61996J0206

1 Acção por incumprimento - Fase pré-contenciosa - Objecto - Determinação do objecto do litígio pelo parecer fundamentado

(Tratado CE, artigo 169._)

2 Ambiente - Poluição aquática - Directiva 76/464 - Obrigação de adoptar programas com vista a reduzir a poluição causada por certas substâncias perigosas - Alcance

(Directiva 76/464 do Conselho, artigo 7._, n._ 1)

3 No âmbito da acção por incumprimento, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão.

O objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado é, por conseguinte, delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas no parecer fundamentado.

4 O termo «poluição» das águas, que os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da Directiva 76/464 têm por objectivo a redução, abrange, segundo a definição do artigo 1._, n._ 2, alínea e), desta directiva, «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas». A obrigação de adoptar programas na acepção do artigo 7._, n._ 1, é portanto extensiva às águas afectadas por tais descargas.

No processo C-206/96,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Richard Wainwright, consultor jurídico principal, e Jean-Francis Pasquier, funcionário nacional destacado no Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

Grão-Ducado do Luxemburgo, representado por Nicolas Schmit, director das relações económicas internacionais e da cooperação no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar os programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as águas ou ao não comunicar à Comissão, sob forma sucinta, os referidos programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: H. Ragnemalm, presidente de secção, R. Schintgen, G. F. Mancini, J. L. Murray e G. Hirsch (relator), juízes,

advogado-geral: G. Tesauro,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Maio de 1997, na qual a Comissão foi representada por Richard Wainwright e Jean-Francis Pasquier e o Grão-Ducado do Luxemburgo por Patrick Kinsch, advogado no foro do Luxemburgo,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Junho de 1997,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Junho de 1996, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar os programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as águas ou ao não comunicar à Comissão, sob forma sucinta, os referidos programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do referido Tratado.

2 A directiva tem por objectivo a eliminação da poluição do meio aquático por certas substâncias especialmente perigosas, enumeradas numa Lista I do anexo desta directiva, e a redução da poluição do meio aquático por certas outras substâncias perigosas, enumeradas numa Lista II do anexo. A fim de alcançar este objectivo, os Estados-Membros devem, por força do artigo 2._ da directiva, tomar as medidas adequadas.

3 A Lista I inclui substâncias escolhidas principalmente com base na sua toxicidade, persistência e bioacumulação. Por força dos artigos 3._ e 6._ da directiva, os Estados-Membros devem submeter qualquer descarga dessas substâncias no meio aquático a uma autorização prévia das autoridades competentes e fixar normas de emissão que não devem exceder valores-limite, sendo estes últimos adoptados pelo Conselho em função dos efeitos das substâncias no meio aquático.

4 A Lista II inclui antes de mais, segundo o seu primeiro travessão, as substâncias que fazem parte da Lista I para as quais o Conselho ainda não fixou valores-limite. Assim, fazem actualmente parte da Lista II 99 substâncias que figuram na Lista I.

5 A Lista II inclui em seguida, de acordo com o seu segundo travessão, as substâncias cujo efeito prejudicial no meio aquático pode ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da sua localização. Numa reunião de peritos nacionais, realizada em 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1989, foi elaborada uma lista de tais substâncias consideradas prioritárias.

6 A fim de reduzir a poluição das águas pelas substâncias constantes da Lista II, o artigo 7._ da directiva obriga os Estados-Membros a estabelecer programas para cuja execução submetem, nomeadamente, qualquer descarga contendo uma das substâncias referidas pela Lista II a uma autorização prévia e estabelecem objectivos de qualidade para as águas. Por força do artigo 7._, n._ 6, da directiva, os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão sob forma sucinta.

7 A directiva não prevê qualquer prazo de transposição. No entanto, o seu artigo 12._, n._ 2, prevê que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da directiva, as primeiras propostas feitas com base na análise comparada dos programas estabelecidos pelos Estados-Membros. Considerando que os Estados-Membros não estariam em condições de lhe fornecer elementos pertinentes neste prazo, a Comissão propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, considerar a data de 15 de Setembro de 1981 para o estabelecimento dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a sua aplicação.

8 Na sequência da reunião de peritos de 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1989, a Comissão, por nota de 26 de Setembro de 1989, convidou o Governo luxemburguês a fornecer-lhe informações sobre a adopção dos programas para as substâncias, referidas no segundo travessão da Lista II, que foram consideradas prioritárias. Este governo não respondeu a tal pedido.

9 Por carta de 4 de Abril de 1990, a Comissão convidou o Governo luxemburguês a comunicar-lhe, em primeiro lugar, uma lista actualizada indicando quais das 99 substâncias constantes da Lista I e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista eram lançadas no meio aquático no Luxemburgo, em seguida, os objectivos de qualidade aplicáveis no momento em que foram concedidas as autorizações do lançamento de descargas susceptíveis de conter uma destas substâncias e, por último, por que razões tais objectivos não tinham sido fixados, bem como um calendário indicando a data em que tais objectivos seriam estabelecidos. Esta carta ficou igualmente sem resposta.

10 Por carta de 26 de Fevereiro de 1991, a Comissão notificou o Governo luxemburguês para lhe apresentar as suas observações no prazo de dois meses. Este último não respondeu a tal notificação.

11 Em 25 de Maio de 1993, a Comissão dirigiu ao Governo luxemburguês um parecer fundamentado no qual considerava que, ao não adoptar programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as 99 substâncias perigosas enumeradas em anexo, ou ao não comunicar, sob forma sucinta, estes programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7._ da directiva, e ao não lhe fornecer as informações pedidas a este respeito, em violação do artigo 5._ do Tratado CE, o Grão-Ducado do Luxemburgo não tinha cumprido as suas obrigações por força do referido Tratado. A demandante pediu ao Estado demandado que tomasse as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses. Este parecer fundamentado ficou igualmente sem resposta.

