1. 

A Comissão requer ao Tribunal, no presente processo, que declare que, ao não adoptar todas as disposições legislativas regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas ( 1 ) (a seguir designada por «directiva»), a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE. O prazo de transposição da directiva para o direito nacional terminou em 19 de Dezembro de 1981.

No processo C-131/88, actualmente pendente no Tribunal de Justiça (acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Colect., p. I-825), a Comissão propôs acção análoga contra a República Federal da Alemanha. Nas conclusões apresentadas nesse processo, examinei os argumentos trocados entre as partes a propósito do alcance da obrigação, que incumbe aos Estados-membros, de transpor a directiva para o seu direito nacional. No presente processo, as partes não abordaram este problema como tal. Entendemos todavia útil resumir brevemente as conclusões a que chegámos quanto a este ponto (ver n.° 3 a seguir). Elas são, com efeito, de certa importância para apreciar o diferendo mais concreto que opõe as partes quanto a saber se esta ou aquela disposição da directiva foi transposta para o direito italiano de forma tecnicamente correcta. Propomo-nos, no entanto, fazer de imediato um apanhado das disposições da directiva pretinentes para o presente litígio.

2. 

A directiva tem por finalidade impedir a poluição das águas subterrâneas, proibindo ou limitando a introdução de certo número de substâncias. As normas da directiva dizem respeito a duas categorias de substâncias que são enunciadas, cada uma em sua lista, no anexo à directiva. No que toca às substâncias da lista I, os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias para impedir a sua introdução nas águas subterrâneas; no que toca às da lista II, devem os Estados-membros tomar as medidas necessárias para limitar aquela introdução, a fim de evitar a poluição dessas águas por tais substâncias (ver artigo 3.° da directiva). Para o efeito, a directiva contém um certo número de disposições detalhadas que dão execução aos princípios de base enunciados no artigo 3.°

O artigo 4.° especifica de forma concreta a obrigação de impedir a introdução nas águas subterrâneas das substâncias constantes da lista I; o artigo 5.° diz respeito à limitação da introdução das substâncias da lista II. Os artigos 7.° a 16.° da directiva enunciam um certo número de regras de processo detalhadas. Os artigos 7.° e 8.° tratam da investigação prévia (à concessão de uma autorização) a efectuar, em determinado número de casos, pelas instâncias competentes dos Estados-membros. Os artigos 9.° e 10.° dizem respeito às disposições que devem figurar nas autorizações que os Estados-membros podem conceder em certas condições. Os artigos 11.° a 13.° regulam a concessão, a recusa e a revogação das autorizações bem como o controlo do respeito das condições nelas estipuladas. O artigo 14.° permite aos Estados-membros instituir um prazo de transição para as descargas que sejam efectuadas no momento da notificação da directiva. O artigo 15.° determina que os Estados-membros mantenham um inventário das autorizações concedidas em conformidade com a directiva. Por fim, o artigo 16.° diz respeito à obrigação dos Estados-membros de fornecer à Comissão todas as informações relativas aos resultados das investigações preliminares efectuadas em conformidade com a directiva, os pormenores das autorizações concedidas, os resultados da fiscalização e dos controlos efectuados, bem como os resultados dos inventários acima referidos.

3. 

Ao analisar no processo C-131/88 o alcance da obrigação de transposição que resulta da directiva, salientámos quatro pontos dos quais emergiu que os Estados-membros dispõem apenas de um poder de apreciação limitado para a transposição das normas da directiva:

A relevância das afirmações que precedem para o tratamento do processo que nos ocupa é ainda reforçada pela circunstância de tanto o Governo alemão, no processo C-131/88, como o Governo italiano, no presente processo, contestarem a necessidade de adoptar regras precisas especificamente decalcadas da directiva e terem declarado que esta (adoptada em Dezembro de 1979) pode ser considerada transposta para direito nacional por certo número de disposições anteriores e com caracter relativamente geral (isto é, que não dizem especificamente respeito à protecção das águas subterrâneas). Tanto o processo C-131/88 como o presente ilustram, de forma pertinente em nossa opinião, as dificuldades que implica tal modo de transposição. Para atestar a transposição da directiva para o seu direito nacional, o Governo italiano referiu-se em particular e quase exclusivamente às disposições do direito interno adoptadas ao longo do período de 1976-1977. Em atenção ao carácter preciso e detalhado das normas da directiva, é manifesto que tais disposições, não decalcadas da directiva, conterão lacunas e darão origem a problemas de interpretação e insegurança jurídica.

