61995J0356

Agricultura - Política Agrícola Comum - Apoio aos produtores de certas culturas arvenses - Determinação das regiões de produção pelos Estados-Membros - Obrigação de indicar os critérios adoptados nas disposições nacionais de execução - Inexistência - Região de produção que coincide com a superfície de base regional - Admissibilidade

(Regulamento n._ 1765/92 do Conselho, artigos 2._, n._ 2, segundo parágrafo, e 3._, n._ 1, primeiro parágrafo)

O artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n._ 1765/92, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, não obriga os Estados-Membros - quando, ao elaborarem o plano de regionalização mencionado nesta disposição, determinam as regiões de produção - a indicarem nas disposições de aplicação do referido regulamento os critérios utilizados para o efeito.

Esta mesma disposição deve ser interpretada no sentido de que um Estado-Membro que, em conformidade com o artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, terceiro período, do referido regulamento, não tenha declarado como superfície de base regional todo o seu território, mas as diferentes partes deste, pode designar o conjunto do território de cada superfície de base regional como região de produção e que as características específicas que influenciam os rendimentos não impõem uma repartição complementar das superfícies de base regional em regiões de produção separadas.

No processo C-356/95,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pelo Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Alemanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Matthias Witt

e

Amt für Land- und Wasserwirtschaft,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: H. Ragnemalm, presidente de secção, R. Schintgen, G. F. Mancini (relator), J. L. Murray e G. Hirsch, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação de M. Witt, por H. A. Marquardt, advogado no foro de Oldenburg,

- em representação do Governo alemão, por E. Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e B. Kloke, Oberregierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por K.-D. Borchardt, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de M. Witt, do Governo alemão e da Comissão, na audiência de 15 de Maio de 1997,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Junho de 1997,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 27 de Outubro de 1995, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 21 de Novembro seguinte, o Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12, a seguir «regulamento»).

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe M. Witt ao Amt für Land- und Wasserwirtschaft, a propósito do montante dos pagamentos compensatórios que lhe são devidos enquanto produtor de culturas arvenses.

Quanto à regulamentação comunitária

3 O artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 1765/92 prevê que os produtores comunitários de culturas arvenses podem requerer um pagamento compensatório nas condições definidas no título I do regulamento.

4 O artigo 2._, n._ 2, está assim redigido:

«O pagamento compensatório será fixado por hectare e diferenciado a nível regional.

O pagamento compensatório será concedido relativamente à superfície ocupada com culturas arvenses ou consagrados à retirada de terras, em conformidade com o artigo 7._ do presente regulamento, e que não exceda uma superfície de base regional. Esta é definida como o número médio de hectares ocupados com culturas arvenses ou, quando adequado, colocados em pousio em conformidade com um regime financiado por fundos públicos em 1989, 1990 e 1991. Deve-se entender que uma região, nesta acepção, significa um Estado-Membro ou uma região num Estado-Membro, à escolha do Estado-Membro interessado.

Quando a superfície não for objecto de um pedido de ajuda ao abrigo do presente regulamento, mas for utilizada para fundamentar um pedido de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE) n._ 805/68, essa superfície será deduzida da superfície de base regional para o período em questão.»

5 O n._ 3 do artigo 2._ dispõe que, em vez de um sistema de superfícies de base regional, um Estado-Membro pode aplicar um sistema de superfície de base individual para todo o seu território.

6 Nos termos do artigo 2._, n._ 5, primeiro parágrafo, o pagamento compensatório será concedido no âmbito de um regime geral, aberto a todos os produtores ou de um regime simplificado aberto aos pequenos produtores. O segundo parágrafo do mesmo número prevê que os produtores que requeiram um pagamento compensatório no âmbito do regime geral serão sujeitos à obrigação de retirar do cultivo parte das terras da sua exploração e receberão uma compensação por esta obrigação.

7 O artigo 2._, n._ 6, do regulamento prevê:

«No caso de uma superfície de base regional e quando o somatório das superfícies individuais para que é pedida uma ajuda ao abrigo do regime de produtores de culturas arvenses, incluindo a retirada de terras prevista nesse regime e a retirada de terras prevista no Regulamento (CEE) n._ 2328/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas [JO L 218, p. 1], exceder a superfície de base regional, é aplicável o seguinte, na região em questão:

- durante a mesma campanha de comercialização, a superfície elegível por produtor será proporcionalmente reduzida em relação a todas as ajudas concedidas ao abrigo do presente título,

- na campanha de comercialização seguinte, será pedido aos produtores no regime geral que façam, sem compensação, uma retirada de terras extraordinária. A taxa percentual para a retirada extraordinária deve ser igual à percentagem em que a base regional foi excedida. Esta será adicionada à exigência de retirada de terras prevista no artigo 7._»

