1. 

O presente processo foi submetido ao Tribunal através de um pedido de decisão prejudicial do College van Beroep voor het Bedrijfsleven (tribunal administrativo para o comercio e industria), de Haia. O recorrente no processo principal é o administrador da falencia da Pluimvee- en wildverwerkende industrie De Venhorst BV (a seguir «De Venhorst»), que explorava um matadouro c se dedicava ao comércio de aves de capoeira até se apresentar à falência. O matadouro incluía uma linha de produção que começava com o abate das aves c terminava com a armazenagem dos frangos depenados e eviscerados, que tinham sido classificados em função do peso e embalados em plástico. Cerca de 95% dos frangos abatidos no matadouro da empresa não eram cortados e desossados, mas armazenados inteiros. A De Venhorst apenas cortava c desossava os frangos que tivessem menos de determinado peso e que fossem de qualidade inferior. Todas as operações relacionadas com o abate, o depenar, evisecração, classificação, pesagem, corte, embalagem c armazenagem dos frangos decorriam nas mesmas instalações. As operações de corte não se faziam em instalações separadas, mas no mesmo local em que os frangos prontos para consumo humano eram embalados inteiros.

2. 

As instalações da De Venhorst eram inspeccionadas pelas autoridades veterinárias neerlandesas, o Rijkdienst voor de keuring van Vee en Vlees (a seguir «RW»), numa base regular. Esse serviço efectuava três tipos de inspecções:

3. 

O RVV cobrava à De Venhorst as inspecções efectuadas. O montante cm dívida foi fixado por quatro decisões do RVV tomadas cm 1991 c 1992, com base no Regeling Keuring en Handelsverkeer Vers Vlees Pluimvee (regulamento relativo à inspecção sanitária c ao comércio de carne fresca de aves de capoeira, a seguir «regulamento neerlandês»), aprovado em 20 de Junho de 1985 ( 1 ). O artigo 22.°a do regulamento dispõe:

A taxa para as inspecções das operações de corte da De Venhorst foi fixada em 3,50 HFL por tonelada de carne, nos termos do artigo 22.°a, n.° 2, do regulamento neerlandês.

4. 

O recorrente reclamou dessas quatro decisões para o secretário de Estado da Agricultura neerlandês, com o fundamento de que o montante cobrado pela inspecção das operações de corte era excessivo e de que a base desse cálculo era injusta. As partes das taxas respeitantes aos outros tipos de inspecção não estavam em causa. Resulta do despacho de reenvio que o RVV calculou a parte da taxa relativa à inspecção das operações de corte com base no peso de todos os frangos colocados no local onde se realizavam as operações de corte. O recorrente considerou que essa base era injusta, porque só 5% dos frangos colocados no local em questão eram cortados e desossados, enquanto os restantes 95% eram embalados sem serem cortados e desossados. O secretário de Estado indeferiu a reclamação. O recorrente interpôs então recurso para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Como as normas neerlandesas sobre as taxas de inspecção se baseiam nas normas comunitárias, em especial na Decisão 88/408/CEE do Conselho ( 2 ), o College van Beroep submeteu ao Tribunal um pedido de decisão prejudicial sobre as seguintes questões:

«O disposto no artigo 3.°, n.° 1, da Decisão 88/408/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1988, deve ser interpretado no sentido de que a parte da taxa que refere apenas é devida relativamente à carne que é efectivamente desossada ou cortada na fase de produção situada entre o abate do animal e a armazenagem da carne, ou deve ser interpretado no sentido de que a taxa é devida relativamente a toda a carne que é recebida nos estabelecimentos de corte e desossagem, independentemente de ser aí sujeita a quaisquer operações que consistam em desossagem ou corte?

Caso esta disposição deva ser interpretada noutro sentido, qual é a interpretação correcta a dar-lhe?»

5.

A Directiva 71/118/CEE do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1971, relativa a problemas sanitários cm matéria de comércio de carnes frescas de aves de capoeira ( 3 ), aproxima as legislações dos Estados-Membros em matéria de exigências sanitárias no que respeita à carne de aves de capoeira nos matadouros e durante o transporte. Na época dos factos que estão cm causa no presente processo, a directiva tinha sido alterada pela Directiva 75/431/CEE do Conselho, de 10 de Julho de 1975 ( 4 ). A directiva contém disposições relativas aos matadouros c aos estabelecimentos de corte c fixa também condições cm matéria de saúde c higiene que devem ser preenchidas para a carne tratada nesses estabelecimentos poder ser comercializada.

