão.»

25
As disposições da ICC que, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 789/2001, podem ser alteradas pelos Estados‑Membros dizem respeito às seguintes matérias:

–
a lista dos países cujos nacionais não estão sujeitos à obrigação de visto num ou vários Estados Schengen, quando sejam titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço, mas sujeitos a essa obrigação quando sejam titulares de passaportes comuns (anexo 2, inventário A, da ICC, com excepção das exigências em matéria de vistos relativos aos países previstos neste inventário em relação aos quais é necessária uma consulta prévia);

–
a lista dos países a cujos nacionais de um ou vários Estados Schengen exigem visto, quando sejam titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço, mas não quando sejam titulares de passaportes comuns (anexo 2, inventário B, da ICC);

–
a lista comum dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto de escala aeroportuária apenas por alguns Estados Schengen, estando também sujeitos a esta obrigação os titulares de documentos de viagem emitidos por estes países terceiros (anexo 3, parte II, da ICC);

–
a lista dos documentos que autorizam a entrada sem visto (anexo 4 da ICC);

–
a lista dos pedidos de visto em relação aos quais é exigido uma consulta prévia da autoridade central do Estado‑Membro a que foi submetido o pedido nos termos do artigo 17.°, n.° 2, da CAAS (anexo 5A da ICC);

–
a lista dos pedidos de visto em relação aos quais é exigido uma consulta prévia das autoridades centrais das outras partes contratantes, em conformidade com o artigo 17.°, n.° 2, da CAAS (anexos 5B e 5C da ICC);

–
os montantes de referência (ou seja, os meios de subsistência suficientes) estabelecidos anualmente pelas autoridades nacionais competentes em matéria de passagem das fronteiras (anexo 7 da ICC);

–
as informações que, eventualmente, devem ser preenchidas pelas autoridades na zona «observações» da vinheta de visto (anexo 9 da ICC);

–
determinados aspectos relativos ao processo de consulta automatizado para fins de emissão de vistos [anexos 6 e 9 da «Rede de consulta Schengen (Especificações Técnicas)»].

O Regulamento n.° 790/2001

26
O quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001, que tem uma redacção quase idêntica ao oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001, dispõe:

«Como os Estados‑Membros desempenham um papel reforçado em matéria de desenvolvimento da política de fronteiras, o que reflecte a sensibilidade desta questão, sobretudo no que se refere às relações políticas com países terceiros, o Conselho reserva‑se o direito, durante o período de transição de cinco anos previsto no n.° 1 do artigo 67.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de aprovar, alterar e actualizar, por unanimidade, as citadas regras de execução e procedimentos práticos, enquanto se aguarda o exame pelo Conselho das condições em que a referida competência de execução poderá ser atribuída à Comissão após o termo desse período de transição.»

27
O artigo 1.°, n.° 1, do mesmo regulamento prevê:

«O Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa de um dos seus membros ou sob proposta da Comissão, alterará, se necessário, os pontos 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.3, 2.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.4, 4.1, 4.1.1, 4.1.2 da parte I e os pontos 1.1, 1.3, 1.4.1, 1.4.1a, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.7, 1.4.8, 2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.8, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 e 6.11 da parte II do manual comum, bem como o seu anexo IX.»

28
As disposições do MC que o Conselho pode alterar nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 790/2001 abrangem as seguintes matérias:

–
a passagem da fronteira nos pontos de passagem fronteiriços autorizados (parte I, ponto 1.2, do MC);

–
a passagem da fronteira fora dos referidos pontos (parte I, pontos 1.3, 13.1 e 1.3.3, do MC);

–
a lista, para cada país, dos documentos reconhecidos como válidos para a passagem das fronteiras externas e dos documentos em que pode ser aposto um visto (parte I, ponto 2.1, do MC);

–
a descrição técnica da vinheta de visto constante do anexo 6 do MC (parte I, ponto 3.1.2, do MC);

–
os modelos de vinheta de visto com as menções previstas do anexo 7 do MC (parte I, ponto 3.1.3, do MC);

