COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
sobre as políticas económicas, sociais, de emprego, estruturais e orçamentais do Luxemburgo
{SWD(2025) 216 final}
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
sobre as políticas económicas, sociais, de emprego, estruturais e orçamentais do Luxemburgo
{SWD(2025) 216 final}
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
sobre as políticas económicas, sociais, de emprego, estruturais e orçamentais do Luxemburgo
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (UE) 2024/1263 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2024, relativo à coordenação eficaz das políticas económicas e à supervisão orçamental multilateral e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho 1 , nomeadamente o artigo 3.º, n.º 3,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
Considerando o seguinte:
Considerações gerais
(1)O Regulamento (UE) 2024/1263, que entrou em vigor em 30 de abril de 2024, especifica os objetivos do quadro de governação económica, que consistem em promover finanças públicas sólidas e sustentáveis, um crescimento sustentável e inclusivo e a resiliência, através de reformas e investimentos, bem como prevenir défices orçamentais excessivos. O regulamento prevê que o Conselho e a Comissão devem realizar uma supervisão multilateral no contexto do Semestre Europeu em conformidade com os objetivos e requisitos estabelecidos no TFUE. O Semestre Europeu inclui, em especial, a formulação e a supervisão da aplicação das recomendações específicas por país. O regulamento promove também a apropriação nacional da política orçamental e salienta o seu enfoque a médio prazo, em combinação com uma aplicação mais eficaz e coerente. Cada Estado-Membro deve apresentar ao Conselho e à Comissão um plano orçamental-estrutural nacional de médio prazo, contendo os seus compromissos orçamentais, de reforma e de investimento, para um período de quatro ou cinco anos, em função da duração da legislatura nacional. A trajetória das despesas líquidas 2 nestes planos tem de cumprir os requisitos do regulamento, nomeadamente colocar ou manter a dívida pública numa trajetória descendente plausível até ao final do período de ajustamento, ou mantê-la em níveis prudentes, inferiores a 60 % do produto interno bruto (PIB), bem como reduzir e/ou manter o défice das administrações públicas abaixo do valor de referência de 3 % do PIB, previsto no Tratado, a médio prazo. Caso um Estado-Membro se comprometa a concretizar um conjunto relevante de reformas e investimentos em conformidade com os critérios estabelecidos no regulamento, o período de ajustamento pode ser prorrogado por um máximo de três anos.
(2)O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho 3 , que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência («MRR»), entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O MRR presta apoio financeiro aos Estados-Membros, garantindo um estímulo orçamental financiado pela União, para a execução de reformas e investimentos. Em consonância com as prioridades do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas, o MRR impulsiona a recuperação económica e social e a realização de reformas e investimentos sustentáveis, em especial promovendo as transições ecológica e digital e reforçando a resiliência das economias dos Estados-Membros. Contribui igualmente para reforçar as finanças públicas e estimular o crescimento e a criação de emprego a médio e longo prazo, melhorar a coesão territorial na União e apoiar a prossecução da execução do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
(3)O Regulamento (UE) 2023/435 do Parlamento Europeu e do Conselho 4 («Regulamento REPowerEU»), que foi adotado em 27 de fevereiro de 2023, visa eliminar progressivamente a dependência da União das importações de combustíveis fósseis russos. Tal ajudará a garantir a segurança energética e a diversificar o aprovisionamento energético da União, aumentando, ao mesmo tempo, a utilização das energias renováveis, as capacidades de armazenamento energético e a eficiência energética. O Luxemburgo acrescentou um novo capítulo REPowerEU ao seu plano nacional de recuperação e resiliência a fim de financiar reformas e investimentos essenciais que contribuam para a consecução dos objetivos REPowerEU.
(4)Em 30 de abril de 2021, o Luxemburgo apresentou à Comissão o seu plano nacional de recuperação e resiliência, em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/241. Nos termos do artigo 19.º desse regulamento, a Comissão avaliou a relevância, eficácia, eficiência e coerência do plano de recuperação e resiliência, em conformidade com as orientações de avaliação estabelecidas no anexo V. Em 6 de julho de 2021, o Conselho adotou a sua decisão de execução relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência do Luxemburgo 5 , que foi alterada em 13 de setembro de 2024 nos termos do artigo 18.º, n.º 2, a fim de atualizar a contribuição financeira máxima para o apoio financeiro não reembolsável, bem como para incluir o capítulo REPowerEU 6 . A disponibilização das parcelas depende da adoção de uma decisão pela Comissão, em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, que indique que o Luxemburgo cumpriu de forma satisfatória os marcos e metas pertinentes estabelecidos na decisão de execução do Conselho. O cumprimento satisfatório pressupõe que não tenha havido recuos nos marcos e metas já cumpridos para a mesma reforma ou o mesmo investimento.