6.

No que respeita aos matadouros e instalações de corte, a directiva dispõe que cada Estado-Membro velará para que só seja admitida à comercialização carne fresca de aves de capoeira obtida num centro de abate aprovado e controlado por ele [artigo 3.°, n.° 1, ponto A, alínea a)]. A aprovação só será concedida se o matadouro preencher as condições fixadas no artigo 5.° da directiva e nos capítulos I c III do Anexo I. As operações de corte podem efectuar-se apenas cm instalações aprovadas c controladas pelos Estados-Membros [artigo 3.°, n.° 1, ponto B, alínea a)]. A aprovação só pode ser concedida se as instalações de corte preencherem as condições fixadas no artigo 5.° e nos capítulos II e III do Anexo I da directiva.

7.

No que respeita à carne obtida cm estabelecimentos aprovados, o artigo 3,° dispõe que cla deve ser inspeccionada e considerada adequada para comercialização por um veterinário oficial. As carcaças c as miudezas só podem ser comercializadas se o processo de abate tiver preenchido os requisitos sanitários do capítulo V do Anexo I c se os animais tiverem sido sujeitos a exames «ante mortem» e «post mortem» por veterinários oficiais (capítulo IV do Anexo I) e tiverem sido considerados adequados para o consumo humano em conformidade com o capítulo VII do Anexo I. O artigo 3.°, n.° 1, ponto B, estabelece exigências específicas que devem ser respeitadas no caso de partes de carcaças ou carne desossada. O processo de corte c as instalações devem respeitar o capítulo VIII do Anexo I da Directiva 71/118, e os controlos veterinários devem ser realizados por um veterinário oficial, nos termos do capítulo IX do Anexo I. As inspecções veterinárias previstas no capítulo IX do Anexo I encontram-se descritas em termos amplos no seu n.° 42, da seguinte forma:

«O controlo do veterinário oficial engloba as seguintes tarefas:

8.

A Directiva 71/118 foi de novo alterada pela Directiva 92/116/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1992 ( 5 ). A data fixada por esta directiva para a sua transposição nos Países Baixos é 1 de Janeiro de 1994, e, consequentemente, não se aplica ao presente processo.

9.

Inicialmente, os Estados-Membros cobravam uma taxa por eles próprios fixada pelas inspecções e controlos efectuados pelas suas autoridades, mas as variações do nível dessas taxas eram tais que a concorrência podia ser distorcida. Assim, o Conselho adoptou a Directiva 85/73/CEE, de 29 de Janeiro de 1985, relativa ao financiamento das inspecções e controlos sanitários da carne fresca e da carne de aves de capoeira ( 6 ). O artigo 1.° dispõe que os Estados-Membros cobrarão uma taxa pelos encargos ocasionados pelas inspecções e controlos sanitários. O artigo 1.° dispõe também que é proibida qualquer restituição directa ou indirecta das taxas. A directiva em si não fixa o nível das taxas, mas o artigo 2.° dispõe que o Conselho tomará uma decisão sobre o nível ou níveis fixos dessas taxas.

10.

Assim, o Conselho adoptou a Decisão 88/404 ( 7 ) (a seguir «decisão»). Nos termos da decisão, é cobrada uma única taxa constituída por vários componentes. E cobrado um montante pelas autoridades do Estado-Membro pelas inspecções realizadas no que respeita ao abate das aves (artigo 2°, n.° 3), no que respeita aos encargos administrativos e à pesquisa de resíduos (artigo 2.°, n.° 4), no que respeita às inspecções associadas às operações de corte (artigo 3.°) e no que respeita ao custo real necessário ao controlo ou à inspecção de entrada e saída das carnes armazenadas (artigo 4.°). Os montantes a cobrar pelas inspecções respeitantes ao abate estão expressos, no artigo 2°, n.° 3, numa quantia em ecus por animal. Os montantes respeitantes aos encargos administrativos c à detecção da presença de resíduos são calculados na base de uma quantia cm ecus por tonelada.

11.

