1. 

Sabemos que, no âmbito das organizações comuns de mercados agrícolas, a importação e a exportação dos produtos sujeitos a um regime de preço único tem lugar com base em certificados ad hoc, com um prazo de validade e cuja emissão está subordinada à constituição de uma caução. Esta caução tem essencialmente a função de garantir o compromisso de importar ou de exportar dentro do período de validade do certificado, como refere o sexto considerando do Regulamento n.o 193/75 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1975. Nos termos do n.o 2 do artigo 17.o deste regulamento, a caução é restituída quando seja feita a prova do cumprimento das formalidades aduaneiras da importação ou da exportação. O artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76 da Comissão, de 5 de Março de 1976, acrescentou um novo número ao artigo 18.o do Regulamento n.o 193/75, determinando a perda da caução quando as provas previstas no artigo 17.o não tenham sido apresentadas nos seis meses posteriores ao último dia de validade do certificado, salvo caso de força maior. Pode ler-se no terceiro considerando deste regulamento que esta disposição foi introduzida «por razões de boa gestão administrativa».

Em Novembro de 1976, a sociedade francesa Buitoni obtém, na condição de constituir uma caução, certificados de importação de concentrados de tomate provenientes de países terceiros. A referida sociedade procede, em seguida, à importação da mercadoria dentro do período de validade dos certificados. Todavia, em consequência de um erro dos seus serviços administrativos, as provas da importação só são apresentadas ao organismo de intervenção francês competente cinco semanas após o termo do prazo mencionado. O organismo francês de intervenção, não contestando de forma alguma a regularidade das operações de importação realizadas pela sociedade Buitoni, considera que o atraso na apresentação das provas não lhe permite dar uma resposta favorável ao pedido de liberação da caução apresentado pela sociedade em questão e decide, por conseguinte, que a caução ficará perdida.

Desta decisão, a sociedade Buitoni recorre para o tribunal administratif de Paris, alegando que o artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76 da Comissão é inválido. E este órgão jurisdicional, tendo que se pronunciar sobre a questão, dirige-se a este Tribunal, por decisão de 22 de Março de 1978, pedindo-lhe que se pronuncie, nos termos do artigo 177.o do Tratado, «sobre a validade e interpretação» do artigo acima referido.

Para entender o alcance exacto do pedido prejudicial, é conveniente reportarmo-nos às considerações que a sociedade interessada desenvolveu quando apresentou o seu recurso ao tribunal administratif de Paris, atendendo a que a decisão deste último é expressamente fundada na dificuldade em responder «aos fundamentos da petição».

Segundo a tese da sociedade Buitoni, o Regulamento n.o 499/76 previu uma sanção que nem a Comissão nem o Conselho tinham o poder de instituir. Embora a perda da caução possa ser considerada uma medida lógica e adequada em caso de desrespeito do compromisso que a caução garante, é, pelo contrário, uma sanção de tipo diferente quando aplicada em circunstâncias semelhantes às do caso em apreço, no qual é penalizado o atraso na apresentação de determinados documentos e não o incumprimento da obrigação de importar a mercadoria no prazo fixado.

Em segundo lugar, a sociedade Buitoni alega que é contrário ao princípio da proporcionalidade penalizar de maneira idêntica o incumprimento de uma obrigação e o simples atraso na apresentação das provas do seu cumprimento. O próprio Regulamento n.o 193/75 teve em conta o princípio da proporcionalidade ao prever (nos n.os 2 e 3 do artigo 18.o) a liberação parcial da caução proporcionalmente às quantidades efectivamente importadas ou exportadas a favor daquele que apenas cumpre parcialmente a sua obrigação. E não se pode, por conseguinte, admitir que um operador económico que tenha respeitado integralmente a obrigação de importar — não cuidando de fornecer a respectiva prova em tempo útil — sofra uma sanção mais severa do que a prevista para a hipótese de um cumprimento parcial da mesma obrigação. Deste modo, o princípio da igualdade de tratamento também não foi respeitado.

Finalmente, a demandante no processo principal alega que o artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76 é contrário às finalidades e ao espírito comunitário da caução. Embora seja certo que o objectivo deste regime é levar o operador a respeitar a sua obrigação de importar ou de exportar, é absolutamente injustificado estender a perda da caução ao caso de a obrigação ser cumprida.

2. 

São, portanto, estas as considerações com base nas quais o órgão jurisdicional nacional pediu a este Tribunal que se pronuncie sobre a validade do artigo 3o do Regulamento n.o 499/76. Todavia, ao formular a questão, o tribunal administratif de Paris mencionou igualmente a interpretação deste artigo. Convém esclarecer de imediato este ponto, a fim de afastar um falso problema.

