1.

A presente acção por incumprimento intentada contra a República Francesa diz respeito a disposições do domínio da política comum da pesca.

2.

O Regulamento (CEE) n.° 171/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que prevê certas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca ( 1 ), e o Regulamento (CEE) n.° 3094/86 ( 2 ) — que o substituiu a partir de 1 de Janeiro de 1987 — prevêem diversas regras para atingir o fim enunciado no seu título. De entre essas regras, apenas têm interesse para o presente processo as que respeitam às dimensões (mínimas) das malhas das redes ( 3 ), aos acessórios da rede (dispositivos), ( 4 ) às apanhas acessórias ( 5 ) e ao tamanho mínimo dos peixes ( 6 ).

3.

Nos termos do n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2057/82 ( 7 ) e (desde 1 de Agosto de 1987) do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ( 8 ), cada Estado-membro inspecciona, nos portos situados no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, os barcos de pesca que arvorem pavilhão de um Estado-membro ou estejam registados num Estado-membro, a fim de assegurar o cumprimento de toda a regulamentação em vigor respeitante às medidas de conservação e de controlo ( 9 ).

4.

Segundo o artigo 1.°, n.° 2, dos regulamentos n.os 2057/82 e 2241/87, os Estados-membros que verifiquem uma infracção intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão do navio em causa (ou contra qualquer outra pessoa responsável).

5.

A Comissão censura ao Estado-membro demandado o não ter cumprido as suas obrigações de controlo e de procedimento contra as infracções, no que respeita às medidas de conservação citadas.

6.

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

7.

A República Francesa conclui pedindo que a acção seja julgada improcedente e a Comissão seja condenada nas despesas, argumentando que cumpriu as obrigações em causa.

8.

Não há qualquer necessidade de detalhar mais esta exposição, como também não há de particularizar a situação de facto. Voltaremos a esta matéria no âmbito do nosso parecer e, quanto ao resto, remetemos para o relatório para audiência.

9.

1. O litígio entre as partes do presente processo, baseado no artigo 169.° do Tratado CEE, não incide sobre a interpretação das disposições a que se liga a acusação de incumprimento, mas sobre a questão de saber se o fundamento dessa acusação foi demonstrado.

10.

Esta questão foi levantada desde o início do processo, já que a França contestou o incumprimento que lhe é censurado logo desde a contestação, mas a discussão centrou-se, depois, num ponto preciso. Com efeito, na fase pré-contenciosa, bem como nos seus documentos, a Comissão referiu-se a certos relatórios relativos a missões efectuadas por funcionários da Comissão, no decurso das quais estes assistiram às operações de inspecção dos serviços franceses, ao abrigo do artigo 12.°, n.os 3 e 4, dos regulamentos n.os 2057/82 e 2241/87. Segundo a Comissão, estes relatórios punham em evidência importantes lacunas no controlo e no procedimento contra as infracções. Tendo a Comissão qualificado estes relatórios de confidenciais ( 10 ), o Tribunal de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse versões não confidenciais; esta apresentou então resumos dos referidos relatórios, nos quais várias indicações tinham sido obliteradas. Tratavam-se de indicações sobre a identidade dos pescadores em causa, das autoridades locais e dos inspectores. Sendo a Comissão de opinião que era também necessário afastar a possibilidade de a identificação das referidas pessoas e instituições se poder fazer indirectamente por deduções e comparações, as datas e lugares exactos das inspecções foram também suprimidos. O documento faz ainda realçar o ano das inspecções e a sua ordem cronològica. O Estado-membro demandado considera que os documentos apresentados não podem ser utilizados como prova das acusações que são objecto do litígio. Afirma que não pode defender-se eficazmente contra acusações assim fundamentadas, já que, na falta de dados quanto ao lugar, ao momento, às pessoas e às autoridades em causa, não fica à altura de identificar os acontecimentos especificamente visados nos documentos da Comissão. Pelo contrário, a Comissão é de opinião de que a França está completamente à altura de o fazer por comparação com os relatórios correspondentes dos seus funcionários nacionais.