A decisão prevê o caso de as instalações de abate c de corte serem estabelecimentos separados, c o caso de pertencerem ao mesmo estabelecimento. No que respeita à primeira eventualidade, lê-se no quinto considerando:

«Considerando que não se exclui a possibilidade de as operações de abate, corte e armazenamento serem efectuadas em estabelecimentos diferentes; que, por conseguinte, nessa hipótese, o conjunto das inspecções c controlos sanitários a abranger pela taxa, em conformidade [com a Directiva 71/118//CEE], não se realiza no matadouro; que ć necessário, nos termos do n.° 1, primeiro parágrafo, do artigo 2.° da Directiva 85/73/CEE, regulamentar estes casos excepcionais, prevendo uma variação proporcional dos níveis da taxa cm função dos diversos controlos e inspecções sanitárias a efectuar.»

Para reger ambos os casos, o artigo 3.° dispõe:

12.

Verifica-se que, ao fixar em 3,30 HFL por tonelada o montante das taxas cobradas pela inspecção das operações de corte no estabelecimento da De Venhorst, o KW utilizou a possibilidade dada pelo artigo 3.°, n.° 4, da decisão, de reduzir até 50% o montante cobrado.

13.

O artigo 6.° da decisão dispõe:

14.

Por fim, deve notar-se que o artigo 2°, n.° 2, da decisão e o anexo especificam certas circunstâncias em que os Estados-Membros podem afastar-se dos montantes fixos das taxas e aumentar ou reduzir os montantes cobrados a determinados estabelecimentos.

15.

A discussão no presente caso incide na questão de saber se o montante de 3,50 HFL por tonelada, cobrado pela inspecção das instalações de corte, devia ter sido cobrado pelo RW sobre as quantidades de carne de aves de capoeira que foram efectivamente cortadas e desossadas pela De Venhorst, isto é, sobre menos de 5% da sua produção total, ou se o RW tinha razão em cobrar um montante calculado com base em toda a carne existente no local em que se efectuavam as operações de corte.

16.

O recorrente alega que a taxa de inspecção devia ter sido cobrada sobre as quantidades de carne efectivamente cortada e desossada, e expõe várias razões para que assim fosse. Essencialmente, alega que, ao referir «operações de corte» no artigo 3.°, n.° 1, a decisão não pretende fazer com que as taxas possam ser cobradas apenas em virtude da presença de carne no local onde decorrem as operações de corte. As expressões «intended for cutting» na versão inglesa e «destinées à la découpe» na versão francesa referem-se ao acto de cortar a carne. Segundo o recorrente, o RVV errou ao considerar que 0 termo neerlandês «uitsnijderij» se refere às instalações de corte e não à operação dc corte.

17.

O Governo neerlandês c a Comissão, por outro lado, alegam que o montante das taxas relativas às operações de corte devia ser calculado com base cm toda a carne presente no local de corte, quer ela fosse efectivamente cortada e desossada, quer não. Ambos alegam que as inspecções relacionadas com a fase de corte são as previstas no Anexo I, capítulo IX, da Directiva 71/118. Os controlos feitos não estão apenas relacionados com as operações de corte, e o principal elemento a inspeccionar não é cm primeira linha cada animal. A inspecção abrange todos os aspectos das instalações de corte c das operações que aí decorrem. Na verdade, o único tipo especial de inspecção a efectuar que se prende com cada peça de carne ć o previsto no n.° 42, alínea b), do capítulo IX do Anexo 1 da directiva. O Governo neerlandês confirmou, quando interrogado pelo Tribunal numa pergunta escrita sobre quais as inspecções que decorrem nos locais de corte, que a inspecção dessas operações inclui quatro elementos. Primeiro, quando a carne chega às instalações de corte, os inspectores verificam a qualidade, a temperatura, a embalagem c a rotulagem da carne. Examinam também o estado de limpeza dos meios de transporte c as instalações cm que a carne é conservada. A documentação da carne é examinada. Segundo, o tratamento da carne é verificado pelos inspectores, para se certificarem de que é rápido e higiénico c de que as caixas utilizadas para o transporte são limpas. É verificado o estado das instalações. Em terceiro lugar, os inspectores verificam as condições em que a carne é transportada depois do tratamento c a limpeza das instalações e dos meios de transporte. Inspeccionam a limpeza dos empregados presentes e a das suas instalações sanitárias. Em quarto lugar, várias formalidades administrativas acompanham as inspecções acima descritas.

