apresentado no processo C-307/89 ( *1 )
I — Matéria de facto e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
a) Regulamentação nacional
Em 1956, foi criado em França um Fonds national de solidarité (a seguir «FNS»), com o fim de promover uma política geral de protecção das pessoas idosas, designadamente através da melhoria das pensões, reformas e prestações de velhice. O Fonds serve, designadamente, para permitir a atribuição de uma prestação designada «prestação suplementar», concedida aos beneficiários de prestações de velhice ou de invalidez resultantes de disposições legislativas ou regulamentares, quando os mesmos não tenham recursos suficientes.
As condições de concessão desta prestação são fixadas pelos artigos L 815-1 a L 815-11 do code de la sécurité sociale (a seguir «CSS»), disposições que constituem uma nova codificação das normas que anteriormente constavam dos artigos L 684 a L 711 do mesmo código. A prestação suplementar é financiada por receitas fiscais e a sua concessão não está dependente da qualidade de antigo trabalhador assalariado ou não assalariado. Trata-se de uma prestação que completa os recursos de qualquer natureza, incluindo as prestações contributivas, até um nível julgado indispensável, tendo em conta o custo de vida em França.
Por força do artigo L 815-5 do CSS (o artigo L 707 do antigo CSS), a prestação suplementar só é devida aos nacionais estrangeiros residentes em França se houver aplicação de convenções internacionais de reciprocidade. Uma alteração do artigo L 815-2, introduzida pela Lei n.° 87-39, de 27 de Janeiro de 1987, acrescentou-lhe a condição de residência anterior na metrópole ou num território ultramarino, em Saint-Pierre-et-Miquelon ou em Mayotte, durante um período e em condições fixadas por decreto. Até hoje não foi adoptado qualquer decreto.
b) Regulamentação comunitária
Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [codificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230 p. 6; EE 05 F3 p. 53)], as pessoas que residem no território de um dos Estados-membros e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado-membro, nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes desse regulamento.
O artigo 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento prevê que o regulamento se aplica a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem, entre outras prestações, às prestações de invalider e às prestações de velhice. O n.° 4 deste artigo dispõe que a assistência social não releva do âmbito de aplicação do regulamento.
2. Antecedentes do litígio
Por carta de 4 de Dezembro de 1985, a Comissão convidou o Governo francês, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, a apresentar as suas observações no que diz respeito à compatibilidade, face ao direito comunitário, do artigo L 707 do CSS (antigo). Em sua opinião, esta disposição ignora o princípio geral de não discriminação em razão da nacionalidade, como consagrado no artigo 7° do Tratado CEE e evocado no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71.
As autoridades francesas contestaram, por carta de 7 de Março de 1986, que a prestação suplementar releve do Regulamento n.° 1408/71. Com efeito, pretendem que a mesma constitui uma prestação de assistência.
A Comissão formulou um parecer fundamentado em 14 de Outubro de 1987, convidando o Governo francês a dar-lhe cumprimento no prazo de trinta dias.
Na sua resposta de 26 de Novembro de 1987, as autoridades francesas afirmaram que, a partir de então, já não seria exigida para haver direito à prestação suplementar do FNS, a existência de uma convenção de reciprocidade entre a França e o Estado-membro de que é nacional o antigo assalariado, o antigo não assalariado, ou o seu cônjuge sobrevivo. Tinham sido dadas todas as instruções neste sentido aos organismos gestores por uma circular ministerial n.° 1370, de 5 de Novembro de 1987.
Pela sua carta de 19 de Abril de 1988, a Comissão, no entanto, verificou que o legislador francês tinha introduzido um agravamento das condições em que o direito à prestação suplementar do FNS era atribuído aos nacionais comunitários, introduzindo, no artigo L 815-2 do CSS, a condição de ter residido na metrópole ou num território ultramarino, em Saint-Pierre-et-Miquelon ou em Mayotte, durante um período e em condições fixadas por decreto. Segundo a Comissão, esta nova condição era igualmente contrária ao princípio da igualdade de tratamento. Aliás, a Comissão tinha pedido para receber confirmação de que, num caso concreto, o interessado tinha efectivamente recebido as prestações a que tinha direito.
As autoridades francesas informaram a Comissão, por carta de 6 de Junho de 1988, de que, no que dizia respeito à nova condição de atribuição de prestação suplementar, os decretos de aplicação não tinham ainda sido adoptados e que não deixariam de ter em consideração, aquando da elaboração destes textos, as observações que a Comissão tinha formulado a este respeito. Quanto ao caso concreto evocado pela Comissão, responderam que o interessado receberia a prestação suplementar dentro de algumas semanas.
Por carta de 7 de Abril de 1989, á Comissão mencionou outro caso concreto em que tinha sido recusada à interessada a concessão de prestação suplementar do FNS, pelo facto de não ter nacionalidade francesa e de não existir convenção de segurança social entre o seu país de origem e a França.
As autoridades francesas comunicaram, por carta de 7 de Julho de 1989, que tal resultava de um erro administrativo. Anunciaram que a interessada receberia a prestação controvertida nas mesmas condições que os nacionais franceses.