(5)Em 21 de janeiro de 2025, o Conselho, sob recomendação da Comissão, adotou uma recomendação que aprova o plano orçamental-estrutural nacional de médio prazo do Luxemburgo 7 . O plano foi apresentado em conformidade com o artigo 11.º e com o artigo 36.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento (UE) 2024/1263, abrange o período de 2025 a 2029 e estabelece uma restrição orçamental sob a forma de uma taxa máxima de crescimento das despesas líquidas repartida por quatro anos.
(6)Em 26 de novembro de 2024, a Comissão adotou um parecer sobre o projeto de plano orçamental do Luxemburgo para 2025. Na mesma data, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2025, em que não identificou o Luxemburgo como um dos Estados-Membros em relação aos quais seria necessária uma apreciação aprofundada. A Comissão adotou ainda uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, e uma proposta de Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2025, que analisa a aplicação das Orientações para o Emprego e dos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. O Conselho adotou a Recomendação sobre a política económica da área do euro 8 em 13 de maio de 2025 e o Relatório Conjunto sobre o Emprego em 10 de março de 2025.
(7)Em 29 de janeiro de 2025, a Comissão publicou a Bússola para a Competitividade, um quadro estratégico que visa impulsionar a competitividade global da UE nos próximos cinco anos. Esta estratégia identifica os três imperativos transformadores do crescimento económico sustentável: i) inovação, ii) descarbonização e competitividade, e iii) segurança. Para colmatar o défice de inovação, a UE tenciona promover a inovação industrial, apoiar o crescimento das empresas em fase de arranque através de iniciativas como a Estratégia Europeia para as Empresas em Fase de Arranque e as Empresas em Fase de Expansão, e promover a adoção de tecnologias avançadas, como a inteligência artificial e a computação quântica. Tendo em vista uma economia mais ecológica, a Comissão delineou um Plano de Ação para Energia a Preços Acessíveis e um Pacto da Indústria Limpa, assegurando que a transição para energias limpas continuará a ser eficaz em termos de custos, favorável à competitividade, em especial para os setores com utilização intensiva de energia, e um motor de crescimento. A fim de reduzir as dependências excessivas e aumentar a segurança, a União está empenhada em reforçar as parcerias comerciais mundiais, diversificar as cadeias de abastecimento e garantir o acesso a matérias-primas críticas e a fontes de energia limpas. Estas prioridades dependem de medidas facilitadoras horizontais como a simplificação regulamentar, o aprofundamento do mercado único, o financiamento da competitividade e a criação da União da Poupança e dos Investimentos, a promoção das competências e de empregos de qualidade e uma melhor coordenação das políticas da UE. A Bússola para a Competitividade está em consonância com o Semestre Europeu e assegura a coerência das políticas económicas dos Estados-Membros com os objetivos estratégicos da Comissão, criando uma abordagem unificada da governação económica, que promove o crescimento sustentável, a inovação e a resiliência em toda a União.
(8)Em 2025, o Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas continua a desenvolver-se paralelamente à execução do MRR. A plena execução dos planos de recuperação e resiliência continua a ser essencial para cumprir as prioridades estratégicas do Semestre Europeu, uma vez que os planos ajudam a responder eficazmente à totalidade ou a uma parte significativa dos desafios identificados nas recomendações específicas por país formuladas nos últimos anos. Estas recomendações específicas por país continuam a ser igualmente pertinentes para a avaliação dos planos de recuperação e resiliência alterados, em conformidade com o artigo 21.º do Regulamento (UE) 2021/241.
(9)As recomendações específicas por país de 2025 abrangem os desafios que não são suficientemente abordados pelas medidas incluídas nos planos de recuperação e resiliência, tendo em conta os desafios relevantes identificados nas recomendações específicas por país de 2019-2024.
(10)Em 4 de junho de 2025, a Comissão publicou o relatório por país de 2025 relativo ao Luxemburgo. Esse relatório avaliou os progressos realizados pelo Luxemburgo em resposta às recomendações específicas por país pertinentes e fez o balanço da execução, pelo Luxemburgo, do plano de recuperação e resiliência. Com base nesta análise, o relatório por país identificou os desafios mais prementes que o Luxemburgo enfrenta. O relatório avaliou igualmente os progressos realizados pelo Luxemburgo na execução do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e na consecução das grandes metas da União em matéria de emprego, competências e redução da pobreza, bem como na concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.
Avaliação do relatório anual de progresso
(11)Em 21 de janeiro de 2025, o Conselho recomendou as seguintes taxas máximas de crescimento das despesas líquidas para o Luxemburgo: 5,8 % em 2025, 4,7 % em 2026, 3,8 % em 2027, 5,4 % em 2028 e 4,7 % em 2029, o que corresponde às taxas de crescimento cumulativas máximas calculadas por referência a 2023 de 14,2 % em 2025, 19,6 % em 2026, 24,1 % em 2027, 30,8 % em 2028 e 36,9 % em 2029. Em 25 de abril de 2025, o Luxemburgo apresentou o seu relatório anual de progresso 9 , sobre o cumprimento das taxas máximas de crescimento das despesas líquidas recomendadas e a execução de reformas e investimentos tendentes a resolver os principais desafios identificados nas recomendações específicas por país do Semestre Europeu. O relatório anual de progresso reflete igualmente os relatórios semestrais do Luxemburgo sobre os progressos realizados na consecução do seu plano de recuperação e resiliência, em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2021/241.
