COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 10.10.2025
COM(2025) 634 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a avaliação da REACT-EU
Índice
1.Introdução
2.Contexto
3.Responder às necessidades relacionadas com as crises
4.Resposta eficaz e rápida a situações de crise
5.Uma resposta coordenada a situações de crise
6.Valor acrescentado da ação da UE
7.Conclusões
Lista das referências
ANEXO I: RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES NACIONAIS DA REACT-EU INCLUÍDAS NA AMOSTRA
Anexo II: Metodologia e dados suplementares
Metodologia
Dados suplementares
1.Introdução
A Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU) foi introduzida em 2020 no âmbito da iniciativa NextGenerationEU. Representou recursos adicionais para os Estados-Membros e as regiões e foi concebida para atenuar os impactos económicos e sociais da pandemia, apoiando simultaneamente os objetivos da transição ecológica e digital da UE. Em 2022, o âmbito de aplicação da REACT-EU foi alargado para apoiar a resposta à crise dos refugiados ucranianos e, em 2023, foi novamente alargado para fazer face aos impactos da crise energética.
A REACT-EU trouxe recursos adicionais no valor de 50,6 mil milhões de EUR e constituiu um complemento dos programas já em curso da política de coesão para 2014-2020 apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e pelo Fundo Social Europeu (FSE), bem como pelo Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD) e pela Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ). Esta abordagem ajudou a programar e a implementar rapidamente estes recursos adicionais, que podiam ser utilizados até ao final de 2023, como já acontecia com as dotações iniciais. Este financiamento constituiu a segunda maior fração do NextGenerationEU.
O Regulamento REACT-EU exige que a Comissão Europeia apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma avaliação do instrumento. O presente relatório baseia-se num estudo de apoio sobre a resposta do FEDER a situações de crise («estudo de apoio sobre a resposta a situações de crise») e no estudo de apoio da avaliação ex post do FSE. Apresenta igualmente as principais conclusões de uma amostra de análises realizadas pelos Estados-Membros no âmbito da sua obrigação de avaliar a execução da REACT-EU.
2.Contexto
Entre 2020 e 2023, a UE foi confrontada com uma série de crises sem precedentes. A pandemia de COVID-19, que teve início no início de 2020, criou um choque súbito e grave para as economias, as sociedades e os sistemas de saúde. A crise sanitária custou vidas, pôs em risco a segurança dos profissionais de saúde e pôs em causa os custos e a sustentabilidade dos sistemas de saúde. As medidas restritivas introduzidas para travar a propagação do vírus resultaram numa crise económica, cujo impacto variou consoante os setores e os territórios, o que expôs vulnerabilidades entre regiões e grupos sociais e agravou o risco de aumentar as disparidades.
A UE reagiu à crise através de uma série de ações coordenadas e coletivas. Em resposta à pandemia de COVID-19, as medidas incluíram a coordenação no domínio da saúde, a aquisição centralizada de vacinas, o apoio financeiro aos regimes para a manutenção do emprego, disposições orçamentais temporárias e disposições em matéria de auxílios estatais para apoiar os Estados-Membros. Mais importante ainda, criou o NextGenerationEU, o maior pacote de estímulo orçamental introduzido pela UE até à data. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) foi a pedra angular do NextGenerationEU e o pacote também disponibilizou recursos adicionais para a política de coesão através da REACT-EU.
. A agressão militar da Rússia contra a Ucrânia, em 24 de fevereiro de 2022, desencadeou uma série de novas crises com grande alcance. Uma das mais imediatas foi a deslocação de uma parte significativa da população da Ucrânia para a UE. No final de 2023, havia registo de quase seis milhões de ucranianos deslocados em toda a Europa, tendo 4,2 milhões beneficiado de proteção temporária na UE. A invasão também exacerbou uma crise energética preexistente, uma vez que as importações de gás natural da Rússia foram suspensas. Esta situação teve um impacto particularmente negativo na UE, que dependia fortemente de fontes de energia externas. Embora a crise energética se tenha feito sentir em toda a Europa, o seu impacto variou significativamente entre países e regiões. Estas crises sucessivas foram, em certa medida, atenuadas pelas medidas programadas em resultado da REACT-EU. O presente relatório avalia a REACT-EU em função dos seus objetivos iniciais.
3.Responder às necessidades relacionadas com as crises
A pandemia criou uma necessidade considerável de investimentos públicos nos sistemas de saúde dos Estados-Membros e em vários setores económicos, exercendo pressão sobre os orçamentos nacionais. As crises também criaram desafios de execução para as autoridades responsáveis pelos programas da política de coesão e para os beneficiários. As medidas de saúde pública introduzidas para travar a propagação do vírus fizeram com que fosse particularmente difícil chegar a alguns grupos-alvo, como os grupos vulneráveis e os beneficiários em zonas rurais remotas. Além disso, a suspensão do trabalho presencial conduziu a atrasos e ao encerramento temporário de vários projetos de infraestruturas. As perturbações nas cadeias de abastecimento e o encerramento das fronteiras complicaram ainda mais as iniciativas transfronteiriças. O ambiente macroeconómico incerto provavelmente também refreou o entusiasmo pela participação em projetos a mais longo prazo, incluindo projetos financiados pela política de coesão, com impacto adicional nos esforços de execução.
O quadro da política de coesão foi adaptado para apoiar os Estados-Membros na resposta às crises, resolver os estrangulamentos e aliviar a pressão sobre as administrações públicas e os orçamentos nacionais. A REACT-EU disponibilizou recursos adicionais para o quadro da política de coesão, complementando os programas que já estavam em curso para 2014-2020. Este instrumento foi concebido para atenuar o impacto económico e social da pandemia e, simultaneamente, apoiar os objetivos da dupla transição. O financiamento foi concentrado, tendo três países (Itália, Espanha e França) recebido quase dois terços das dotações totais.
Figura 1 Lógica de intervenção reconstruída da REACT-EU
Fonte: Comissão Europeia
A esmagadora maioria das partes interessadas consultadas considerou que a REACT-EU estava alinhada com as necessidades emergentes dos seus países e regiões. As reações foram especialmente positivas no que diz respeito à relevância do instrumento para fazer face às repercussões económicas da pandemia. Foi fundamental travar a perda de postos de trabalho causada pela queda da procura económica. A maior parte do apoio do FSE visou as empresas e os trabalhadores e destinou-se a ajudá-los a manter o emprego através de regimes de tempo de trabalho reduzido. O apoio em matéria de saúde foi relativamente novo no contexto da política de coesão e foi predominantemente financiado através de iniciativas dos Estados-Membros. Mesmo assim, dois terços dos inquiridos num inquérito consideraram que a REACT-EU estava alinhada com as necessidades no domínio da saúde.
4.Resposta eficaz e rápida a situações de crise
A REACT-EU foi eficaz para fazer face aos impactos sanitários e económicos da crise da COVID-19, em especial através do investimento em infraestruturas de saúde e do apoio às PME, bem como para permitir que os organismos de execução promovessem a criação de emprego e garantissem empregos de elevada qualidade. Os Estados-Membros utilizaram os recursos adicionais em quase metade dos programas e financiaram ações essenciais para apoiar os setores mais necessitados, preservando simultaneamente os recursos afetados às ações inicialmente previstas do programa.
Uma componente importante do apoio às empresas incluiu subvenções ao capital de exploração para as PME, a fim de apoiar as operações durante a recessão económica induzida pela pandemia. Em Itália, por exemplo, a REACT-EU prestou apoio a 91 218 empresas com uma dotação de 1,2 mil milhões de EUR, garantindo um financiamento global superior a 12 mil milhões de EUR para as empresas. O apoio constituiu uma resposta imediata às necessidades de liquidez das empresas, tendo também contribuído para a transição ecológica e digital dessas empresas. Mais de 50 % dos recursos foram afetados às regiões menos desenvolvidas. As empresas também receberam apoio eficaz para proteger o emprego em setores-chave da economia. Por exemplo, o programa de manutenção do emprego da Croácia manteve 115 000 trabalhadores (6 % da mão de obra) nos seus postos de trabalho. Regimes semelhantes de manutenção do emprego e outras medidas do mercado de trabalho constituíram mais de um quarto da iniciativa (ver figura 2 infra). A REACT-EU não se limitou a dar resposta às necessidades urgentes decorrentes da crise; também catalisou investimentos estratégicos. Alguns desses investimentos visaram desafios imediatos, como o aumento da capacidade hospitalar, enquanto outros se centraram no reforço do sistema de saúde a longo prazo, incluindo investimentos em investigação, desenvolvimento e equipamento avançado. Em França, por exemplo, a REACT-EU financiou oito projetos no hospital de Besançon com um total de 12 milhões de EUR, enquanto o Centro Universitário de Saúde de La Réunion adquiriu um equipamento de tomografia por emissão de positrões, quase duplicando a sua capacidade de diagnóstico. As melhorias financiadas, para além de aumentarem a capacidade de gerir os impactos imediatos da pandemia de COVID-19, também se revelaram benéficas em crises subsequentes. Por exemplo, o equipamento adquirido durante a pandemia foi fundamental para dar resposta à crise dos refugiados, tal como ilustrado pela Chéquia, que acolheu 300 000 refugiados da Ucrânia, muitos dos quais necessitavam de cuidados médicos.