Não tendo o Governo francês comunicado posteriormente à Comissão medidas internas eventualmente adoptadas para pôr termo à situação de infracção alegada, a Comissão intentou a presente acção.
3. Tramitação processual
O requerimento da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal em 8 de Outubro de 1989.
A fase escrita decorreu normalmente.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu dar início à fase oral sem instrução prévia.
II — Conclusões das partes
A Comissão, demandante, concluiu pedindo que o Tribunal se digne:
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declarar que a República Francesa, ao submeter os nacionais de outros Esta-dos-membros, abrangidos pelo Regulamento n.° 1408/71, residentes em França e beneficiários de umá prestação de segurança social a cargo de um regime francês, tal como a prevista nos artigos L 815-2 e L 815-3 do code de la sécurité sociale, à dupla condição da existência de convenção internacional de reciprocidade, por um lado, e de ter anteriormente residido no território francês, por outro, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1408/71; |
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condenar a República Francesa nas despesas. |
A República Francesa, demandada, não formulou qualquer pedido e exprimiu o desejo de chegar a uma resolução amigável do litígio.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A Comissão recorda, em primeiro lugar, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal, a prestação suplementar paga pelo FNS releva do âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71 (acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Giletti e outros, 379/85, 380/85, 381/85 e 93/86, Colect., p. 955). Em sua opinião, a regra da igualdade de tratamento prevista no seu artigo 3.° opõe-se à condição que subordina o pagamento da prestação suplementar aos nacionais comunitários à existência de uma convenção de reciprocidade entre a França e o Estado de que o interessado é nacional, bem como à condição de ter residido um certo tempo no território da República Francesa.
Aquando da fase escrita, o Governo fiancés também não contestou o incumprimento. Afirma ter iniciado um processo de alteração de várias disposições relativas à saúde e à segurança social. Uma nova redacção proposta do artigo L 815-5 do CSS foi declarada inválida por decisão do Conseil Constitutionnel em 22 de Janeiro de 1990. Anuncia que na sessão de Outono de 1990 será apresentado um novo projecto de lei ao parlamento. Este projecto preverá que a prestação suplementar será devida, em conformidade com o direito comunitário, e qne a condição de tempo mínimo de residência, prevista no artigo L 815-2 do CSS, será suprimida.
O Governo francês sublinha, no entanto, que o artigo L 815-5 do CSS já não é, na prática, aplicado aos nacionais comunitários. As autoridades francesas, com efeito, em consequência da jurisprudência do Tribunal, deram a instrução, pela circular ministerial n.° 1370, já referida, aos órgãos gestores para que todos os nacionais comunitários titulares de uma pensão de invalidez ou de velhice ao abrigo da legislação francesa pudessem beneficiar da prestação suplementar do FNS nas mesmas condições que os nacionais franceses.
No que diz respeito à condição de residência no território da República Francesa durante um período determinado, previsu no artigo L 815-2 (redacção introduzida pela Lei n.° 87-39, atrás referida) do CSS, o Governo francês esclarece que esta disposição não é, de facto, aplicada. Com efeito, os decretos de aplicação destinados a fixar as condições para que remete esta disposição nunca foram adoptados.
P. J. G. Kapteyn
Juiz-relator
( *1 ) Língua do processo: francês.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
11 de Junho de 1991 ( *1 )
No processo C-307/89,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Jean-Claude Séché, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg
demandante,
contra
República Francesa, representada por Edwige Belliard, directora adjunta na Direcção dos Asssuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Claude Chavance, adido principal da administração central nesse mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 9, boulevard du Prince-Henri,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [codificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230 p. 6; EE 05 F3 p. 53)], ao submeter os nacionais de outros Estados-membros, abrangidos por este regulamento, residentes em França e beneficiários a cargo de um regime francês da prestação de segurança social como a prevista nos artigos L 815-2 e L 815-3 do novo code de la sécurité sociale francês, à dupla condição da existência de convenções internacionais de reciprocidade e da residência prèvia no território da República Francesa,
O TRIBUNAL,
composto por: O. Due, presidente, J. C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse e P. J. G. Kapteyn, juízes,
advogado-geral: W. Van Gerven
secretário: H. A. Rühi, administrador principal
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 16 de Abril de 1991,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Abril de 1991,
profere o presente
Acórdão
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1 |
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 8 de Outubro de 1989 a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169_ do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que a Republica Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3°, n.° 1, Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [codificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230 p. 6; EE 05 F3 p. 53), a seguir «regulamento»], ao submeter os nacionais de outros Estados-membros, abrangidos por este regulamento, residentes em França e beneficários a cargo de um regime francês da prestação de segurança social como a prevista nos artigos L 815-2 e L 815-3 do novo code de la sécurité sociale francés, à dupla condição da existência de convenções internacionais de reciprocidade e da residência prèvia no território da República Francesa. |
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2 |