(12)A guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e as suas repercussões constituem um desafio existencial para a União Europeia. A Comissão recomendou a ativação da cláusula de derrogação nacional do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma coordenada, a fim de apoiar os esforços da UE para alcançar um aumento rápido e significativo dos gastos em defesa, tendo esta proposta sido acolhida favoravelmente pelo Conselho Europeu de 6 de março de 2025.
(13)Com base nos dados validados pelo Eurostat 10 , o défice das administrações públicas do Luxemburgo passou de um défice de 0,8 % do PIB em 2023 para um excedente de 1,0 % em 2024, enquanto a dívida pública aumentou de 25,0 % do PIB no final de 2023 para 26,3 % no final de 2024. De acordo com os cálculos da Comissão, esta evolução corresponde a uma taxa de crescimento das despesas líquidas de 6,2 % em 2024. No relatório anual de progresso, o Luxemburgo estima que o crescimento das despesas líquidas em 2024 se situe em 6,7 %. A Comissão estima que o crescimento das despesas líquidas foi mais baixo do que no relatório anual de progresso. A diferença entre os cálculos da Comissão e as estimativas das autoridades nacionais quanto ao crescimento das despesas líquidas deve-se a pressuposições nas projeções nacionais de níveis inferiores de despesa financiada por transferências da UE. Com base nas estimativas da Comissão, a orientação orçamental 11 , que inclui tanto as despesas financiadas a nível nacional como pela UE, foi amplamente neutra em 2024.
(14)De acordo com o relatório anual de progresso, o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do Luxemburgo prevê um crescimento real do PIB de 2,5 % em 2025, enquanto a inflação IHPC deverá atingir 2,0 % em 2025. Nas suas previsões da primavera de 2025, a Comissão aponta para um crescimento do PIB real de 1,7 % em 2025 e de 2,0 % em 2026 e para uma inflação IHPC de 2,1 % em 2025 e de 1,8 % em 2026.
(15)No relatório anual de progresso, prevê-se que o excedente das administrações públicas passe para um défice de 0,6 % do PIB em 2025, enquanto o rácio dívida pública/PIB deverá aumentar para 26,4 % até ao final de 2025. Esta evolução corresponde a um crescimento das despesas líquidas de 7,1 % em 2025. As previsões da Comissão da primavera de 2025 apontam para um défice das administrações públicas de 0,4 % do PIB em 2025. O regresso ao défice em 2025 reflete sobretudo as receitas inesperadas mais baixas do imposto sobre o rendimento das sociedades e o impacto da orientação orçamental expansionista. De acordo com os cálculos da Comissão, esta evolução corresponde a um crescimento das despesas líquidas de 6,8 % em 2025. De acordo com as estimativas da Comissão, a orientação orçamental, que inclui as despesas financiadas tanto a nível nacional como da UE, deverá ser expansionista, em 1,2 % do PIB, em 2025. Prevê-se que o rácio dívida das administrações públicas/PIB diminua para 25,7 % do PIB até final de 2025. A diminuição do rácio dívida/PIB em 2025 deve-se sobretudo ao efeito de bola de neve, ou seja, ao facto de o crescimento do PIB ter sido superior ao pagamento de juros.
(16)De acordo com as previsões da primavera de 2025 da Comissão, a despesa das administrações públicas, que ascende a 0,1 % do PIB, deverá ser financiada por apoio não reembolsável («subvenções») do Mecanismo de Recuperação e Resiliência em 2025, em comparação com 0,1 % do PIB em 2024. As despesas financiadas por apoio não reembolsável do Mecanismo de Recuperação e Resiliência permitem realizar investimentos de elevada qualidade e executar reformas conducentes à melhoria da produtividade, sem impacto direto no saldo e na dívida das administrações públicas do Luxemburgo.
(17)No Luxemburgo, as despesas das administrações públicas no domínio da defesa mantiveram-se estáveis em 0,5 % do PIB entre 2021 e 2023 12 . De acordo com as previsões da primavera de 2025 da Comissão, as despesas no domínio da defesa deverão atingir 0,6 % do PIB em 2024 e 0,7 % do PIB em 2025, o que corresponde a um aumento de 0,3 pontos percentuais do PIB em comparação com 2021.
(18)De acordo com as previsões da primavera de 2025 da Comissão, as despesas líquidas no Luxemburgo deverão crescer 6,8 % em 2025 e 13,5 % cumulativamente em 2024 e 2025. Com base nas previsões da primavera de 2025 da Comissão, o crescimento das despesas líquidas do Luxemburgo em 2025 deverá ser superior à taxa de crescimento máxima recomendada, o que corresponde a um desvio 13 de 0,5 % do PIB em termos anuais. O desvio projetado excede o limiar de 0,3 % do PIB para o desvio anual. Ao considerar em conjunto 2024 e 2025, projeta-se que a taxa de crescimento cumulativa das despesas líquidas seja inferior à taxa de crescimento máxima recomendada. De um modo geral, isto significa que existe um risco de desvio em relação ao crescimento máximo recomendado das despesas líquidas, quando os dados de execução relativos a 2025 estiverem disponíveis na próxima primavera.