11.

Esta discussão fez, no entanto, perder um pouco de vista a questão da determinação do objecto real da acusação de incumprimento. Só após esta questão estar resolvida poderemos apreciar em que medida é a acção admissível e fundada (à luz das provas apresentadas).

12. 2.

À primeira visu, a acusação da Comissão parece constituir uma unidade monolítica, quando, na realidade, comporta três aspectos diferentes que constituem uma sequência lógica.

13.

14.

No que respeita à acção da Comissão, a acusação que aí está formulada engloba este aspecto de organização. Nos pedidos formulados na petição, a Comissão refere-se à fórmula dos regulamentos n.os 2057/82 e 2241/87 que acaba de ser citada, ao pedir a declaração de que a França violou tais regulamentos «não assegurando um controlo susceptível de garantir o cumprimento das medidas técnicas de conservação previstas nos regulamentos n.os 171/83 e 3094/86 do Conselho...» ( 11 ). A mesma orientação existe no resto da petição. Pode, assim, lêr-se no ponto 1.3 que a França violou as referidas disposições «ao não fazer respeitar plenamente as medidas técnicas...», enquanto que, no ponto 2.1, se remete para a carta de notificação que fala da obrigação de a França garantir a aplicação de certas medidas técnicas ( 12 ).

15.

É também neste quadro que se inscreve a censura feita à França de ter aplicado regras nacionais, em vez das disposições comunitárias ( 13 ), à malhagem das redes e ao tamanho mínimo dos peixes; esta censura, pelos seus termos, incide já sobre o domínio da organização das medidas que incumbe aos Estados-membros, já que implica a existência de uma regulamentação legislativa ou administrativa que tenha por objecto o controlo e esteja em contradição, quanto ao seu conteúdo, com as disposições comunitárias sobre as medidas técnicas de conservação.

16.

17.

18.

3. Há agora que verificar se, e em que medida, a acção é admissível com o objecto que acabamos de definir. O processo baseado no artigo 169.° do Tratado CEE impõe sempre um exame deste tipo, sobre a concordância entre o processo pré-contencioso e o processo contencioso, pois que o Estado-membro em causa vê ser-lhe censurado um comportamento que não surge claramente como um comportamento ou uma omissão contínuos. No caso concreto, não é possível uma classificação tão nítida, até por motivo da segunda e terceira partes do objecto da acção, pois que põem em causa comportamentos isolados. Trata-se de casos particulares em que, segundo a Comissão, a França, contrariamente às suas obrigações, não procedeu a um controlo (do mesmo modo que, como consequência desta primeira omissão, não procedeu judicialmente contra as infracções dos pescadores).

19.

Segundo jurisprudência constante, o objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE está circunscrito pelo processo pré-contencioso previsto por essa disposição ( 17 ). A própria notificação (que deve dar aos Estados-membros a oportunidade de se exprimirem, oportunidade que tem como característica ser uma garantia importante e de que, por consequência, depende a regularidade do processo ( 18 )) tem por fim circunscrever o objecto do litígio ( 19 ). Além disso, o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem basear-se nos mesmos fundamentos e argumentos ( 20 ).

20.

21.

O mesmo se passa com os problemas relativos às apanhas acessórias e ao tamanho mínimo dos peixes: também aqui é evidente que a Comissão insiste no facto da não aplicação sistemática dos mecanismos prescritos pelo direito comunitário:

«As missões dos inspectores da Comissão nos portos mostraram que não há nenhum controlo das apanhas acessórias e que, em particular nos portos do golfo da Gasconha, não há nenhuma aplicação das disposições, comunitárias relativas aos tamanhos mínimos dos peixes, estipuladas no título III do Regulamento n.° 171/83 do Conselho; quando é aplicada alguma reguLmentação, trata-se das medidas nacionais relativas aos tamanhos dos peixes, que são menos estritas que a regulamentação comunitária, o que não está de acordo com o artigo 1.° do Regulamento n.° 2057/82» ( 21 ).

