61994J0022

1 Agricultura - Organização comum de mercado - Leite e produtos lácteos - Imposição suplementar sobre o leite - Suspensão temporária duma percentagem das quantidades de referência isentas da imposição - Conversão em redução definitiva sem indemnização - Princípio de protecção da confiança legítima - Direito de propriedade - Princípio de proporcionalidade - Princípio de não discriminação - Violação - Inexistência

[Tratado CE, artigo 40._, n._ 3; Regulamentos do Conselho n._ 804/68, artigo 5._-C, n._ 3, alínea g) aditada pelo Regulamento n._ 816/92, e n._ 3950/92, artigo 3._, na redacção dada pelo Regulamento n._ 1560/93]

2 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance

(Tratado CE, artigo 190._)

3 A alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68, aditada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento n._ 816/92, e o artigo 3._ do Regulamento n._ 3950/92, na versão resultante do artigo 1._ do Regulamento n._ 1560/93, ao converterem a suspensão temporária duma percentagem da quantidade de referência isenta da imposição sobre o leite, nos termos do Regulamento n._ 775/87, numa redução definitiva desta quantidade sem indemnização aos produtores, não violam nem os princípios de protecção da confiança legítima, de não discriminação e de proporcionalidade, nem o direito fundamental de propriedade.

Com efeito, em primeiro lugar, no que se refere ao princípio de protecção da confiança legítima, um operador económico prudente e sensato, tendo em conta, nomeadamente, a persistência da situação excedentária do mercado do leite, além do carácter degressivo da indemnização, devia contar com a adopção de outras medidas de redução da produção leiteira, tais como a conversão da suspensão temporária das quantidades de referência em redução definitiva.

Em segundo lugar, esta regulamentação, que satisfaz objectivos de interesse geral, destinando-se a remediar a situação excedentária no mercado do leite, não afecta a própria essência do direito de propriedade.

Em terceiro lugar, a conversão da suspensão temporária, após cinco anos de existência, em redução definitiva sem indemnização também não atenta contra o princípio de proporcionalidade, pois no quadro dum amplo poder de apreciação que pertence ao legislador comunitário em matéria de política agrícola comum, esta conversão não parece inadequada para a realização do objectivo do regime de imposição suplementar, que é diminuir mais e de maneira definitiva a produção de leite.

Finalmente, a conversão também não colide com o princípio de não discriminação entre produtores ou consumidores, pois tanto o beneficiário do programa comunitário de abandono definitivo da produção leiteira como o produtor que continua em actividade foram indemnizados pelas quantidades suspensas. Com efeito, enquanto a quantidade suspensa foi incluída no cálculo da quantidade a indemnizar nos termos do regime de abandono definitivo, o produtor que continua em actividade recebeu uma indemnização pela quantidade suspensa até ao fim do oitavo período de doze meses de aplicação do regime de imposição suplementar.

4 A fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e o Tribunal exercer a sua fiscalização. Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação satisfaz as exigências do artigo 190._ deve ser apreciada à luz não somente da sua redacção, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.

No processo C-22/94,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pela High Court of Ireland e destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

The Irish Farmers Association e o.

e

Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland e Attorney General,

uma decisão a título prejudicial sobre a validade, por um lado, da alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C, do Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), aditada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 816/92 do Conselho, de 31 de Março de 1992, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 86, p. 83) e, por outro, do artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1) na versão resultante do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que altera o Regulamento n._ 3950/92 (JO L 154, p. 30),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: J. L. Murray, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch (relator) e H. Ragnemalm, juízes,

advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação de The Irish Farmers Association e o., por James O'Reilly, SC, e John Gleeson, barrister, mandatados por John J. O'Hare & Co., solicitors,