A sociedade demandante no processo principal pensa que, se a regra contestada for considerada válida, resta a possibilidade de fazer dela uma interpretação «liberal» ou «equitativa», de forma a permitir-lhe recuperar a caução que constituiu. Na realidade, a sociedade não pôde indicar que sentido podia, por hipótese, ser atribuído ao artigo 3o através de uma interpretação equitativa; antes pretende que este artigo seja aplicado à sua situação de maneira muito flexível, de forma a que a má administração dos seus serviços durante o período de férias seja considerada um caso de força maior. É conveniente responder que compete ao juiz nacional, e não ao Tribunal, aplicar a regulamentação comunitária em questão ao caso concreto; a este último compete considerar o problema da interpretação em termos gerais. Se considerarmos, em seguida, que o juiz do reenvio teve a intenção de pedir a interpretação da expressão «salvo caso de força maior», que figura no texto do artigo 3.o , será igualmente fácil responder que a noção de força maior se refere a circunstâncias anormais não imputáveis ao operador que a invoca para se subtrair a uma obrigação, ou para se eximir da sua responsabilidade (v. acórdãos de 11 de Julho de 1968, Schwarzwaldmilch, 4/68, Recueil, p. 549, Colect. 1965-1968, p. 865; de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Colect. 1969-1970, p. 625; de 30 de Janeiro de 1974, Kampffmeyer, 158/73, Colect., p. 63; de 15 de Março de 1974, Norddeutscher Vieh und Fleischkontor, 186/73, Recueil, p. 533, Colect., p. 305; de 28 de Maio de 1974, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermitel, 3/74, Recueil, p. 589, Colect., p. 317; de 20 de Fevereiro de 1975, Reich, 64/74, Recueil, p. 261, Colect., p. 11). Parece-nos, por conseguinte, que um funcionamento defeituoso dos serviços de uma sociedade comercial durante o período de férias de Verão não pode ser considerado um caso de força maior. Por fim, se as dúvidas existentes no espírito do juiz nacional diziam respeito à determinação de uma suposta margem que o artigo 3. o deixaria à apreciação equitativa das administrações nacionais ou dos juízes nacionais, a resposta só podia ser negativa; este artigo não prevê uma margem deste género.

3. 

Retomemos o problema da validade da regra em exame e recordemos os argumentos da Comissão. Nas suas observações escritas, esta defendeu a legalidade do artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76, alegando, principalmente, que esta disposição se tinha tornado necessária para alcançar dois objectivos, a saber, a uniformização das diversas práticas administrativas dos Estados-membros em matéria de condições e de prazos para a liberação das cauções e o estabelecimento de um prazo para o abandono definitivo de cada uma destas práticas.

Posteriormente, na audiência, a Comissão desenvolveu um terceiro argumento que tinha sido apenas abordado nas observações escritas, ao colocar em evidência a função de informação que o sistema de certificados de importação e de exportação desempenha. Este sistema deve permitir à Comunidade, entre outras coisas, acompanhar de perto a evolução do mercado; e a fixação de um prazo único para toda a Comunidade, no qual devem ser abandonadas as práticas relativas às obrigações garantidas por caução, serve para assegurar o correcto desempenho da função de informação. A Comissão alegou que é apenas pela produção das provas pelos importadores e exportadores que os organismos nacionais e comunitários podem conhecer com precisão o número de operações realizadas com base em certificados. A gravidade da sanção que pune o desrespeito do prazo para a apresentação das provas justifica-se, para a Comissão, pela importância do interesse que a Comunidade atribui ao desempenho correcto da função de informação. Com efeito, quando as provas lhe não são apresentadas, a Comissão é levada a crer que a operação a que se referem determinados certificados não ocorreu e isso falseia o seu conhecimento da realidade económica.

Relativamente ao primeiro aspecto — oportunidade de uniformizar as práticas administrativas dos Estados-membros em matéria de recuperação das cauções —, a Comissão limita-se a afirmar que certas administrações nacionais se tinham mostrado mais rigorosas do que outras, mas não citou nenhum precedente de perda da caução a favor de um Estado-membro no período anterior à adopção da regra em análise, pelo simples motivo de se ter verificado um atraso na produção das provas. Por outro lado, a necessidade de uniformizar os processos nacionais não conduzia necessariamente à solução rigorosa adoptada por intermédio do artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76.

Na verdade, como resulta igualmente da audiência, o segundo aspecto da argumentação da Comissão teve, no quadro da sua defesa, mais peso do que o primeiro. Acredito na necessidade de ordem administrativa de encerrar os processos pendentes num certo prazo e recordo que o terceiro considerando do regulamento acima referido justifica a regra do artigo 3. o por referência a «razões de boa gestão administrativa».