Bulgária — exemplo de apoio à integração laboral dos ucranianos deslocados
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Na Bulgária, o projeto «Solidariedade» da Agência Nacional de Emprego visou a integração de mais de 9 000 pessoas deslocadas da Ucrânia no mercado de trabalho, oferecendo apoio psicológico, aconselhamento profissional e orientação profissional personalizada. As medidas incluíram emprego subsidiado, subsídios de integração para fins de alojamento, incentivos ao empregador para a manutenção do emprego e apoio de mentores, tendo conseguido empregar 4 785 pessoas. O projeto envolveu igualmente atividades de comunicação e gestão em consonância com os requisitos de candidatura.
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Figura 2 Principais investimentos temáticos da REACT-EU
Fonte: Comissão Europeia. Nota: alguns domínios de intervenção foram assinalados em vários temas.
O instrumento desempenhou um papel fundamental no apoio às iniciativas da dupla transição, financiando investimentos na eficiência energética, na digitalização e noutros projetos sustentáveis. Este apoio foi fundamental para assegurar a coerência com os objetivos mais vastos da política de coesão, em especial a ênfase na recuperação a longo prazo e no desenvolvimento regional. Na Dinamarca, foi concedido financiamento adicional para reforçar as medidas dos programas existentes, em especial na transição ecológica e na economia circular. Uma vez que as dotações iniciais de 2014-2020 já tinham sido objeto de contratos, os recursos adicionais permitiram novos investimentos. A Itália promoveu a transição ecológica dos transportes públicos locais através da aquisição de novos autocarros totalmente elétricos, por exemplo em Bolonha (20 milhões de EUR) e em Catânia (8 milhões de EUR). Em alguns casos, as alterações reforçaram a ênfase no longo prazo. As PME apoiadas, para além de verem atenuados os efeitos das crises, registaram progressos no desenvolvimento de soluções digitais e infraestruturas, adotaram novas tecnologias e reduziram os custos. Por exemplo, as empresas do setor da hotelaria e restauração utilizaram estes fundos para realizar renovações e integrar software digital avançado para otimizar o tratamento das encomendas e a gestão dos clientes.
Os Estados-Membros utilizaram os recursos da REACT-EU de várias formas e, em função da evolução das necessidades, adaptaram a sua resposta a situações de crise. É importante salientar que a flexibilidade oferecida também permitiu que os Estados-Membros afetassem maiores quantidades de recursos aos territórios mais necessitados. Por exemplo, o financiamento atribuído conduziu a alterações significativas na distribuição inicial de recursos na Finlândia, tendo os fundos sido direcionados para o sul e o oeste da Finlândia, que foram mais gravemente afetados pela pandemia. Na Itália e na Chéquia, a maioria dos beneficiários diretos do financiamento da REACT-EU foram entidades públicas.
Um objetivo temático específico permitiu acompanhar os progressos comunicados. Apresenta-se em seguida uma seleção de indicadores. De um modo geral, os progressos variam consideravelmente entre os indicadores e os Estados-Membros.
Figura 3 Progressos registados nos indicadores REACT-EU até 2022
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Indicador
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Progressos até 2022
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Progressos na consecução das metas (em %) em oito indicadores selecionados (FEDER, 2022)
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Empresas apoiadas
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350 000
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Manutenção de postos de trabalho através de tempo de trabalho reduzido
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900 000
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Participantes em operações de apoio às empresas
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2 000 000
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Pessoas vacinadas
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50 000 000
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Pessoas que beneficiaram de melhores serviços de saúde
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200 000
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Fonte: Comissão Europeia.
Para além de disponibilizar financiamento adicional, a REACT-EU introduziu flexibilidades importantes. Estas incluíam a elegibilidade retroativa, que abrangia as despesas incorridas antes do ajustamento dos programas. As autoridades responsáveis pelos programas consideraram que a opção de cofinanciamento da UE a 100 % ajudou a aliviar a pressão nos orçamentos nacionais e permitiu a utilização de fundos adicionais do orçamento de Estado para outras atividades necessárias. Ao mesmo tempo, o objetivo do cofinanciamento é incutir um sentimento de apropriação a nível nacional. Embora esses riscos tenham sido atenuados pela situação de crise, este aspeto pode reduzir os controlos dos Estados-Membros, aumentando o risco de despesas ineficientes, uma vez que os projetos totalmente financiados pela UE implicam um risco mínimo para as autoridades nacionais. Foram igualmente introduzidas medidas de pré-financiamento para ajudar países como a Polónia e a Roménia a fazer face à crise dos refugiados, permitindo-lhes recorrer aos fundos da REACT-EU para prestar assistência imediata às pessoas que chegam da Ucrânia.
Embora o financiamento adicional e a flexibilidade tenham sido cruciais para assegurar uma resposta rápida, algumas regiões enfrentaram desafios administrativos na reprogramação dos fundos. O ajustamento das prioridades e a distribuição dos fundos adicionais exigiam uma capacidade administrativa significativa, o que, em alguns casos, conduziu a atrasos. Esta situação foi ainda agravada pela necessidade de também se prepararem para os novos programas e o faseamento das operações do período de programação de 2014-2020 para o período de programação de 2021-2027.
Além disso, o período de execução foi curto, o que representou um desafio no que toca à eficácia. Os beneficiários dos projetos tiveram de preparar e construir rapidamente várias entidades de projeto, chegar a grupos-alvo, introduzir novas atividades de investigação e inovação ou outras infraestruturas necessárias e aplicar as medidas necessárias. Existem dados a nível operacional que sustentam o que precede e que sugerem que os projetos REACT-EU tenderam a ser mais curtos do que outros durante o período de 2014-2020. Obviamente, esta situação está também parcialmente ligada à natureza de determinadas intervenções, por exemplo, equipamentos de saúde ou capital de exploração para as PME. As conclusões do inquérito revelaram que o facto de o prazo de execução ser curto contribuiu para atrasos em muitos projetos, tendo alguns sido, em última análise, cancelados devido a crises sucessivas. Os inquiridos também salientaram dificuldades no que toca a selecionar rapidamente os projetos que estavam alinhados com as condições e categorias de investimento exigidas ao abrigo da REACT-EU, o que fez aumentar os atrasos.
No contexto de uma crise sanitária em rápida evolução e de mudanças políticas, foi fundamental dar uma resposta rápida e eficaz à pandemia de COVID-19. Apesar da natureza intrinsecamente de longo prazo da política de coesão, a REACT-EU conseguiu mobilizar recursos rapidamente. Embora tenha proporcionado novos recursos, a duração das negociações colegislativas foi inferior ao tempo médio necessário para alterações comparáveis. Mais importante ainda, as alterações do programa REACT-EU foram tratadas num terço do tempo necessário para o efeito, em comparação com o período anterior a fevereiro de 2020 (ou seja, antes da crise). A REACT-EU conseguiu mobilizar rapidamente fundos significativos para combater os efeitos negativos da pandemia.
5.Uma resposta coordenada a situações de crise
A introdução da REACT-EU fez parte de uma sequência de iniciativas coordenadas contra a crise. A Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus (CRII/CRII+) foi utilizada nas fases iniciais da pandemia como parte de uma reorientação dos recursos de investimentos estruturais a longo prazo para satisfazer necessidades urgentes decorrentes da crise. A REACT-EU foi uma continuação e expansão das medidas de combate à crise introduzidas pela CRII e pela CRII+, mas com um âmbito e uma ambição significativamente mais alargados. Disponibilizou financiamento adicional para apoiar os esforços de recuperação a mais longo prazo, incluindo o apoio às PME, à saúde e ao emprego. Alguns investimentos estruturais a longo prazo foram adiados devido à pandemia. Contudo, o financiamento adicional da REACT-EU permitiu que fossem realizadas mais ações sem alterar a lógica original dos programas, utilizando simultaneamente os programas e as estruturas existentes.
A REACT-EU também estabeleceu uma ponte entre os períodos de programação e desempenhou um papel crucial na revitalização das atividades de investimento, em especial através do alinhamento com os objetivos da transição digital e ecológica. Por exemplo, no Programa Operacional «Investimentos no Crescimento e no Emprego» da Áustria destinado à utilização dos fundos do FEDER 2014-2020, a REACT-EU serviu de mecanismo transitório, permitindo o financiamento de iniciativas de transição ecológica e digital.
Figura 4 Sequência das medidas orçamentais da UE contra a crise
Fonte: Comissão Europeia.
