61985J0326

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1. Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Medidas de conservação dos recursos haliêuticos

(Tratado CEE, artigo 38º; Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigos 2.° e 3.°

2. Estados-membros - Obrigações - Iniciativa da Comissão tendo por objectivo fazer face a necessidades urgentes - Deveres de acção e de abstenção

(Tratado CEE, artigo 5.°)

3. Pesca - Conservação dos recursos do mar - Não actuação do Conselho - Adopção de medidas provisórias de conservação - Condições - Cooperação entre os Estados-membros e a Comissão - Propostas de quotas adoptadas unilateralmente pela Comissão - Violação das quotas - Medidas de intervenção e restituições à exportação - Financiamento pelo FEOGA - Recusa - Ilegalidade

(Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigos 2.° e 3.°)

4. Direito comunitário - Princípios - Segurança jurídica - Regulamentação susceptível de envolver consequências financeiras

1. As medidas de conservação dos recursos haliêuticos fazem parte das regras comunitárias da organização comum dos mercados agrícolas na acepção dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, estando os produtos da pesca englobados, nos termos do artigo 38° do Tratado CEE, nos produtos agrícolas. Em consequência, as restituições concedidas e as intervenções efectuadas em violação das medidas comunitárias de conservação, não podem ser financiadas pelo FEOGA.

2. O artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação dos recursos haliêuticos, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido adoptadas por este, constituem o ponto de partida de uma acção comunitária concertada.

3. Numa situação em que o Conselho não estabeleceu as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, tais medidas, adoptadas numa situação de urgência, podem, com o objectivo de manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão. Na ausência de tal cooperação, as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir a um Estado-membro, não podem ser consideradas como regras comunitárias, na acepção dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, cujo desrespeito possa legitimar a recusa da Comissão em imputar ao FEOGA as despesas efectuadas por esse Estado-membro, a título de medidas de intervenção e de concessão de restituições à exportação relacionadas com as capturas efectuadas em violação das referidas quotas.

4. A legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de envolver consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados que conheçam com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe.

No processo 326/85

Reino dos Pa*ses Baixos, representado por A. Bos, consultor jur*dico adjunto no Ministério dos NegÔcios Estrangeiros, e G.M. Borschardt, consultor jur*dico assistente do mesmo Ministério, na qualidade de agentes, com domic*lio escolhido no Luxemburgo, no local da sua embaixada,

recorrente,

contra

Comissaeo das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jur*dico, Robert C. Fischer, na qualidade de agente, com domic*lio escolhido no Luxemburgo, no gabinete de Georgios Kremlis, membro do seu Serviço Jur*dico, edif*cio Jean Monnet, Kirchberg,

recorrida

que tem por objecto um pedido de anulaçaeo parcial, no que respeita aos produtos da pesca, da Decisaeo 85/464 da Comissaeo, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino dos Pa*ses Baixos, a t*tulo de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientaçaeo e de Garantia Agr*cola, Secçaeo "Garantia", para o exerc*cio financeiro de 1981 (JO L 267, p. 46),

O TRIBUNAL

composto pelos Srs.: G. Bosco, Presidente de Secçaeo, f.f. de Presidente, J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Secçaeo, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C.N. Kakouris, R. Joliet e F.A. Schockweiler, Ju*zes,

Advogado-geral: J.L. da Cruz Vilaça,

Secret§rio: B. Pastor, administradora,

visto o relatÔrio para audiência e apÔs a realizaçaeo desta em 5 de Maio de 1987,

ouvidas as conclusòes do Advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Setembro de 1987,

profere o presente

AcÔrdaeo

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 6 de Novembro de 1985, o Reino dos Pa*ses Baixos interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro par§grafo do Tratado CEE, um recurso que tem por objecto a anulaçaeo da Decisaeo 85/464 da Comissaeo, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino dos Pa*ses Baixos a t*tulo de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientaçaeo e Garantia Agr*cola (adiante designado por FEOGA), Secçaeo "Garantia", para o exerc*cio financeiro de 1981 (JO L 267, p. 46), na medida em que esta decisaeo naeo admitiu para efeitos de financiamento comunit§rio as contas apresentadas pelo Reino dos Pa*ses Baixos relativas a restituiçòes à exportaçaeo no sector da pesca, no montante de 16.691.422,52 Florins, bem como a intervençòes no sector da pesca num montante de 1.963.259,79 Florins.