(19)Além disso, o Conselho recomendou que o Luxemburgo eliminasse progressivamente as medidas de apoio de emergência ao setor da energia antes da época de aquecimento de 2024/2025. De acordo com as previsões da primavera de 2025 da Comissão, embora o custo orçamental líquido 14 das medidas de apoio de emergência à energia esteja estimado em 0,4 % do PIB em 2024, deverá diminuir para 0,1 % em 2025. As medidas de apoio de emergência à energia foram apenas parcialmente eliminadas antes da estação de aquecimento de 2024/2025. Esta situação não é totalmente consentânea com a recomendação do Conselho.
(20)O relatório anual de progresso não inclui projeções orçamentais além de 2025. Com base nas medidas políticas já conhecidas à data da sua finalização, as previsões da Comissão da primavera de 2025 apontam para um défice das administrações públicas de 0,5 % do PIB em 2026. Esta evolução corresponde a um crescimento das despesas líquidas de 5,3 % em 2026. De acordo com as estimativas da Comissão, a orientação orçamental, que inclui as despesas financiadas tanto a nível nacional como da UE, deverá ser expansionista, em 0,4 % do PIB, em 2026. A Comissão prevê que o rácio dívida pública/PIB aumente para 26,2 % do PIB até final de 2026. O aumento do rácio dívida pública/PIB em 2026 reflete principalmente um ajustamento dívida-fluxo com efeito de agravamento da dívida.
Principais desafios estratégicos
(21)O sistema de pensões do Luxemburgo enfrenta riscos crescentes para a sustentabilidade a médio e longo prazo, uma vez que se prevê que as despesas ultrapassem as contribuições nos próximos anos. De acordo com o relatório de 2024 sobre o envelhecimento demográfico 15 , as despesas relacionadas com as pensões deverão aumentar de forma constante, atingindo 17,5 % do PIB até 2070 – um aumento de 8,1 pontos percentuais em comparação com 2024. Este aumento está relacionado com o número crescente de pensionistas por trabalhador, em consequência do envelhecimento da população, aliada à diminuição do saldo migratório, que conduz a um índice de dependência de idosos mais elevado. Embora o sistema possua atualmente a maior reserva de pensões da UE, prevê-se que, na ausência de ajustamentos políticos, essa reserva desça, no início da década de 2040, abaixo do limiar definido na legislação nacional 16 . As projeções sugerem que, uma vez atingido este limiar, a reserva se esgotará no prazo de cinco ou seis anos. Além disso, o Luxemburgo tem a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos mais baixa da UE (51 % para a faixa etária dos 55-64 anos), apesar da idade legal de reforma de 65 anos. A reforma antecipada é possível a partir dos 57 anos, e direitos generosos incentivam financeiramente a saída precoce do trabalho e a não participação na educação de adultos. Em 2024, o Governo lançou uma consulta pública sobre as perspetivas do sistema de pensões. Numa primeira fase, recolheu contributos de um vasto leque de partes interessadas e do público em geral, refletindo as principais preocupações: adaptabilidade, sustentabilidade e equidade do sistema. Está a decorrer uma segunda fase da consulta. A adoção de medidas ativas do mercado de trabalho para incentivar o prolongamento da vida ativa e uma maior participação dos trabalhadores mais velhos ajudariam a resolver esta questão e a apoiar o crescimento económico.
(22)O Luxemburgo enfrenta atualmente um grave problema habitacional, resultante da redução acentuada da acessibilidade dos preços ao longo da última década associada ao aumento dos preços dos imóveis. Os preços das casas, que já vinham a subir mais de 5 % ao ano de forma constante, aumentaram quase 60 % entre 2018 e 2022, colocando o Luxemburgo entre os mercados da habitação mais caros da UE 17 . O persistente desequilíbrio entre a oferta e a procura, alimentado por estruturas fiscais que favorecem o açambarcamento de terrenos e imóveis, foi agravado pela entrada de investidores institucionais no setor das pré-vendas de imóveis 18 . A realização de reformas, como uma política de ordenamento do território abrangente, e medidas fiscais para aumentar a oferta de terrenos para construção poderão contribuir para aumentar a oferta de habitação, incluindo habitação a preços acessíveis. As prioridades incluem também a aplicação do Pacto para a Habitação e a adoção da reforma do imposto sobre a habitação, bem como o reforço do quadro macroprudencial e a eliminação progressiva dos incentivos fiscais ao endividamento, que alimentam os preços elevados das casas 19 .