Os fundos contribuíram para manter as taxas de emprego durante a pandemia, juntamente com o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE), através de medidas específicas para manter o emprego e apoiar a adaptação. Em alguns países, o SURE e a REACT-EU foram combinados eficazmente para financiar regimes de manutenção do emprego. Em Espanha, por exemplo, 2,7 mil milhões de EUR de recursos da REACT-EU foram canalizados para o tempo de trabalho reduzido.
A rápida conceção e execução da REACT-EU também trouxe desafios no que toca a assegurar a coerência com outros instrumentos da UE. Tanto a REACT-EU como o MRR visaram setores semelhantes, como o ambiente empresarial e a investigação, criando um risco de sobreposição. Embora a distinção entre os dois instrumentos fosse, de um modo geral, clara, nem sempre foram formalmente coordenados, o que levou a um acréscimo dos encargos administrativos para as autoridades responsáveis pelos programas. A urgência da tomada de decisões também afetou a coerência interna, uma vez que a rapidez da execução conduziu, por vezes, a um desfasamento entre os objetivos reprogramados e as operações reais. Por exemplo, algumas regiões atribuíram inicialmente fundos a projetos relacionados com a saúde, mas, mais tarde, identificaram necessidades mais prementes em setores como a educação e o emprego, exigindo uma reprogramação adicional e causando atrasos.
A avaliação concluiu que a resposta nacional e as atividades da REACT-EU foram coerentes, tendo o instrumento desempenhado um importante papel complementar. Durante a pandemia, as medidas apoiadas centraram-se no investimento e nas infraestruturas numa perspetiva de mais longo prazo, ao passo que, em vários países, os fundos nacionais e regionais se destinaram a necessidades urgentes e menos complexas (por exemplo, vacinas na Chéquia). A nível regional, os instrumentos da política de coesão foram cruciais para proporcionar liquidez e flexibilidade, em especial para o apoio às PME e medidas de emergência, reforçando os esforços nacionais. A avaliação não encontrou provas de deslocação de recursos nacionais ou de duplo financiamento.
6.Valor acrescentado da ação da UE
Os elementos de prova recolhidos sublinham que o apoio prestado através da REACT-EU contribuiu eficazmente para a retoma pós-pandemia. Ao mesmo tempo, os recursos mobilizados para as medidas de combate à crise da política de coesão, incluindo o financiamento da REACT-EU, constituíram uma parte relativamente pequena da resposta global à crise posta em prática pelos Estados-Membros. Contudo, o financiamento adicional revelou-se crucial para muitas regiões e setores.
Um importante valor acrescentado da REACT-EU foi o facto de ter canalizado apoio para regiões com recursos financeiros limitados e onde os recursos nacionais, por si só, não poderiam ter aplicado medidas de combate à crise com o mesmo alcance. Ao manter a ênfase territorial da política de coesão, a REACT-EU deu prioridade ao apoio às regiões menos desenvolvidas. As reações das partes interessadas e as avaliações nacionais confirmam que, sem o financiamento da REACT-EU, a escala global do apoio, bem como as despesas com investimentos a longo prazo nas transições ecológica e digital, teriam sido menores. Através da REACT-EU, os programas tiveram a possibilidade de continuar a apoiar investimentos orientados para o futuro, em vez de concentrarem totalmente os recursos em medidas de emergência.
Além disso, os fundos da REACT-EU tiveram efeitos positivos generalizados na durabilidade dos projetos, nos orçamentos nacionais, nos novos grupos-alvo (por exemplo, o pessoal dos cuidados de saúde) e na rapidez de execução, especialmente em domínios relacionados com a transição ecológica, o desenvolvimento de competências, a digitalização e a assistência médica. Ademais, numa altura em que as medidas de combate à crise foram em grande medida centralizadas, a REACT-EU ajudou a assegurar que os órgãos de poder local e regional continuavam envolvidos na gestão da crise.
7.Conclusões
A REACT-EU foi rápida e, tendo em conta a sua dimensão global, foi eficaz no que toca a dar resposta aos impactos sanitários e económicos da crise da COVID-19, bem como a estabelecer uma ponte entre os dois períodos de programação. Antecipou a execução do quadro seguinte, nomeadamente através das medidas de recuperação que serviram de base aos programas de 2021-2027 destinados a reforçar a resiliência dos Estados-Membros e das regiões. Além disso, a REACT-EU ajudou a assegurar a participação dos órgãos de poder local e regional na resposta, enquanto muitos outros mecanismos de resposta a situações de crise (tanto a nível da UE como a nível nacional) foram mais centralizados.
As alterações e medidas introduzidas pelos mecanismos de resposta a situações de crise e pela REACT-EU foram pertinentes para responder às necessidades e aos desafios emergentes, em especial através do investimento em infraestruturas de saúde e do apoio às PME. A REACT-EU mobilizou 9,6 mil milhões de EUR para apoiar medidas sanitárias, incluindo infraestruturas de refrigeração de vacinas, que foram cruciais para a distribuição das vacinas. Além disso, a REACT-EU concedeu subvenções para capital de exploração às PME e subvenções salariais aos trabalhadores, a fim de os ajudar a permanecer em atividade e empregados, respetivamente, durante a recessão causada pela pandemia, e facilitar a recuperação através do regresso da procura económica. No âmbito das medidas globais de resposta à crise, desempenhou um papel importante na atenuação do impacto económico negativo nas PME, estimando-se que 1,5 % das PME da UE tenham beneficiado diretamente do apoio da REACT-EU. A título de comparação, representou cerca de 2 % da resposta orçamental global à pandemia.
O cofinanciamento da UE a 100 % eliminou a necessidade de cofinanciamento nacional, o que foi particularmente importante nas regiões com um maior rigor orçamental, permitindo-lhes atuar rapidamente.
A REACT-EU acelerou a execução, uma vez que o financiamento adicional assegurou que os Estados-Membros puderam mobilizar recursos rapidamente sem terem de desviar fundos de outras prioridades. Ao mesmo tempo, o curto período de execução para utilizar o financiamento colocou alguns desafios à eficácia da REACT-EU. Os beneficiários dos projetos tiveram de preparar e construir rapidamente várias entidades de projeto, chegar a grupos-alvo e realizar novas atividades de investigação e inovação. Embora o financiamento adicional e a flexibilidade tenham sido cruciais para assegurar uma resposta rápida, algumas regiões enfrentaram desafios administrativos na programação dos recursos. O ajustamento das prioridades e a distribuição dos fundos adicionais exigiram uma capacidade significativa, o que, em alguns casos, conduziu a atrasos. A existência de um objetivo temático específico permitiu acompanhar as despesas e o desempenho, aumentando a transparência apesar do contexto de crise.
Não obstante o facto de ser um instrumento de crise, a REACT-EU continuou a ser coerente com os objetivos mais vastos da política de coesão, em especial a ênfase na recuperação a longo prazo e no desenvolvimento regional. Proporcionou uma oportunidade para apoiar as infraestruturas de saúde, os serviços sociais e o empreendedorismo e assegurou uma melhor preparação das regiões para os desafios futuros. As medidas da REACT-EU também contribuíram para apoiar as iniciativas da dupla transição, financiando investimentos na eficiência energética, na digitalização e noutros projetos sustentáveis.
A REACT-EU foi considerada, na sua maioria, coerente com a gestão de crises da UE, com um alinhamento claro dos objetivos, especialmente no que diz respeito aos cuidados de saúde e ao apoio às PME nas fases iniciais. Contudo, houve casos de sobreposições e questões de coordenação, em especial no que diz respeito à participação das autoridades responsáveis pelos programas da política de coesão na elaboração dos planos de recuperação e resiliência.
Tanto as avaliações ex post de 2014-2020 como a avaliação intercalar de 2021-2027 concluem que a política de coesão ainda tem de resolver alguns problemas de capacidade administrativa e procedimentos complexos. Ainda assim, o exemplo da REACT-EU mostra que, mesmo em tempos de crise, o sistema de execução pode ser um veículo eficaz para o desembolso de fundos e a gestão de projetos.
Lista das referências
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Spatial Foresight, ÖIR, t33 e wiiw, WP12: Crisis response - Ex post evaluation of the 2014-2020 programming period – referenciado como o estudo de apoio à resposta a situações de crise (2025 — a publicar)
Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial 05/2025: Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa
Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial 02/2023: Adaptação das regras da política de coesão para reagir à COVID-19
Ecorys, Ismeri Europa e 3s, Study supporting the ex-post evaluation of the 2014-2020 European Social Fund and Youth Employment Initiative – referenciado como estudo de apoio para a avaliação ex post do FSE (2025 — a publicar)
Kiss-Gálfalvi, T., Alcidi, C., Ounnas, A., Rubio, E., Crichton-Miller, H., Gojsic, D., Lessons learned from the implementation of crisis response tools at EU level. Part 1: Assessing implementation and implications (2024)
Dozhdeva, V e Jabri, E., «Reconciling crisis response and long-term objectives: Dealing with multiple pressures in Cohesion Policy programmes», relatório para a 53.ª Conferencia IQ-Net (2023)
Dozhdeva, V., & Fonseca, L., «Chain REACTion: Shifting Cohesion Policy Priorities in a New Reality» (2021)
Böhme, K., Mäder Furtado, M., Toptsidou, M., Zillmer, S., Hans, S., Hrelja, D., Valenza, A., Mori, A., The impact of the COVID-19 pandemic and the war in Ukraine on EU cohesion. Part II: Overview and outlook, Investigação para a Comissão REGI (2022a). Parlamento Europeu, Departamento Temático das Políticas Estruturais e de Coesão, Bruxelas.