- em representação do Conselho da União Europeia, por Arthur Brautigam, consultor jurídico e Michael Bishop, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Xavier Lewis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de The Irish Farmers Association e o., representados por James O'Reilly e John Gleeson, do Minister for Agriculture, Food and Forestry da Irlanda e do Attorney General, representados por Carroll Moran, barrister, do Conselho, representado por Arthur Brautigam, e da Comissão, representada por Gérard Rozet, consultor jurídico, na qualidade de agente e Xavier Lewis, na audiência de 27 de Junho de 1996,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Julho de 1996,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisão de 12 de Novembro de 1993, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de Janeiro de 1994, a High Court of Ireland submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais sobre a validade, por um lado, da alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C, do Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13), aditada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 816/92 do Conselho, de 31 de Março de 1992, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 86, p. 83) e, por outro, do artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1), na versão resultante do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que altera o Regulamento n._ 3950/92 (JO L 154, p. 30).

2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio que opõe The Irish Farmers Association bem como quatro produtores de leite ao Minister for Agriculture, Food and Forestry da Irlanda e ao Attorney General (a seguir «Minister») em relação à suspensão temporária de 4,5% das quantidades de referência nos termos do Regulamento (CEE) n._ 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n._ 1 do artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68 (JO L 78, p. 5), transformada, sem indemnização para os produtores de leite afectados, numa redução definitiva.

3 A fim de conter os excedentes estruturais no mercado do leite, foi instituída pelo Regulamento (CEE) n._ 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), uma imposição suplementar cobrada sobre as quantidades de leite entregues que, segundo a fórmula B, ultrapassem uma quantidade de referência a determinar para cada comprador, no limite de uma quantidade global garantida a cada Estado-Membro. A quantidade de referência isenta de imposição suplementar é, em conformidade com o disposto no artigo 2._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), igual à quantidade de leite ou equivalente-leite adquirido por um comprador durante o ano de referência escolhido pelos Estados-Membros entre os anos de 1981 a 1983.

4 Em virtude da persistência de uma produção de leite excedentária, a Comunidade foi obrigada, em várias ocasiões, a reduzir mais a quantidade global inicialmente garantida aos Estados-Membros. Com vista a realizar as diferentes reduções ao nível dos produtores individuais, a Comunidade aplicou, no quadro do regime da imposição suplementar, medidas variadas, tais como programas de abandono definitivo da produção leiteira ou de diminuição imperativa da quantidade de referência inicialmente concedida, ou mesmo uma combinação de programas.

5 Entre esses programas e medidas destinadas a reduzir a produção leiteira, o Regulamento n._ 775/87 suspendeu temporariamente as quantidades de referência à razão de 4% de toda a quantidade de referência para o período de 1987/1988 e de 5,5% para o período de 1988/1989. Em contrapartida dessa suspensão temporária, foi prevista a concessão de uma indemnização de 10 ecus por 100 kg para cada um destes períodos.

6 No quadro da prorrogação por três anos do regime de imposição suplementar pelo Regulamento (CEE) n._ 1109/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento n._ 804/68 (JO L 110, p. 27), isto é, até 31 de Março de 1992, o Regulamento (CEE) n._ 1111/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento n._ 775/87 (JO L 110, p. 30), manteve a suspensão temporária de 5,5% para as três campanhas de 1989/1990, 1990/1991 e 1991/1992 transformando todavia o carácter da compensação. Esta consistia doravante em conceder directamente ao produtor uma indemnização degressiva. O Regulamento (CEE) n._ 3882/89 do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, que altera o Regulamento n._ 775/87 (JO L 378, p. 6), diminuiu em seguida para 4,5% a percentagem das quantidades temporariamente suspensas aumentando ao mesmo tempo a indemnização prevista pelo Regulamento n._ 1111/88. Todavia, a compensação conservou o seu carácter degressivo.

7 Em aplicação desta regulamentação, foi paga na Irlanda uma indemnização para compensar as consequências da suspensão temporária das quantidades de referência durante o período de 1 de Abril de 1987 a 31 de Março de 1992. Também os produtores de leite, recorrentes no processo principal (a seguir «recorrentes no processo principal»), receberam uma indemnização de 44,5 ecus por 100 kg de leite ao longo do período durante o qual a suspensão temporária era de 4,5%.