Quanto à admissibilidade da acção

12 Nos termos do artigo 92._, n._ 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais.

13 Segundo jurisprudência constante (v. acórdão de 20 de Março de 1997, Comissão/Alemanha, C-96/95, Colect., p. I-1653, n._ 22), a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. O objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado é, por conseguinte, delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas no parecer fundamentado (v. acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n._ 23).

14 No caso sub judice, recorde-se que, no parecer fundamentado, a Comissão acusou o Grão-Ducado do Luxemburgo de não ter adoptado ou comunicado os programas de redução da poluição «para as 99 substâncias perigosas enumeradas em anexo», a saber, as constantes da Lista I que, na ausência de uma determinação dos seus valores-limite, se encontram provisoriamente incluídas na Lista II (em conformidade com o primeiro travessão desta última lista). Em contrapartida, na sua petição, a Comissão pede ao Tribunal que declare, de modo mais geral, que, ao não adoptar ou ao não comunicar os programas de redução da poluição, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._ da directiva.

15 O incumprimento imputado deve portanto ser compreendido como abrangendo todas as substâncias mencionadas nos primeiro e segundo travessões da Lista II, e não apenas as 99 substâncias que fazem parte do primeiro travessão, que são objecto do parecer fundamentado. Nestas condições, a parte da acção destinada a obter a declaração do incumprimento, por parte do Grão-Ducado do Luxemburgo, das obrigações enunciadas no artigo 7._ da directiva no que diz respeito às substâncias que, se bem que enumeradas na Lista II, não figuram entre as 99 substâncias prioritárias deve ser julgada inadmissível.

Quanto ao mérito

16 A Comissão sustenta que, uma vez que é indiscutível que o resultado a alcançar para as substâncias da Lista II é a elaboração e a aplicação dos programas bem como a análise e a comunicação dos seus resultados à Comissão, o Grão-Ducado do Luxemburgo, dado que nunca procedeu ao estabelecimento e à aplicação dos programas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

17 Assinala que, em especial quanto às substâncias referidas no primeiro travessão da Lista II, os artigos 2._ e 7._ da directiva não se aplicam unicamente às descargas provenientes dos sectores industrial e comercial. Além disso, não seria a não existência de tais sectores tratando as substâncias em causa, mas sim a inexistência de poluição do meio aquático que poderia justificar a ausência de um programa. Mesmo nesse caso, o Estado-Membro deve informar a Comissão da inexistência de poluição para justificar o facto de que não estabelecerá programas.

18 O Governo luxemburguês alega que não estabeleceu os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da directiva, porque tal era desnecessário. Afirma que não existe no Luxemburgo qualquer sector industrial ou comercial que produza descargas com uma das 99 substâncias em causa. Não existiriam portanto, em proveniência destes sectores, descargas de águas usadas susceptíveis de conter tais substâncias.

19 Todavia, se fosse apresentado um pedido de exploração de um estabelecimento pretendendo tratar uma das substâncias em questão, seriam elaboradas as normas pertinentes para a autorização da descarga exigida, nomeadamente, ao abrigo da lei de 29 de Julho de 1993 relativa à protecção e à gestão da água, bem como da lei de 29 de Maio de 1990 relativa aos estabelecimentos perigosos, insalubres ou incómodos, normas estabelecidas com base na melhor técnica disponível.

20 Recorde-se, em primeiro lugar, que os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da directiva têm por objectivo a redução da poluição das águas. O termo «poluição» abrange, segundo a definição do artigo 1._, n._ 2, alínea e), desta directiva, «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas». A obrigação de adoptar programas na acepção do artigo 7._, n._ 1, é portanto extensiva às águas afectadas por tais descargas. O Governo luxemburguês e a Comissão estão de acordo sobre este ponto.

21 No que diz respeito, em segundo lugar, ao grau de poluição das águas no Luxemburgo, verifica-se que a Comissão várias vezes convidou o Governo luxemburguês a comunicar-lhe, em primeiro lugar, uma lista actualizada indicando quais das 99 substâncias constantes na Lista I e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista eram lançadas no meio aquático no Luxemburgo, em seguida, os objectivos de qualidade aplicáveis no momento em que foram concedidas as autorizações do lançamento de descargas susceptíveis de conter uma destas substâncias e, por último, por que razões tais objectivos não tinham sido fixados, bem como um calendário indicando a data em que tais objectivos seriam estabelecidos. Estes pedidos ficaram sem resposta.

22 Na audiência, o representante do Governo luxemburguês não contestou a afirmação da Comissão segundo a qual as indústrias activas no Luxemburgo implicam descargas na água de substâncias previstas na directiva. Reconheceu mesmo, sem todavia as precisar, que algumas destas substâncias são lançadas no meio aquático no Luxemburgo. Admitiu igualmente que a regulamentação luxemburguesa não contém objectivos de qualidade previstos no artigo 7._, n._ 3, da directiva.

23 Nestas condições, verifica-se que, ao não adoptar os programas de redução da poluição no que diz respeito a 99 substâncias que fazem parte da Lista I do anexo da directiva e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

Quanto às despesas

24 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Grão-Ducado do Luxemburgo sido vencido no essencial, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção)

decide:

25 Ao não adoptar os programas de redução da poluição no que diz respeito a 99 substâncias que fazem parte da Lista I do anexo da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

26 Quanto ao restante, a acção é julgada improcedente.

27 O Grão-Ducado do Luxemburgo é condenado nas despesas.