(23)O Luxemburgo enfrenta desafios significativos em matéria de transportes devido aos elevados níveis de tráfego transfronteiriço domicílio-trabalho e à elevada dependência do automóvel, incluindo automóveis de empresa, agravados pelos custos da habitação, que levam os trabalhadores a residir mais longe do seu local de trabalho 20 . Esta situação tem resultado em congestionamentos de tráfego, afetando a produtividade e a sustentabilidade ambiental. Além disso, apesar das recentes reduções notáveis das emissões de gases com efeito de estufa provenientes do transporte rodoviário, através de políticas como o Plano Nacional de Mobilidade 2035 21 e a gratuitidade dos transportes públicos, o setor continua a ser a principal fonte de emissões de gases com efeito de estufa, sendo responsável por 60 % do total das emissões nos setores de partilha de esforços do Luxemburgo em 2023 22 . Embora o Luxemburgo tenha realizado progressos na promoção dos veículos elétricos e na melhoria dos transportes públicos, seria necessária uma estratégia transfronteiriça coordenada para dar resposta às necessidades dos seus trabalhadores pendulares. Esta passaria pela melhoria da conectividade, pela integração das infraestruturas de transporte ferroviário com os países vizinhos, pela integração dos sistemas de bilhética e pela melhoria das conexões no «último quilómetro». Uma maior descarbonização dos transportes e o investimento em infraestruturas de transportes públicos ajudariam a reduzir as emissões, em consonância com a meta nacional de redução das emissões para 2030.
(24)O centro financeiro do Luxemburgo acolhe uma série de grupos multinacionais, sendo que uma parte significativa dos fluxos financeiros internacionais ocorre entre entidades desses grupos, que podem conseguir explorar as lacunas do sistema fiscal luxemburguês de forma a reduzir os rendimentos tributáveis. Embora a entrada em vigor da Diretiva (UE) 2022/2523 do Conselho 23 («Diretiva Pilar Dois»), em 1 de janeiro de 2024, vise resolver a questão da baixa tributação das grandes empresas multinacionais, o seu âmbito de aplicação limita-se às empresas com uma receita anual de, pelo menos, 750 milhões de EUR, deixando muitas empresas de fora. Além disso, a medida condicional de não dedutibilidade dos pagamentos de juros e royalties, introduzida inicialmente em 2021, centra-se estritamente nas que constam da lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais e não aborda eficazmente a questão das jurisdições com tributação baixa ou nula.
(25)Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 3, alínea b), do Regulamento (UE) 2021/241 e com o critério 2.2 do anexo V do mesmo regulamento, o plano de recuperação e resiliência inclui um vasto conjunto de reformas e investimentos que se reforçam mutuamente, a executar até 2026. As reformas e os investimentos devem também ajudar a resolver eficazmente a totalidade ou uma parte significativa dos desafios identificados nas recomendações específicas por país pertinentes. Tendo em conta este prazo apertado, a conclusão da efetiva execução do plano de recuperação e resiliência, incluindo o capítulo REPowerEU, é essencial para impulsionar a competitividade do Luxemburgo a longo prazo através da dupla transição ecológica e digital, assegurando simultaneamente a justiça social. A participação sistemática das autoridades locais e regionais, dos parceiros sociais, da sociedade civil e de outras partes interessadas pertinentes continua a ser essencial a fim de assegurar uma ampla apropriação com vista à execução bem-sucedida do plano de recuperação e resiliência.
(26)A execução dos programas da política de coesão, que incluem o apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo para uma Transição Justa (FTJ) e do Fundo Social Europeu Mais (FSE+), acelerou no Luxemburgo. É importante prosseguir os esforços para assegurar a rápida execução destes programas, maximizando simultaneamente o seu impacto no terreno. O Luxemburgo já está a tomar medidas no âmbito dos seus programas da política de coesão para impulsionar a competitividade e o crescimento. Ao mesmo tempo, continua a enfrentar desafios, nomeadamente os relacionados com a oferta e acessibilidade económica da habitação, a inadequação de competências no contexto da dupla transição ecológica e digital, a integração dos trabalhadores mais velhos e dos grupos vulneráveis no mercado de trabalho e a descarbonização. Em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento (UE) 2021/1060, o Luxemburgo deve, no âmbito da revisão intercalar dos fundos da política de coesão, rever cada programa tendo em conta os desafios identificados nas recomendações específicas por país de 2024. As propostas da Comissão adotadas em 1 de abril de 2025 24 prorrogam o prazo para a apresentação de uma avaliação — para cada programa — dos resultados da revisão intercalar para além de 31 de março de 2025. Prevê igualmente flexibilidades para ajudar a acelerar a execução dos programas e incentivos para que os Estados-Membros afetem recursos da política de coesão a cinco domínios prioritários estratégicos da União, a saber, a competitividade em tecnologias estratégicas, a defesa, a habitação, a resiliência hídrica e a transição energética.