8 Para o período seguinte, de 1 de Abril de 1992 a 31 de Março de 1993, o Regulamento n._ 816/92 aditou ao artigo 5._-C, n._ 3, do Regulamento n._ 804/68 uma alínea g), nos termos da qual:

«g) Para o período de doze meses compreendido entre 1 de Abril de 1992 e 31 de Março de 1993, a quantidade global é fixada, em milhares de toneladas, do seguinte modo, sem prejuízo, durante esse período, tendo em conta as propostas da Comissão no âmbito da reforma da PAC, de uma redução de 1%, calculada sobre a quantidade prevista no segundo parágrafo do presente número:

... Irlanda 4 725,600 ...

As quantidades previstas no Regulamento (CEE) n._ 775/87 que não se encontram incluídas no primeiro parágrafo são as seguintes, em milhares de toneladas:

... Irlanda 237,600 ...

O Conselho decidirá definitivamente sobre estas quantidades no âmbito da reforma da PAC.»

O segundo considerando do Regulamento n._ 816/92 indica, no tocante a essas quantidades temporariamente suspensas, que «a persistência da situação excedentária exige que 4,5% das quantidades de referência relativas às entregas sejam excluídos das quantidades globais garantidas durante o nono período; que, no âmbito da reforma da PAC, o Conselho tomará uma decisão definitiva sobre o futuro destas quantidades...».

9 A partir de 1 de Abril de 1993, o Regulamento n._ 3950/92 reintroduziu, para sete anos consecutivos, um regime de imposição suplementar. Quando do estabelecimento, para o período de 1993/1994, das quantidades globais garantidas, doravante previstas no artigo 3._ do Regulamento n._ 3950/92, o Regulamento (CEE) n._ 748/93 do Conselho, de 17 de Março de 1993, que altera o Regulamento n._ 3950/92 (JO L 77, p. 16), excluiu igualmente, pela mesma razão que o Regulamento n._ 816/92, as quantidades provisoriamente suspensas.

10 Finalmente, o Regulamento n._ 1560/93 adaptou as quantidades globais garantidas substituindo o artigo 3._ por uma nova disposição. No que respeita à suspensão temporária, o segundo considerando do Regulamento n._ 1560/93 declara que «o Regulamento (CEE) n._ 816/92, que prorrogou o regime de imposição suplementar instituído pelo artigo 5._-C do Regulamento (CEE) n._ 804/68, enquanto se aguarda uma decisão no âmbito da reforma da política agrícola comum, não considerou, nas quantidades globais garantidas para o nono período, as quantidades previamente suspensas, dada a persistência da situação excedentária que impunha que a suspensão de 4,5% das quantidades de referência das entregas fosse consolidada numa redução definitiva das quantidades globais garantidas; que as quantidades em causa não foram adoptadas nos regulamentos finalmente adoptados no sector do leite e dos produtos lácteos em execução da reforma da política agrícola comum...».

11 Sob o novo regime de imposição suplementar, em vigor a partir de 1 de Abril de 1993, os recorrentes no processo principal requereram ao Minister, por carta de 28 de Abril de 1993, a título principal, que lhes restituísse os 4,5% das suas quantidades de referência definitivas que tinham sido temporariamente suspensas entre 1 de Abril de 1987 e 31 de Março de 1992 e, a título subsidiário, que os indemnizasse pelas perdas e prejuízos sofridos em virtude da suspensão definitiva dessa percentagem das suas quantidades de referência.

12 Após o indeferimento do seu pedido que o Minister fundamentou com os Regulamentos n.os 3950/92 e 748/93, os recorrentes no processo principal, em 10 de Maio de 1993, recorreram para a High Court. Contestam nomeadamente a validade dos Regulamentos n.os 3950/92 e 1560/93, tendo este último sido adoptado após a interposição do recurso para o órgão jurisdicional de reenvio.