–
a regra nos termos da qual «[a]s menções impressas na vinheta são redigidas em língua inglesa, francesa e nas línguas nacionais respectivas» (parte I, ponto 3.1.4, do MC);

–
a regra nos termos da qual «[o]s princípios e procedimentos em matéria de informação das partes contratantes no momento da emissão de vistos com validade territorial limitada, de anulação, de revogação e de redução da duração de validade do visto uniforme e da emissão de títulos de residência nacionais são descritos no anexo 8a» (parte I, ponto 3.2.4, do MC);

–
os documentos justificativos ou elementos que servem para demonstrar a verosimilhança dos motivos de entrada que podem ser invocados (parte I, pontos 4.1, 4.1.1, 4.1.2, do MC);

–
os agentes que estão habilitados a executar as medidas de controlo e de vigilância (parte II, ponto 1.1, do MC);

–
as modalidades de controlo (parte II, ponto 1.3, do MC);

–
determinadas disposições de pormenor referentes às regras da recusa de entrada (parte II, pontos 1.4.1, 1.4.1 bis e 1.4.4 a 1.4.8, do MC);

–
as disposições de pormenor referentes à aposição de carimbos (parte II, ponto 2.1, do MC);

–
determinadas disposições de pormenor referentes à vigilância das fronteiras externas fora dos pontos de passagem e fora das suas horas de abertura (parte II, pontos 2.2.2, 2.2.3 e 2.2.4, do MC);

–
a lista das informações que devem fazer parte de um registo (parte II, ponto 2.3, do MC);

–
o controlo da circulação rodoviária (parte II, ponto 3.1, do MC);

–
o controlo da circulação ferroviária (parte II, ponto 3.2, do MC);

–
o procedimento que determina o lugar do controlo das pessoas e das bagagens de mão no que respeita ao tráfego aéreo civil internacional (parte II, ponto 3.3.1, do MC);

–
as regras adicionais referentes ao controlo das pessoas no que respeita ao tráfego aéreo civil internacional (parte II, pontos 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4 e 3.3.5, do MC);

–
o procedimento de controlo nos aeródromos (parte II, ponto 3.3.6, do MC);

–
a regra nos termos da qual, «[p]ara evitar os riscos, há que controlar, nos aeroportos e nos aeródromos, os passageiros dos voos internos em relação aos quais não se pode ter a certeza de que são provenientes ou de que se destinam exclusivamente a territórios das partes contratantes sem aterragem no território de um terceiro Estado» (parte II, ponto 3.3.7, do MC);

–
o controlo do tráfego marítimo, com exclusão das ligações regulares de ferry‑boat , da navegação de recreio, da pesca costeira e da navegação interior (parte II, ponto 3.4, do MC);

–
o controlo da navegação nas águas interiores (parte II, ponto 3.5, do MC);

–
a troca de informações (parte II, ponto 4.1, do MC);

–
o destacamento de funcionários de ligação (parte II, ponto 4.2, do MC);

–
a emissão de um visto na fronteira (parte II, pontos 5.2 a 5.6, do MC);

–
as regras especiais referentes ao controlo dos pilotos de aeronaves e dos outros membros da tripulação (parte II, ponto 6.4, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação aos controlos marítimos (parte II, ponto 6.5, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo dos titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço (parte II, ponto 6.6, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo dos trabalhadores fronteiriços (parte II, ponto 6.7, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo de menores (parte II, ponto 6.8, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo das viagens em grupo (parte II, ponto 6.9, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo dos estrangeiros que apresentam pedido de asilo na fronteira (parte II, ponto 6.10, do MC);

–
as regras especiais adoptadas em relação ao controlo dos membros de organizações internacionais (parte II, ponto 6.11, do MC);

–
o modelo de visto de estada de longa duração (anexo 9 do MC).

29
O sétimo considerando do Regulamento n.° 790/2001, cuja redacção é análoga à do décimo considerando do Regulamento n.° 789/2001, prevê:

«É igualmente necessário aprovar um procedimento pelo qual os membros do Conselho e a Comissão sejam informados sem demora de todas as alterações aos anexos do manual comum que consistam, total ou parcialmente, em listas de informações factuais que devam ser fornecidas por cada Estado‑Membro segundo as normas por si aplicadas e que, por isso, não devem ser aprovadas, nem alteradas ou actualizadas por acto do Conselho.»