Böhme, K., Zillmer, S., Hans, S., Hrelja, D., Valenza, A., Mori, A., The impacts of the COVID-19 pandemic on EU cohesion and EU cohesion policy. Part I: Overview and first analysis (2022b). Departamento Temático das Políticas Estruturais e de Coesão, Bruxelas.
Nyman, J., Heikkinen, B., Pitkänen, S., Ranta, T., REACT-EU-LISÄRAHOITUKSEN ARVIOINTI. MDI, Helsínquia (2024)
Spule, S., Toptsidou, M., Évaluation des projets REACT-EU au Luxembourg. Spatial Foresight, Heisdorf (2024)
ICF, Evaluation of the European instrument for temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (2024)
EY, Vyhodnocení využití dodatecné alokace REACT-EU (2023)
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 10.10.2025
COM(2025) 634 final
ANEXOS
do
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a avaliação da REACT-EU
Anexo I: Resultados das avaliações nacionais da REACT-EU incluídas na amostra
Resumo das avaliações nacionais da REACT-EU (ou de crise)
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País/avaliação
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Eficácia
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Eficiência
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Pertinência
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Coerência
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Valor acrescentado da UE/Outros
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Bélgica (Valónia)
Avaliação da contribuição do eixo prioritário 8 REACT-EU do programa operacional do FEDER 2014-2020 «Wallonia-2020.EU»
(CCI 2014BE16RFOP003)
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A adaptação das infraestruturas hospitalares e o investimento em equipamento e material médico financiados através da REACT-EU melhoraram a resposta das instalações de cuidados de saúde às necessidades e aumentaram a sua resiliência. A aquisição de equipamento de ponta e o financiamento de investigadores no domínio da saúde foram os instrumentos certos para satisfazer as necessidades.
A gestão centralizada das medidas sanitárias permitiu um levantamento exaustivo dos recursos disponíveis, proporcionando uma panorâmica para a gestão de crises futuras.
A maturidade digital das PME aumentou, especialmente das microempresas, facilitando a sua adoção de soluções digitais avançadas e reforçando assim a sua competitividade e resiliência.
O apoio às PME na transição para uma economia eficiente do ponto de vista energético contribuiu para uma redução estimada do consumo de energia e das emissões de CO2 e para um aumento estimado da produção de energia a partir de fontes renováveis.
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A gestão centralizada das medidas sanitárias permitiu antecipar melhor as necessidades das instituições de saúde e otimizar a distribuição dos equipamentos.
Do mesmo modo, a medida que visa a transição para uma economia verde foi executada através de uma entidade jurídica que funciona como um único beneficiário direto, que disponibilizou apoio financeiro às PME, ou seja, mais de 500 empréstimos para aplicar medidas eficientes do ponto de vista energético.
Os prazos de execução relativamente curtos suscitaram desafios, tais como atrasos na execução dos projetos (em alguns casos, conduzindo também a uma subutilização do orçamento disponível), problemas de contratação pública e encargos administrativos.
Verificou-se uma assimetria entre as medidas, uma vez que os resultados gerados foram proporcionais ao orçamento e aos meios de investimento.
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A maioria dos beneficiários envolvidos no inquérito de avaliação confirmou que o apoio da REACT-EU respondeu plenamente (49 %) ou suficientemente (37 %) às suas necessidades. Embora a maioria das necessidades em matéria de infraestruturas de saúde tenha sido satisfeita, algumas foram-no em menor grau devido à incapacidade de completar algumas melhorias em matéria de infraestruturas.
A REACT-EU contribuiu para a transição energética, catalisando avanços na investigação e no desenvolvimento de tecnologias verdes e incentivando as empresas e as instituições a adotarem práticas sustentáveis e a integrarem soluções energéticas mais respeitadoras do ambiente.
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A REACT-EU complementou e alinhou-se com os outros eixos prioritários do programa, disponibilizando recursos adicionais para acelerar a execução das prioridades existentes, introduzindo simultaneamente novas medidas para fazer face aos desafios urgentes colocados pela crise sanitária.
Horizontalmente, a REACT-EU procurou contribuir para as principais prioridades da UE, incluindo a transição para uma economia hipocarbónica e o desenvolvimento sustentável.
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A REACT-EU desempenhou um papel crucial na prestação de apoio financeiro adicional aos programas de coesão dos Estados-Membros. Este eixo prioritário visou prestar apoio adicional para reforçar a resiliência das economias regionais e ajudá-las a recuperar da crise.
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Chéquia
Avaliação temática resultante do Acordo de Parceria 2014-2020 — EO 6: Avaliação da utilização da dotação adicional da REACT-EU
(CCI 2014CZ16RFOP002)
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A REACT-EU contribuiu para melhorar os serviços de saúde, o material e o equipamento nos hospitais e nas instalações/laboratórios de saúde, bem como para modernizar o sistema integrado de salvamento, conduzindo a uma melhoria da qualidade dos serviços de saúde.
O apoio da REACT-EU foi utilizado para reduzir os custos operacionais dos serviços sociais, investindo na poupança de energia nos edifícios e no aumento da utilização de veículos elétricos, o que contribui para a sustentabilidade ambiental dos serviços. Este apoio contribuiu, em parte, para alguns dos investimentos a longo prazo previstos.
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No momento da avaliação, as alterações nas atividades diziam principalmente respeito aos investimentos relacionados com a saúde devido à execução em curso (por exemplo, redução das obras de construção em prol da aquisição de equipamento).
No caso de projetos que não foram concluídos ou que não foram objeto de procedimentos de concurso, existia o risco de um aumento significativo do orçamento em comparação com a candidatura inicial. Tal deveu-se ao aumento acentuado dos preços e das taxas de juro entre a candidatura ao apoio e a execução das atividades.
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Os convites à apresentação de propostas da REACT-EU visaram reforçar a resiliência da Chéquia e das suas regiões a situações de crise. Além disso, os projetos apoiaram a sustentabilidade ambiental dos serviços prestados e a resiliência aos riscos físicos e digitais.
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O apoio da REACT-EU foi disponibilizado a beneficiários de 223 municípios de todas as regiões checas, assegurando assim uma transformação territorial mais justa.
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O apoio da REACT-EU permitiu aos beneficiários desenvolver e manter serviços de qualidade, que não poderiam ser plenamente executados sem o apoio da REACT-EU devido à falta de financiamento. Mais de metade dos beneficiários declarou que não teriam certamente realizado os investimentos em infraestruturas sociais sem o auxílio.
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Dinamarca
A avaliação abrange o programa empresarial financiado pela iniciativa dinamarquesa REACT-EU. O programa empresarial REACT-EU inclui quatro iniciativas independentes (vertentes).
(2014DK16RFOP001; 2014DK05SFOP001)
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As empresas apoiadas tornaram-se mais robustas e adaptáveis e reforçaram a sua capacidade para enfrentar os desafios futuros, uma vez que ficaram mais bem preparadas para a procura futura — em termos de clientes, concorrência, sociedade e respetivas cadeias de valor. O programa permitiu que se desenvolvessem mais e mais rapidamente do que teria acontecido de outro modo. Tal foi especialmente verdade no período pós-COVID-19, quando várias iniciativas de desenvolvimento estagnaram nas empresas e a apetência destas últimas pelo risco estava baixa.
Contudo, em algumas vertentes dos programas apoiados, vários participantes solicitaram subvenções demasiado grandes ou procuraram obter demasiadas subvenções e não conseguiram executar os projetos ou utilizar os fundos, o que resultou em atrasos significativos. Os consultores foram eficazes no recrutamento de empresas, mas menos na sua orientação ao longo dos projetos, e as orientações nem sempre eram suficientemente claras.
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A REACT-EU foi fácil de executar, com uma forte procura de fundos ao longo de todo o período de programação. O programa empresarial conseguiu criar um ponto de entrada único para muitos serviços. Contudo, havia potencial para criar uma maior coerência entre as vertentes do programa empresarial, especialmente em termos de processo de candidatura, requisitos e critérios para facilitar a adoção.
Várias empresas consideraram que a documentação era complexa e o seu preenchimento moroso, constituindo um obstáculo à execução do projeto.
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A vertente «Digital» para as PME foi relevante para as empresas criarem ou complementarem uma das outras vias. A atividade comercial equitativa apoiada pela medida «Exportação» para as PME foi particularmente relevante para várias pequenas empresas. A medida «Verde» para as PME parece ter sido uma contribuição financeira significativa para as empresas, ao passo que o regime «Projeto-piloto de Crescimento» para as PME proporcionou às empresas financiamento importante em função da necessidade.