13 A High Court suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as duas seguintes questões:

«1) O artigo 5._-C, n._ 3, alínea g), do Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 816/92 do Conselho, é inválido e contrário ao direito comunitário, na medida em que as quantidades de referência fixadas para os anos de 1992/1993 excluem 4,5% das quantidades de referência temporariamente suspensas nos termos do Regulamento (CEE) n._ 775/87 do Conselho, na sua redacção alterada, sem prever o pagamento de uma indemnização aos produtores?

2) O artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1560/93 do Conselho, é inválido e contrário ao direito comunitário, na medida em que as quantidades de referência que fixa excluem 4,5% das quantidades de referência que foram anteriormente suspensas temporariamente nos termos do Regulamento (CEE) n._ 775/87 do Conselho, na sua redacção alterada, sem prever o pagamento da correspondente indemnização?»

14 Na decisão de reenvio, a High Court salienta que é provável que os recorrentes no processo principal não contassem com uma restituição da quantidade de referência suspensa em 1992 e 1993, mas com uma compensação em caso de retirada definitiva dessa quantidade. No plano económico, a High Court entende que os produtores irlandeses de leite provavelmente não sofreram perdas porque uma redução das quotas, graças à retirada definitiva de 4,5% da quantidade de referência, acarretou um aumento dos preços. De resto, o órgão jurisdicional de reenvio constata um valor de mercado da quota ligada à terra de 2 IRL por galão, que provavelmente não sofreu redução.

15 É nestas condições que a High Court pergunta, em substância, com as suas duas questões que devem examinar-se em conjunto, se as disposições, por um lado, da alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C, do Regulamento n._ 804/68, aditada pelo Regulamento n._ 816/92 e, por outro, do artigo 3._ do Regulamento n._ 3950/92, alterado pelo Regulamento n._ 1560/93, são inválidas na medida em que excluem definitivamente da quantidade de referência, a partir de 1 de Abril de 1993, uma quantidade correspondente a 4,5% até então temporariamente suspensa, sem que uma indemnização tenha sido prevista para os produtores.

16 Os recorrentes no processo principal, levantam, contra a validade dessas disposições, objecções extraídas dos princípios gerais e dos direitos fundamentais que o Tribunal de Justiça reconheceu como fazendo parte do direito comunitário e cujo respeito assegura (v. acórdãos de 13 de Julho de 1989, Wachauf, 5/88, Colect., p. 2609, e de 24 de Março de 1994, Bostock, C-2/92, Colect., p. I-955).

Quanto ao princípio de protecção da confiança legítima

17 Os recorrentes no processo principal invocam, em primeiro lugar, entre os princípios gerais do direito comunitário, o do respeito da confiança legítima que consideram violado. Alegam que teriam podido contar, com base na redacção e no conteúdo do Regulamento n._ 775/87 bem como dos regulamentos de alteração que cobrem o período até ao final do mês de Março de 1993, com que a suspensão em causa continuasse temporária e provisória. Todas as medidas, seja de redução definitiva, seja de suspensão temporária, previstas no quadro de programas que visam reduzir mais as quantidades de referência seriam acompanhadas de uma indemnização. Por isso, poderiam legitimamente contar, na hipótese da transformação da suspensão temporária numa redução definitiva, com que as quantidades suspensas fossem restituídas ou que a sua perda definitiva fosse compensada.

18 Estes argumentos baseados em violação do princípio de protecção da confiança legítima não poderão ser acolhidos.

19 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no domínio das organizações comuns de mercado, cujo objecto comporta uma constante adaptação em função das variações da situação económica, os operadores económicos não têm fundamento para criar uma confiança legítima de que não serão sujeitos a restrições decorrentes de eventuais normas relativas à política de mercado ou à política de estruturas. O princípio da confiança legítima só pode ser invocado relativamente a uma regulamentação comunitária na medida em que a própria Comunidade tiver previamente criado uma situação susceptível de gerar uma confiança legítima (v. acórdãos de 10 de Janeiro de 1992, Kuehn, C-177/90, Colect., p. I-35, n.os 13 e 14, e de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o., C-63/93, Colect., p. I-569, n._ 20).