30
O artigo 2.° do Regulamento n.° 790/2001 dispõe:

«1.     Cada Estado‑Membro comunica ao secretário‑geral do Conselho as alterações que deseje introduzir no ponto 1.3.2 da parte I, assim como nos anexos 1, 2, 3, 7, 12 e 13 do manual comum.

2.       Considera‑se que todas as alterações efectuadas nos termos do n.° 1 entram em vigor a partir da data em que o secretário‑geral comunicar essas alterações aos membros do Conselho e à Comissão.»

31
As disposições do MC que, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 790/2001, podem ser alteradas pelos Estados‑Membros são as seguintes:

–
a regra segundo a qual «[o]s cidadãos do Reino da Bélgica, do Reino da Dinamarca, da República Francesa, do Grão‑Ducado do Luxemburgo e do Reino dos Países Baixos estão autorizados a passar a fronteira em qualquer ponto das fronteiras do Estado do qual têm a nacionalidade» (parte I, ponto 1.3.2, do MC);

–
os pontos de passagem autorizados na acepção da parte I, ponto 1.2, do MC (anexo 1 do MC);

–
os modelos de vinheta de visto na acepção da parte I, ponto 3.1.3, do MC (anexo 7 do MC);

–
os modelos de folhas separadas, isto é, as autorizações que substituem os vistos (anexo 12 do MC);

–
os modelos de cartões emitidos pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros (anexo 13 do MC).

32
Há que referir que os anexos 2 e 3 do MC, que são referidos no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 790/2001, foram revogados pela Decisão 2002/352/CE do Conselho, de 25 de Abril de 2002, relativa à revisão do manual comum (JO L 123, p. 47).


Quanto ao recurso

33
A Comissão invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro baseia‑se na violação dos artigos 202.° CE e 1.° da segunda decisão comitologia, na medida em que, no artigo 1.° dos regulamentos impugnados, o Conselho se reserva as competências de execução de maneira abusiva e sem fundamentação suficiente. O segundo fundamento baseia‑se na violação do artigo 202.° CE, na medida em que o artigo 2.° dos regulamentos impugnados atribui competência aos Estados‑Membros para alterarem eles próprios, por um lado, determinados pontos da ICC e determinadas decisões do comité executivo que a completam, bem como, por outro, pontos do MC.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à reserva de competências do Conselho

Argumentação das partes

34
O primeiro fundamento divide‑se em duas partes. Na primeira parte do fundamento, a Comissão sustenta que o Conselho não demonstrou que as medidas de execução previstas pelos regulamentos impugnados têm carácter específico de forma a poder justificar o exercício de competências de execução por este último. Resulta, respectivamente, do oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e do quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001 que o Conselho forneceu uma fundamentação «genérica», susceptível de abranger um domínio completo da ICC e do MC, e não apenas uma medida específica.

35
Com efeito, os referidos considerandos não precisam a natureza nem o conteúdo das competências de execução em causa, que demonstrem a necessidade de o próprio Conselho exercer essas competências, não sendo a simples referência à política de vistos e à vigilância das fronteiras em geral suficiente para demonstrar a especificidade das medidas a tomar.

36
Da mesma forma, uma justificação baseada quer no «papel reforçado dos Estados‑Membros», que, segundo a Comissão, apenas se pode referir à circunstância de estes últimos poderem tomar as iniciativas legislativas no âmbito do título IV do Tratado, quer na sensibilidade, em particular ao nível das relações políticas com os Estados terceiros, das questões relativas à vigilância das fronteiras e à emissão dos vistos, o que explicaria precisamente este papel reforçado dos Estados‑Membros, pode ser válida para qualquer medida de execução a adoptar no âmbito do referido título IV.