18.

O Governo neerlandês acentua especialmente a necessidade de cobrir os custos das inspecções. Salienta que o artigo 2.°, n.° 2, da decisão permite que os Estados-Membros aumentem, para além dos limites fixados na decisão, os montantes cobrados, se esse aumento for necessário para cobrir os custos das inspecções. Alega que toda a carne presente nas instalações de corte faz parte da base de custo das inspecções. Daí decorre, segundo o Governo neerlandês, que restringir a base de cálculo das taxas à proporção de carne que efectivamente é cortada e desossada levaria a uma situação cm que todos os custos não seriam necessariamente cobertos.

19.

A Comissão sustenta ainda que o artigo 3.°, n.° 1, da decisão não impõe que a carne cortada ou desossada seja pesada ou quantificada. Assim, na prática, não se saberá no momento cm que a taxa de inspecção é exigível exactamente quanta carne foi cortada c desossada. A única obrigação que o artigo 3.°, n.° 1, impõe ao operador do estabelecimento de corte é que pese a carne que entra nas suas instalações. Se as taxas fossem calculadas noutra base qualquer, o resultado seria impor uma obrigação adicional relativamente à pesagem, o que não está contido nos termos da decisão.

20.

Não estou convencido de que a interpretação adiantada pelo Governo neerlandês e pela Comissão seja compatível com a estrutura da decisão ou com o objectivo afirmado no seu preâmbulo. Resulta claro do preâmbulo que, em princípio, uma única taxa cobrirá todas as inspecções e controlos, ao passo que o mesmo preâmbulo reconhece que era necessário prever os casos em que o corte se processa em estabelecimento diferente. Quando, como no presente caso, o corte é feito no próprio matadouro, não seria de esperar que a taxa se baseasse na quantidade total de carne presente no matadouro.

21.

Quanto à linguagem da decisão, devo dizer desde já que a redacção não é totalmente feliz e que o teor do artigo 3.° poderia confortar tanto a interpretação proposta pelo recorrente como a proposta pelo Governo neerlandês e pela Comissão. A expressão «carne para desossar destinada a ser cortada», utilizada no n.° 1 do artigo 3.°, podia ser interpretada com um sentido mais amplo do que, por exemplo, «carne efectivamente cortada». Por outro lado, a referência aos «controlos e inspecções associados às operações de corte» poderia levar à conclusão de que a base para o cálculo é a própria operação de corte.

22.

Parece-me que, quando uma disposição que impõe um ónus a um particular é ambígua, o benefício da ambiguidade deve funcionar a favor da pessoa sobre quem impende o ónus. Esta solução está em consonância com o princípio reiteradamente afirmado pelo Tribunal, nos termos do qual deve dar-se preferência à interpretação que torna a disposição em causa compatível com o Tratado e com os princípios gerais do direito comunitário ( 8 ). No que respeita às disposições que implicam consequências financeiras, o Tribunal tem sustentado que devem ser redigidas de forma clara e sem ambiguidades. Em especial, no acórdão Irlanda/Comissão ( 9 ), o Tribunal declarou:

«... a legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível pelos destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados conhecer com exactidão a dimensão das obrigações que a mesma lhe impõe».

23.

Quando teve de interpretar uma disposição ambígua que afectava a situação financeira da pessoa que lhe estava sujeita, o Tribunal optou pela interpretação que implicava o menor ónus financeiro para essa pessoa ( 10 ). Perante a ambiguidade do artigo 3.° da decisão, deve ser-lhe dado o significado que seja menos oneroso para o matadouro em questão.

24.