20 Ora, o Conselho e a Comissão não criaram situação que permita aos produtores de leite contar legitimamente com uma restituição das quantidades de referência temporariamente suspensas nem, em caso de conversão numa redução definitiva de 4,5% das quantidades de referência, com uma indemnização.

21 É certo que, não pode ser a priori excluído que a denominação da suspensão como temporária pelo Regulamento n._ 775/87 não tenha sido susceptível de insinuar a ideia da restituição da quantidade suspensa. Todavia, estava previsto que o regime da suspensão temporária devia expirar, inicialmente após dois períodos por força do Regulamento n._ 775/87 e, após prorrogação, no fim de três outros períodos por força do Regulamento n._ 1111/88, nas datas em que o próprio regime das quantidades de referência deveria acabar. Assim, o período do regime da suspensão temporária estava desde a sua entrada em vigor, e desde a sua renovação, intrinsecamente ligado ao período do regime da imposição suplementar.

22 Os produtores de leite não podiam contar com que, nas datas indicadas, as quantidades até então suspensas fossem restituídas ou que a sua perda definitiva fosse compensada. Com efeito, antes mesmo da data em que o regime de suspensão introduzido pelo Regulamento n._ 775/87 devia expirar, no quadro da prorrogação do regime de imposição, o regime da suspensão foi igualmente prorrogado pelo Regulamento n._ 1111/88. Finalmente, no momento em que os regimes assim prorrogados chegavam ao termo, a saber, em 31 de Março de 1992, os produtores irlandeses de leite não podiam ignorar a persistência da situação excedentária da produção leiteira e, por isso, a necessidade de manter o regime de imposição.

23 Mesmo que a regulamentação comunitária anterior ao Regulamento n._ 816/92 não se tivesse pronunciado, face à persistência da situação excedentária no mercado do leite, sobre as consequências da extinção tanto do regime da imposição suplementar sobre o leite em geral como do da suspensão temporária em particular, deve salientar-se que a discussão sobre a reforma da política agrícola comum tinha começado desde algum tempo antes desse termo e que a Comissão tinha apresentado, em 11 de Novembro de 1991, no quadro das suas propostas relativas à reforma da política agrícola comum, a proposta de Regulamento 91/C 337/08 que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO C 337, p. 35). Essa proposta prevê, nomeadamente no quarto considerando, que «a persistência da situação excedentária exige que a suspensão de 4,5% das quantidades de referência relativas às entregas seja consolidada numa redução definitiva das quantidades globais garantidas».

24 Em particular, quanto à indemnização que os produtores podiam esperar em caso de conversão numa redução definitiva, deve salientar-se que, tal como resulta do primeiro considerando do Regulamento n._ 775/87, a indemnização era proporcional ao esforço suplementar requerido aos produtores de leite. Ora, se o carácter degressivo da indemnização concedida para compensar o efeito da suspensão temporária, que resulta do Regulamento n._ 1111/88, é a expressão da circunstância de que o esforço solicitado aos produtores no quadro da suspensão se reduz com o tempo decorrido, os produtores em causa deviam estar conscientes do facto de que essa indemnização seria revogada num dado momento, tanto mais que, por outro lado, o abandono definitivo da produção acarretava apenas uma indemnização limitada no tempo.

25 Resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que a possibilidade de se invocar a protecção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico em cuja esfera uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas. Por outro lado, quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio (acórdão de 11 de Março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products/Comissão, 265/85, Colect., p. 1155, n._ 44). Tendo em conta as considerações que precedem, deve declarar-se que os recorrentes no processo principal dispunham de elementos suficientes que lhes permitiam contar, tendo em conta, nomeadamente, a persistência da situação excedentária do mercado, as outras medidas sucessivas de redução, o carácter degressivo da indemnização e a proposta de regulamento da Comissão de 11 de Novembro de 1991, com a adopção das medidas que constam dos Regulamentos n.os 816/92 e 1560/93.