37
Por último, a referência ao período transitório de cinco anos previsto no artigo 67.°, n.° 1, CE e o compromisso do Conselho de apreciar a «viabilidade de atribuir à Comissão a referida competência de execução» após o termo desse período de transição confirmam claramente que a razão pela qual o Conselho se reservou as competências de execução não depende da natureza ou do conteúdo dos actos de base, mas do facto de estes últimos estarem inseridos no título IV do Tratado.

38
Na segunda parte do primeiro fundamento, a Comissão entende que, independentemente do carácter específico das medidas de execução, o Conselho violou o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE. A fundamentação baseada, por um lado, nas particularidades institucionais do título IV e, por outro, no carácter sensível das políticas em causa não pode justificar a decisão de o Conselho se reservar as competências de execução previstas nos regulamentos impugnados.

39
Quanto às particularidades institucionais do título IV do Tratado, a Comissão alega que as matérias como as fronteiras externas, o direito de asilo, a imigração e a cooperação judiciária em matéria civil, que anteriormente faziam parte do título VI do Tratado da União Europeia, foram «comunitarizadas».

40
Na verdade, os Estados‑Membros têm o poder de tomar iniciativas legislativas durante um período transitório de cinco anos, previsto no artigo 67.°, n.° 1, CE, e o artigo 68.° CE prevê disposições derrogatórias no que respeita ao processo previsto no artigo 234.° CE. Contudo, as disposições especiais ou derrogatórias do título IV do Tratado CE não podem impedir o recurso aos processos de «comitologia» criados nos termos do artigo 202.° CE.

41
Por outro lado, mesmo que se admita o carácter sensível dos domínios relativos à vigilância das fronteiras e à emissão de vistos, a Comissão alega que pode ocupar‑se destas matérias e que, em qualquer caso, não pode agir sem ter associado os Estados‑Membros à tomada de decisão em conformidade com os processos de «comitologia». A Comissão sublinha o papel institucional que o Tratado lhe reconhece relativamente às relações com os Estados terceiros, designadamente na fase da negociação dos acordos externos. Refere igualmente que determinados aspectos da política de vistos, em particular a designação dos Estados cujos nacionais devem possuir um visto, já estavam abrangidos pelo quadro comunitário antes da adopção do Tratado de Amesterdão. Por último, em sua opinião, os referidos domínios apenas se referem a questões de procedimento e de forma.

42
O Conselho sustenta, a título liminar, que a ICC e o MC são instrumentos híbridos, no sentido de que contêm, ambos, disposições de natureza legislativa, executiva e factual. Os regulamentos impugnados têm em conta esta particularidade ao preverem três processos diferentes para alterar a ICC e o MC. Segundo o décimo primeiro considerando do Regulamento n.° 789/2001 e o oitavo considerando do Regulamento n.° 790/2001, as disposições de natureza normativa apenas podem ser alteradas nos termos das disposições pertinentes do Tratado CE; as que têm carácter executivo apenas o podem ser em conformidade com o processo previsto no artigo 1.° de cada um dos regulamentos impugnados e unicamente as alterações destas disposições podem ser consideradas medidas de execução; por último, as informações de natureza factual apenas podem ser alteradas em conformidade com o processo previsto no artigo 2.° de cada um dos referidos regulamentos.

43
O Conselho observa igualmente, a título liminar, que o conteúdo da ICC e do MC tem numerosos pontos comuns devido ao facto de as autoridades competentes em matéria de vistos e as competentes para a vigilância das fronteiras deverem consultar frequentemente as mesmas informações no âmbito da sua respectiva missão, o que explica a similitude dos processos criados pelos regulamentos impugnados.

44
Em resposta ao primeiro fundamento, o Conselho alega que o oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e o quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001 revelam claramente que a reserva de competências de execução incide especificamente sobre as alterações de determinadas «regras de execução e procedimentos práticos» constantes da ICC e do MC. A natureza e o conteúdo dessas disposições são descritas com pormenor nos considerandos que as precedem, ou seja, o primeiro, o segundo e o quinto considerando do Regulamento n.° 789/2001, bem como o primeiro e o segundo considerando do Regulamento n.° 790/2001. Consequentemente, a fundamentação apresentada não tem carácter geral e não é susceptível de abranger todas as medidas tomadas no âmbito do título IV do Tratado. A este respeito, o Conselho precisa que já adoptou um grande número de actos baseados neste título, incluindo no domínio dos vistos, sem que se tenha reservado as competências de execução.