É, sem dúvida alguma, uma exigência prática razoável da parte de qualquer administração não manter indefinidamente em aberto os processos tratados pelos seus serviços. A própria sociedade Buitoni não contestou a legitimidade desta exigência nem, portanto, a fixação de um prazo regulador para a apresentação das provas de cada importação ou exportação. Também não foi posta em causa a duração do prazo estabelecido pelo Regulamento n.o 499/76; a Comissão muito correctamente afirmou que um prazo de seis meses é um prazo razoável. Igualmente razoável é o facto de o prazo ser regulador e não de preclusão, como sublinhou a Comissão. A sua consequência prática é de as provas das operações realizadas poderem ser apresentadas após o vencimento do prazo. Mas isto não prejudica a apreciação da sanção aplicada a quem não respeitar o prazo: a questão decisiva no caso em apreço é a do carácter razoável da sanção, e não a do carácter razoável do prazo regulador.

Por fim, quanto à função de informação que a Comissão atribui ao regime dos certificados, não é certo que o conhecimento da situação do mercado dependa da apresentação em tempo útil das provas da realização das operações de importação ou de exportação das mercadorias sujeitas à obrigação do certificado. Estes pormenores, fornecidos pela Comissão em resposta às questões que lhe foram colocadas na audiência, confirmam o facto de as autoridades aduaneiras dos Estados-membros colocarem a Comissão ao corrente de todas as operações de importação ou de exportação das diversas categorias de mercadorias. Estas informações revestem-se de um carácter exaustivo relativamente às quantidades de mercadorias e permitem à Comissão conhecer a situação do mercado e das correntes de trocas comerciais; o que não permitem é individualizar as empresas que assumiram os compromissos de importar ou de exportar inerentes ao regime dos certificados em apreço. A função de informação parece limitar-se, portanto, à obtenção dos documentos necessários para distinguir, no quadro dos movimentos globais das mercadorias de que a Comissão já foi informada pelos serviços aduaneiros nacionais, as operações realizadas com base em certificados de importação ou de exportação e, especialmente, para identificar as empresas que cumpriram as obrigações ligadas aos certificados. Assim sendo, considero que uma função de informação tão secundária e limitada não se reveste de uma importância tal que justifique a pesada sanção da perda da caução em caso de apresentação intempestiva dos certificados. E creio ser oportuno referir que, se a Comissão se tivesse apercebido desde o início da existência de um vínculo estreito entre a função de informação, a obrigação de provar a realização das operações efectuadas num prazo determinado e as sanções respectivas, este vínculo deveria ter sido referido na fundamentação do regulamento contestado, que, pelo contrário, nada diz a este respeito.

4. 

A chave para a solução do problema em análise situa-se ao nível da apreciação da sanção prevista no artigo 3. o do Regulamento n.o 499/76 à luz do princípio da proporcionalidade, segundo o qual qualquer encargo imposto aos destinatários das regras comunitárias deve limitar-se à medida do necessário para alcançar o objectivo visado e exigir o menor número possível de sacrifícios por parte dos operadores a ele sujeitos. É quase desnecessário relembrar que se trata de um princípio firmemente consolidado no direito comunitário (da jurisprudência deste Tribunal podemos citar os acórdãos de 13 de Julho de 1962, Mannesmann, 19/62, Recueil, p. 675, Colect. 1962-1964, p. 135; de 17 de Dezembro de 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide, 25/70, Colect. 1969 -1970, p. 659; de 24 de Outubro de 1973, Balkan Import-Export, 5/73, Colect., p. 387; de 13 de Novembro de 1973, Werhahn, 63/72 a 69/72, Recueil, p. 1229, Colect., p. 477; de 11 de Maio de 1977, De Beste Boter e Hoche, 99/76 e 100/76, Recueil, p. 861, Colect., p. 321; de 5 de Julho de 1977, Bela-Mühle, 14/76, Recueil, p. 1221, Colect., p. 451). Insisto, em particular, no acórdão de 11 de Maio de 1977, nos processos 99/76 e 100/76, pois este considera o problema de uma caução em matéria agrícola sob o ângulo do respeito pelo princípio da proporcionalidade e, no mesmo acórdão, o Tribunal decidiu que os limites do idóneo e necessário para alcançar o objectivo visado não tinham sido ultrapassados, uma vez que, neste caso, a perda da caução não podia ser considerada «como tendo o carácter de sanção pela violação de uma obrigação independente»(n.o 11).