(27)A Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa (STEP) oferece uma oportunidade para investir numa prioridade estratégica essencial da UE, reforçando a competitividade europeia. A STEP é canalizada através de 11 fundos da UE existentes. Os Estados-Membros podem também contribuir para o programa InvestEU, apoiando investimentos em domínios prioritários. O Luxemburgo poderá tirar partido destas iniciativas para promover o desenvolvimento ou o fabrico de tecnologias críticas, nomeadamente tecnologias limpas e eficientes em termos de recursos.
(28)Além dos desafios económicos e sociais abordados pelo plano de recuperação e resiliência e por outros fundos da UE, o Luxemburgo enfrenta diversos desafios adicionais relacionados com a fraca coordenação regional e a implantação ineficiente das redes transfronteiriças de transportes; o potencial subexplorado para a adoção de novas tecnologias e a digitalização das PME; os significativos obstáculos regulamentares remanescentes; a elevada dependência económica das reservas de investimento estrangeiro, que estão a diminuir desde 2017 (em percentagem do PIB); o atual cabaz energético ainda dominado pelos combustíveis fósseis e pelo gás para os transportes e edifícios; a deterioração do desempenho escolar e o aumento das disparidades, que resultam na desigualdade de oportunidades nas escolas; as persistentes inadequações de competências e a escassez de trabalhadores altamente qualificados em setores-chave relacionados com a dupla transição ecológica e digital.
(29)Apesar da sua sólida base científica e de um sistema de investigação internacionalmente bem conectado, as oportunidades de inovação empresarial e de expansão das empresas inovadoras em fase de arranque e das pequenas e médias empresas (PME) continuam a ser limitadas, o que dificulta a diversificação e a competitividade da economia. O potencial do Luxemburgo para a adoção de novas tecnologias e da digitalização continua subexplorado, com um desempenho inferior à média da UE em termos de intensidade digital básica das PME 25 . Além disso, a intensidade de I&D das empresas do país registou uma tendência descendente nas últimas duas décadas, tendo caído para 0,47 % do PIB em 2023, muito abaixo da média da UE de 1,49 % 26 . A qualidade dos resultados da investigação também não é plenamente aproveitada, com ligações frágeis entre os mundos científico e empresarial. Embora se explique, em parte, pelo facto de a economia luxemburguesa assentar fortemente nos serviços, o investimento empresarial em I&D é substancialmente inferior ao dos países com o melhor desempenho num amplo conjunto de setores, o que sugere que as baixas despesas das empresas em I&D não refletem apenas a grande dimensão do setor financeiro 27 .
(30)Para fazer face ao desafio de reforçar a competitividade no Luxemburgo, é essencial ponderar a promoção de uma diversificação inclusiva e inovadora no setor financeiro 28 29 , que possa ajudar a colmatar as deficiências estruturais do setor, prestar apoio a atividades inovadoras e intensivas em I&D e criar uma economia mais sólida e competitiva, alinhada com as políticas da UE. A promoção estratégica e a integração de setores inovadores e de elevado crescimento – como o financiamento sustentável, a tecnologia financeira, as tecnologias digitais e as tecnologias emergentes – poderão conduzir a uma economia mais robusta e competitiva. A forte relação entre o crescimento real do PIB e o crescimento da posição de investimento internacional do Luxemburgo em relação ao seu PIB (PII/PIB) 30 sugere que o desempenho económico do país está estreitamente ligado à sua capacidade de atrair e reter investimento estrangeiro. A promoção de setores inovadores e de elevado crescimento poderá ajudar a inverter o declínio do rácio PII/PIB e contribuir para o crescimento económico. Para o efeito, o Luxemburgo poderá tirar partido do potencial do seu centro financeiro para financiar atividades produtivas e inovadoras, como as que favorecem a dupla transição ecológica e digital, promovendo projetos colaborativos e modelos de financiamento inovadores e apoiando o desenvolvimento de novos instrumentos e produtos financeiros. Concretamente, um apoio reforçado a uma estruturação inovadora do financiamento misto e de iniciativas de colaboração poderia promover investimento de raiz em atividades sustentáveis e com elevada intensidade de I&D. É igualmente crucial garantir a transparência e a responsabilização no setor financeiro, uma vez que podem contribuir para reforçar a confiança entre os investidores, os consumidores e outras partes interessadas.
(31)Embora o Luxemburgo esteja empenhado em melhorar o quadro regulamentar para o setor dos serviços às empresas, subsistem obstáculos regulamentares significativos. Segundo a OCDE 31 e a Comissão Europeia 32 , os advogados, os notários, os arquitetos, os engenheiros civis e os contabilistas continuam a enfrentar restrições regulamentares particularmente elevadas. No caso dos notários, as restrições contam-se entre as mais rigorosas da UE. A regulamentação que impõe a forma jurídica das suas empresas e as regras de acesso à profissão foram destacadas como muito rigorosas. As disposições que regem o acesso dos advogados à profissão são também particularmente restritivas 33 . Os obstáculos à concorrência podem dever-se às vias limitadas de acesso a algumas profissões, a várias obrigações administrativas, à existência de tarifas vinculativas ou à proibição de qualquer forma de publicidade e comercialização 34 . A redução dos requisitos ou o aumento da flexibilidade aumentariam a concorrência no setor das profissões regulamentadas, o que beneficiaria as empresas que adquirem estes serviços. No setor retalhista, as restrições regulamentares continuam a ser ligeiramente mais elevadas do que nos países homólogos, embora tenham diminuído significativamente desde 2018 35 36 . São exemplos destas restrições a obrigatoriedade de obter autorizações específicas para a abertura de lojas de vestuário, alimentos e bebidas e a autorização para realizar promoções de vendas apenas durante períodos específicos do ano 37 .