45
O Conselho sustenta que as considerações que o levaram a reservar‑se, no caso em apreço, as competências de execução são as mesmas que conduziram os autores do Tratado de Amesterdão a reconhecer aos Estados‑Membros, durante um período inicial de cinco anos, o poder de iniciativa no âmbito do título IV do Tratado CE. As mesmas razões conduziram também o Conselho a prever que as alterações e as actualizações das medidas em questão apenas podem ser decididas por unanimidade.

46
A este respeito, o Conselho sublinha que, no momento da adopção dos regulamentos impugnados, a incorporação do acervo de Schengen na União Europeia e o reconhecimento na Comunidade de novas competências no domínio da política de vistos e do controlo das fronteiras eram muito recentes.

47
É precisamente pelo facto de a decisão de reservar competências de execução constituir a excepção e não a regra que o Conselho, apesar da sensibilidade da matéria, referiu que examinaria a viabilidade de atribuir estas competências à Comissão, após o termo do período de transição de cinco anos previsto no artigo 67.°, n.° 1, CE. O Conselho sustenta que o prazo de três anos que ainda tinha de decorrer até ao termo desse período era um prazo razoável para lhe permitir avaliar se as considerações que o tinham inicialmente conduzido a se reservar as competências de execução eram ainda pertinentes.

48
O Conselho contesta que se tenha reservado competências de execução pela razão de as medidas em questão serem abrangidas pelo título IV do Tratado. Aliás, adoptou, desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, várias medidas, nos domínios previstos neste título, que contêm disposições de «comitologia».

Apreciação do Tribunal de Justiça

49
A título liminar, há que recordar que, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da segunda decisão comitologia, com excepção de casos específicos e fundamentados em que o acto de base reserva ao Conselho o direito de exercer directamente determinadas competências de execução, as competências de execução são atribuídas à Comissão. Assim, esta disposição limita‑se a retomar as exigências enunciadas simultaneamente nos artigos 202.°, terceiro travessão, CE e 253.° CE.

50
A este respeito, como o Tribunal de Justiça já decidiu no seu acórdão de 24 de Outubro de 1989, Comissão/Conselho (16/88, Colect., p. 3457, n.° 10), desde as alterações introduzidas pelo Acto Único Europeu no artigo 145.° do Tratado CE (actual artigo 202.° CE), o Conselho só em casos específicos é que se pode reservar o exercício directo de competências de execução, decisão que deve fundamentar de forma circunstanciada.

51
Isto significa que o Conselho está obrigado a justificar devidamente, em função da natureza e do conteúdo do acto de base a adoptar ou a alterar, uma excepção à regra segundo a qual, no sistema do Tratado, quando há que tomar, ao nível comunitário, medidas de execução de um acto de base, é à Comissão que compete, em princípio, exercer esta competência.

52
No caso em apreço, o Conselho referiu‑se expressamente, no oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e no quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001, ao papel reforçado dos Estados‑Membros em matéria de vistos e de vigilância das fronteiras, bem como à sensibilidade destes domínios, sobretudo no que se refere às relações políticas com os Estados terceiros.

53
É incontestável que estas considerações são ao mesmo tempo gerais e sucintas. Contudo, analisadas no contexto em que devem ser inseridas, podem revelar claramente a justificação da reserva de execução prevista a favor do Conselho e permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização.

54
Com efeito, há que concluir, em primeiro lugar, que, antes da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, que ocorreu dois anos antes da adopção dos regulamentos impugnados, a política de vistos – sob reserva da determinação dos Estados terceiro cujos nacionais devem possuir um visto para passarem as fronteiras externas dos Estados‑Membros, como previsto no artigo 100.°‑C, n.° 1, do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão) – assim como a política das fronteiras externas escapavam totalmente à competência da Comunidade Europeia, mas estavam abrangidas pelos processos organizados no âmbito do título VI do Tratado da União Europeia.