No que respeita a avaliar a proporcionalidade existente entre o meio accionado (regime de caução) e o objectivo a alcançar, convém, evidentemente, partir da identificação da finalidade prosseguida por este regime. Tive já ocasião de citar o sexto considerando do Regulamento n.o 193/75 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1975, nos termos do qual a caução «garante o compromisso de importar ou exportar durante (o) período de validade» (dos certificados); esta precisão é tanto mais importante quanto o Regulamento n.o 193/75 visava «Codificar» a regulamentação preexistente em matéria de certificados de importação e de exportação a partir do Regulamento n.o 1373/70 da Comissão, de 10 de Julho de 1970 (v. o segundo considerando do Regulamento n.o 193/75). Pelo seu lado, este Tribunal já havia declarado, precisamente a propósito do Regulamento n.o 1373/70, que «o regime da caução se destina a garantir a realização das importações e das exportações». Não resta, portanto, dúvida alguma sobre o objectivo do regime da caução, ligado ao sistema de certificados de importação e de exportação; e isto com a consequência lógica e jurídica da legalidade da perda da caução em caso de não realização da operação prevista.

Mas, evidentemente, a não satisfação do compromisso voluntariamente assumido de importar ou de exportar num prazo determinado é diferente da não apresentação, antes da data estabelecida pelo Regulamento n.o 499/76, da documentação comprovativa da realização da importação ou da exportação. Estender à segunda situação a sanção prevista para a primeira, ou seja, a perda da caução, equivale a accionar o meio que o regime das cauções representa para atingir uma finalidade diferente da original, o que significa (retomando as palavras de que o Tribunal se serviu no acórdão de 11 de Maio de 1977) atribuir à perda da caução o carácter de uma sanção pelo incumprimento de uma obrigação autónoma. Impõem-se duas considerações a este respeito.

Em primeiro lugar, embora a não apresentação da prova se ligue ao facto de a operação prevista não ter sido efectuada, é este facto que, de qualquer forma, determina a perda da caução; por conseguinte, uma norma do género do artigo 3o do Regulamento n.o 499/76 só tem razão de ser se a sua intenção for a de punir a falta de produção das provas em si, ou seja, independentemente do facto de a importação (ou exportação) ter sido ou não realizada. Em segundo lugar, no momento da adopção do Regulamento n.o 499/76, o regime da caução já estava em vigor há muito tempo e, naturalmente, a perda da caução punia a inobservância da obrigação de importar ou de exportar, enquanto a impossibilidade de recuperar a caução até à produção da prova da realização da operação levava as empresas a não atrasar excessivamente a apresentação desta prova. A verdadeira inovação introduzida pelo regulamento em questão, é que a caução é igualmente perdida por quem tenha respeitado o compromisso assumido, mas deixado passar o prazo para apresentação das provas sem agir.

Uma penalidade tão rigorosa para uma omissão de carácter puramente formal, com um nível de gravidade claramente inferior ao do incumprimento da obrigação a que a caução serve de garantia, parece-me excessiva e não creio que o inconveniente que poderia constituir, para a autoridade administrativa, o facto de manter um processo em suspenso em vez de o encerrar definitivamente seis meses após ter expirado o prazo de validade do certificado possa bastar para a justificar.

A Comissão diz temer os inconvenientes que comportaria para o funcionamento dos seus serviços a liberdade atribuída aos operadores económicos de fornecer as provas exigidas para a liberação da caução num momento qualquer. Posso desde já responder-lhe que todas as empresas têm interesse em liberar a caução o mais rapidamente possível, mesmo que esta tenha sido constituída sob a forma de uma simples garantia bancária, uma vez que, regra geral, não há razões para crer que os bancos concedam aos seus clientes vantagens sem contrapartida. Em segundo lugar, observarei que, entre a liberdade de apresentar a prova de que a operação foi efectuada, sem limite de tempo, e a regra severa do artigo 3o do Regulamento n.o 499/76, há uma solução intermédia que consiste em fixar, como foi feito, um prazo regulador para a produção da prova e, além disso, punir o desrespeito do prazo com uma sanção pecuniária compulsória proporcional à importância do atraso (aumentando, consequentemente, com a importância daquele, mas com uma base razoavelmente leve). Desta forma, as empresas teriam mais uma razão para respeitar o prazo imposto e a administração obteria uma compensação pelos inconvenientes decorrentes de um eventual atraso.

O facto de ser claramente possível obter o resultado pretendido adoptando medidas sensivelmente menos pesadas para os particulares parece-nos decisivo para considerar que a medida em apreço é contrária ao princípio da proporcionalidade e, portanto, inválida.

5. 

Por estes motivos, concluo propondo ao Tribunal que responda à questão que lhe foi submetida pelo tribunal administratif de Paris, por decisão de 22 de Fevereiro de 1978, declarando a invalidade do Regulamento n.o 499/76 da Comissão, de 5 de Março de 1976.