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A interação entre as medidas do FEDER e do FSE poderia ter sido mais bem explorada, apesar da sua complementaridade para as empresas.
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Finlândia
Avaliação das medidas da REACT-EU financiadas ao abrigo do programa operacional «Crescimento sustentável e emprego 2014-2020»
(CCI 2014FI16M2OP001)
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O financiamento da REACT-EU foi utilizado para ajudar a reparar os danos causados pela pandemia de COVID-19. Apoiou empresários e empresas, reforçando as competências das empresas, evitando o desemprego e melhorando a posição dos trabalhadores no mercado de trabalho. Os projetos também ajudaram a melhorar as competências digitais dos participantes e as suas perspetivas de emprego. Além disso, foram também capazes de reforçar a capacidade das empresas para mudarem e se adaptarem de forma flexível e proativa.
A transição ecológica e digital foi promovida por projetos de reforma da tecnologia e dos processos de produção das empresas, de desenvolvimento de competências e capacidades, de realização de investimentos, de produção de novas informações sobre o mercado e de desenvolvimento de novos produtos e serviços.
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O mecanismo de execução do financiamento da REACT-EU foi eficiente devido ao modelo de gestão e às estruturas do programa existentes. O financiamento adicional foi integrado com êxito no atual programa do FEDER, embora as estruturas rígidas do programa constituíssem ocasionalmente um obstáculo.
Além disso, o período de execução foi curto, o que representou um desafio para a eficácia. Ainda assim, a utilização de sistemas estabelecidos e uma abordagem flexível permitiram que fossem tomadas medidas rapidamente.
A utilização dos sistemas informáticos existentes e dos métodos de funcionamento do período de programação de 2014-2020 para gerir o financiamento foi particularmente útil.
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Os resultados alcançados através do financiamento da REACT-EU foram pertinentes e atempados, dando resposta às novas necessidades criadas pela pandemia de COVID-19. Contudo, a utilização em grande escala da política de coesão para crises súbitas evidenciou a necessidade de uma maior flexibilidade interna.
Por exemplo, o financiamento adicional foi crucial para as regiões e as indústrias localizadas no sul e no oeste da Finlândia, que foram as partes do país mais gravemente afetadas pela pandemia.
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O financiamento da REACT-EU manteve-se alinhado com os objetivos originais e a lógica operacional do programa.
A REACT-EU ajudou a colmatar o fosso entre o anterior e o novo período de programação em termos de financiamento e de lançamento de novas atividades de projeto.
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O instrumento proporcionou um valor acrescentado substancial que não poderia ter sido alcançado apenas através de instrumentos nacionais. A perspetiva temporal foi fundamental, com o financiamento da REACT-EU a visar o desenvolvimento a longo prazo, ao passo que as subvenções nacionais deram resposta a crises imediatas de fluxos de tesouraria.
Sem o financiamento da REACT-EU, a escala do apoio destinada ao sul e ao oeste da Finlândia teria sido muito menor.
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Alemanha
Avaliação das medidas financiadas pela REACT-EU no âmbito do programa operacional «Renânia-Palatinado FEDER 2014-2020»
(CCI 2014DE16RFOP010)
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Investigação, desenvolvimento e inovação: foram alcançados objetivos fundamentais, como o desenvolvimento de novas tecnologias e a promoção da capacidade de inovação. A REACT-EU contribuiu para o apoio ao emprego, a transformação digital e a estabilidade da economia.
Competências orientadas para a tecnologia: projetos de investigação centrados na saúde, na biotecnologia e na transformação ecológica. Estes investimentos no âmbito da REACT-EU representaram mais de 70 % de todos os projetos apoiados no âmbito do eixo prioritário 1 e contribuíram para reduzir o diferencial de desempenho em matéria de investigação, desenvolvimento e inovação (IDI) entre a Renânia-Palatinado e a média federal.
Turismo: os investimentos da REACT-EU melhoraram a competitividade das PME do setor do turismo e estabilizaram o desempenho económico do setor do turismo.
Objetivos em matéria de clima: a REACT-EU apoiou projetos de demonstração de redução de CO2 e de recursos em empresas e municípios.
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O número de operações aprovadas para quase todas as medidas pode ser considerado adequado. O curto prazo de execução constituiu um desafio e alguns projetos não puderam ser executados dentro do prazo previsto.
As partes interessadas consideraram que a utilização das estratégias, candidaturas de projetos e programas de financiamento existentes promoveu a eficiência. Todas as partes interessadas cooperaram bem e mostraram capacidade de resposta rápida.
Ao mesmo tempo, foram identificadas melhorias potenciais em termos de uma comunicação mais clara e de um melhor planeamento orçamental. A situação pouco clara em termos de desembolso do financiamento da REACT-EU, em especial o desembolso em duas parcelas, foi considerada difícil. No domínio da IDI, houve significativamente mais candidaturas ao abrigo da REACT-EU em comparação com o programa normal do FEDER (provavelmente devido a taxas de cofinanciamento mais elevadas). Contudo, cerca de metade das candidaturas tiveram de ser rejeitadas, uma vez que, de um ponto de vista realista, era pouco provável que fossem viáveis.
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A REACT-EU contribuiu para a resposta à crise e para a recuperação da economia e de outras partes interessadas da sociedade.
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Os projetos foram bem integrados em objetivos estratégicos regionais e, consequentemente, contribuíram para os objetivos estratégicos nacionais. No que diz respeito aos objetivos transversais, é frequente considerar-se que as inovações tecnológicas contribuem para a sustentabilidade, enquanto os projetos relacionados com o setor do turismo contribuem grandemente para a igualdade de oportunidades, a não discriminação e a inclusividade. A avaliação também assumiu um contributo muito elevado para o desenvolvimento sustentável em termos de proteção do clima e do ambiente.
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Hungria
Avaliação das medidas REACT-EU no âmbito dos programas operacionais «Desenvolvimento dos Recursos Humanos», «Desenvolvimento Económico e Inovação» e «Eficiência Ambiental e Energética» (EFOP, GINOP, KEHOP), 2014-2020
(CCI 2014HU05M2OP001;
CCI 2014HU16M0OP001;
CCI 2014HU16M1OP001)
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A eficácia dos programas no que toca a ajudar a gerir os resultados em matéria de saúde durante a pandemia de COVID-19 só pôde ser avaliada parcialmente, uma vez que a maioria dos projetos se centrou no reembolso ex post das despesas anteriormente financiadas pelo orçamento nacional. Consequentemente, o seu impacto foi difícil de quantificar, embora os custos subsequentemente imputados aos fundos da UE tenham sido muito benéficos para as finanças públicas.
Os projetos visaram atenuar os efeitos negativos da pandemia na economia e no mercado de trabalho. As empresas receberam apoio para desenvolver e manter os seus trabalhadores. No caso das subvenções salariais com vista à manutenção do emprego, foi possível manter 361 051 postos de trabalho no âmbito de projetos financiados através da REACT-EU. O maior efeito positivo foi o progresso e a aceleração da digitalização.
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Apesar da introdução de alguns procedimentos acelerados, o facto de a digitalização da administração pública e de a interligação de diferentes sistemas informáticos estarem incompletas constituiu um obstáculo à eficiência.
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As medidas pandémicas financiadas através da REACT-EU tiveram uma forte incidência setorial e não visaram nem resolveram necessariamente as diferenças territoriais.
As oportunidades de acesso a soluções digitais e ao teletrabalho não foram iguais em todos os grupos sociais, o que poderia agravar as disparidades sociais, regionais e institucionais existentes, bem como o risco de abandono escolar precoce.
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Oito por cento das empresas que receberam apoio e foram incluídas no inquérito de avaliação declararam que, sem o apoio da REACT-EU, teriam falido após a pandemia e que o apoio prestado foi «vital».
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Irlanda
Avaliação da REACT-EU
(CCI 2014IE16RFOP001;
CCI 2014IE16RFOP002)
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Na Irlanda, a iniciativa REACT-EU desempenhou um papel fundamental no setor da educação, permitindo a reabertura segura das escolas durante o ano letivo de 2021/2022.
Este apoio financeiro contribuiu para ajudar as escolas a enfrentar os desafios sociais e emocionais dos encerramentos, como a reintegração social, os desafios psicológicos e as necessidades especiais adicionais dos alunos.
O fundo reforçou significativamente a resiliência do sistema educativo irlandês:
·Melhoria das infraestruturas/medidas de saúde e segurança
·Preparação a nível de procedimentos e do pessoal/recuperação social
·Equidade na resiliência/apoio aos grupos vulneráveis.
O apoio prestado foi amplamente considerado como eficaz em termos de custos: 73 % dos inquiridos concordaram em todos os tipos de escolas e 77 % das escolas especiais indicaram que a reabertura não teria sido possível sem o financiamento.