55
Em segundo lugar, o título IV do Tratado CE contém, nos artigos 67.° CE e 68.° CE, disposições derrogatórias ou específicas, de carácter evolutivo, no que respeita aos processos de elaboração do direito derivado e do reenvio prejudicial. Assim, o artigo 67.°, n. os  1 e 2, CE prevê um período transitório de cinco anos, a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, durante o qual, em princípio, o Conselho delibera por unanimidade, sob proposta da Comissão ou por iniciativa de um Estado‑Membro e após consulta ao Parlamento. Após este período, o Conselho legisla unicamente sob proposta da Comissão e pode, deliberando por unanimidade, tornar o processo previsto no artigo 251.° CE aplicável à totalidade dos domínios abrangidos pelo referido título IV ou a apenas alguns deles, e adaptar as disposições relativas à competência do Tribunal de Justiça.

56
Disposições desta natureza ilustram a especificidade da matéria abrangida pelos regulamentos impugnados, que, até 1 de Maio de 1999, fazia essencialmente parte dos processos organizados no âmbito do título IV do Tratado da União Europeia, não tendo os autores do Tratado CE querido reconhecer desde logo o monopólio de iniciativa à Comissão nessa matéria.

57
Em terceiro lugar, as disposições limitativamente enumeradas no artigo 1.° dos regulamentos impugnados têm um conteúdo claramente circunscrito. Embora seja verdade que representam uma parte importante da ICC e do MC, também não deixa de ser verdade que não esgotam de forma alguma a matéria dos vistos e do controlo das fronteiras externas.

58
Em quarto lugar, resulta do oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e do quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001 que o Conselho se comprometeu a rever a viabilidade de a competência de execução reservada por estes regulamentos poder ser atribuída à Comissão após um período transitório de três anos.

59
Por todas estas razões, que decorrem de forma suficiente dos considerandos dos regulamentos impugnados e do contexto em que se inserem, há que considerar que o Conselho pôde razoavelmente entender que se encontrava perante um caso específico e fundamentou devidamente, em conformidade com o artigo 253.° CE, a decisão de se reservar, transitoriamente, a competência de executar um conjunto de disposições limitativamente enumeradas da ICC e do MC.

60
A circunstância de o oitavo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e de o quinto considerando do Regulamento n.° 790/2001 estarem redigidos em termos quase idênticos não é, por si só, susceptível de pôr em causa esta conclusão, tendo em conta precisamente as ligações estreitas que existem inegavelmente entre o domínio dos vistos e o do controlo de fronteiras.

61
Nestas condições, o primeiro fundamento invocado pela Comissão no seu recurso deve ser julgado improcedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo às competências de execução atribuídas aos Estados‑Membros

Argumentação das partes

62
No seu segundo fundamento, a Comissão sustenta que o processo de alteração ou de actualização da ICC e do MC pelos Estados‑Membros, previsto no artigo 2.° dos regulamentos impugnados, viola o artigo 202.° CE. Com efeito, esta última disposição, que permite apenas ao Conselho reservar‑se competências de execução ou atribuí‑las à Comissão, não autoriza esse processo.

63
Acrescenta que, ainda que o referido processo diga respeito a informações de natureza factual na posse dos Estados‑Membros, estas estão contidas em instrumentos cuja base jurídica, nos termos da Decisão 1999/436, é constituída por disposições do Tratado CE, pelo que as alterações desses instrumentos devem estar em conformidade com as regras institucionais normais.