(32)O atual cabaz energético do Luxemburgo continua a ser dominado pelos combustíveis fósseis, que representaram 61,1 % do consumo interno bruto em 2023. Embora o país tenha envidado esforços para aumentar a quota de fontes de energia renováveis, estas representaram apenas 11,9 % do cabaz energético em 2023 38 , salientando a necessidade de novas medidas para diversificar o cabaz energético e reduzir a dependência dos combustíveis fósseis. Além disso, o Luxemburgo depende em grande medida dos vizinhos para satisfazer as suas necessidades energéticas. Embora as redes elétricas sejam suficientes para satisfazer as suas necessidades atuais, o operador da rede de transporte considera necessário aumentar e modernizar a rede de alta tensão e melhorar as interligações, sobretudo com a Alemanha, até 2040. Os municípios desempenharão igualmente um papel fulcral na elaboração de planos locais pormenorizados para a implantação das energias renováveis, incluindo a energia eólica e fotovoltaica, e para os sistemas de aquecimento e arrefecimento urbanos. É crucial a descarbonização dos edifícios, que foram responsáveis por 20 % do total das emissões nos setores de partilha de esforços do Luxemburgo em 2023 39 . O ligeiro aumento recente do consumo de energia no setor residencial salienta a necessidade de novos progressos nas renovações de edifícios e na eficiência energética, para que seja possível cumprir a meta de redução de 50 % das emissões até 2030 em relação aos níveis de 2005. A melhoria da eficiência energética dos edifícios residenciais e não residenciais é essencial para reduzir o consumo de energia em 34 % até 2030, tal como descrito na estratégia nacional de renovação.
(33)Os baixos níveis de competências básicas constituem uma ameaça para a produtividade do trabalho e a competitividade no Luxemburgo. A percentagem de alunos com fraco aproveitamento escolar no país é superior à média da UE, com o país a registar as maiores disparidades entre estudantes favorecidos e desfavorecidos da UE 40 . Este défice de desempenho manifesta-se numa fase precoce, sobretudo entre os alunos oriundos de meios desfavorecidos e os que não falam alemão ou luxemburguês em casa, salientando a necessidade de apoio específico. A ausência de um quadro unificado de qualidade escolar a nível nacional 41 impede um acompanhamento eficaz e pode acentuar a segmentação e as desigualdades. As políticas atuais não abordam as disparidades ao nível do sistema de ensino, o que sublinha a necessidade de uma abordagem mais abrangente 42 . A adoção de um quadro nacional de qualidade das escolas e de um sistema externo de avaliação das escolas, bem como a adaptação do ensino às necessidades dos alunos desfavorecidos e dos alunos de diferentes origens linguísticas, poderiam ajudar a reduzir o défice de desempenho e a melhorar os níveis globais de competências. Em última análise, tal contribuiria também para o crescimento económico e a coesão social do país a longo prazo. Resolver estes problemas contribuiria igualmente para impulsionar a convergência social ascendente, em consonância com a segunda fase da análise por país realizada pelos serviços da Comissão com base no Quadro de Convergência Social 43 .
(34)Apesar do seu forte desempenho económico, o Luxemburgo enfrenta persistentes inadequações de competências e uma escassez significativa de trabalhadores qualificados 44 45 em setores-chave relacionados com as transições ecológica e digital. Cerca de 80 % das PME têm dificuldades em recrutar trabalhadores com as competências necessárias em determinadas profissões 46 , o que pode prejudicar a competitividade. Entretanto, têm sido comunicadas situações de escassez em várias profissões que exigem competências específicas relacionadas com os setores digital e ecológico. Persistem vários desafios na promoção do desenvolvimento de competências no Luxemburgo. A participação dos trabalhadores mais velhos em programas de aprendizagem continua a ser baixa. Além disso, existe ainda uma diferença significativa entre a atual taxa de formação de adultos e a meta nacional de competências de 62,5 % até 2030 (de 17,3 pontos percentuais) 47 , o que salienta a necessidade de iniciativas específicas para promover a requalificação e a melhoria de competências.