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As dotações de financiamento variaram consoante os anos académicos e os tipos de escola, com as escolas primárias a receberem a maior parte do financiamento, ao passo que as despesas por aluno foram mais elevadas nas escolas pós-primárias, refletindo as necessidades operacionais.
Os desafios incluíram ineficiências na contratação pública, com relatos de práticas de preços excessivos e processos onerosos. As escolas sugeriram que a existência de um aprovisionamento centralizado poderia ter melhorado a eficiência e reduzido a pressão sobre os administradores das escolas.
Os dados do inquérito indicaram uma satisfação de 81 % com a regularidade do financiamento. Alguns inquiridos assinalaram atrasos na mobilização inicial, aumentando o stresse enfrentado pelos dirigentes escolares durante o processo de reabertura.
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Os dados do inquérito de avaliação indicaram que a maioria das escolas considerou o financiamento crítico, concordando que os recursos satisfizeram as suas necessidades. Os dados do inquérito também indicaram uma perceção positiva da afetação de recursos em diferentes tipos de escolas. Os inquiridos salientaram a importância de um apoio sustentado para atenuar as consequências a longo prazo da pandemia para as escolas desfavorecidas.
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Embora não fosse uma prioridade, o fundo apoiou aspetos do objetivo ecológico e digital da UE.
Ainda que as melhorias da ventilação que incorporam tecnologias eficientes do ponto de vista energético estivessem alinhadas com os objetivos de sustentabilidade, estes esforços não faziam parte de uma estratégia global.
A análise da avaliação salientou o impacto do fundo na promoção da equidade e do acesso à educação. O programa «Igualdade de Oportunidade nas Escolas» (DEIS) desempenhou um papel fundamental no combate às desigualdades educativas durante a pandemia.
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Itália
Avaliação das medidas financiadas pela REACT-EU no âmbito do eixo prioritário 6 do programa operacional 2014-2020 «Empresas e Competitividade»
(CCI 2014IT16RFOP003)
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No que diz respeito à evolução dos investimentos individuais, foram identificados os seguintes desafios:
·uma taxa significativa de retiradas e renúncias de propostas de projetos no âmbito do convite à apresentação de propostas «Máquinas Inovadoras»,
·um grande número de projetos no âmbito do convite à apresentação de propostas «Investimento Sustentável 4.0», com poucos progressos físicos e financeiros.
A análise dos dois convites à apresentação de propostas revelou que os beneficiários, na sua maioria, tinham uma dimensão pequena, exerciam a sua atividade nas indústrias alimentar e de produção e estavam geograficamente concentrados na Campânia e na Lombardia.
No que diz respeito à transição ecológica, de forma limitada, os investimentos tiveram como objetivo transformar os processos num processo circular. Embora os projetos tenham frequentemente trazido benefícios em termos de eficiência na utilização dos recursos e de redução dos resíduos, menos de metade dos beneficiários no âmbito do convite à apresentação de propostas «Investimento Sustentável 4.0» previram esses investimentos, que, na sua maioria, abrangeram instalações fotovoltaicas.
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As necessidades identificadas na fase pós-pandemia foram satisfeitas de forma muito eficaz e rápida. Tal refletiu-se no elevado nível de participação das empresas nos dois convites à apresentação de propostas.
Em outubro de 2023, tinham sido efetuados pagamentos num montante aproximado de 1,7 mil milhões de EUR, o que representa mais de 80 % da dotação orçamental reservada.
A utilização dos canais de apoio existentes, com base no nível de conhecimento dos beneficiários sobre os procedimentos existentes, facilitou a rápida mobilização de recursos.
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As intervenções financiadas foram explicitamente concebidas para ajudar as empresas a superar os impactos negativos causados pela pandemia de COVID-19, promovendo simultaneamente uma recuperação sustentável do ponto de vista ambiental e digital.
A avaliação apelou a uma melhor orientação para as necessidades específicas das empresas e à adaptação de futuros convites à apresentação de propostas.
As escolhas feitas pela administração em termos de afetação de recursos refletiram igualmente o objetivo de assegurar um reequilíbrio territorial e socioeconómico. Tal reflete-se na concentração de recursos nas intervenções nas regiões meridionais, bem como nos mecanismos de recompensa, sob a forma de intensidades de auxílio mais elevadas numa base territorial.
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A conceção global revelou um elevado nível de coerência com os objetivos estratégicos da iniciativa REACT-EU, tentando equilibrar equitativamente os três objetivos principais.
A necessidade de combinar medidas de emergência com objetivos mais estruturais e prazos de execução apertados revelou algumas contradições nas regras de execução.
A combinação de medidas foi, de um modo geral, coerente com outras iniciativas financiadas pela região, embora tivesse ocorrido a sobreposição de alguns aspetos, especialmente com algumas iniciativas financiadas por programas regionais ou com outros recursos nacionais e, em alguns domínios, com o plano nacional de recuperação e resiliência.
Em comparação com outras iniciativas financiadas a nível nacional, não houve, de um modo geral, sobreposição.
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As opiniões recolhidas através de entrevistas e inquéritos diretos mostraram que o apoio da UE acelerou indubitavelmente a execução dos investimentos que as empresas já tinham identificado como estratégicos e necessários, permitindo frequentemente o financiamento de projetos mais ambiciosos do que seria provavelmente possível na ausência de apoio.
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Letónia
Avaliação do financiamento da REACT-EU no âmbito do programa operacional 2014-2020 «Crescimento e Emprego» na Letónia
(2014LV16MAOP001)
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A REACT-EU prestou o seguinte apoio:
Saúde: melhoria das infraestruturas das instituições médicas e dos projetos de investigação que fornecem soluções contra a COVID-19.
Ensino: digitalização dos sistemas de ensino, abrangendo 40 % das instituições de ensino superior letãs.
Emprego: programas de formação específicos que apoiaram 26 235 pessoas.
Projetos culturais: apoio aos custos regulares de manutenção das organizações culturais, bem como a novos projetos.
Empreendedorismo: empréstimos, subvenções e apoio não financeiro ao desenvolvimento de empresas, bem como formação para melhorar as competências dos trabalhadores e as atividades de promoção das exportações.
Objetivos ecológicos: eficiência energética das infraestruturas municipais e da reconstrução de prédios de apartamentos, a fim de criar um melhor ambiente de vida.
Muitos dos projetos executados deverão ter um impacto a longo prazo.
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Os responsáveis pela execução dos projetos gostariam que os regulamentos do Conselho de Ministros tivessem sido aprovados mais rapidamente e que tivesse havido mais tempo para a execução dos mesmos.
Muitos dos projetos executados envolveram atividades de construção. A COVID-19, as sanções, a inflação e as perturbações na cadeia de abastecimento conduziram a um aumento significativo dos preços da construção, o que significou que os responsáveis pela execução dos projetos tiveram de rever os projetos, incluindo os seus custos e prazos.
Para aqueles que executaram pela primeira vez projetos financiados pela UE, como os representantes do setor cultural, os desafios envolvidos consistiram na apresentação de todos os relatórios necessários, na necessidade de realizar verificações de conformidade e de trabalhar com o sistema KPVIS.
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A prioridade horizontal «igualdade de oportunidades» foi respeitada. Foram igualmente tomadas medidas adicionais em projetos individuais para garantir a acessibilidade das pessoas com deficiência. A formação num ambiente digital também promoveu a adesão a estes princípios e proporcionou oportunidades de participação de regiões mais remotas.
O princípio horizontal «desenvolvimento sustentável» foi respeitado pela aplicação de princípios «ecológicos» em matéria de contratos públicos.
Muitos dos projetos executados, como cursos de formação, digitalização da formação, investigação, melhoria da eficiência energética dos edifícios e outros projetos, visavam o desenvolvimento sustentável.
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Polónia
Avaliação da execução do instrumento REACT-EU na Polónia, em 2014-2020
(2014PL05M9OP001; 2014PL16M1OP001; 2014PL16RFOP001; 2014PL16RFOP002; 2014PL16M2OP001 a 2014PL16M2OP016)
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Os resultados do inquérito mostraram que as atividades foram altamente eficazes.
Infraestruturas energéticas: melhorar a eficiência energética nas empresas e nos edifícios públicos, desenvolver a energia dos «prossumidores» e criar instalações para a produção de energia a partir de fontes renováveis. Foi concedido apoio adicional a um projeto de construção de um gasoduto.
Cuidados de saúde: investimento em infraestruturas hospitalares e clínicas, bem como assistência psicológica e desenvolvimento de competências profissionais.
Transportes com baixo teor de emissões: aquisição de material circulante novo e com baixas emissões; construção ou modernização de infraestruturas de transportes urbanos; desenvolvimento de planos de mobilidade urbana sustentável. De um modo geral, foi considerado eficaz.
Apoio às empresas: a REACT-EU contribuiu para atenuar o impacto negativo da pandemia no funcionamento das empresas.
Transformação digital: o desenvolvimento de serviços em linha e a digitalização da administração, que atenuaram o impacto da pandemia nas empresas, principalmente ao permitirem o trabalho à distância e a digitalização dos canais de venda.