64
O Conselho retorque que as alterações da ICC e do MC nos termos do artigo 2.° dos regulamentos impugnados não podem ser qualificadas de medidas de execução, pois inserem‑se num mecanismo de troca de informações. Com efeito, trata‑se, como resulta do décimo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e do sétimo considerando do Regulamento n.° 790/2001, de informações factuais que apenas podem ser fornecidas por cada Estado‑Membro. O artigo 202.° CE não é, portanto, pertinente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

65
Resulta claramente do artigo 2.° dos regulamentos impugnados que, apesar do emprego do verbo «desejar», cada Estado‑Membro pode ele próprio alterar, por vezes em concertação com os outros Estados‑Membros, o conteúdo de determinadas disposições ou anexos da ICC e do MC. Com efeito, nos termos do décimo considerando do Regulamento n.° 789/2001 e do sétimo considerando do Regulamento n.° 790/2001, «os membros do Conselho e a Comissão [são] informados sem demora de todas as alterações […]», o que implica que a competência de alteração pertença aos Estados‑Membros.

66
A este respeito, há que referir que, embora o artigo 202.°, terceiro travessão, CE regule a questão da execução uniforme dos actos de base do Conselho ou deste último e do Parlamento Europeu e, assim, a repartição das competências de execução entre o Conselho e a Comissão, a referida disposição não diz respeito à repartição das competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros.

67
Há que examinar se, para a execução de determinadas disposições ou anexos da ICC e do MC, o Conselho devia recorrer aos processos comunitários, ou se a competência de alteração dessas disposições ou anexos podia, sem violar o direito comunitário, ser atribuída aos Estados‑Membros.

68
No caso em apreço, o Conselho alega que as disposições que podem ser alteradas pelos Estados‑Membros apenas abrangem informações de natureza factual que só estes últimos estão em condições de fornecer utilmente.

69
A este respeito, há que recordar que a ICC e o MC foram adoptados pelo comité executivo, numa altura em que a matéria em causa fazia parte da cooperação intergovernamental. A sua incorporação no quadro da União Europeia, a partir da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, não tem por efeito, por si só, retirar de imediato aos Estados‑Membros as competências que estavam habilitados a exercer, nos termos dos referidos actos, para assegurar a sua boa aplicação.

70
Neste contexto bem específico e transitório, enquanto se aguardam os desenvolvimentos do acervo de Schengen no quadro jurídico e institucional da União Europeia, o Conselho não pode ser criticado por ter estabelecido um processo de transmissão, através dos Estados‑Membros, das alterações que estão autorizados a fazer, unilateralmente ou em concertação com os outros Estados‑Membros, em determinadas disposições da ICC e do MC cujo conteúdo depende exclusivamente de informações que apenas eles possuem. Esta crítica só faria sentido se se demonstrasse que o processo executado deste modo podia prejudicar a aplicação eficaz ou correcta da ICC ou do MC.

71
Há assim que concluir que a Comissão, que não contestou o carácter factual das informações contidas nas disposições que podem ser alteradas pelos Estados‑Membros, nem a circunstância de elas apenas poderem ser utilmente prestadas por estes últimos, não demonstrou, nem mesmo tentou provar, em relação a cada uma das disposições, que seria conveniente recorrer a um processo de actualização uniforme da ICC e do MC, para garantir a sua boa aplicação. Limitou‑se a examinar, a título de exemplo, na sua réplica, os anexos 4 e 5 da ICC.

72
Nestas condições, o Tribunal de Justiça entende dever limitar a sua fiscalização à apreciação da legalidade do artigo 2.° do Regulamento n.° 789/2001 na parte em que visa os anexos 4 e 5 da ICC, os únicos examinados pela Comissão nos seus articulados.

73
A este respeito, resulta do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 789/2001 que quando um Estado‑Membro pretenda introduzir alterações nos anexos 4, 5B e 5C da ICC, deve apresentar previamente uma proposta de alteração aos outros Estados‑Membros, permitindo‑lhes assim formular observações.

74
Em relação, por um lado, ao anexo 4 da ICC, que contém uma lista de documentos emitidos por cada Estado‑Membro e que dão direito à entrada sem visto, a Comissão alega que, nos termos do artigo 21.°, n. os  1 e 2, da CAAS, os nacionais de Estados terceiros, titulares de um título de residência ou de uma autorização provisória de residência emitidos por uma parte contratante, podem, ao abrigo desse título e de um documento de viagem emitido pela mesma parte contratante, circular livremente durante um período máximo de três meses dentro da zona Schengen.