4. 

Debruçar-me-ei agora sobre as acusações da Comissão. Em primeiro lugar, devemos examinar como o artigo 4.° da directiva foi transposto para o direito italiano. Como já foi dito, este artigo concretiza a norma de base que consta da alínea a) do artigo 3.°, isto é, a obrigação de impedir a introdução das substâncias da lista I nas águas subterrâneas. Para o efeito, os Estados-membros devem adoptar dois tipos de medidas: proibir a descarga directa de substâncias da lista; para acções susceptíveis de conduzir a uma descarga indirecta, pode ser concedida autorização, mas unicamente na condição de serem tomadas todas as precauções para impedir tal descarga.

5. 

Na carta de resposta ao parecer fundamentado da Comissão, o Governo italiano sustenta que a legislação italiana contém regulamentação ainda mais rigorosa que a instituída pela directiva: todas as descargas directas nas águas subterrâneas são proibidas.

Deve observar-se de imediato que o artigo 4.° da directiva não contém somente disposições relativas às descargas directas de substâncias da lista I, mas igualmente certo número de exigências quanto às acções susceptíveis de conduzir a uma descarga indirecta dessas substâncias. Ademais, as disposições do direito italiano constantes da carta antes referida parecem não conter uma proibição absoluta das descargas directas, como exige o artigo 4.° da directiva. A carta menciona três normas que, combinadas, conteriam uma proibição absoluta das descargas directas. O Governo italiano refere-se, em primeiro lugar, à penúltima alínea do artigo 4.° da Lei n.° 319 de 1976 ( 6 ) que proíbe todas as descargas nas águas subterrâneas susceptíveis de levar à poluição do lençol freático. Trata-se apenas de uma proibição condicional que depende da apreciação das propriedades nocivas de uma descarga.

O Governo italiano refere-se, em segundo lugar, a uma decisão de um Comité Ministerial de 4 de Fevereiro de 1977 adoptada em execução dos artigos 2.° e 3.° da Lei n.° 319 de 1976, e que dispõe que a descarga de estrume não efectuada sobre as águas da superfície é autorizada quando essa descarga tiver lugar à superfície do solo ou nas suas camadas superficiais ou ainda no subsolo, mas então unicamente quando se verifique nas suas camadas geológicas mais profundas (esta última expressão é definida como a estrutura porosa, de capacidade suficiente isolada da circulação hídrica subterrânea por barreiras geológicas impermeáveis) ( 7 ). Também esta disposição está longe de proibir as descargas directas: tem em vista acções susceptíveis de arrastar uma descarga indirecta nas águas subterrâneas, mas não as subordina a uma autorização prévia. Além disso, não é claro que essa autorização possa ser concedida apenas na condição de todas as medidas de precaução terem sido tomadas para evitar qualquer descarga indirecta nas águas subterrâneas.

O Governo italiano refere-se, em terceiro lugar, a uma outra disposição da decisão de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, nos termos da qual é proibido a descarga nas águas subterrâneas das águas usadas de origem industrial salvo se se verificar não existir solução alternativa técnica e economicamente válida e quando «todas as condições geológicas requeridas estejam efectivamente preenchidas» ( 8 ). Esta disposição contém manifestamente apenas uma proibição condicional que, ademais, se se comparar com o artigo 4.° da directiva, está sujeita a condições muito imprecisas.

6. 

Impressiona-me desde logo que, no requerimento inicial, a Comissão afirme ter em conta a declaração do Governo italiano de que toda a descarga directa de águas usadas nas águas subterrâneas é proibida e convide o Governo italiano a confirmar essa interpretação perante o Tribunal de Justiça. Em minha opinião, não se trata, sob qualquer aspecto, de uma proibição na acepção da directiva ( 9 ). Tendo o representante da Comissão confirmado, na audiência, que não deseja manter a acusação quanto a este ponto, resta-me apenas levar em conta, por minha vez, essa declaração.

7. 

Em segundo lugar, a Comissão alega que a legislação italiana não faz qualquer distinção entre as descargas de substâncias da lista I e da lista II. Essa distinção é importante porque a directiva impõe aos Estados-membros a proibição da descarga de substâncias da lista I nas águas subterrâneas, enquanto a introdução de substâncias da lista II deve ser unicamente limitada, a fim de evitar que poluam o lençol freático (artigo 5.°). Referindo-se ao artigo 9.° da Lei n.° 319 de 1976 ( 10 ), a Comissão declarou que todas as descargas são, em princípio, permitidas em Itália desde que não ultrapassem certos «limites de aceitabilidade». No memorando de defesa e na tréplica, o Governo italiano não tomou posição quanto a este ponto. Por isso, o Tribunal dirigiu-lhe uma questão por escrito. A resposta do Governo italiano incide unicamente sobre as descargas de estrume (uma substância que não consta como tal, nem na lista I nem na lista II), descargas ainda autorizadas em certas condições. No que toca às substâncias da lista I, parece-me portanto que não existe proibição de descargas directas, nem mesmo um regime de autorização que garanta que as descargas indirectas possam ser evitadas. A acção da Comissão tem, por conseguinte, fundamento quanto a este ponto.

8. 

Em terceiro lugar, a Comissão alega que a legislação italiana não contém disposições relativas a certo número de substâncias da lista I e da lista II. No memorando de defesa e na tréplica que apresentou, o Governo italiano não contestou esta lacuna. Limitou-se a assinalar que, no que toca ao ponto 4 da lista I («substâncias que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno no meio aquático ou por intermédio deste»), a Comissão não precisou a que substâncias específicas se estava a referir.

O incumprimento está, por conseguinte, provado. No que toca à «precisão» desejada, não vejo, de forma alguma, como a sua falta possa constituir um obstáculo à adopção de uma disposição de direito nacional sobre as substâncias em causa. Nada impede o Governo italiano de, por exemplo, mediante uma disposição executória e, se o desejasse, após consulta da Comissão, fazer uma lista onde fossem indicadas especificadamente tais substâncias. Tendo em conta a evolução constante da ciência, parece aliás pouco indicado elaborar, ao nível comunitário, uma lista exaustiva das substâncias com poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno.

Por fim, parece-me impressionante que, sobre certo número de disposições da directiva, o Governo italiano defenda no Tribunal de Justiça o ponto de vista de que aquela não visa instituir uma harmonização integral e deixa por isso aos Estados-membros uma certa margem de apreciação ( 11 ) e, no que toca a outras disposições, deseje, em contrapartida, que uma regulamentação comunitária elaborada até aos ínfimos detalhes lhe seja fornecida.

9. 

A Comissão fez, ainda, a acusação de que a legislação italiana não contém disposições relativas à concessão de autorizações de descarga conformes às normas enunciadas na directiva. Trata-se dos seus artigos 7.° a 13.°, inclusive. Vou examinar as acusações da Comissão, artigo por artigo.

10. 

Vejamos, em primeiro lugar (trata-se da quarta acusação da Comissão), a transposição dos artigos 7° e 8.° da directiva. Em conformidade com os artigos 4.° e 5.°, uma autorização só pode ser concedida, em certo número de casos, após uma investigação prévia. O artigo 7.° contém normas detalhadas relativas a essa investigação: as investigações prévias devem nomeadamente:

«incluir um estudo das condições hidrogeológicas da respectiva zona, do eventual poder depurador do solo e subsolo, dos riscos de poluição e alteração da qualidade das águas subterrâneas pela descarga e determinar se, do ponto de vista do ambiente, a descarga nessas águas constitui uma solução adequada».

O artigo 8.° da directiva acrescenta ainda que as autorizações só podem ser concedidas pelas autoridades competentes dos Estados-membros

«após ser verificado que o controlo contínuo das águas subterrâneas, e especialmente da sua qualidade, está assegurado».

11. 

A Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976 ( 12 ), dispõe que deve ser obtida uma autorização para todas as descargas (ver artigo 9.°). Essa autorização é concedida quando as descargas previstas fiquem dentro dos «limites de aceitabilidade» previstos pela lei (ver as disposições combinadas do artigo 15.° e do artigo 9.° da lei). Em certos casos, pode ser previamente concedida uma autorização provisória, mesmo quando a descarga projectada exceda os limites de aceitabilidade (artigo 15.°). A Comissão observa a este propósito que o artigo 15.° da Lei n.° 319 permite conceder uma autorização por simples pedido. Em conformidade com este mesmo artigo, uma autorização provisória é além disso considerada concedida quando o pedido de concessão não tenha sido indeferido no prazo de seis meses após a sua apresentação.

12. 

As disposições que acabo de invocar não prevêem manifestamente as investigações prévias requeridas pelo artigo 7° da directiva. Em resposta a uma questão posta por escrito pelo Tribunal de Justiça, o Governo italiano referiu-se, é verdade, a uma «regulamentação muito detalhada» que figuraria no anexo 5 à decisão de 4 de Fevereiro de 1977 ( 13 ). Essa decisão, baseada nos artigos 2° e 3.° da Lei n.° 319 de 1976 ( 14 ), contém essencialmente um certo número de critérios gerais e de normas técnicas que devem ser tomadas em consideração na utilização da água para fins industriais. Tanto a lei como a decisão foram adoptadas muito tempo antes da directiva, e não é por isso de admirar que o Governo italiano não tenha estado em posição de mencionar a mínima disposição específica do anexo acima referido que desse cumprimento às exigências claras e precisas previstas pelo artigo 7° da directiva quanto ao objecto e ao objectivo da investigação prévia.

Para atestar a transposição do artigo 8.° da directiva para o seu direito nacional, o Governo italiano refere-se ao anexo 5, primeira parte, ponto 2.8, da decisão de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, que dispõe que um certo número de controlos devem ser efectuados a fim de estudar as repercussões das descargas sobre o ambiente. O Governo italiano não conseguiu, no entanto, demonstrar que os resultados desses controlos sejam determinantes para a concessão de uma autorização de descarga ou para uma autorização das acções susceptíveis de arrastar uma descarga indirecta. Os elementos dos autos apresentados ao Tribunal de Justiça deixam aliás transparecer que isso é pouco provável. O artigo 9.° da Lei n.° 319 de 1976, já referida, parece subordinar a licitude das descargas unicamente ao respeito de certos limites de aceitabilidade (ver ponto 7 acima). Resulta daí, portanto, que nem o artigo 7° nem o artigo 8.° da directiva foram correctamente transpostos para o direito italiano.

13. 

Devo ainda analisar o argumento do Governo italiano de que o sistema de «autorizações provisórias tácitas» está em conformidade com a directiva. O Governo italiano entende, com efeito, que tal regra não é expressamente proibida pela directiva e por conseguinte autorizada. Bastaria remeter de novo para os artigos 4.°, 5.° e 7.° da directiva (que, para certas autorizações, impõem uma investigação prévia detalhada) e para o artigo 8.° da directiva (que dispõe que as autoridades competentes só podem conceder autorização após terem verificado que o controlo contínuo da qualidade das águas subterrâneas está assegurado). Uma norma que repute automaticamente concedida uma autorização provisória no caso de silêncio da administração é manifestamente incompatível com essas disposições.

14. 

Em quinto lugar, a Comissão afirma que os artigos 9.° e 10.° da directiva, que enunciam um determinado número de particularidades e de condições que devem figurar numa autorização, não foram correctamente transpostas para o direito italiano. No seu memorando de defesa, o Governo italiano refere-se, neste contexto, à Lei n.° 62, de 5 de Março de 1982 ( 15 ). O Governo italiano declara que o artigo 2.° desta lei dispõe que as autoridades regionais designarão as zonas adequadas para as descargas das águas usadas e que aplicam para esse efeito os critérios definidos na decisão do Comitê Interministerial de 4 de Fevereiro de 1977. Com esta remissão, o Governo italiano, no entanto, ainda não demonstrou que o direito italiano impõe que as autorizações devem conter as disposições e condições muito precisas e detalhadas que figuram nos artigos 9.° e 10.° da directiva. Consideramos, por isso, que o incumprimento é claro.

15. 

Em sexto lugar, a Comissão acusa a República Italiana de não ter transposto o artigo 11.° da directiva para o direito interno. Esse artigo dispõe que as autorizações só podem ser concedidas por um período limitado e devem ser reexaminadas, pelo menos, de quatro em quatro anos. Devem, além disso, poder ser prorrogadas, modificadas ou revogadas.

O Governo italiano não respondeu a esta acusação nem no memorando de defesa nem na tréplica. Em resposta a uma questão posta pelo Tribunal, não contestou que o direito italiano não contém qualquer disposição que refute o prazo de validade das autorizações (no que toca às outras regras enunciadas no artigo 11.°, a resposta do Governo italiano não contém qualquer dado). O Governo italiano entende todavia que a transposição deste artigo para o seu direito nacional não está em causa, porque o requerimento inicial da Comissão não formulava qualquer acusação explícita a este propósito. Engana-se, pois, em 9 de Dezembro de 1987, a Comissão apresentou um aditamento ao seu requerimento inicial no qual inclui esse ponto.

A única conclusão possível é, por conseguinte, que o artigo 11.° da directiva não foi transposto correctamente para o direito italiano.

16. 

Em sétimo lugar, a Comissão acusa a República Italiana de não ter transposto o artigo 12.° da directiva para o seu direito nacional. Esse artigo dispõe que, quando resulta que o requerente de uma autorização não se encontra em posição de respeitar as condições que lhe são impostas, a autorização deve ser recusada. Se as condições impostas numa autorização não forem respeitadas, a autoridade competente do Estado-membro em causa toma as medidas convenientes de forma a que as condições sejam cumpridas; se necessário, revoga a autorização.

É verdade que o artigo 15 da Lei n.° 319 de 1976 ( 16 ) impõe às autoridades competentes que revoguem a autorização dada quando os «limites de aceitabilidade» não forem respeitados. Essa disposição não regula no entanto a questão das condições e disposições referidas nos artigos 4.° a 10.° da directiva e não é portanto suficiente. Nem no memorando de defesa nem na tréplica, o Governo italiano faz menção de qualquer outra disposição que pudesse ser considerada como assegurando a transposição do artigo 12.° A acção da Comissão é por isso procedente também quanto a este ponto.

17. 

Em oitavo lugar, a República Italiana é criticada por não ter transposto o artigo 13.° da directiva para o seu direito nacional. O texto desse artigo é o seguinte:

«As autoridades competentes dos Estados-membros fiscalizam a observância das condições impostas pelas autorizações bem como as incidências das descargas nas águas subterrâneas.»

Duas disposições de direito italiano entram em linha de conta para a transposição deste artigo. Em primeiro lugar, o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976 ( 17 ), nos termos do qual é aos laboratórios provinciais que incumbe efectuar as operações técnicas de vigilância e controlo das descargas. Em segundo lugar, o artigo 9.° da mesma lei, que especifica como esses controlos devem ser efectuados. Em resposta a uma questão escrita do Tribunal, o Governo italiano remeteu, além disso, para certo número de disposições que encarregam autoridades locais e regionais do controlo das descargas, para a criação de uma polícia especial do ambiente, e para o facto de o não respeito das condições estipuladas numa autorização de descarga ser penalmente sancionado.

Afirmou com razão a Comissão que essas disposições não asseguram uma transposição suficientemente precisa e detalhada do artigo 13.° da directiva. Com efeito, a lei italiana já referida exige apenas controlos por amostragem das substâncias descarregadas e não impõe o controlo do efeito das condições que devem ser estabelecidas nas autorizações em conformidade com a directiva. A lei italiana não indica também claramente que o controlo deve igualmente respeitar às incidências das descargas nas águas subterrâneas. O incumprimento é, portanto, igualmente claro.

18. 

Em nono lugar, a Comissão acusa a República Italiana de não ter transposto correctamente o artigo 5.° da directiva para o seu direito nacional. Esse artigo exige que as autoridades competentes dos Estados-membros mantenham um inventário das autorizações de descarga concedidas com base nos artigos 4.°, 5.° e 6.° da directiva.

Segundo a opinião da Comissão, que não foi rejeitada pelo Governo italiano quanto a este ponto, a única norma de direito italiano que seria susceptível de assegurar a execução desta obrigação figura no anexo 5, primeira parte, 2.1, décima quinta alínea, da decisão de 4 de Fevereiro de 1977 ( 18 ). Essa norma dispõe que deve ser mantido um registo de todas as descargas autorizadas, com indicação não somente do tipo de descargas efectuadas, mas igualmente do local em que ocorrem. A Comissão não se pronuncia quanto à compatibilidade formal de tal disposição com o artigo 15.° da directiva. Limita-se a assinalar que, não tendo as normas do processo acima invocadas relativas à concessão, ao controlo e à revogação das autorizações de descarga sido correctamente transpostas para o direito italiano, é impossível que exista um inventário das autorizações referidas nos artigos 4.°, 5.° e 6.° da directiva.

O Governo italiano afirmou que as disposições aplicáveis do direito italiano garantem a manutenção do inventário previsto pelo artigo 15.° da directiva, mas não contestou o argumento da Comissão de que nenhum registo das autorizações referidas pela directiva é mantido na prática. Deve por isso reconhecer-se o incumprimento também neste aspecto.

19.

A minha análise leva-nos à conclusão de que a acção da Comissão deve ser julgada procedente na sua totalidade, à excepção da acusação relativa ao artigo 4.° da directiva. Proponho por isso que o Tribunal declare que, ao não transpor correctamente a Directiva 80/68/CEE para o direito nacional, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE e a condene nas despesas do processo.