Desafios em matéria de migração: devido à natureza altamente diversificada dos projetos e à falta de uma abordagem coerente, não é possível estimar o impacto coletivo dos projetos na situação dos refugiados da Ucrânia.
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Infraestruturas energéticas: a avaliação estabeleceu uma relação satisfatória entre os custos incorridos e os resultados alcançados. Os principais desafios diziam respeito aos orçamentos e calendários dos projetos (atrasos). Além disso, o período entre a apresentação da proposta de projeto e a sua execução foi relativamente longo e foi afetado por um período de inflação elevada.
Cuidados de saúde: a execução do instrumento decorreu em geral sem problemas. Houve contudo uma lacuna no acompanhamento dos resultados da área de intervenção sanitária.
Transportes com baixo teor de emissões: uma condição essencial para a prestação de apoio era que os projetos estivessem já numa fase avançada de execução.
Transformação digital: os principais desafios foram a pressão de tempo resultante da assinatura tardia dos acordos de financiamento e os diferentes níveis de competência digital dos beneficiários do setor público. Apesar disso, a maioria dos projetos foi executada com êxito.
Desafios em matéria de migração: a falta de possibilidades de afetar fundos devido ao estado avançado das ações noutros domínios da intervenção da REACT-EU foi identificada como uma das principais limitações. Foi identificado um estrangulamento entre a decisão de utilizar a REACT-EU e o tempo que o apoio demorou a chegar aos destinatários finais.
Existe potencial em termos de simplificação dos procedimentos para que os instrumentos de emergência possam ser lançados mais rapidamente no futuro.
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Infraestruturas energéticas: a pandemia teve um impacto negativo nas atividades de cerca de dois quintos dos beneficiários, que utilizaram o apoio da REACT-EU sobretudo para reduzir os seus custos operacionais.
Cuidados de saúde: os beneficiários declararam que o apoio teve um impacto significativo na melhoria da qualidade e acessibilidade dos serviços de saúde. A maioria dos beneficiários considerou que aumentou a resiliência a futuras crises.
Transportes com baixo teor de emissões: o apoio respondeu aos desafios identificados, como a reconstrução do papel dos transportes públicos após a pandemia, a garantia de soluções de transporte adequadas para os residentes e a limitação do impacto negativo dos transportes no ambiente.
Apoio às empresas: a dimensão do apoio foi relativamente pequena em comparação com as intervenções nacionais.
Transformação digital: para quase metade dos beneficiários ao abrigo deste objetivo, o apoio da REACT-EU foi necessário para a execução do projeto.
Desafios em matéria de migração: devido ao período de execução tardio (em relação ao pico da crise migratória), para além do apoio aos refugiados, a ênfase foi colocada no reforço da resiliência a futuras crises.
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Transportes com baixo teor de emissões: as atividades complementaram atividades anteriores neste domínio e faziam parte de estratégias mais vastas para o desenvolvimento de transportes urbanos sustentáveis.
Transformação digital: cada dois beneficiários de subvenções e cada três mutuários alegaram que o estado atual da digitalização da sua empresa foi influenciado pelo projeto executado com o apoio da REACT-EU.
O princípio da não discriminação foi aplicado com dois âmbitos: passivo (não existiram soluções discriminatórias) e ativo (projetos criados para permitir a participação equitativa de grupos de pessoas potencialmente discriminados).
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A dotação total para o instrumento totalizou 8,2 mil milhões de PLN.
Foi significativo que os instrumentos REACT-EU tivessem aparecido numa altura em que os fundos governamentais e da UE já tinham sido atribuídos e os fundos do período de programação de 2021-2027 ainda não estavam disponíveis.
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Suécia
Avaliação das medidas financiadas pela REACT-EU no âmbito do programa operacional 2014-2020 «Investimento no crescimento e no emprego»
(2014SE05M9OP001)
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No âmbito dos projetos regionais de emprego, estima-se que a participação tenha tido um efeito correspondente a uma probabilidade 1 % mais elevada de estar no mercado de trabalho após a participação. A probabilidade de estar registado como desempregado foi 3 % superior à de um grupo de controlo. Não foram detetados efeitos na participação em estudos ou nos níveis salariais.
No âmbito dos projetos de desenvolvimento de competências e do projeto Kickstart, não foram detetados efeitos estatisticamente significativos.
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Os projetos regionais tiveram um custo de participação horária mais elevado do que os anteriores projetos do FSE. A avaliação indicou que tal poderia ser explicado principalmente por condições externas, tais como prazos de preparação curtos e dificuldades no recrutamento de participantes.
O custo dos projetos regionais foi igualmente elevado em relação ao aumento previsto das receitas fiscais resultantes da participação em operações do FSE.
A conceção da REACT-EU caracterizou-se por um elevado nível de complexidade e incerteza, que, de um modo geral, foi bem gerido. Contudo, a conceção do programa limitou a possibilidade de agir eficazmente numa situação de crise.
A afetação de fundos foi globalmente eficaz. Contudo, a afetação a projetos regionais prejudicou a eficiência, dada a definição do grupo-alvo e a evolução do desemprego.
A execução da REACT-EU pelo Conselho do FSE caracterizou-se por desafios iniciais. Contudo, de um modo geral, este conselho geriu bem a sua margem de manobra e geriu a iniciativa de forma eficaz, dadas as condições existentes.
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O objetivo temático foi muito importante quando a iniciativa foi lançada. Contudo, a relevância do objetivo de contribuir para a reparação da crise foi-se desvanecendo ao longo do tempo, à medida que as necessidades foram diminuindo face às inicialmente previstas.
O objetivo de contribuir para uma transição ecológica e digital teve algum impacto na governação da REACT-EU. O impacto foi consentâneo com o nível de ambição da UE: 25 % do financiamento total da REACT-EU destinava-se a contribuir para os objetivos climáticos.
O objetivo de contribuir para uma recuperação resiliente teve um impacto pouco significativo na governação da REACT-EU. Faltavam objetivos operacionais e o objetivo não se centrou na preparação nem no acompanhamento.
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O Governo sueco optou por adotar uma perspetiva relativamente aberta e ampla na conceção da REACT-EU.
Este aspeto afetou os pedidos de financiamento para os projetos regionais, entre outras coisas. Para além dos enquadramentos já estabelecidos pela Comissão Europeia em termos, nomeadamente, da delimitação dos grupos-alvo, os convites à apresentação de propostas foram relativamente abrangentes. Os convites também não exigiram que os projetos contribuíssem para a transição digital ou ecológica, uma vez que o Governo sueco optou por apenas operacionalizar este objetivo no convite à apresentação de propostas para o serviço público de emprego sueco. Em vez disso, os convites à apresentação de propostas mencionaram a transição ecológica e digital como um exemplo de ações que os projetos poderiam (mas não necessitavam de) visar.
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O financiamento da UE teve um valor acrescentado a nível organizacional para o serviço público de emprego sueco. Para além de proporcionar segurança financeira ao serviço público de emprego sueco durante um período de incerteza, foi dada à agência a possibilidade de desenvolver um método para definir as competências ecológicas e digitais, algo que foi útil para o trabalho da agência na resposta às necessidades de oferta de competências nas transições ecológica e digital.
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Anexo II: Metodologia e dados suplementares
Metodologia
A avaliação baseou-se em três fontes principais de investigação documental:
·dados de execução comunicados pelos Estados-Membros à Comissão através do SFC2014,
·estudos para a avaliação ex post do FSE e do FEDER,
·avaliações nacionais.
Nomeadamente, a avaliação utilizou dados do SFC2014 para fornecer as estatísticas sobre o número de dias necessários para alterar os programas e sobre os dados financeiros. Na sua maioria, as declarações sobre a pertinência e os efeitos, bem como o valor acrescentado da REACT-EU, basearam-se nas conclusões dos estudos realizados para a avaliação ex post do FEDER e do FSE. Para o primeiro, um pacote de trabalho específico centrou-se na REACT-EU; para o último, o estudo incluiu um estudo de caso específico que não abrangia apenas a REACT-EU. O estudo para a avaliação ex post do FSE continha igualmente um estudo de caso sobre a iniciativa Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa (CARE): na sua maioria, as conclusões relativas ao apoio do FSE às pessoas que fogem da agressão militar na Ucrânia basearam-se nesse trabalho. Para o FEDER, o estudo de caso específico sobre a crise dos refugiados abrangeu tanto a CARE como a REACT-EU. (No que se refere à CARE, o relatório especial do Tribunal de Contas Europeu sobre a iniciativa foi uma fonte adicional.) Por último, foram utilizados exemplos de avaliações nacionais a título ilustrativo. Os resumos de todas as avaliações podem ser consultados na
Biblioteca de Avaliação
da DG REGIO.