Os artigos L 815-2 e L 815-3 do novo code de la sécurité social francês (a seguir «CSS») definem as pessoas de nacionalidade francesa que beneficiam da prestação suplementar do Fonds national de solidarité (a seguir «FNS»). Esta prestação é prevista pelo capítulo V do título I, «Prestações às pessoas idosas», do livro VIII do CSS. Nos termos do artigo L 815-1, o FNS foi instituído com vista a promover uma política geral de protecção das pessoas idosas através da melhoria das pensões, reformas, rendas e prestações de velhice. |
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3 |
O artigo L 815-2 impõe aos interessados uma obrigação de residência em França durante um certo período e em condições fixadas por decreto. O artigo L 815-5 especifica que a prestação suplementar só é devida aos estrangeiros em caso de existência de convenções internacionais de reciprocidade. |
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4 |
Por sua vez, o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, atrás referido, dispõe que as pessoas que residem no território de um Estado-membro e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado-membro nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes desse regulamento. |
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5 |
Segundo o artigo 4.°, n.° 1 do mesmo regulamento, este aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem, entre outras prestações, às prestações de invalidez e às prestações de velhice. O n.° 4 do mesmo artigo dispõe que o regulamento não se aplica à assistência social. |
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6 |
Por carta de 4 de Dezembro de 1985, a Comissão convidou o Governo francês a comunicar as suas observações sobre a compatibilidade com o direito comunitário das disposições em causa do CSS. Por carta de 7 de Março de 1986, as autoridades francesas contestaram que a prestação suplementar relevasse do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71, atrás referido, porque esta prestação era uma prestação de assistência. |
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7 |
A Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no artigo 169.° do Tratado CEE em 14 de Outubro de 1987, convidando o Governo francês a dar-lhe cumprimento no prazo de trinta dias. Por cartas de 26 de Novembro de 1987 e de 6 de Junho de 1988, as autoridades francesas informaram a Comissão de que já não era exigida, relativamente aos cidadãos de outros Estados-membros, a existência de uma convenção internacional de reciprocidade para a concessão de uma prestação suplementar e de que os decretos de aplicação, mencionados no artigo L 185-2 do CSS, nunca tinham sido adoptados. |
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8 |
Dado que o Governo francês não comunicou à Comissão as medidas legislativas adoptadas para pôr termo à pretensa situação de infracção, a Comissão intentou a presente acção. |
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9 |
Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal. |
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10 |
Convém recordar, em primeiro lugar, que decorre da jurisprudência do Tribunal que uma legislação como a que está aqui em causa, na medida em que confere um direito a prestações suplementares destinadas a aumentar o montante das prestações da segurança social, independentemente de qualquer apreciação das necessidades e situações individuais, que é característica da assistência, releva do regime da segurança social nos termos do Regulamento n.° 1408/71, já referido. |
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11 |
Deve verificar-se, em seguida, que os artigos L 815-2 e L 815-5 do CSS são incompatíveis com o princípio da igualdade de tratamento, consagrado pelo artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, dado que subordinam a concessão das prestações em causa aos nacionais dos outros Estados-membros que residem em França, à dupla condição da existência, entre estes Estados e a França, de convenções internacionais de reciprocidade e da residência anterior do interessado no território da República Francesa. |
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12 |
Resulta dos autos que o Governo francês nao contesta a incompatibilidade da legislação em causa com o direito comunitário. Alega, todavia, que, por força da circular ministerial n.° 1370, de 5 de Novembro de 1987, e na sequência de uma instrução ministerial dada aos órgãos de gestão, o artigo L 815-5 do CSS já não é, na prática, aplicado aos nacionais comunitários e que o artigo L 815-2 do CSS não é, de facto, aplicado, por não terem sido adoptados os decretos de aplicação. |
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Há que salientar, a este respeito, que decorre da jurisprudência do Tribunal que a manutenção de uma regulamentação nacional que é, enquanto tal, incompatível com o direito comunitário, mesmo que o Estado-membro em causa aja de acordo com este direito, dá origem a uma situação de facto ambígua ao manter, para os sujeitos de direito em questão, um estado de incerteza quanto às possibilidades que lhe são reservadas de recorrer ao direito comunitário. Esta incerteza é reforçada pelo carácter interno de instruções meramente administrativas que afastem a aplicação da lei nacional (ver acórdão de 4 de Abril de 1974, Comissão/França, n.os 41 e 42, 167/73, Recueil, p. 359). |
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14 |
Deve, assim, verificar-se que, a República Francesa, ao subordinar a concessão da prestação de segurança social referida nos artigos L 815-2 e L 815-3 do novo code de la sécurité sociale aos nacionais dos outros Estados-membros residentes em França e abrangidos pelas disposições do Regulamento n.° 1408/71, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, à dupla condição da existência em relação a esses Estados-membros de uma convenção internacional de reciprocidade e da residência anterior do interessado no seu território, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1 do regulamento citado. |
Quanto às despesas
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Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas. |
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Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL decide: |
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Due Moitinho de Almeida Diez de Velasco Kakouris Schockweiler Grévisse Kapteyn Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Junho de 1991. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due |
( *1 ) Lingua do processo: francês.