75
Embora seja verdade que uma alteração da lista do anexo 4 da ICC tenha uma repercussão imediata nas condições em que o artigo 21.°, n. os  1 e 2, se aplica, não é menos verdade que, nos termos do n.° 3 do mesmo artigo, «[a]s partes contratantes comunicarão ao comité executivo [ao qual o Conselho se substituiu, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, do protocolo] a lista dos documentos por elas emitidos equivalentes a títulos de residência ou a autorizações provisórias de residência e a documentos de viagem na acepção do presente artigo».

76
Ora, nada permite afirmar, lendo a referida disposição e não havendo qualquer outra disposição comunitária que tivesse alterado neste ponto o regime da CAAS, antes da adopção dos regulamentos impugnados, que, dado que a lista dos documentos em causa foi comunicada ao comité executivo (ou ao Conselho), os Estados‑Membros deixam de ter competência para determinar a natureza dos documentos com valor de autorização de residência ou autorização provisória de residência.

77
Consequentemente, a Comissão não demonstrou que a alteração do anexo 4 da ICC necessitava do recurso a um processo uniforme de actualização.

78
Quanto, por outro lado, ao anexo 5 da ICC, relativamente às situações previstas no artigo 17.°, n.° 2, da CAAS, em que a emissão de um visto está sujeita à consulta da autoridade central da parte contratante, à qual o pedido foi apresentado, bem como, se for caso disso, das autoridades centrais das outras partes contratantes, há que concluir, em primeiro lugar, que, em conformidade com o ponto 2.1 da parte II da ICC, a consulta da autoridade central nacional, pela missão diplomática ou posto consular que instrui o pedido de visto, está prevista «nos casos estabelecidos pela sua legislação ou práticas internas». O anexo 5A da ICC menciona precisamente esses casos.

79
Ora, a Comissão não conseguiu demonstrar a razão pela qual seria necessário o recurso a um processo uniforme para a actualização do anexo 5A da ICC, para a boa aplicação do ponto 2.1 da parte II da ICC, tendo em conta a remissão para as leis e práticas nacionais feita por esta disposição.

80
Em segundo lugar, o ponto 2.2 da parte II da ICC diz respeito aos casos em que a missão diplomática ou posto consular a quem tenha sido apresentado um pedido de visto deve pedir autorização à sua própria autoridade central, a qual deverá previamente consultar as autoridades centrais competentes de uma ou várias outras partes contratantes. Este ponto prevê que, «[a]té à elaboração pelo comité executivo [que foi substituído pelo Conselho] da lista dos casos submetidos à consulta prévia das outras autoridades centrais, utilizar‑se‑á para o efeito a lista que se encontra em anexo às presentes instruções comuns». Esta lista consta, precisamente, do anexo 5B.

81
Ora, a Comissão, que não contesta que compete a cada Estado‑Membro determinar os pedidos de visto para os quais é necessário uma consulta prévia das autoridades centrais das outras partes contratantes, não demonstrou a razão pela qual, enquanto se aguarda uma lista definitiva dos casos de consulta mútua aprovada pelo Conselho, era necessário o recurso a um processo uniforme para a boa aplicação do ponto 2.2 da parte II da ICC e, em particular, para a actualização do seu anexo 5B.

82
Em terceiro lugar, o ponto 2.3 da parte II da ICC, que remete para a lista prevista no seu anexo 5C, diz respeito aos casos em que é apresentado um pedido de visto numa embaixada ou posto consular de um Estado Schengen que representa outro Estado Schengen.

83
A Comissão não demonstrou nem mesmo tentou provar a razão por que seria necessário o recurso a um processo uniforme para a boa aplicação do ponto 2.3 da parte II da ICC e, em particular, para a actualização do seu anexo 5C.

84
Consequentemente, o segundo fundamento invocado pela Comissão no seu recurso não é procedente.

85
Face a todas as considerações que precedem, deve ser integralmente negado provimento ao recurso da Comissão.


Quanto às despesas

86
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O Conselho pediu a condenação da Comissão e, tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Tribunal Pleno) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.

Assinaturas.

1 –
Língua do processo: inglês.