8 Nos termos do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, cada Estado-Membro deve elaborar um plano de regionalização que defina os critérios aplicáveis ao estabelecimento de diferentes regiões de produção. Os critérios utilizados devem ser adequados e objectivos e assegurar a flexibilidade necessária ao reconhecimento de zonas homogéneas distintas que serão de uma dimensão mínima e terão em conta características específicas que influenciam os rendimentos, como a fertilidade dos solos, incluindo, quando adequada, a devida diferenciação entre superfícies irrigadas e não irrigadas. Estas regiões não devem ultrapassar os limites das superfícies de base regional a que se refere o n._ 2 do artigo 2._

9 Em conformidade com o n._ 2 do artigo 3._, em relação a cada região de produção, o Estado-Membro deve fornecer informações pormenorizadas sobre as superfícies e os rendimentos de cereais, oleaginosas e proteaginosas produzidos na região em causa durante o período de cinco anos compreendido entre 1986/1987 e 1990/1991. Para cada região, o rendimento médio de cereais e, quando possível, os rendimentos das oleaginosas serão calculados separadamente, sendo excluídos os anos em que se registaram os rendimentos mais elevado e mais baixo durante esse período.

10 Por força do n._ 3 do artigo 3._, os Estados-Membros apresentarão à Comissão, até 1 de Agosto de 1992, os respectivos planos de regionalização, acompanhados de todas as informações de apoio disponíveis.

11 O n._ 4 do artigo 3._ do regulamento prevê que a Comissão examinará os planos de regionalização apresentados pelos Estados-Membros e garantirá que cada plano se baseia em critérios adequados e objectivos e é coerente com as informações anteriores. A Comissão pode recusar os planos incompatíveis com os critérios relevantes supracitados, em especial com o rendimento médio do Estado-Membro. Neste caso, os planos serão sujeitos a adaptação pelo Estado-Membro em questão, após consulta da Comissão.

12 O n._ 1 do artigo 4._ do regulamento dispõe que o pagamento compensatório para os cereais é calculado multiplicando o montante de base por tonelada pelo rendimento médio de cereais, determinado no plano de regionalização para a região em causa. Os montantes de base para as campanhas de comercialização entre 1993 e 1996 são fixados no n._ 2 do referido artigo.

13 O artigo 5._, n._ 1, do regulamento estabelece o modo de cálculo do pagamento compensatório por hectare para as oleaginosas.

14 Por último, o n._ 1 do artigo 7._ prevê que a exigência de retirada de terras relativamente a cada produtor que requeira o pagamento compensatório no âmbito do regime geral é fixada:

«- no caso de uma superfície de base regional, em proporção da sua superfície ocupada com culturas arvenses para a qual é apresentado um pedido e colocada em pousio nos termos do presente regulamento,

- no caso de uma superfície de base individual, como uma redução percentual da sua efectiva superfície de base».

Quanto à regulamentação nacional

15 O § 3, n._ 1, do Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, de 3 de Dezembro de 1992 (regulamento sobre um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, BGBl I, p. 1991, a seguir «KVO»), define cada Land como uma superfície de base regional.

16 Nos termos do § 3, n._ 2, as regiões de produção para a colheita da campanha 1993/1994 figuram no anexo do KVO. De acordo com o referido anexo, o Land do Schleswig-Holstein é uma região de produção com um rendimento médio cerealífero de 68,1 dt por hectare. Além disso, a superfície de base regional e a região de produção são idênticas no Schleswig-Holstein.

Quanto ao litígio no processo principal

17 M. Witt é agricultor no Land do Schleswig-Holstein. Pediu ao Amt für Land- und Wasserwirtschaft pagamentos compensatórios para cereais, proteaginosas, oleaginosas e colocação em pousio.

18 Por decisão de 18 de Novembro de 1993, o Amt für Land- und Wasserwirtschaft concedeu a M. Witt, para a campanha 1993/1994, pagamentos compensatórios no montante de 73 323,93 DM.

19 Tendo a sua reclamação sido indeferida por decisão de 4 de Março de 1994, M. Witt interpôs, em 5 de Abril de 1994, recurso para o Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht alegando que o regulamento lhe conferia directamente direito a um pagamento compensatório complementar de 11 961 DM. Em seu entender, cabia a cada Estado-Membro, nos termos do artigo 3._, n._ 1, do regulamento, elaborar um plano de regionalização, devendo os critérios aplicáveis ao estabelecimento de diferentes regiões de produção ter em conta as características específicas que influenciam os rendimentos, como a fertilidade dos solos. Estes objectivos não foram adequadamente transpostos pelo KVO; por conseguinte, a totalidade do plano de regionalização do Schleswig-Holstein não tomou em consideração as diferenças de fertilidade entre os seus espaços naturais (Marsch, Geest, Ostholsteinisches Hügelland). Ora, a regionalização só tem sentido se corresponder a locais que apresentem características diferentes susceptíveis de influenciar os rendimentos. É portanto adequado efectuar a divisão em regiões de produção com base nos espaços naturais ou proceder a uma divisão entre zonas desfavorecidas e não desfavorecidas.

