61985J0236

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Actos das instituições - Directivas - Execução pelos Estados-membros - Transposição de uma directiva sem acção legislativa - Condições - Existência de um contexto jurídico geral que garanta a plena aplicação da directiva - Insuficiência de simples práticas administrativas

(Tratado CEE, terceiro parágrafo do artigo 189.°)

Meio ambiente - Conservação das aves selvagens - Gestão de um património comum - Directiva 79/409 - Necessidade de uma transposição exacta pelos Estados-membros

(Directiva do Conselho 79/409)

A transposição para direito interno de uma directiva não exige, necessariamente, uma transcrição formal e textual das suas disposições numa disposição legal expressa e específica podendo ser suficiente um contexto jurídico geral, desde que assegure, efectivamente, a sua plena aplicação, de forma suficientementeclara e precisa, o que não é o caso de simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao sabor da administração e desprovidas de uma publicidade adequada.

Todavia, a exactidão da transposição reveste uma particular importância num caso, como o da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, em que a gestão do património comum está confiada, no seu território, aos Estados-membros respectivos.

No processo 236/85,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Thomas van Rijn, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, que escolheu domicílio no Luxemburgo, no escritório de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

demandante,

contra

Reino dos Países Baixos, representado por D. J. Keur, consultor jurídico adjunto do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, que escolheu domicílio no Luxemburgo, na embaixada dos Países Baixos, 5, rue C. M. Spoo,

demandado,

que tem por objecto a declaração de que, ao não adoptar, nos prazos prescritos, todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas nacessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, G. Bosco, presidente de secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, R. Joliet, T. F. O' Higgins e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 19 de Fevereiro de 1987, no decurso da qual a Comissão foi representada por T. van Rijn, na qualidade de agente, e o Reino dos Países Baixos por G. M. Borchardt, na qualidade de agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Maio de 1987,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal em 31 de Julho de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto a declaração de que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125) - adiante denominada "directiva" - não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2 Nos termos do artigo 18.° da directiva, os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à referida directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Tendo a directiva sido notificada em 6 de Abril de 1979, o referido prazo expirou em 6 de Abril de 1981.

3 A Comissão, tendo examinado as disposições da legislação neerlandesa sobre a matéria e entendido que não dava integral cumprimento à directiva, deu início ao procedimento previsto no artigo 169.° do Tratado. Após ter dado ao Reino dos Países Baixos oportunidade de apresentar as suas observações, a Comissão, em 16 de Outubro de 1984, formulou um parecer fundamentado. Na sua resposta, o Governo neerlandês anunciou a promulgação de um regulamento da administração pública relativo à proibição do uso dos meios de caça referidos no artigo 8.° da directiva, enquanto se esperava a aprovação de nova lei sobre as aves. O regulamento de modificação, publicado em 6 de Maio de 1985, apenas foi comunicado à Comissão em Setembro de 1985. O exame pelo parlamento do projecto de lei não está terminado. A Comissão, na presente acção por incumprimento, deduz cinco acusações contra a legislação neerlandesa relativa à protecção das aves.

4 Relativamente aos antecedentes do processo, às disposições em questão da legislação neerlandesa, à tramitação processual e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida em que forem necessários para a fundamentação do Tribunal.

5 Antes de examinar as acusações deduzidas pela Comissão a propósito da conformidade da legislação neerlandesa com a directiva, convém observar que a transposição para direito interno das normas comunitárias não exige necessariamente uma transcrição formal e textual das suas disposições numa disposição legal expressa e específica podendo ser suficiente um contexto jurídico geral, desde que assegure, efectivamente, a sua plena aplicação, de forma suficientemente clara e precisa (ver acórdão de 23 de Maio de 1985, Comissão/Alemanha, 29/84, Recueil, p. 1667). Todavia, a exactidão da transposição reveste particular importância num caso como o em apreço, em que a gestão do património comum está confiada, no seu território, aos Estados-membros respectivos.

Primeira acusação: não adaptação da noção de "danos importantes"

6 A Comissão observa que, por força do artigo 2.° do Vogelwet, conjugado com os artigos 2.° e 3.° do Vogelbesluit, determinadas espécies de aves, tendo em vista a prevenção de danos à agricultura, horticultura, silvicultura, caça ou pesca, são consideradas como espécies não protegidas na acepção da lei, enquanto que o n.° 1 do artigo 9.° da directiva exigiria que esses danos fossem importantes. A legislação neerlandesa não estaria, portanto, de acordo com o texto comunitário.

7 O Governo dos Países Baixos alega que as derrogações à protecção das aves, autorizadas por força do artigo 2.° do Vogelwet, apenas se refeririam a determinadas espécies de aves que, na verdade, causam danos importantes, estando, deste modo, satisfeitas as exigências estabelecidas pelo artigo 9.° da directiva.

8 A este respeito, deve recordar-se a interpretação do conceito de "danos importantes" dada pelo Tribunal no seu acórdão de 8 de Julho de 1987 (Comissão/Bélgica, 247/85, n.° 56, Colect. p. 3029, 3071), segundo a qual o n.° 1 do artigo 9.° da directiva não tem por objectivo a prevenção da ameaça de danos de importância menor e o facto de essa derrogação ao regime geral de protecção exigir a existência de danos de uma certa importância corresponde ao efeito protector querido pela directiva.

9 Ora, é conveniente observar que a Comissão não apresentou elementos susceptíveis de provar que a legislação neerlandesa atribui às derrogações admitidas um alcance maior do que lhes confere a directiva assim interpretada.

10 Do que vem dito resulta que a primeira acusação deve ser julgada improcedente.

Segunda acusação: autorização prevista no artigo 10.° do Vogelwet

11 A Comissão entende que o artigo 10.° do Vogelwet, segundo o qual, a pedido dos proprietários ou utentes de terrenos ou águas, serão concedidas autorizações para matar ou capturar as aves e para perturbar os seus ninhos desde que as aves protegidas causem ou possam causar determinados danos ou prejuízos, não está de acordo com o n.° 1 do artigo 9.° da directiva.

12 O Governo neerlandês alega que as autorizações ao abrigo do artigo 10.° do Vogelwet apenas são concedidas com vista à prevenção de danos importantes e desde que os critérios de derrogação estabelecidos pelo n.° 1 do artigo 9.° da directiva a isso se não oponham. As autoridades competentes seguiriam, relativamente a esta matéria, uma prática administrativa restritiva que estaria de acordo com as exigências desta disposição.

13 A este respeito, convém observar que, se é verdade que a condição da existência ou do risco de existência de danos ou prejuízos está de acordo com o padrão normativo da directiva, tal como foi sublinhado a propósito da primeira acusação no presente processo, torna-se todavia necessário observar que o texto do artigo 10.° do Vogelwet não condiciona a concessão das autorizações à condição de não existir outra solução satisfatória, como previsto no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.

14 A segunda acusação deve, pois, ser julgada procedente.

Terceira acusação: as aves de cativeiro e as aves protegidas mortas e embalsamadas

15 A Comissão verifica que a lista das aves que, por força dos artigos 9.° e 10.° do Vogelbesluit - de execução dos artigos 11.° e 12.° do Vogelwet - não são objecto da protecção em matéria de captura para cativeiro e caça, não é idêntica à lista referida no anexo III por força dos números 2 e 3 do artigo 6.° da directiva. Por outro lado, a Comissão entende que os artigos 15.°, 15.° A e 16.° do Vogelwet, que permitem conceder autorizações para o comércio das aves protegidas mortas e embalsamadas, não estão de acordo com os critérios enunciados no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.

16 O Governo neerlandês alega, antes de mais, que desde há mais de 45 anos que nenhuma autorização teria sido concedida para a captura de aves selvagens de cativeiro nem para a sua comercialização. A aplicação dos artigos 11.° e 12.° do Vogelwet seria, assim, compatível com os números 2.° e 3.° do artigo 6.° da directiva. Quanto ao segundo ponto, o Governo neerlandês alega que apenas podem ser embalsamadas as aves que tenham, comprovadamente, morrido de morte natural ou de modo desconhecido do requerente da autorização e sem que ele disso seja responsável.

17 Importa sublinhar, relativamente ao primeiro ponto, que a falta de identidade entre a lista das aves enumeradas nos artigos 9.° e 10.° do Vogelbesluit, por um lado, e o anexo III da directiva, por outro, constitui umatransposição insuficiente para o direito neerlandês dos números 2.° e 3.° do artigo 6.° da directiva. Quanto ao segundo ponto, deve observar-se que as derrogações à protecção das aves permitidas pelos artigos 15.°, 15.° A e 16.° do Vogelwet apenas se podem justificar com base nos critérios estabelecidos pelo n.° 1 do artigo 9.° da directiva. Ora, no caso em apreço, estes critérios não foram preenchidos.

18 Ainda que a prática administrativa dos Países Baixos, relativamente a estas duas matérias, pareça estar de acordo com as disposições da directiva, o que aliás é admitido pela Comissão, convém recordar que o Tribunal decidiu que "simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao sabor da administração e desprovidas de publicidade adequada, não poderiam ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações decorrentes dos tratados" (acórdão de 13 de Outubro de 1986, Comissão/Itália, 168/85, Colect. p. 2945).

19 A terceira acusação deve assim ser julgada procedente.

Quarta acusação: recolha de ovos e perturbação dos ninhos

20 A Comissão entende que os artigos 17.°, 18.° e 19.° do Vogelwet, relativos à recolha de ovos de determinadas aves, não transpõem os critérios de derrogação previstos no artigo 9.° da directiva. A Comissão faz o mesmo reparorelativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, que permite a perturbação de ninhos construídos dentro ou encostados aos edifícios ou em pátios.

21 Relativamente ao artigo 17.° do Vogelwet, o Governo neerlandês explica que só é autorizada a recolha de ovos de abibe comum e isso durante um período de tempo limitado. Esta excepção praticamente só abrangeria a região de Frisa onde a recolha de ovos de abibe comum constituiria uma tradição histórico-cultural. Quanto ao artigo 18.° do Vogelwet, de acordo com o qual as autorizações para a procura e recolha dos ovos de determinadas aves podem ser concedidas, o Governo neerlandês alega que essas autorizações apenas são concedidas para remediar os danos causados pelas gaivotas pequenas nas reservas naturais. Por conseguinte, o artigo 19.° do Vogelwet, que autoriza o comércio de ovos de abibe comum e de gaivota pequena, estaria, igualmente, de acordo com o artigo 9.° da directiva. Relativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, o Governo dos Países Baixos afirma que apenas é permitido colher ninhos se causarem prejuízos ou danos.

22 Convém observar que os Estados-membros apenas podem derrogar as proibições relativas à recolha dos ovos e à perturbação dos ninhos (artigos 5.° e 6.° da directiva) nas condições estabelecidas pelo artigo 9.° da directiva. Ora,deve observar-se que as autorizações previstas pela legislação neerlandesa relativa a estes actos não se justificam face aos critérios de derrogação enunciados neste artigo.

23 Relativamente ao artigo 17.° do Vogelwet, deve observar-se que o texto dessa disposição não faz nenhuma referência aos fundamentos de derrogação enumerados no n.° 1 do artigo 9.° da directiva. Como foi sublinhado pelo Tribunal na sua decisão relativa à terceira acusação, o facto de a prática administrativa dos Países Baixos parecer de acordo com as exigências da norma comunitária não poderia ser considerado como uma transposição suficiente do critério estabelecido na alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° da directiva, que apenas permite, em condições estritamente controladas e de maneira selectiva, a captura, a detenção ou qualquer outra exploração judiciosa de certas aves, em pequenas quantidades.

24 Quanto aos artigos 18.° e 19.° do Vogelwet, também se conclui não figurar aí nenhum dos fundamentos de derrogação previstos no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.

25 Relativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, deve observar-se que esta excepção à protecção das aves também se não fundamenta em nenhum dos critérios estabelecidos pelo artigo 9.° da directiva. Além disso, o artigo 20.° do Vogelwet não tem em consideração o facto de qualquer derrogação estar subordinada à condição de não existir outra solução satisfatória. O facto de a prática administrativa dos Países Baixos parecer de acordo com os critérios do artigo 9.° da directiva, o que aliás é admitido pela Comissão, não é suficiente para assegurar uma transposição adequada da directiva para o direito nacional.

26 A quarta acusação deve, deste modo, ser julgada procedente.

Quinta acusação: meios de captura

27 A Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de não citar, no artigo 23.° do Vogelwet bem como no 14.° do Vogelbesluit, a totalidade dos métodos de captura proibidos por força do artigo 8.° e do anexo IV, alínea a), da directiva, e prever, nos artigos 15.°, 16.° e 17.° do Vogelbesluit, excepções à proibição, estabelecida pelo artigo 8.° da directiva, de utilizar determinados meios de captura incompatíveis com o n.° 1 do artigo 9.° da directiva.

28 Se é verdade que a modificação introduzida no artigo 14.° do Vogelbesluit colocou a legislação neerlandesa de acordo com a lista dos meios de captura proibidos, que figuram na alínea a) do anexo IV da directiva, deve todavia observar-se que o objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169.° está limitado pelo parecer fundamentado da Comissão (acórdão de 27 de Maio de 1981, Amministrazione delle finanze dello Stato/Essevi, 142 e 143/80, Recueil, p. 1413). Dado não ter a Comissão retirado a sua acusação,é forçoso concluir pelo seu bom fundamento.

29 A quinta acusação deve, assim, ser julgada procedente.

30 Deve-se, por conseguinte, declarar que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409 do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

Quanto às despesas

31 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, se assim for requerido, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a demandada decaído no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) O Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409 do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.