2 O Governo neerlandês invoca como fundamentos a violaçaeo de normas relativas à aplicaçaeo do Tratado, isto é, dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da pol*tica agr*cola comum (JO L 24, p. 13) (1), e em consequência dos Regulamentos n.° 100/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, relativo à organizaçaeo comum dos mercados no sector dos produtos da pesca (JO L 20, p. 1), n.° 110/76, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece, no sector dos produtos da pesca, regras gerais relativas à atribuiçaeo de restituiçòes à exportaçaeo e os critérios de fixaçaeo do seu montante (JO L 20, p. 48) (2), e do Regulamento n.° 2730/79 da Comissaeo, de 29 de Novembro de 1979, que estabelece regras comuns de aplicaçaeo do regime das restituiçòes à exportaçaeo para os produtos agr*colas (JO L 317, p. 1) (3). O Governo neerlandês acusa igualmente a Comissaeo de naeo ter utilizado todos os meios à sua disposiçaeo para evitar, em 1981, que fossem ultrapassadas as possibilidades de capturas dos peixes em questaeo. Subsidiariamente, sustenta que o ponto de vista da Comissaeo, sÔ era v§lido a partir de 27 de Julho de 1981 e que a Comissaeo estabeleceu, sem qualquer fundamento, um paralelo entre o montante das restituiçòes à exportaçaeo pagas em 1981 e a quantidade de peixe pescada no decurso do mesmo ano.

3 Para mais ampla exposiçaeo dos factos, da tramitaçaeo processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatÔrio para audiência. Estes elementos apenas seraeo adiante retomados na medida do necess§rio para a fundamentaçaeo da decisaeo do Tribunal.

4 No seu primeiro fundamento, o Governo neerlandês sustenta que o Regulamento n.° 729/70 permite apenas recusar o financiamento comunit§rio em caso de desrespeito da regulamentaçaeo comunit§ria relativa à gestaeo financeira ou à pol*tica de mercado no sector da pesca e que as propostas da Comissaeo relativas, para determinadas unidades populacionais de peixes, à fixaçaeo para 1981 do total das capturas admiss*veis (TAC) e à respectiva repartiçaeo entre os Estados-membros (quotas), naeo deviam ser consideradas como normas comunit§rias na acepçaeo do Regulamento n.° 729/70.

5 A Comissaeo replica afirmando que as medidas comunit§rias de conservaçaeo da pesca relevam das regras comunit§rias no âmbito da organizaçaeo comum dos mercados agr*colas na acepçaeo dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, que tais medidas existem para 1981 e que qualquer acto de um Estado-membro incompat*vel com o direito comunit§rio deve provocar a recusa do financiamento comunit§rio no caso de provocar despesas para o FEOGA.

6 Recorde-se que, segundo os artigos 1.°, 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, a Secçaeo "Garantia" do FEOGA financia as restituiçòes à exportaçaeo para pa*ses terceiros e as intervençòes destinadas à regularizaçaeo dos mercados agr*colas realizadas "segundo as regras comunit§rias no âmbito da organizaçaeo comum dos mercados agr*colas".

7 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal (cfr. acÔrdaeo de 7 de Fevereiro de 1979, Reino dos Pa*ses Baixos c/ Comissaeo, 11/76, Recueil, p. 245), estas disposiçòes sÔ permitem à Comissaeo imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agr*colas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais entenderam, sem fundamento, estar autorizadas a pagar no âmbito da organizaçaeo comum dos mercados; esta interpretaçaeo estrita das condiçòes de pagamento pelo FEOGA das despesas impòe-se, por outro lado, devido à finalidade do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, a gestaeo da pol*tica agr*cola comum em condiçòes de igualdade entre os operadores econÔmicos dos Estados-membros opòe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-membro, através de uma interpretaçaeo alargada de uma determinada disposiçaeo, favoreçam os operadores desse Estado em detrimento dos dos outros Estados-membros nos quais é mantida uma interpretaçaeo mais restritiva.