20 O Amt für Land- und Wasserwirtschaft indeferiu o pedido de M. Witt. Alegou, em primeiro lugar, que a Comissão não tinha apresentado nenhuma objecção ao plano de regionalização alemão. Além disso, os diferentes rendimentos elevados fixados no Schleswig-Holstein não teriam sido modificados se a divisão tivesse sido feita do modo sugerido pelo recorrente. Apenas uma determinação individual dos rendimentos teria sido adequada. Por fim, o Amt für Land- und Wasserwirtschaft recordou o amplo poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros para traçar o quadro de atribuição dos subsídios e constatou que investigações detalhadas revelaram a impossibilidade jurídica de delimitar entre si os espaços naturais.

21 Por acórdão de 6 de Outubro de 1994, o Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht negou provimento ao recurso referindo, no essencial, a inexistência de fundamento jurídico para o pagamento compensatório suplementar de 11 961 DM pedido por M. Witt. Em 18 de Novembro de 1994, o recorrente interpôs recurso para o Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht.

Quanto às questões prejudiciais

22 Considerando que a solução do litígio no processo principal dependia da interpretação do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Os Estados-Membros podem, nos termos do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, estabelecer diferentes regiões de produção sem indicar os `critérios' utilizados para o efeito?

2) Caso a resposta à questão 1) seja afirmativa: os Estados-Membros que, como a República Federal da Alemanha, não tenham declarado como superfície de base regional todo o seu território, mas apenas partes deste, nos termos do artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, terceiro período, do referido regulamento, terão em princípio direito, nos termos do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, daquele diploma, de designar o conjunto do território de cada superfície de base regional como região de produção com um rendimento médio de cereais? Em que casos as `características específicas que influenciam os rendimentos, como a fertilidade dos solos', impõem uma repartição complementar das superfícies de base regional em regiões de produção separadas, com rendimentos médios de cereais distintos?»

Quanto à primeira questão

23 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento obriga os Estados-Membros, quando determinam as regiões de produção, a indicarem nas disposições de aplicação do referido regulamento os critérios utilizados para o efeito.

24 M. Witt sustenta a tal propósito que, embora os Estados-Membros disponham de uma certa margem de apreciação na transposição do regulamento, não têm porém o direito de deixar de ter em conta critérios determinantes como, por exemplo, a fertilidade dos solos.

25 O Governo alemão entende, em contrapartida, que o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento não contém nenhuma disposição que indique se e de que modo os Estados-Membros devem fundamentar, em termos substanciais, o modo de definir as regiões de produção nas suas disposições nacionais de aplicação do regulamento.

26 No entender da Comissão, a delegação de poderes dos Estados-Membros para a determinação das regiões de produção implica necessariamente a concessão de uma margem de apreciação considerável a favor dos órgãos competentes desses Estados. De todo o modo, a República Federal da Alemanha recorreu, no caso presente, a um critério objectivo, a saber, o território do Schleswig-Holstein.

27 A este respeito, cabe observar que, se, nos termos do artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento, cada Estado-Membro deve elaborar um plano de regionalização, que servirá de base ao cálculo dos pagamentos compensatórios, indicando os critérios de determinação das diferentes regiões de produção, infere-se claramente do n._ 3 do mesmo artigo que o destinatário do referido plano de regionalização é a Comissão e que o seu objectivo é permitir a esta certificar-se de que cada plano assenta em critérios objectivos adequados e está em conformidade com os dados disponíveis.

28 Quanto ao plano de regionalização alemão, resulta das observações da Comissão que este plano lhe foi transmitido em 4 de Agosto de 1992 pelo ministro federal da Alimentação, Agricultura e Florestas, acompanhado de 37 páginas de explicações fornecidas pelos Länder, em conformidade com o n._ 3 do artigo 3._ do regulamento. Ao analisar o referido plano, a Comissão certificou-se de que este respondia às exigências do n._ 1 do artigo 3._ e, em especial, assentava em critérios objectivos adequados.

29 Além disso, e como o advogado-geral salientou no n._ 44 das conclusões, importa reconhecer que o regulamento não contém nenhuma disposição que obrigue os Estados-Membros a indicar, nos textos nacionais de aplicação, os critérios adoptados para a determinação do plano de regionalização.

30 Nestas condições, é de responder à primeira questão que o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento não obriga os Estados-Membros, quando determinam as regiões de produção, a indicarem nas disposições de aplicação do referido regulamento os critérios utilizados para o efeito.

Quanto à segunda questão

31 Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro que, nos termos do artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, terceiro período, do referido regulamento, não tenha declarado como superfície de base regional todo o seu território, mas as diferentes partes deste, pode designar o conjunto do território de cada superfície de base regional como região de produção ou se, em determinados casos, as características específicas que influenciam os rendimentos impõem uma repartição complementar das superfícies de base regional em regiões de produção separadas.

32 Quanto à primeira parte da questão, resulta claramente da sistemática do regulamento, bem como dos seus objectivos, que os Estados-Membros dispõem de larga margem de apreciação para definir as regiões de produção. O exercício do referido poder de apreciação comporta, designadamente, a possibilidade para os Estados-Membros de, em conformidade com o n._ 2 do artigo 2._ do regulamento, definirem como superfícies de base regional para o cálculo do pagamento compensatório o território nacional ou as diferentes partes de tal território.

33 Em seguida, importa salientar que os Estados-Membros, em virtude dos n.os 3 e 4 do artigo 3._, são obrigados a fazer a sua escolha com base em critérios objectivos adequados e conformes às informações disponíveis, devendo certificar-se de que os seus planos são compatíveis com o rendimento médio no Estado-Membro em causa.

34 Por último, em conformidade com o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, as regiões de produção não devem ultrapassar os limites das superfícies de base regional a que se refere o artigo 2._, n._ 2, do regulamento.

35 Ora, é pacífico que, quando, como no caso do processo principal, o critério administrativo utilizado para definir uma região de produção leva a que a mesma coincida com o conjunto do território da superfície de base regional, a sua objectividade não pode ser posta em causa. Além disso, a escolha desta designação implica inevitavelmente que a região de produção do Schleswig-Holstein não pode ultrapassar as fronteiras das referidas superfícies regionais.

36 Quanto à segunda parte da questão, pela qual se pretende mais exactamente saber se as características específicas que influenciam os rendimentos exigem uma classificação complementar das superfícies de base regionais em diferentes regiões de produção em função, por exemplo, da fertilidade dos solos, o Governo alemão sustenta que não é possível proceder a uma delimitação do Land do Schleswig-Holstein em função dos espaços naturais tendo em conta o referido critério, devido à ausência de critérios juridicamente relevantes.

37 M. Witt contesta esta informação, afirmando que existem igualmente estatísticas fiáveis sobre os rendimentos médios por hectare das culturas arvenses em diferentes regiões naturais ao longo dos anos de referência. Na audiência, M. Witt apresentou documentos que, em seu entender, comprovam esta afirmação.

38 A Comissão considera igualmente que o cálculo dos rendimentos históricos pressupõe a existência de dados estatísticos fiáveis, mas observa que os rendimentos médios indicados no plano de regionalização alemã correspondem aos dados de que dispunha.

39 A este respeito, verifica-se que, como foi sublinhado pela Comissão na audiência, os critérios mencionados no n._ 1 do artigo 3._ do regulamento estabelecem o quadro jurídico geral para determinar as regiões de produção e que, no âmbito da larga margem de apreciação de que dispõem neste particular, os Estados-Membros podem ter em conta outros critérios, como a praticabilidade administrativa de uma solução ou a homogeneidade de uma região para todas as culturas arvenses.

40 Quanto à disponibilidade de informações fiáveis, importa constatar que, como foi salientado pelo advogado-geral nos n.os 49 e 51 das suas conclusões, a existência dessas estatísticas não obriga automaticamente o Estado-Membro a proceder a uma divisão do Land em diferentes regiões de produção, uma vez que o único critério preciso previsto pelo n._ 1 do artigo 3._ é que «Estas regiões não devem ultrapassar os limites das superfícies de base regional a que se refere o n._ 2 do artigo 2._». Daí resulta que as estatísticas apresentadas por M. Witt na audiência não são relevantes para efeitos da resposta à segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional.

41 Cabe por conseguinte concluir que o artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro que, em conformidade com o artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, terceiro período, do referido regulamento, não tenha declarado como superfície de base regional todo o seu território, mas as diferentes partes deste, pode designar o conjunto do território de cada superfície de base regional como região de produção e que as características específicas que influenciam os rendimentos não impõem uma repartição complementar das superfícies de base regional em regiões de produção separadas.

Quanto às despesas

42 As despesas efectuadas pelo Governo alemão e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, por despacho de 27 de Outubro de 1995, declara:

43 O artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, não obriga os Estados-Membros, quando determinam as regiões de produção, a indicarem nas disposições de aplicação do referido regulamento os critérios utilizados para o efeito.

44 O artigo 3._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n._ 1765/92 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro que, em conformidade com o artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, terceiro período, do referido regulamento, não tenha declarado como superfície de base regional todo o seu território, mas as diferentes partes deste, pode designar o conjunto do território de cada superfície de base regional como região de produção e que as características específicas que influenciam os rendimentos não impõem uma repartição complementar das superfícies de base regional em regiões de produção separadas.