Este extracto diz também respeito ao aspecto já precedentemente mencionado, segundo o qual não é evidentemente possível garantir a organização em boa e devida forma do controlo quando o Estado-membro em causa estabelece, por meio de medidas legislativas ou administrativas, disposições técnicas que são objecto do controlo, e que têm um conteúdo diferente das do direito comunitário.

22.

Acabamos de afirmar que, ao denunciar precisamente o caracter sistemático das omissões verificadas em matéria de controlo, a Comissão, por isso mesmo e pelo menos indirectamente, também denunciou uma insatisfatória organização do controlo. Pensamos que tal dedução não é nem temerária nem sequer proibida. Com a notificação, a Comissão solicitou uma resposta do Governo francês e não uma resposta de funcionários nacionais, individualmente considerados, agindo em infracção ao direito comunitário. Só com as maiores dificuldades é que o Governo poderia, se tivesse podido, pronunciar-se sobre o comportamento desses funcionários, tomados individualmente, na medida em que tal comportamento individual pudesse estar na base do incumprimento verificado. Uma tal diligência da Comissão não teria, aliás, senão um valor limitado, enquanto medida de protecção do direito comunitário. Com efeito, se as omissões no controlo fossem tão amplas como a Comissão censura à França, simples medidas individuais — que a França teria podido mencionar na sua resposta — só teriam trazido uma solução parcial.

23.

Pelo contrário, era possível e razoável esperar da França uma reacção no domínio da organização: possível, porque o Governo francês podia indicar à Comissão as medidas legislativas e administrativas existentes ou? eventualmente, as que acabavam de ser adoptadas e que, na sua opinião, constituíam a base de um controlo em boa e devida forma (para o futuro); razoável, pois que tais medidas de alcance geral são as mais apropriadas para melhorar a imagem global do controlo criticado pela Comissão e, por isso mesmo, para fazer diminuir automaticamente o número das omissões individuais em matéria de controlo.

24.

É também neste sentido que responde o Governo francês. Na sua carta de 22 de Janeiro de 1985, começa por referir-se a certos esforços para melhor informar os pescadores sobre a regulamentação em vigor e prossegue :

«Por outro lado, os serviços encarregados do controlo são, também eles, objecto de uma actualização dos conhecimentos e de instruções extremamente precisas sobre a conduta a seguir. A publicidade que deve ser dada a essa operação deverá permitir uma melhor aplicação dos regulamentos comunitários e criar progressivamente uma melhoria no nível dos controlos. Além disso, a próxima apresentação ao Parlamento de um projecto de lei que precisa as sanções aplicáveis em caso de violação da regulamentação CEE, e que aumenta de modo importante as penas em que incorrem os pescadores em infracção, deverá favorecer a acção dos serviços.»

25.

Em suma, deve, pois, constatar-se que a acusação contida na petição, no que respeita às lacunas na organização dos controlos, já consta da notificação (e também foi correctamente compreendida).

26.

A situação é a mesma quanto ao parecer fundamentado de 18 de Novembro de 1986. Este retoma literalmente, no essencial, as acusações formuladas na notificação e, seguidamente, aprofunda-as. Na página 3 deste parecer, pode ler-se que as constatações feitas pela Comissão aquando das inspecções no terreno foram «muito representativas». Seriam completamente confirmadas pelos controlos efectuados em 1985. No ponto 2.5 do parecer fundamentado aparece de novo a acusação da aplicação das normas nacionais, em vez das normas comunitárias, no que respeita ao tamanho mínimo de certos peixes. Esta acusação é alargada ao ano de 1985, bem como, por remissão para uma carta das autoridades francesas de 28 de Maio de 1985, à aplicação das normas relativas à malhagem. Além disso, o Governo francês reagiu a este parecer fundamentado exactamente no sentido desta interpretação das acusações, mencionando, quanto ao essencial, a sua atitude no âmbito da aplicação das referidas medidas técnicas de conservação e referindo-se a uma acção de controlo efectuada em 1986, bem como a certas instruções aos funcionários encarregados do controlo, que tinham sido dadas ou estavam em preparação.