8 Naeo é contestado o facto de que, no per*odo considerado, os Regulamentos n.° 100/76 (j§ citado) e n.° 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma pol*tica comum de estruturas no sector das pescas (JO L 20, p. 19) (4), estavam em vigor. Segundo o primeiro considerando do Regulamento n.° 101/76, o estabelecimento de uma organizaçaeo comum de mercado no sector dos produtos da pesca deve ter, como complemento, o estabelecimento de uma pol*tica comum de estruturas de pesca. O artigo 1.° do Regulamento n.° 101/76 estabelece, com o objectivo de promover o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do sector da pesca no seio da actividade econÔmica geral e de favorecer a exploraçaeo racional dos recursos biolÔgicos do mar, um regime comum para o exerc*cio da pesca nas §guas mar*timas, bem como medidas espec*ficas tendo em vista acçòes adequadas e de coordenaçaeo das pol*ticas de estrutura dos Estados-membros nesse sector; o artigo 4.° regula o processo a seguir na adopçaeo de medidas necess§rias à conservaçaeo dos recursos das §guas mar*timas dos Estados-membros para os proteger de uma exploraçaeo demasiado intensiva.

9 O Tribunal admitiu no seu acÔrdaeo de 14 de Julho de 1976 (Cornelis Kramer, 3, 4, e 6/76, Recueil, p. 1279), a propÔsito dos Regulamentos n.°s 2141/70 e 2142/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970 (JO L 236, p. 1), que antecederam os Regulamentos n.°s 100/76 e 101/76 e que, nesta matéria, saeo essencialmente idênticos a estes Ûltimos, que as medidas que têm por objectivo a limitaçaeo das capturas de peixe fazem parte integrante do sistema de conjunto instaurado por esses regulamentos e ainda que essas medidas podem ter reflexos sobre o funcionamento de outros elementos do mesmo sistema e nomeadamente do seu regime de preços. Assim, estas medidas, que têm por objectivo limitar as quantidades de peixe suscept*veis de serem comercializadas no mercado saeo suscept*veis de ter repercussòes sobre o volume das operaçòes a financiar pelo FEOGA.

10 Decorre das consideraçòes expostas que as medidas de conservaçaeo da pesca fazem parte das regras comunit§rias da organizaçaeo comum dos mercados agr*colas na acepçaeo dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, estando os produtos de pesca englobados, nos termos do artigo 38.° do Tratado CEE, nos produtos agr*colas, e que as restituiçòes concedidas e as intervençòes empreendidas em violaçaeo das medidas de conservaçaeo comunit§rias naeo podem ser financiadas pelo FEOGA.

11 Em consequência, é necess§rio determinar se existiam, em 1981, regras comunit§rias em matéria de conservaçaeo dos recursos do mar estabelecendo limites às capturas.

12 A situaçaeo de 1981 é caracterizada pelo facto de que o Conselho que, desde 1 de Janeiro de 1979, detém, por força do artigo 102.° do Acto de Adesaeo de 1972, competência exclusiva para adoptar, no âmbito da pol*tica comum de pesca, sob proposta da Comissaeo, as medidas destinadas à conservaçaeo dos recursos, naeo as adoptou.

13 A Decisaeo 80/993 do Conselho, de 28 de Outubro de 1980, que se baseia nos Tratados, relativa às actividades de pesca exercidas nas §guas submetidas à soberania ou à jurisdiçaeo dos Estados-membros, e tomada a t*tulo provisÔrio enquanto se aguardava a adopçaeo de medidas comunit§rias definitivas (JO L 298, p. 38), tinha previsto medidas a t*tulo interino, aplic§veis até 20 de Dezembro de 1980. Estas medidas previam que os Estados-membros exercessem as suas actividades de pesca de forma a que fossem tidos em conta os totais admiss*veis de capturas (TAC) e a parte dos TAC que foi atribu*da a pa*ses terceiros no âmbito dos acordos e dos convénios com eles conclu*dos, tal como estaeo estabelecidos no Regulamento n.° 754/80 do Conselho, de 26 de Março de 1980, relativo à fixaçaeo para 1980, no que respeita a certas unidades populacionais de peixes que se localizam na zona de pesca da Comunidade, do total das capturas admitidas e da parte dispon*vel para a Comunidade, bem como das modalidades de captura (JO L 84, p. 36), e nas propostas da Comissaeo de 12 de Setembro e de 24 de Outubro de 1980.

14 Aquando da sessaeo de 15 a 17 de Dezembro de 1980, o Conselho tinha adoptado uma declaraçaeo, registada em acta, reconhecendo que os Estados-membros devem exercer as suas actividades piscatÔrias de tal forma que as capturas efectuadas pelos seus navios no decurso do per*odo interino respeitem os TAC submetidos, para 1981, pela Comissaeo ao Conselho, nas suas propostas de 18 de Novembro e 16 de Dezembro de 1980.

15 Em 1981, a Comissaeo modificou sucessivamente as suas propostas de TAC e, finalmente, apresentou ao Conselho, em 24 de Julho de 1981, uma proposta de regulamento relativa, no que respeita a certas unidades populacionais de peixes que se localizam na zona de pesca da Comunidade, à fixaçaeo, para 1981, do total de capturas admitido e da parte dispon*vel para a Comunidade, bem como uma proposta de regulamento relativa à repartiçaeo entre os Estados-membros da totalidade das possibilidades de capturas, dispon*veis para a Comunidade em 1980, de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes localizados na zona de pesca da Comunidade.

16 Numa declaraçaeo ao Conselho de 27 de Julho de 1981 (JO C 224, p. 1), a Comissaeo expôs a situaçaeo resultante da ausência de acordo sobre as suas propostas fixando, para 1981, os TAC e as quotas. A Comissaeo recordou, invocando a jurisprudência do Tribunal, em particular o acÔrdaeo de 5 de Maio de 1981 (Comissaeo c/ Reino Unido, 804/79, Recueil, p. 1045), que lhe cabem certos direitos e obrigaçòes por força do artigo 155.° do Tratado. Tendo em vista o interesse pÛblico priorit§rio e a t*tulo de medida de precauçaeo, enquanto se aguardava uma decisaeo final do Conselho, a Comissaeo apelou a todos os Estados-membros para que exercessem, em conformidade com os seus direitos e obrigaçòes, as suas actividades piscatÔrias de maneira a assegurar o respeito das suas propostas. A Comissaeo declarou igualmente que estava decidida a utilizar todos os meios ao seu alcance para assegurar o respeito, pelos Estados-membros, das suas propostas que considerava, na situaçaeo entaeo vigente, como juridicamente vinculativas para eles.

17 Resulta da acta da reuniaeo do Conselho de 27 de Julho de 1981 que a declaraçaeo da Comissaeo foi contestada pelo Serviço Jur*dico do Conselho e pelos representantes de diferentes Estados-membros e que, em conclusaeo, se estabeleceu no Conselho um acordo sobre a discussaeo dos TAC e das quotas propostas para 1981, na sua reuniaeo seguinte.

18 Por carta de 28 de Julho de 1981, a Comissaeo recordou a sua declaraçaeo aos Estados-membros, acrescentando que se julgava na obrigaçaeo, naeo apenas de aprovar ou desaprovar, em funçaeo das suas propostas, as medidas nacionais que lhe pudessem ser submetidas, mas também de pedir a todos os Estados-membros que adoptassem medidas que respeitassem essas propostas; que, enquanto se aguardava a prÔxima reuniaeo do Conselho, dava a sua aprovaçaeo às capturas cujo montante naeo excedesse três quartos do montante das quotas por si propostas. A Comissaeo convidou todos os Estados-membros a indicarem, o mais tardar até 24 de Agosto de 1981, as medidas que se propunham adoptar para assegurar o respeito desta regra geral durante o per*odo interino.

19 Em 17 de Setembro de 1981, o Governo dos Pa*ses Baixos adoptou certas medidas de limitaçaeo do volume das capturas das espécies sarda e cavala em determinadas zonas, tendo a Comissaeo aprovado esta medida de conservaçaeo. No que respeita às outras espécies de peixes nenhuma medida foi adoptada.

20 O Tribunal j§ teve ocasiaeo de definir os elementos de direito comunit§rio aplic§veis nesta matéria em diversos acÔrdaeos anteriores, o Ûltimo dos quais foi o citado acÔrdaeo de 5 de Maio de 1981. O caso em apreço distingue-se, no entanto, da situaçaeo descrita nesse acÔrdaeo pelo facto de que o Conselho naeo adoptou qualquer decisaeo a t*tulo interino para 1981, havendo da sua parte apenas a declaraçaeo na acta da sessaeo do Conselho de 15 a 17 de Dezembro de 1980, segundo a qual os Estados-membros deveraeo exercer as suas actividades piscatÔrias de forma a que as capturas tenham em consideraçaeo os TAC submetidos para 1981, pela Comissaeo ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e 16 de Dezembro de 1980.

21 Numa situaçaeo caracterizada pela inacçaeo do Conselho, o Tribunal decidiu no seu acÔrdaeo de 5 de Maio de 1981, j§ citado que, segundo o artigo 5.° do Tratado, os Estados-membros têm a obrigaçaeo de facilitar à Comunidade o cumprimento da sua missaeo e de se abster de todas as medidas suscept*veis de porem em risco a realizaçaeo dos objectivo do Tratado; que essa disposiçaeo impòe aos Estados-membros deveres particulares de acçaeo e de abstençaeo numa situaçaeo em que a Comissaeo, para responder a necessidades urgentes de conservaçaeo, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que naeo tenham sido adoptadas por este, constituem o ponto de partida de uma acçaeo comunit§ria concertada. O Tribunal declarou ainda que, tratando-se de um dom*nio reservado à competência da Comunidade, no âmbito do qual os Estados-membros sÔ podem, enquanto tais, agir como representantes do interesse comum, naeo pode um Estado-membro, na ausência de uma acçaeo adequada do Conselho, aplicar medidas de conservaçaeo a t*tulo interino, ainda que sejam eventualmente requeridas pela situaçaeo, senaeo em colaboraçaeo com a Comissaeo; que os Estados-membros tinham o dever de naeo instituir medidas de conservaçaeo nacionais às quais se opusessem objecçòes, reservas ou condiçòes que a Comissaeo pudesse formular.

22 O Tribunal admitiu assim que, numa situaçaeo em que o Conselho naeo promulgou as medidas de conservaçaeo necess§rias para preservar os recursos haliêuticos, essas medidas, que correspondem a necessidades urgentes, podem, com o objectivo de manter a Comunidade em situaçaeo de fazer face às suas responsabilidades, resultar de um processo de cooperaçaeo entre os Estados-membros e a Comissaeo.

23 Constata-se que esse processo sÔ foi iniciado em 1981 entre o Reino dos Pa*ses Baixos e a Comissaeo e apenas para as espécies sarda e cavala, naeo tendo o Reino dos Pa*ses Baixos respondido ao convite da Comissaeo para que adoptasse as medidas necess§rias para assegurar o cumprimento das suas propostas. Nestas condiçòes, sem que seja necess§rio que o Tribunal se pronuncie sobre as consequências jur*dicas desta omissaeo de cooperaçaeo da parte de um Estado-membro, é forçoso constatar que naeo pode ser reconhecida a essas propostas, unilateralmente adoptadas pela Comissaeo e relativas às quotas de pesca a atribuir ao Reino dos Pa*ses Baixos, a natureza de regras comunit§rias.

24 Por outro lado, como por diversas vezes o Tribunal j§ decidiu, a legislaçaeo comunit§ria deve ser certa e a sua aplicaçaeo previs*vel para os destinat§rios. Este imperativo de segurança jur*dica impòe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentaçaeo suscept*vel de comportar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados que conheçam com exactidaeo o alcance das obrigaçòes que lhes saeo impostas.

25 Resulta do exposto que em 1981 naeo existia, no caso em apreço, qualquer regra de direito comunit§rio na acepçaeo dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 cujo desrespeito pudesse legitimar a recusa da Comissaeo em financiar através do FEOGA as restituiçòes à exportaçaeo e as intervençòes que constituem objecto deste recurso.

26 Naeo sendo contestado o car§cter efectivo das despesas efectuadas pelo Governo neerlandês, deve, em consequência anular-se a Decisaeo 85/464 da Comissaeo, de 28 de Agosto de 1985, nos termos pedidos pelo recorrente, sem que seja necess§rio examinar os outros fundamentos e argumentos do recorrente.

Quanto às despesas

27 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal for requerido. Ora, o Reino dos Pa*ses Baixos naeo conclui pedindo a condenaçaeo da Comissaeo nas despesas. Daqui resulta que, ainda que a Comissaeo tenha sido vencida, cada parte deve suportar as suas prÔprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1. A Decisaeo 85/464 da Comissaeo, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino dos Pa*ses Baixos a t*tulo de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientaçaeo e de Garantia Agr*cola, Secçaeo "Garantia", para o exerc*cio financeiro de 1981, é anulada na medida em que naeo admitiu para efeitos de financiamento comunit§rio as contas apresentadas pelo Reino dos Pa*ses Baixos relativas a restituiçòes à exportaçaeo no sector da pesca no montante de 16.691.422,52 Florins, bem como a intervençòes no sector da pesca no montante de 1.963.259,79 Florins.

2. Cada uma das partes suportar§ as suas prÔprias despesas.