Além disso, seria ilógico e incompatível com o princípio da proporcionalidade calcular a parte da taxa relacionada com a inspecção das instalações de corte com base na totalidade da carne existente nas instalações de corte quando essas instalações fazem parte do mesmo estabelecimento a que pertence o matadouro. Todas as aves presentes nas instalações de corte terão sido objecto das inspecções «ante mortem» e «post mortem», cm conformidade com o capítulo IV do Anexo I da Directiva 71/118, c terão sido consideradas próprias para consumo humano cm conformidade com o capítulo VII do Anexo I. Depois dc sair do local de corte, em que as aves terão sido seleccionadas para serem cortadas ou para screm embaladas inteiras, a carne é armazenada, o que dá lugar a inspecções posteriores, pelas quais é cobrada uma taxa nos termos do artigo 4,° da decisão. Quando as instalações de corte façam parte da mesma unidade que o matadouro, todas as inspecções são efectuadas no mesmo estabelecimento c todas as aves abatidas terão servido de base para o cálculo do montante das taxas, cm conformidade com os artigos 2.°, n.° 3, c 4.° da decisão. Cobrar ao matadouro um montante pela inspecção das operações de corte com base em toda a carne presente no local de corte, quando apenas uma parte dessa carne será efectivamente cortada e desossada, seria ilógico, como já disse, e contrário ao princípio da proporcionalidade.

25.

A interpretação proposta pelo Governo neerlandês c pela Comissão teria, além disso, resultados anómalos. Se não forem efectuadas operações de corte, não há operações que devam ser controladas c inspeccionadas, em conformidade com o capítulo IX do Anexo I da Directiva 71/118. Como não são necessárias inspecções, nenhum encargo pode ser cobrado com base no artigo 3.° da decisão. Sc, por outro lado, só uma pequena parte das aves é cortada e desossada, então, segundo a interpretação do Governo neerlandês e da Comissão, será cobrado um encargo com base cm todas as aves abatidas que estejam presentes em determinado momento no local de corte. Este resultado parece anómalo quando comparado com a situação existente quando não se efectuam operações de corte. Um encargo baseado na quantidade de carne efectivamente cortada c desossada produz um resultado mais lógico.

26.

Não me convence a tese do Governo neerlandês de que os encargos calculados numa base pro rata não permitiriam aos Estados-Membros cobrir os custos das inspecções em causa. Em primeiro lugar, não decorre da natureza das inspecções enumeradas no n.° 42 do capítulo IX do Anexo I da Directiva 71/118 que elas estão completamente desligadas do nível de actividade e que a simples presença de aves nas instalações de corte constitui uma base de custo adequada para o encargo a cobrar. Além disso, algumas das formalidades administrativas irão duplicar as formalidades cumpridas noutros locais das instalações e que seriam cobertas pela taxa cobrada em conformidade com o artigo 2°, n.° 4, da decisão. Se os custos das inspecções não forem cobertos, os Estados-Membros podem sempre recorrer à possibilidade de um ajustamento do nível das taxas em conformidade com o artigo 2.°, n.° 2, da decisão, que se aplica também no contexto do artigo 3.°

27.

Por fim, a Comissão alega que a interpretação proposta pelo recorrente cria dificuldades práticas, e em especial redunda em impor ao matadouro a obrigação adicional de pesar as aves cortadas c desossadas que saem das instalações de corte. Para a Comissão, a única obrigação de pesagem imposta é a que se prende com a quantidade de carne que entra nas instalações de corte. Não estou convencido da força deste argumento. Não há motivo para se interpretar o n.° 42, alínea a), do capítulo IX do Anexo I da Directiva 71/118 como exigindo que a carne que entra nas instalações de corte seja pesada, mas não a carne que sai das mesmas instalações. Efectivamente, exige-se que sejam mantidos registos em ambos os casos. Parece praticável que o matadouro tenha registos exactos da quantidade de carne efectivamente cortada nas instalações ligadas ao matadouro. Além disso, no caso particular da De Venhorst, os únicos frangos cortados foram os que tinham menos que um determinado peso. Isto indica claramente que a De Venhorst estava em situação de conhecer o peso das aves em causa. De qualquer modo, a exigência de que elas fossem pesadas não parece ser especialmente onerosa.

28.

Assim sendo, sou de opinião de que à questão submetida pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven deve ser dada a seguinte resposta:

«O artigo 3.°, n.° 1, da Decisão 88/408/CEE do Conselho de 15 de Junho de 1988, relativa aos níveis da taxa a cobrar a título das inspecções e controlos sanitários de carne fresca, em conformidade com a Directiva 85/73/CEE, deve ser interpretado no sentido de que a parte da taxa aí referida deve ser calculada com base no peso da carne que é cortada e desossada.»