Quanto ao direito de propriedade

26 Os recorrentes no processo principal, sustentam que a retirada permanente de 4,5% das suas quantidades de referência sem indemnização é contrária ao respeito do direito de propriedade.

27 Tal argumentação não poderá também ser acolhida. É certo que o direito de propriedade faz parte dos direitos fundamentais cujo respeito é garantido pelo Tribunal. Esses direitos não devem, todavia, ser entendidos como prerrogativas absolutas, antes devendo ser tomados em consideração com referência à sua função na sociedade. Por conseguinte, podem ser introduzidas restrições ao exercício desses direitos designadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, desde que essas restrições tenham, efectivamente, por fundamento objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, face a esses objectivos, uma intervenção desproporcionada e intolerável susceptível de atentar contra a própria essência desses direitos (acórdão Kuehn, já referido, n._ 16).

28 Tendo em conta estes critérios, deve, em primeiro lugar, reconhecer-se que a regulamentação em causa faz parte de um regime destinado a remediar a situação excedentária no mercado do leite e que satisfaz, por essa razão, objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade.

29 Em segundo lugar, a conversão em redução definitiva sem indemnização não poderá atentar contra a própria essência de um tal direito na medida em que os produtores irlandeses puderam continuar a exercer a sua actividade de produtores de leite. Por outro lado, a diminuição da produção de leite permitiu o aumento do preço do leite compensando assim, pelo menos parcialmente, a perda sofrida.

Quanto ao princípio de proporcionalidade

30 Contrariamente às pretensões dos recorrentes no processo principal, a conversão da suspensão temporária com indemnização proporcional numa redução definitiva sem indemnização também não atenta contra o princípio de proporcionalidade.

31 Com efeito, no quadro de um amplo poder de apreciação que pertence ao legislador comunitário em matéria de política agrícola comum, a conversão de uma suspensão temporária das quantidades de referência, após cinco anos de existência, não parece inadequada para a realização do objectivo do regime de imposição suplementar sobre o leite, que é diminuir mais e de maneira definitiva a produção do leite. Em relação ao resultado procurado, a conversão numa redução sem indemnização é tanto menos desproporcionada quanto os produtores não sofreram lesão substancial quanto às suas quantidades de referência e receberam, durante cinco anos, uma indemnização proporcional ao esforço que tinha sido exigido deles no passado, mas cuja manutenção não se julgava já necessária.

Quanto ao princípio de igualdade de tratamento

32 Os recorrentes no processo principal alegam ter sofrido um tratamento desigual em relação, por um lado, aos produtores que beneficiam de uma indemnização pelo abandono definitivo da produção leiteira e, por outro, aos produtores de outros Estados-Membros. Diferentemente dos recorrentes no processo principal, os beneficiários de uma indemnização pelo abandono definitivo teriam recebido uma indemnização por todas as suas quantidades de referência, incluindo os 4,5% temporariamente suspensos. Face aos produtores de outros Estados-Membros, alegam a importância da produção leiteira na Irlanda que, contrariamente à dos Estados-Membros da faixa mediterrânica, corresponde a uma parte considerável do conjunto da produção agrícola do país. De resto, observam que a certos Estados-Membros foi concedido, no quadro do Regulamento n._ 1560/93, um aumento de 10% da sua quantidade global garantida, diferentemente do aumento de 0,6% concedido à Irlanda, apesar de um desses Estados-Membros só ter promovido a execução dos Regulamentos n.os 856/84 e 857/84 com atraso e ter gerido mal o regime de imposição suplementar.

33 Estes argumentos não poderão ser acolhidos.

34 Deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio de não discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade consagrado no artigo 40._, n._ 3, segundo parágrafo, do Tratado CE, impõe que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado (v. acórdão de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n._ 25).