27.

Pode, pois, constatar-se, no que respeita à parte da acusação precedentemente definida, relativa à «organização», que há concordância entre a notificação, o parecer fundamentado e a petição.

28.

Permitam-nos, numa preocupação de exaustividade, acrescentar uma palavra no que respeita ao problema de certas modificações quanto ao conteúdo das disposições comunitárias. Na sua resposta de 21 de Janeiro de 1987 ao parecer fundamentado, as autoridades francesas referem-se ao facto de o Regulamento n.° 3094/86 ter reduzido, em certos pontos, as exigências impostas pelo seu predecessor, o Regulamento n.o 171/83; referem-se, com isto, ao tamanho mínimo dos peixes ( 22 ), bem como ao tamanho mínimo imposto para a malhagem ( 23 ). Segundo as autoridades francesas, estas modificações permitiram a correspondência, nestes pontos, das exigências do direito comunitário com a prática da França. Não se sabe todavia em que medida foi exactamente assim. Não é, deste modo, possível presumir que a infracção em causa tinha sido totalmente eliminada no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Ora, é jurisprudência constante que é suficiente, para que uma acção por incumprimento seja admissível, que o Estado-membro exceda o prazo fixado no parecer fundamentado ( 24 ).

29.

30.

31.

4. Por todos estes motivos, deve decidir-se que a acção, com o objecto que acaba de ser definido, é integralmente admissível.

32.

No que respeita à fundamentação, resta-nos agora examinar se a Comissão que, nesta matéria, tem o ónus da prova, ( 31 ) conseguiu demonstrar a infracção ao Tratado.

33.

1. Na sequência das considerações feitas quanto ao objecto e à admissibilidade da acção, gostaríamos de fazer uma observação geral no que respeita à estruturação da prova relativamente às três partes do objecto da acção. Já mencionámos que a Comissão censura à França incumprimentos isolados no controlo das infracções e no procedimento judicial contra elas, precisamente na medida em que tais incumprimentos decorrem de uma insuficiente organização. Na nossa opinião, deve dar-se provimento à acção da Comissão desde que os alegados incumprimentos na organização estejam provados, sem que seja necessário fazer, além disso, a prova específica dos casos isolados que resultam de tais incumprimentos. Estes últimos são a consequência necessária do incumprimento em matéria de organização, por exemplo as infracções cometidas pelas instâncias nacionais contra as disposições de uma directiva que o Estado em causa ainda não transpôs para a sua legislação. Isto é tanto mais válido, no caso concreto, quanto a própria França reconheceu, no decurso do processo pré-contencioso, que uma série de pescadores só dificilmente aceitara a actividade dos funcionários nacionais para aplicação das regras comunitárias. É justamente nestas circunstâncias que, na falta de uma organização perfeita, em especial na falta de indicações claras dadas aos funcionários, o controlo e os procedimentos não podem deixar de se mostrar insuficientes na sua aplicação concreta.

34.

2. Deste ponto de vista, gostaríamos de voltar às diferentes medidas técnicas de conservação e de verificar se a França, a este respeito, incumpriu a sua obrigação de garantir um controlo em boa e devida forma.

35.

36.

A mesma carta mostra que uma regulamentação deste gênero não respeitava apenas a uma pequena parte das águas costeiras francesas, mas, pelo contrário, abrangia uma vasta área geográfica ( 32 ).

37.

O facto de a infracção assim definida ter durado para além do prazo fixado no parecer fundamentado resulta da resposta do Governo francês de 21 de Janeiro de 1987 às observações da Comissão. Esta expusera, com efeito, no seu parecer fundamentado, ( 33 ) que, segundo as informações de que dispunha, as tolerâncias citadas, no que respeita à malhagem e ao tamanho mínimo dos peixes, eram ainda aplicadas. A resposta do Governo francês remete para as alterações efectuadas por meio do Regulamento n.° 3094/86, no que respeita a estas regras. Nela se lê, de seguida, a este respeito:

«O Governo francês considera, pois, que, na matéria, a sua atitude evitou perturbações que teriam atrasado a necessária reordenação de uma actividade essencial para certas regiões francesas.»

38.

Resulta destas declarações que, na opinião do Governo francês, a atitude das autoridades francesas, no que respeita às duas medidas de conservação citadas, correspondia ao direito comunitário após a adopção do Regulamento n.° 3094/86; mesmo que assim fosse, tratar-se-ia de um argumento desprovido de pertinência para o fundamento da acção — e também para a sua admissibilidade —, pois que corresponde a uma situação que apenas ocorreu após o termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado ( 34 ).

39.

40.

Deve começar por se constatar que, na sua resposta à carta de notificação, a França só contesta as acusações da Comissão na medida em que põe em dúvida o aspecto representativo das constatações que a Comissão pretende ter obtido aquando das suas inspecções ( 35 ). Assim, os autores da carta não tentam infirmar — pela positiva — as acusações da Comissão, fazendo a prova das medidas realmente tomadas (o que teria sido imediatamente possível se a França tivesse respeitado as suas obrigações neste ponto), antes se contentam em utilizar argumentos — pela negativa — no que respeita à força probatória das constatações feitas pela Comissão. Passa-se o mesmo na contestação.

41.

De seguida, as acusações da Comissão não são contestadas nem na resposta à notificação nem na resposta ao parecer fundamentado. Em especial, não é afirmado que a França cumpriu as obrigações em causa.

42.

Mesmo que a atitude da França, manifestamente evasiva sobre estes dois pontos, permita presumir que a infracção alegada pela Comissão realmente existiu, não é, no entanto, possível tirar daí uma conclusão imperativa nesse sentido, não equivalendo, pois, tal atitude, em si, a uma prova.

43.

Tal conclusão deduz-se, no entanto, das declarações do Estado-membro demandado, bem como dos documentos que apresentou relativamente às medidas de organização realmente tomadas.

44.

Na resposta de 22 de Janeiro de 1985 à carta de notificação da Comissão — quase, portanto, dois anos após a entrada em vigor do Regulamento n.° 171/83 —, explica-se que os serviços encarregados do controlo são objecto de uma actualização de conhecimentos; diz-se que a publicidade dada a estas medidas melhorará progressivamente a situação, no que respeita aos controlos ( 36 ). Isto mostra que, pelo menos até esta data, ainda não tinham sido tomadas todas as medidas necessárias. Esta situação durou para além do termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado. Na resposta de 21 de Janeiro de 1987 a este parecer fundamentado, pode ler-se no início, após um breve resumo das acusações da Comissão, que se não contesta a existência de insuficiências, aqui ou ali; segundo o Governo francês, não lhe foi, no entanto, possível garantir a aplicação das disposições comunitárias no ano que se seguiu ao início da sua entrada em vigor. Após ter tomado posição quanto às alterações efectuadas pelo Regulamento n.° 3094/86 e às suas alegadas consequências quanto à regularidade da prática seguida pela França ( 37 ), o autor termina a sua carta indicando que o Governo francês estava a preparar-se para dar, em breve, instruções muito precisas aos seus serviços, com o fim de atingir, tão depressa quanto possível, um melhor cumprimento das disposições de conservação. Até essa data, portanto, os serviços franceses não dispunham ainda de tais instruções precisas.

45.

Resulta da contestação ( 38 ) que essas declarações respeitam — também em qualquer caso — aos problemas das apanhas acessórias e dos dispositivos. Fala-se aí de uma campanha de informação e de controlo que, na opinião do Governo francês, corresponde à obrigação de meios decorrente do artigo 1.o do Regulamento n.° 2241/87. A cana junta à contestação como prova das medidas tomadas (anexo II) é, no entanto, tardia (data de 30 de Junho de 1984), e refere-se unicamente às disposições comunitárias em matéria de malhagens.

46.

A visão de conjunto que resulta de tudo isto é finalmente confirmada pelos já citados resumos dos relatórios dos inspectores da Comissão. Iríamos aqui muito longe, se quiséssemos examinar e comentar todo o documento produzido pela Comissão. Contentar-nos-emos em fazer algumas referências às verificações feitas em 1987 — após o termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado — (e que, aliás, na nossa opinião, são também adequadas para o período anterior).

47.

Resulta, em primeiro lugar, das declarações de alguns participantes, que as instruções dadas aos funcionários encarregados das fiscalizações não correspondiam às exigências. Assim, na página 17 do referido documento ( 39 ), reproduzem-se as declarações de um «responsável de uma capitania» que diz não ter recebido desde há três anos qualquer instrução das autoridades competentes; tentava aplicar as regulamentações por meio de persuasão, o que poderia levar cinco anos. Deduzimos daqui que, na época, essa aplicação não foi objecto de instruções claras. O facto de os autores do relatório dizerem, um* pouco mais tarde, no âmbito de uma outra inspecção ( 40 ), que as competências e os conhecimentos dos funcionários de controlo franceses eram insuficientes, corresponde à nossa dedução. Se a França tivesse cumprido as suas obrigações no que respeita às informações e instruções necessárias, seria também impossível entender a declaração de um comandante ( 41 ), de que lhe tinham dado instruções para não controlar certos navios de pesca.

48.

Em segundo lugar, estas indicações gerais são confirmadas, nomeadamente no que respeita ao problema das apanhas acessórias, por numerosas observações que constam do documento apresentado ( 42 ), no que respeita às inspecções efectuadas em 1987.

49.

3. A conclusão assente em todos estes indícios, de que ficou provada a infracção ao Tratado de que a França é acusada, resiste a todas as objecções do Estado-membro demandado.

50.

51.

Ter-se-ia produzido a mesma consequência, segundo as circunstâncias, se os relatórios que a França poderia ter entregue — mesmo suprimindo os nomes e/ou sob forma de resumo — tivessem mostrado que as inspecções dos funcionários franceses durante o período em causa, em especial no que respeita às inspecções efectuadas em concordância com os funcionários da Comissão, tinham sido efectuadas sem omissões. Com efeito, tendo em conta o nexo lógico entre a organização e a aplicação do controlo e os procedimentos judiciais, a apresentação de tais documentos teria posto em questão a força probatória dos indícios que acabam de ser enumerados.

52.

Por conseguinte, não se devem aceitar os referidos argumentos do Governo francês.

53.

54.

55.

56.

4. Assim, a matéria de facto relativa à infracção imputada pela Comissão ficou provada. No que respeita à matéria de direito, a mesma apreciação não pode evidentemente ser afectada pela circunstância de o Estado-membro demandado, como argumentou, nomeadamente no processo pré-contencioso, ter temido dificuldades quanto à aplicação local das disposições comunitárias ou ter tido dúvidas quanto à justeza de certas regras. Tudo isto tem a ver com circunstâncias de ordem interna, que uma jurisprudência constante proíbe a um Estado-membro invocar para não cumprir as suas obrigações de direito comunitário.

57.

Por todos estes motivos, propomos que o Tribunal dê provimento à acção da Comissão e condene a República Francesa nas despesas.