As recentes alterações regulamentares adiaram o encerramento do programa para fevereiro de 2026. Consequentemente, a análise só teve em conta os dados relativos à consecução dos indicadores no final de 2022. Tal abrangeu apenas dois dos três anos de execução pertinentes e limitou a avaliação da eficácia. Os dados a nível das operações e dos beneficiários não estavam suficientemente normalizados; esta desigualdade na disponibilidade dos microdados impediu a realização de uma análise causal quantitativa da eficácia.
Dados suplementares
Valores medianos das operações por Estado-Membro
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País
|
Duração mediana (dias)
|
Data mediana de início
|
Custo mediano (EUR)
|
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Áustria
|
596
|
12.5.2021
|
894 955
|
|
Bulgária
|
303
|
16.9.2022
|
116 790
|
|
Croácia
|
669
|
30.9.2021
|
824 574
|
|
Chipre
|
1 429
|
1.2.2020
|
70 000 000
|
|
Chéquia
|
526
|
20.9.2021
|
102 002
|
|
Estónia
|
526
|
10.1.2022
|
100 000
|
|
França
|
729
|
1.1.2021
|
297 975
|
|
Alemanha
|
288,5
|
18.12.2022
|
50 050
|
|
Grécia
|
639
|
1.4.2020
|
204 233
|
|
Itália
|
366
|
27.1.2022
|
65 663
|
|
Luxemburgo
|
1 429
|
1.2.2020
|
34 718 690
|
|
Polónia
|
364
|
1.7.2022
|
77 318
|
|
Portugal
|
180
|
28.1.2021
|
5 411
|
|
Eslováquia
|
244
|
1.2.2023
|
165 579
|
|
Eslovénia
|
821
|
1.12.2020
|
166 667
|
|
Espanha
|
326
|
9.2.2021
|
2 500
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Nota: dados operacionais disponíveis apenas para os países acima referidos, que, coletivamente, representam 93 % das dotações da REACT-EU. Os valores mostram a mediana de todas as operações comunicadas no respetivo país.
Orçamento total da REACT-EU por país
Fonte: Comissão Europeia.
O quadro que se segue mostra uma seleção de indicadores pertinentes para os objetivos da REACT-EU, bem como de indicadores específicos da COVID-19. Os valores apresentados mostram o ponto da situação no final de 2022, os últimos dados disponíveis no momento da redação do presente documento. Prevê-se, por conseguinte, que estes valores sejam mais elevados no final do período de execução, em 2023, e mais próximos das metas fixadas para essa data.
Associação entre os objetivos da REACT-EU e os indicadores comuns e específicos da COVID-19 selecionados
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Indicadores do FEDER
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Objetivo
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Indicador
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Valor alcançado até ao final de 2022
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Taxa de execução/decidida até ao final de 2022
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Apoio às empresas (capital de exploração para PME e tempo de trabalho reduzido)
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Número de empresas que beneficiaram de apoio (CO01)
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354 000 empresas
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90 % decidido
77 % executado
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Número de empresas que beneficiaram de subvenções (CO02)
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66 000 empresas
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69 % decidido
53 % executado
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Número de empresas que beneficiaram de apoio financeiro, com exceção de subvenções (CO03)
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50 000 empresas
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70 % decidido
61 % executado
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Investimento privado paralelo ao apoio público às empresas — subvenções (CO06)
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114 000 000 EUR
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130 % decidido
11 % executado
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Cuidados de saúde
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População abrangida por serviços de saúde melhorados (CO35)
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195 000 pessoas
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96 % decidido
39 % executado
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Investimento no emprego, na educação e nos serviços sociais
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Capacidade das infraestruturas de acolhimento de crianças ou de ensino apoiadas (CO36)
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8 000 000 pessoas
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212 % decidido
29 % executado
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Investimentos que contribuíram para a transição para uma economia ecológica e digital
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Redução anual do consumo de energia primária nos edifícios públicos (CO32)
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33 000 000 kWh/ano
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29 % decidido
14 % executado
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Diminuição anual estimada das emissões de GEE (CO34)
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38 000 toneladas de equivalente CO2
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53 % decidido
4 % executado
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Indicadores específicos da COVID-19
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Apoio às empresas (capital de exploração para PME e tempo de trabalho reduzido)
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Número de PME apoiadas com apoio financeiro não reembolsável para capital de exploração (subvenções) na resposta à COVID-19 (CV22)
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113 000 empresas
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91 % decidido
68 % executado
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Número de PME apoiadas com capital de exploração exceto subvenções (instrumentos financeiros) na resposta à COVID-19 (CV23)
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46 000 empresas
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92 % decidido
56 % executado
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Cuidados de saúde
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Valor dos equipamentos de proteção individual adquiridos (CV1)
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52 000 000 EUR
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124 % decidido
13 % executado
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Pessoas vacinadas contra a COVID-19 (CV64)
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49 000 000 pessoas
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113 % decidido
102 % executado
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Investimento no emprego, na educação e nos serviços sociais
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Valor atribuído ao setor da educação para TI no contexto da COVID-19 (CV4c)
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179 000 000 EUR
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91 % decidido
37 % executado
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Indicadores do FSE
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Objetivo
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Indicador
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Valor alcançado
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Taxa de participação/sucesso
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Apoio às empresas (capital de exploração para PME e tempo de trabalho reduzido)
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Desempregados, incluindo desempregados de longa duração (CO01)
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453 000 pessoas
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20,6 % do total de participantes
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Desempregados de longa duração (CO02)
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184 000 pessoas
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8,4 % do total de participantes
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Inativos (CO03)
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672 000 pessoas
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30,5 % do total de participantes
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Pessoas com emprego, incluindo trabalhadores por conta própria (CO05)
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1 000 000 pessoas
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49,0 % do total de participantes
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Outros desfavorecidos (CO17)
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119 000 pessoas
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5,4 % do total de participantes
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Participantes inativos que procuram emprego uma vez terminada a operação apoiada (CR01)
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70 000 pessoas
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10,5 % dos participantes inativos
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Participantes com emprego, incluindo uma atividade por conta própria, uma vez terminada a operação apoiada (CR04)
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257 000 pessoas
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11,7 % do total de participantes
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Investimento no emprego, na educação e nos serviços sociais
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Desempregados, incluindo desempregados de longa duração (CO01)
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453 000 pessoas
|
20,6 % do total de participantes
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Desempregados de longa duração (CO02)
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184 000 pessoas
|
8,4 % do total de participantes
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Inativos (CO03)
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672 000 pessoas
|
30,5 % do total de participantes
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Inativos que não seguem estudos nem ações de formação (CO04)
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142 000 pessoas
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6,4 % do total de participantes
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Pessoas com emprego, incluindo trabalhadores por conta própria (CO05)
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1 000 000 pessoas
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49 % do total de participantes
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Menos de 25 anos de idade (CO06)
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678 000 pessoas
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30,8 % do total de participantes
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Mais de 54 anos de idade (CO07)
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294 000 pessoas
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13,3 % do total de participantes
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Pessoas com mais de 54 anos de idade, que estejam desempregadas, incluindo desempregados de longa duração, ou inativos que não seguem estudos nem ações de formação (CO08)
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112 000 pessoas
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5,1 % do total de participantes
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Migrantes, pessoas de origem estrangeira, minorias (incluindo comunidades marginalizadas como os ciganos) (CO15)
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370 000 pessoas
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16,8 % do total de participantes
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Participantes com deficiência (CO16)
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158 000 pessoas
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7,2 % do total de participantes
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Outros participantes desfavorecidos (CO17)
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119 000 pessoas
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5,4 % do total de participantes
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Participantes inativos que procuram emprego uma vez terminada a operação apoiada (CR01)
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70 000 pessoas
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10,5 % dos participantes inativos
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Participantes em ações de educação/formação uma vez terminada a operação apoiada (CR02)
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63 000 pessoas
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2,9 % do total de participantes
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Participantes que obtêm uma qualificação uma vez terminada a operação apoiada (CR03)
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244 000 pessoas
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11,1 % do total de participantes
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Participantes com emprego, incluindo uma atividade por conta própria, uma vez terminada a operação apoiada (CR04)
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257 000 pessoas
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11,7 % do total de participantes
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Indicadores específicos da COVID-19
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Apoio às empresas (capital de exploração para PME e tempo de trabalho reduzido)
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Valor das ações do FSE para combater ou contrariar os efeitos da pandemia de COVID-19 (CV30)
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5 920 000 000 EUR
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n.a.
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Participantes apoiados para combater ou contrariar os efeitos da pandemia de COVID-19 (CV31)
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5 730 000 pessoas
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n.a.
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Cuidados de saúde
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Pessoal de saúde que beneficiou de apoio do FSE (CVHC)
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68 000 pessoas
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n.a.
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Investimento no emprego, na educação e nos serviços sociais
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Participantes que beneficiaram de apoio em regimes de tempo de trabalho reduzido (CVST)
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1 314 000 pessoas
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n.a.
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Participantes que mantiveram o seu emprego seis meses após o termo do apoio (CVR1)
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888 000 pessoas
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n.a.
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Fonte: Comissão Europeia.