35 Ora, uma comparação da situação do beneficiário do programa de abandono definitivo da produção leiteira e da do produtor que continua em actividade, como os recorrentes no processo principal, revela que as duas categorias de produtores foram indemnizadas pelas quantidades suspensas. Com efeito, enquanto a quantidade suspensa foi incluída no cálculo da quantidade a indemnizar quando do abandono definitivo, o produtor que continua em actividade recebeu uma indemnização pela quantidade suspensa até ao fim do oitavo período.

36 Além disso, em relação aos produtores de outros Estados-Membros, resulta das observações do Conselho e da Comissão que a situação específica da Irlanda tinha já sido reconhecida quando do estabelecimento da quantidade global garantida para esse Estado-Membro.

37 Finalmente, os recorrentes no processo principal também não podem invocar um aumento mais elevado da quantidade global garantida a certos Estados-Membros pela única razão de que a situação e a evolução nesses Estados-Membros diferiam da da Irlanda.

Quanto ao dever de fundamentação

38 Quanto à argumentação dos recorrentes no processo principal, segundo a qual o dever de fundamentação enunciado no artigo 190._ do Tratado CE terá sido violado, deve igualmente ser afastada.

39 É de jurisprudência constante que a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Todavia não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação satisfaz as exigências do artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz não somente da sua redacção, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão, C-478/93, Colect., p. I-3081, n.os 48 e 49).

40 Tal como o advogado-geral o salientou no n._ 44 das suas conclusões, os considerandos do Regulamento n._ 1560/93 satisfazem as condições enunciadas pelo Tribunal de Justiça, na medida em que o seu segundo considerando traça de forma clara e inequívoca a história da conversão em redução definitiva sem indemnização.

41 Em contrapartida, indicando somente no segundo considerando do Regulamento n._ 816/92 que as quantidades de referência deixam de ser consideradas nas quantidades globais garantidas, a redacção desse regulamento, por si só, não permite conhecer com clareza as razões justificativas da medida tomada. Todavia, em conformidade com os princípios enunciados no acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, e recordados no n._ 39 do presente acórdão, as circunstâncias em que este regulamento se inscreve, a saber, o carácter degressivo da indemnização, a limitação no tempo toda a indemnização prevista no quadro dos programas de redução e a possibilidade de uma renovação do regime de imposição suplementar nas condições indicadas na proposta de regulamento da Comissão de 11 de Novembro de 1991, permitiam aos recorrentes no processo principal conhecer as razões pelas quais as medidas criticadas foram adoptadas no quadro do Regulamento n._ 816/92.

42 Resulta do conjunto das considerações que precedem que, na medida em que essas disposições converteram a suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência nos termos do Regulamento n._ 775/87, sem indemnização, numa redução definitiva, o exame dos princípios gerais do direito comunitário tais como de protecção da confiança legítima, de não discriminação e de proporcionalidade, assim como o exame do direito fundamental de propriedade, não revelaram qualquer elemento susceptível de afectar a validade, por um lado, da alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C, do Regulamento n._ 804/68, aditada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento n._ 816/92 e, por outro, do artigo 3._ do Regulamento n._ 3950/92, na versão resultante no artigo 1._ do Regulamento n._ 1560/93.

Quanto às despesas

43 As despesas efectuadas pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pela High Court of Ireland, por decisão de 12 de Novembro de 1993, declara:

Na medida em que essas disposições converteram a suspensão temporária de uma percentagem da quantidade de referência na acepção do Regulamento (CEE) n._ 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n._ 1 do artigo 5._-C, do Regulamento (CEE) n._ 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, sem indemnização, numa redução definitiva, o exame dos princípios gerais do direito comunitário tais como de protecção da confiança legítima, de não discriminação e de proporcionalidade, assim como do direito fundamental de propriedade, não revelaram qualquer elemento susceptível de afectar a validade, por um lado, da alínea g) do n._ 3 do artigo 5._-C, do Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, aditada pelo artigo 1._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 816/92 do Conselho, de 31 de Março de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n._ 804/68 e, por outro, do artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, na sua versão resultante do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n._ 3950/92.