(35)O sistema de saúde luxemburguês enfrenta desafios relacionados com a escassez de profissionais de saúde, principalmente devido à elevada dependência de profissionais de saúde formados no estrangeiro, à distribuição desigual do pessoal e à previsibilidade de passagem à reforma de uma percentagem significativa dos médicos até 2034. O envelhecimento da população agravará estes desafios. Uma utilização mais eficiente dos recursos limitados e uma melhor governação são condições indispensáveis ao reforço da resiliência do sistema de saúde. Combater a fragmentação dos serviços de saúde através de modelos de cuidados mais orientados para a prevenção e para a comunidade, prestados em equipas e não em consultórios individuais, é um fator essencial para assegurar ganhos de eficiência no futuro. Uma melhor utilização dos dados e informações na governação e no planeamento e o reforço da digitalização são fundamentais para apoiar a transformação do sistema de saúde.
(36)Tendo em conta a estreita interligação entre as economias dos Estados-Membros da área do euro e o seu contributo coletivo para o funcionamento da união económica e monetária, em 2025 o Conselho recomendou que esses Estados-Membros tomassem medidas, nomeadamente no contexto dos seus planos de recuperação e resiliência, para dar execução à recomendação de 2025 sobre a política económica da área do euro. No caso do Luxemburgo, as recomendações 2, 3, 4 e 5 ajudam a aplicar a primeira recomendação relativa à competitividade da área do euro, enquanto as recomendações 1, 4 e 5 contribuem para a aplicação da segunda recomendação sobre a resiliência da área do euro e a recomendação 1 contribui para a aplicação da terceira recomendação para a área do euro sobre estabilidade macroeconómica e financeira estabelecida na recomendação de 2025.
RECOMENDA QUE o Luxemburgo tome medidas em 2025 e 2026 no sentido de:
1.Reforçar a despesa global em defesa e prontidão, em consonância com as conclusões do Conselho Europeu de 6 de março de 2025. Assegurar que as despesas líquidas respeitem a trajetória recomendada pelo Conselho em 21 de janeiro de 2025. Abordar a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões, em especial limitando as possibilidades de reforma antecipada e aumentando a taxa de participação e de emprego dos trabalhadores mais velhos, reforçando as suas oportunidades de emprego e a sua empregabilidade. Aumentar a oferta de habitação, nomeadamente adotando uma política global de uso do solo e uma reforma do imposto sobre imóveis, desenvolvendo projetos distritais de grande escala em terrenos públicos e reforçando a coordenação com o planeamento urbano e com os transportes públicos transfronteiriços. Atenuar os riscos relacionados com o mercado da habitação através da eliminação progressiva dos incentivos fiscais à contração de empréstimos e do reforço do quadro macroprudencial. Intensificar as medidas para combater eficazmente o planeamento fiscal agressivo, em especial assegurando uma tributação suficiente dos pagamentos de juros e royalties enviados para jurisdições com tributação zero/baixa, além das previstas na lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais.
2.Tendo em conta os prazos aplicáveis para a conclusão atempada das reformas e dos investimentos nos termos do Regulamento (UE) 2021/241, acelerar a execução do plano de recuperação e resiliência, incluindo o capítulo REPowerEU. Acelerar a execução dos programas da política de coesão (FEDER, FTJ e FSE+), aproveitando, se for caso disso, as oportunidades oferecidas pela revisão intercalar. Otimizar a utilização dos instrumentos da UE, incluindo o âmbito proporcionado pelo InvestEU e pela Plataforma de Tecnologias Estratégicas para a Europa, a fim de melhorar a competitividade.
3.Centrar a política económica relacionada com o investimento na promoção da inovação e no apoio às atividades intensivas em I&D. Impulsionar a competitividade, promovendo nomeadamente a diversificação, sobretudo no setor financeiro, acelerando a digitalização, em especial a adoção de tecnologias digitais avançadas por parte das PME, e permitindo a expansão das empresas e o crescimento da produtividade. Reduzir os obstáculos à concorrência no setor dos serviços profissionais às empresas regulamentados.
4.Aumentar a eficácia e a sustentabilidade dos transportes, promovendo a descarbonização dos transportes e investindo em infraestruturas de transportes públicos e redes transfronteiriças. Reduzir a dependência global dos combustíveis fósseis, investindo na eficiência energética, tanto no setor residencial como não residencial. Modernizar a rede de alta tensão e aumentar a sua capacidade, melhorar as interligações transfronteiriças e facilitar os procedimentos de licenciamento para a implantação de energias renováveis. Apoiar os municípios na implantação das energias renováveis.
5.Melhorar o desempenho do sistema de ensino escolar e promover a igualdade de oportunidades nas escolas, nomeadamente adotando um quadro nacional de qualidade das escolas e um sistema externo de avaliação das escolas, e adaptando o ensino às necessidades dos estudantes desfavorecidos e dos alunos de diferentes contextos linguísticos. Abordar a inadequação das competências, em especial para a dupla transição ecológica e digital, estimulando o desenvolvimento de competências. Melhorar a resiliência do sistema de saúde, garantindo uma disponibilidade adequada de profissionais de saúde. Acelerar as reformas que visam melhorar a governação do sistema de saúde e a saúde em linha.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente