COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 23.4.2025
COM(2025) 185 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Relatório sobre o estado de Schengen de 2025
Relatório sobre o estado de Schengen de 2025
40.º aniversário de Schengen
1.Schengen enquanto ativo estratégico
Assinado em 14 de junho de 1985, o Acordo de Schengen marcou o início de uma nova era de cooperação estratégica e de uma integração mais profunda centrada na liberdade e na segurança dos seus cidadãos. A visão era simples, mas profunda: construir uma Europa em que os cidadãos possam atravessar as fronteiras internas sem enfrentar obstáculos, promovendo assim o crescimento económico, o intercâmbio cultural e a coesão social, reforçando simultaneamente a segurança coletiva.
A criação do espaço Schengen foi um momento decisivo no processo de construção de uma Europa unida — uma Europa para os seus cidadãos 1 . O Acordo de Schengen produziu, em primeiro lugar, benefícios tangíveis nas regiões fronteiriças, que estão no cerne do processo de integração europeia, e, em seguida, alargou esses benefícios em todo o continente. À medida que o projeto Schengen evoluiu, expandiu-se para além de um mero acordo destinado a suprimir os controlos nas fronteiras. Ao longo dos anos, Schengen tornou-se um sistema resiliente e multifacetado, assente numa gestão eficaz das fronteiras externas, em regras comuns em matéria de vistos, regressos e cooperação policial, numa estreita coordenação entre as autoridades nacionais e numa cooperação internacional mais estreita. Plenamente integrado no quadro da UE, cresceu tanto em termos de adesão como de ambição, simbolizando o compromisso da Europa para com a unidade, a liberdade e a segurança.
Quatro décadas após a sua criação, Schengen é muito mais do que um mero símbolo de mobilidade: trata-se de um veículo para melhorar a vida dos cidadãos, facilitar as atividades das empresas e reforçar a posição da Europa a nível mundial. Atualmente, Schengen está no cerne de uma Europa mais forte e mais segura, facilitando a vida quotidiana de mais de 450 milhões de europeus. Schengen continua a ser um projeto concebido em prol das pessoas, tendo também evoluído para um ativo estratégico da União, de três formas.
Em primeiro lugar, enquanto dinamizador essencial do mercado único, o espaço Schengen é um motor crucial de crescimento económico, competitividade e soberania económica da Europa. Num panorama mundial cada vez mais volátil, com o ressurgimento de tensões geopolíticas e a concorrência geoeconómica, a economia europeia exige um ambiente sem barreiras para prosperar e menos exposição às dependências externas. O espaço Schengen reforça a nossa resiliência coletiva ao apoiar a livre circulação de mercadorias, serviços e pessoas. Desempenha um papel fundamental na manutenção e no reforço das cadeias de abastecimento em toda a Europa e na consolidação do mercado único, tal como sublinhado no relatório Letta 2 .
Em segundo lugar, Schengen é a resposta mais robusta da UE aos desafios de um mundo em que as ameaças já não se limitam às fronteiras nacionais. Permite-nos aproveitar os nossos conhecimentos especializados e recursos coletivos, criando um quadro de segurança muito mais forte e eficaz do que a soma dos sistemas nacionais individuais. Schengen proporciona um conjunto de instrumentos, recursos coletivos e capacidades necessários para fazer face às complexas ameaças transnacionais à liberdade e à segurança. Estas ameaças, quer derivem de redes criminosas organizadas ou de intervenientes estatais ou não estatais hostis, não podem ser eficazmente enfrentadas pelas nações a título individual. No atual panorama geopolítico e de segurança, Schengen já não é apenas um benefício, é uma necessidade.
Em terceiro lugar, quando intervenientes hostis procuram enfraquecer e fragmentar a Europa, Schengen é uma força de unidade, aproximando os europeus. Schengen promove a unidade e contribui para uma identidade europeia tangível e partilhada. É uma defesa política profundamente enraizada contra tentativas de semear discórdia e desconfiança entre os europeus.
Para que as pessoas possam usufruir plenamente dos direitos e liberdades decorrentes do acervo de Schengen, a confiança mútua entre os Estados-Membros é fundamental, o que, por sua vez, depende da aplicação efetiva das regras acordadas. É necessário respeitar rigorosamente as normas comuns para fazer face à migração ilegal, lutar contra a criminalidade organizada e o terrorismo e combater o contrabando, assegurando simultaneamente uma proteção adequada dos direitos fundamentais. A existência de mecanismos de execução eficazes e de um esforço coordenado a todos os níveis é essencial para uma cooperação sustentável entre os Estados-Membros.
Hoje, tal como em 1985, chegou o momento de reiterar a nossa confiança neste projeto, reconhecendo que nos encontramos noutro momento decisivo nos nossos esforços constantes para manter e consolidar uma Europa forte e unida. Um ativo estratégico exige renovação e investimento contínuos, nomeadamente a nível político, estratégico e regulamentar, bem como a nível operacional.
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Investir em Schengen enquanto ativo estratégico: promover a governação política e o quadro regulamentar do espaço Schengen O quadro de governação Schengen inclui um conjunto de regras comuns e um sistema de instituições e procedimentos que abrangem todas as políticas e medidas subjacentes ao bom funcionamento do espaço Schengen. Assegura o bom funcionamento do espaço e a sua conformidade com os objetivos políticos baseados nos princípios da responsabilidade partilhada, da confiança mútua e do acompanhamento das regras acordadas. Baseia-se numa estreita coordenação entre todas as autoridades e numa estreita cooperação entre os Estados-Membros e com as agências competentes da UE. Ao longo do ciclo de Schengen de 2024-2025, o Barómetro Schengen+ forneceu uma panorâmica regular dos principais fatores com impacto no espaço Schengen, consolidando a análise da situação de Schengen. Estas informações reforçam a preparação e a elaboração de políticas, nomeadamente em matéria de luta contra o tráfico de droga, de vistos e de regresso. Em 2024, a Comissão e a presidência belga coorganizaram um seminário com os países Schengen e as agências operantes no domínio da justiça e dos assuntos internos, que sublinhou a necessidade de simplificar as obrigações de comunicação de informações, alinhar as definições dos indicadores-chave e maximizar a utilização de outros instrumentos, como o EUROSUR, para o intercâmbio de informações. Oito conclusões operacionais, incluindo o levantamento dos quadros de comunicação de informações e a resolução de lacunas de dados específicas, moldarão o ciclo de Schengen de 2025-2026. Tal melhorará o Barómetro+, transformando-o num instrumento específico e mais eficaz para uma melhor governação. Durante a presidência belga, registaram-se igualmente progressos no sentido de criar um quadro comum para uma maior coordenação, tal como proposto 3 pela Comissão em 2024. Foi criada uma reunião de altos funcionários Schengen como fórum para abordar questões de interesse comum e preparar os debates para o Conselho Schengen. A primeira reunião centrou-se na governação, na coerência jurídica e no alargamento. A segunda reunião, realizada sob a presidência húngara, salientou a cooperação regional como alternativa tangível aos controlos nas fronteiras internas, reforçando a gestão das fronteiras externas e a cooperação com países terceiros. Este formato continuará a desempenhar um papel fundamental no apoio à coordenação das políticas. |
O panorama político mundial está a sofrer uma transformação significativa, apresentando tanto desafios operacionais como oportunidades. O aprofundamento e o alargamento do espaço Schengen reforçariam a nossa força coletiva para enfrentar estes desafios. É necessária uma recalibração estratégica da aplicação das regras e um maior investimento nos domínios com maior impacto a longo prazo, começando externamente por uma política de vistos forte e por uma colaboração mais estreita com os países terceiros. Ao mesmo tempo, temos de gerir eficazmente as nossas fronteiras externas e concentrar os nossos recursos, equipamento e tecnologia no aumento da segurança. Tal criará espaço para uma cooperação mais aprofundada no espaço Schengen, a fim de impulsionar a ação coletiva e, ao mesmo tempo, promover uma maior integração entre as pessoas. Em última análise, o espaço Schengen não é um conjunto de partes isoladas, mas um sistema coeso em que todas as partes trabalham em conjunto para apoiar os nossos objetivos comuns e reforçar a nossa resiliência coletiva.
A função de monitorização da Comissão foi reforçada. Com base nos progressos realizados nos últimos anos, a Comissão continuará a utilizar plenamente as visitas de verificação, as novas visitas, as visitas sem pré-aviso e outros instrumentos de execução à sua disposição. Os Estados-Membros devem também dar prioridade ao financiamento da UE para fazer face às vulnerabilidades identificadas nas avaliações Schengen e nas avaliações da vulnerabilidade realizadas pela Frontex. Por conseguinte, é prioritário assegurar que os fundos da UE estejam estrategicamente ligados às reformas necessárias.
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Investir em Schengen enquanto ativo estratégico: ação operacional O mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen, que constitui o principal elemento de governação, é a bússola do sistema para identificar as deficiências e as áreas a melhorar antes que estas ameacem a integridade do sistema e assegura o equilíbrio adequado de medidas destinadas a colmatar eventuais lacunas. A confiança mútua constitui o elemento fulcral de Schengen, que o mecanismo de avaliação põe em prática. Os países Schengen não só asseguram que os seus sistemas funcionam de forma eficaz, como também se apoiam ativamente uns aos outros, reconhecendo que o êxito (e os fracassos) de um sistema têm impacto na estabilidade e na segurança de todo o espaço Schengen. Em 2024, a Comissão executou o programa anual de avaliação conducente aos relatórios de Schengen por país da Croácia, da Polónia, da Hungria, da Chéquia e da Eslováquia. A Comissão acompanhou igualmente a aplicação das medidas corretivas comunicadas pela Grécia, Irlanda e Dinamarca. Em fevereiro de 2024, realizaram-se visitas sem pré-aviso aos consulados de Mumbai, na Índia, da Alemanha, de Espanha e da Polónia. Apenas um número limitado de deficiências graves continuam por resolver desde o ciclo de avaliação anterior, embora exista ainda um número significativo de questões persistentes que têm de ser resolvidas. O anexo 1 contém mais pormenores sobre a execução da avaliação das atividades de monitorização e o anexo 2 apresenta o compêndio de boas práticas identificadas em avaliações Schengen recentes. |
2.A espinha dorsal política de Schengen: um quadro de governação comum sólido
Lidar com as mudanças geopolíticas e as implicações para a liberdade e a segurança começa com um novo compromisso relativamente a dois princípios fundamentais: responsabilidade partilhada e confiança mútua. Responsabilidade partilhada de defender os direitos e a segurança de todas as pessoas em todo o espaço Schengen. Confiança mútua entre os países Schengen de que todas as partes do sistema de Schengen são geridas de forma competente e eficaz, em consonância com normas comuns rigorosas.
O Painel de Avaliação de Schengen de 2024 destaca as assimetrias na aplicação dos principais requisitos de Schengen. Cerca de 65 % das recomendações emitidas no âmbito do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen ainda se encontram por aplicar. As deficiências persistentes têm consequências operacionais importantes.
A ação política destinada a renovar o compromisso para com a responsabilidade partilhada e a confiança mútua deve ser apoiada por uma ação decisiva tanto a nível político como operacional, a fim de assegurar uma aplicação rápida e eficaz das regras de Schengen. Tal exige um quadro de governação Schengen sólido, com forte supervisão política, coordenação e responsabilização.
Ao longo do último ano, registaram-se progressos na consolidação do quadro de governação, que constituiu uma prioridade fundamental do ciclo de Schengen de 2024-2025. Em especial, os instrumentos reforçados da Comissão, incluindo o Barómetro Schengen+ e o Painel de Avaliação de Schengen, ajudaram a promover, entre os países Schengen, um entendimento comum das principais questões que exigem uma ação conjunta, a identificar eventuais lacunas na aplicação e a colmatar o fosso entre os níveis técnico e político. Tal permitiu uma abordagem mais estratégica da execução e do acompanhamento das atividades de avaliação e monitorização de Schengen.
Podem existir novas oportunidades para tirar pleno partido da coordenação política e da monitorização. O Conselho Schengen, inspirado no comité misto instituído ao abrigo dos acordos dos Estados associados a Schengen, é responsável por fornecer orientações estratégicas sobre as políticas com impacto no funcionamento de Schengen. Em complemento da formação do Conselho «Assuntos Internos», o Conselho Schengen tem por objetivo criar um ambiente aberto para um diálogo político estreito entre os decisores do espaço Schengen.
Para assegurar que o quadro de governação gere verdadeiramente resultados, é necessário promover uma compreensão aprofundada das dificuldades no terreno, reforçar o controlo das vulnerabilidades e deficiências persistentes e assumir uma maior responsabilidade coletiva por soluções eficazes. Afiguram-se necessárias iniciativas de cooperação, uma ação decisiva e medidas específicas para colmatar as lacunas persistentes e preservar a integridade das regras acordadas em comum.
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O ciclo de Schengen de 2025-2026 deverá dar prioridade à coordenação política integrada e à tomada de decisões sobre todas as questões que tenham um impacto estratégico na liberdade e na segurança num espaço sem fronteiras internas, explorando todo o potencial do Conselho Schengen. ·A Comissão apoiará os esforços para reforçar a supervisão política pelo Conselho Schengen, com vista a assegurar uma ação mais coordenada entre os Estados-Membros em questões com impacto direto no funcionamento de Schengen e a facilitar os debates sobre desafios comuns. ·A gestão quotidiana do espaço Schengen pode ser melhorada através do reforço dos instrumentos comuns para detetar e responder rápida e eficazmente às vulnerabilidades no espaço Schengen. A Comissão desenvolverá o Painel de Avaliação de Schengen agregado, a fim de melhor apoiar o Conselho Schengen na identificação das principais prioridades para colmatar lacunas e tomar medidas céleres destinadas a atenuar os riscos emergentes. A Comissão está disposta a trabalhar com a atual e as próximas presidências para alcançar estes objetivos no âmbito da Prioridade 1 para o ciclo de Schengen de 2025-2026, tal como descrito na secção 5. |
Os trabalhos no âmbito do ciclo de Schengen de 2025-2026 devem também incluir medidas destinadas a reforçar os sistemas nacionais de governação Schengen tanto nos países Schengen como nos países candidatos à adesão à UE. A Comissão organizará uma série de seminários no sentido de chegar a acordo sobre normas mínimas para que os Estados Schengen possam aplicar plenamente o sistema de Schengen através de estruturas políticas e administrativas eficazes. Este trabalho basear-se-á nos vastos desenvolvimentos e nas estruturas de governação estabelecidas no âmbito da gestão europeia integrada das fronteiras. Esta abordagem reunirá todas as autoridades competentes.
Conforme referido nas avaliações Schengen, e com base na sua própria experiência, a Comissão convida todos os países Schengen a nomearem um coordenador nacional para supervisionar todas as questões com impacto no funcionamento de Schengen, assegurando uma repartição clara de responsabilidades entre todas as autoridades em causa.
De acordo com o seguimento dado à avaliação temática 2019-2020 das estratégias nacionais para a gestão integrada das fronteiras dos Estados‑Membros 4 , todos os países Schengen iniciaram processos nacionais de revisão das suas estratégias. No final de 2024, 12 países Schengen tinham adotado formalmente as estratégias revistas e oito estavam em vias de adoção. Os resultados revelam melhorias notáveis, incluindo quadros de governação mais sólidos e uma melhor integração dos procedimentos de regresso nas estratégias nacionais. A maioria dos países Schengen demonstrou progressos no alinhamento das suas estratégias com as prioridades da UE, refletindo os progressos na análise de riscos, no conhecimento da situação e na cooperação com a UE.
No entanto, persistem lacunas significativas no planeamento dos recursos humanos, na coordenação entre os serviços e nas disposições financeiras. Apenas alguns países Schengen associam com êxito as suas estratégias aos planos de ação, às análises das necessidades e aos quadros de financiamento. As estratégias nacionais ainda não integram plenamente disposições específicas relativas a garantias e formação em matéria de direitos fundamentais. Ao mesmo tempo, as obrigações relacionadas com o procedimento de triagem estabelecido no Pacto em matéria de Migração e Asilo devem ser eficazmente integradas e alinhadas com o sistema integrado de gestão das fronteiras mais vasto. O investimento no sistema de governação para a gestão europeia integrada das fronteiras proporcionará uma base sólida para a criação de quadros nacionais robustos de governação Schengen.
3.A espinha dorsal política e regulamentar: um espaço Schengen mais vasto e aprofundado
3.1.Um espaço Schengen mais vasto
Ao longo de 40 anos, Schengen evoluiu de uma iniciativa regional entre alguns Estados-Membros da UE para um projeto verdadeiramente europeu 5 . O espaço Schengen foi alargado nove vezes para criar aquele que é hoje o maior espaço de livre circulação do mundo sem controlos nas fronteiras internas.
A Bulgária e a Roménia tornaram-se plenamente integradas no espaço Schengen em 1 de janeiro de 2025. A decisão do Conselho de 12 de dezembro de 2024 6 , na sequência da sua decisão de 30 de dezembro de 2023 7 sobre a mesma matéria, marcou a conclusão de um processo de 18 anos, uma vez que ambos os países se tornaram Estados Schengen após a sua adesão à UE. Ao aderirem plenamente ao espaço Schengen, espera-se que a Bulgária e a Roménia poupem milhares de milhões de euros, tendo em conta que, com as fronteiras internas ainda em vigor, se estimava que as empresas que operam nestes dois países pagassem anualmente milhares de milhões em resultado dos custos logísticos acrescidos, dos atrasos nas entregas de bens e equipamentos e dos encargos adicionais com os combustíveis e condutores 8 .
Chipre está a trabalhar no sentido de aplicar as recomendações Schengen 9 e a sua primeira avaliação Schengen está em curso. A Comissão apoia Chipre no seu processo de integração mais profunda no sistema de Schengen.
A Irlanda está, de forma unívoca, isenta de participar em todas as disposições do conjunto de regras de Schengen 10 . Tendo em conta os benefícios para a Irlanda e para o espaço Schengen no seu conjunto, e após ter sido autorizada pelo Conselho a participar em determinados domínios 11 , como o Sistema de Informação Schengen e a cooperação policial e judiciária em matéria penal, está atualmente em curso um seguimento da sua avaliação Schengen 12 . A Comissão tenciona publicar o relatório de avaliação Schengen 13 relativo à Irlanda em 2025. Se for positivo, tal permitirá ao Conselho colocar em vigor estas disposições 14 na Irlanda, conduzindo a uma maior cooperação Schengen.
À medida que a UE se prepara para um novo alargamento, com vários países candidatos a avançar nas suas negociações de adesão, o espaço Schengen deverá também alargar-se a esses países, porquanto são obrigados a aceitar e aplicar o conjunto de regras de Schengen a partir do dia da sua adesão à UE. Será necessário um novo quadro transparente, eficiente e eficaz para a admissão no espaço Schengen, a fim de fazer face às complexidades da expansão desse espaço e assegurar um processo de integração bem preparado. Com base nos ensinamentos retirados do último alargamento de Schengen, o quadro deve proporcionar um processo previsível e equitativo que permita que novos países beneficiem progressivamente da participação em Schengen e, em última análise, suprimir os controlos nas fronteiras internas como marco final.
Este processo exige uma rigorosa monitorização em todas as fases, a fim de assegurar que os novos países Schengen cumprem continuamente as normas exigentes aplicadas pelos países existentes em todos os domínios necessários para, em última análise, abolir os controlos nas fronteiras internas. Como primeiro passo, durante as negociações de adesão, estes países devem continuar a trabalhar no sentido de estabelecer as normas jurídicas, de governação e operacionais necessárias para implantar o sistema de Schengen num quadro de governação nacional plenamente funcional no momento da sua adesão à UE. Tal exige uma preparação sólida, incluindo a implementação de um plano de ação Schengen, conforme estabelecido na Comunicação de 2024 sobre a política de alargamento da UE 15 .
3.2.Aprofundar Schengen para estar preparado para a era digital
A UE está atualmente a transformar a forma como a gestão das fronteiras é gerida, passando dos controlos nas fronteiras, principalmente físicos, para um sistema de fronteiras mais moderno e digital. É necessário acelerar a digitalização do quadro de Schengen para melhorar a segurança dos cidadãos, reforçar as fronteiras externas, a cooperação no domínio da aplicação coerciva da lei e facilitar as viagens de boa-fé e a liberdade de circular livremente no espaço Schengen, assegurando simultaneamente a proteção dos direitos fundamentais e as normas de segurança.
No âmbito dos esforços para fazer do espaço Schengen o padrão de referência mundial na facilitação de viagens seguras e sem descontinuidades, as novas regras 16 que regem a utilização eficiente das informações sobre viagens («informações antecipadas sobre os passageiros») pelas autoridades de fronteira e de aplicação da lei entraram em vigor em janeiro de 2025. Trata-se de um passo importante no sentido de aumentar a segurança sem comprometer a experiência de viagem, respeitando simultaneamente os direitos em matéria de proteção de dados e privacidade. Em 2025, a Comissão tenciona lançar uma avaliação das regras que regem a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros, a fim de analisar a sua eficácia e eficiência.
A digitalização dos procedimentos nas fronteiras externas da UE é um elemento fundamental para fazer face aos riscos de segurança. Em dezembro de 2024, a Comissão apresentou uma proposta que estabelece o início progressivo do funcionamento do Sistema de Entrada/Saída. A referida proposta permite aos países Schengen implantar gradualmente o Sistema de Entrada/Saída nas suas fronteiras externas ao longo de um período de seis meses, proporcionando-lhes assim, bem como à eu-LISA, flexibilidade e instrumentos para fazer face aos desafios que subsistam antes da plena implantação do sistema. A Comissão insta os colegisladores a assegurarem celeridade nas negociações e rapidez na adoção da proposta. Os preparativos para a implantação do Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem devem ser concluídos rapidamente, uma vez que alguns países Schengen enfrentam dificuldades na aplicação das medidas necessárias.
A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho, bem como as autoridades dos Estados-Membros e a eu-LISA, a assegurarem que estas importantes inovações estejam plenamente operacionais e sigam o novo calendário 17 acordado pelo Conselho Schengen em março de 2025.
Embora estes sistemas melhorem significativamente a segurança e a eficiência das viagens, a proposta da Comissão sobre a digitalização dos documentos de viagem, apresentada em outubro de 2024 18 , faz parte de um compromisso mais amplo para com a inovação digital em prol dos viajantes. O objetivo desta iniciativa é estabelecer uma norma comum para os documentos de viagem digitais e introduzir uma aplicação móvel à escala da UE para ajudar a racionalizar os controlos nas fronteiras e resultar numa experiência de viagem sem descontinuidades para todos os viajantes. Estão em curso negociações com o Parlamento Europeu e o Conselho para concretizar esta ambição. Estão também em curso trabalhos para modernizar os procedimentos de visto, a fim de garantir que os nacionais de países terceiros também beneficiam de um procedimento de visto mais eficiente e seguro. Na sequência da proposta da Comissão relativa aos vistos digitais, os processos legislativos terminaram com a sua adoção em 2023. Os atos de execução conexos estão atualmente a ser revistos e o objetivo é começar a desenvolver a plataforma de pedidos de visto da UE em 2026 para o início do funcionamento da plataforma e a introdução do visto digital em 2028.
Tendo em conta que as mudanças sociais e tecnológicas evoluem a um ritmo sem precedentes, inimaginável quando o espaço Schengen foi criado pela primeira vez, o espaço Schengen tem de se adaptar para estar na linha da frente. As tecnologias e as soluções digitais emergentes serão cruciais para transformar a gestão das fronteiras e permitir a deteção precoce de ameaças. Os investimentos em investigação e desenvolvimento para futuras tecnologias europeias de gestão das fronteiras e de segurança devem continuar a proteger o espaço Schengen utilizando soluções europeias de ponta no futuro. Tal exige a criação de parcerias mais estreitas, nomeadamente com países associados a Schengen e com partes interessadas públicas e privadas, tais como investigadores, empresários, empresas inovadoras ou organizações de investigação e tecnologia. Este trabalho deve ser complementado com uma maior preparação através de sistemas avançados de deteção de ameaças, da monitorização permanente das infraestruturas críticas e da criação de protocolos de resposta em tempo real. Estas medidas são necessárias para gerir a ameaça crescente de violações da cibersegurança, nomeadamente nas agências da UE e nos sistemas de dados relacionados com as fronteiras.
3.3.Aprofundar Schengen para se adaptar à evolução do panorama de segurança
Em 1 de abril de 2025, a Comissão adotou a ProtectEU: uma nova Estratégia Europeia de Segurança Interna, que define os trabalhos para reforçar o aparelho de segurança da UE nos próximos anos e integrar as considerações em matéria de segurança em toda a legislação, políticas e programas da UE. Devem ser envidados esforços semelhantes a nível nacional, uma vez que as avaliações Schengen de 2024 revelaram uma lacuna persistente na abordagem estratégica da segurança interna. As autoridades nacionais continuam a funcionar de forma compartimentada, aplicando medidas ad hoc e sem uma abordagem europeia abrangente. Esta circunstância impede os países Schengen de identificarem as prioridades nacionais, de disporem de um planeamento estratégico das capacidades e de conceberem medidas transfronteiriças e complementares a todos os níveis (nacional, regional e local). Por conseguinte, garantir a segurança interna num espaço sem controlos nas fronteiras internas exige uma abordagem que promova uma cooperação mais profunda e mais estruturada entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei e a nível europeu, nomeadamente no que diz respeito à governação.
Conforme anunciado na Estratégia de Segurança Interna, a fim de apoiar os debates com os Estados-Membros no Conselho sobre a evolução dos desafios em matéria de segurança interna e o intercâmbio sobre as principais prioridades políticas, a Comissão desenvolverá e apresentará análises regulares das ameaças referentes aos desafios em matéria de segurança interna da UE. Com o intuito de apoiar o trabalho mais vasto sobre a melhoria do conhecimento da situação, é essencial que os Estados-Membros reforcem a partilha de informações com a Capacidade Única de Análise de Informações (SIAC) e assegurem uma melhor partilha de informações com as agências e os organismos da UE.
Para fazer face à evolução dos desafios em matéria de segurança de uma forma mais coordenada, coerente e eficaz, a cooperação operacional transfronteiriça em matéria de aplicação da lei afigura-se crucial. As persistentes restrições jurídicas e jurisdicionais, identificadas na avaliação de 2024 levada a cabo pela Comissão das Recomendações do Conselho sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei 19 , continuam a dificultar uma cooperação operacional eficaz entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Conforme anunciado na Estratégia Europeia de Segurança Interna 20 , a Comissão trabalhará no sentido da criação de um grupo de alto nível sobre o futuro da cooperação operacional em matéria de aplicação da lei, a fim de desenvolver uma visão estratégica partilhada e propor soluções concretas para colmatar as lacunas jurídicas, melhorar o intercâmbio de informações e assegurar um elevado nível de segurança interna em todo o espaço Schengen.
Um dos desafios enfrentados pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei é assegurar o acesso lícito aos dados. A procura de um equilíbrio entre segurança e privacidade é essencial para salvaguardar a liberdade e a segurança. Com base nas recomendações adotadas pelo Grupo de Alto Nível sobre o acesso aos dados para uma aplicação eficaz da lei, em maio de 2024, e conforme anunciado na Estratégia Europeia de Segurança Interna, a Comissão apresentará, no primeiro semestre de 2025, um roteiro com as medidas legislativas e práticas que propõe adotar para assegurar o acesso lícito e efetivo aos dados.
Por último, é necessário atualizar o quadro jurídico para combater a introdução clandestina de migrantes. A Comissão exorta o Parlamento Europeu e o Conselho a concluírem rapidamente as negociações para reforçar o papel da Europol na luta contra a introdução clandestina de migrantes 21 . Entretanto, prosseguirão os trabalhos para melhorar os instrumentos já disponíveis. Em janeiro de 2025, a Comissão apoiou o lançamento de uma rede profissional de investigadores no domínio da introdução clandestina de migrantes em linha, gerida pelo Centro Europeu contra a Introdução Clandestina de Migrantes da Europol e pela Unidade da UE de Sinalização de Conteúdos na Internet. Esta rede ajudará a desmantelar os grupos criminosos que operam em linha. A segunda Conferência Internacional sobre o Tráfico de Migrantes avaliará os progressos realizados e impulsionará novas ações de apoio à consolidação do trabalho da Aliança Mundial contra o Tráfico de Migrantes.
Foram implementadas iniciativas semelhantes em resposta ao tráfico de droga, que incidem sobre a sensibilização para os fatores que impulsionam esta ameaça crescente. A cooperação entre as partes interessadas públicas e privadas tem sido fundamental para combater a utilização abusiva dos transportes comerciais, tal como promovida através da Aliança Europeia dos Portos. A iniciativa contribuirá para a futura Estratégia dos Portos da UE que a Comissão tenciona adotar em 2025 e, conforme anunciado na Estratégia Europeia de Segurança Interna, será alargada de modo a incluir os portos de menor dimensão e os portos de navegação interior.
4.A espinha dorsal operacional de Schengen: aplicação
O verdadeiro êxito de Schengen depende fundamentalmente da aplicação eficaz do sistema pelos milhares de autoridades que operam no terreno, incluindo várias agências da UE. Só através de uma ação coerente, de elevada qualidade e coordenada é que os compromissos políticos podem ser traduzidos numa realidade prática. O quadro operacional de Schengen é apoiado pelos guardas de fronteira, pelos agentes responsáveis pela aplicação da lei e pelas autoridades de imigração e é essencial para tornar a visão ambiciosa de Schengen um verdadeiro trunfo estratégico. As atividades de avaliação e monitorização de Schengen de 2024 revelaram que, embora os alicerces de Schengen continuem a ser sólidos, subsistem algumas lacunas persistentes em domínios críticos, que exigem medidas de acompanhamento específicas para evitar que essas deficiências comprometam a integridade e a segurança global do espaço Schengen.
4.1.Reforçar a preparação muito além das nossas fronteiras
Schengen beneficia principalmente os cidadãos e residentes europeus, facilitando a liberdade de circulação no espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas. Estes benefícios abrangem igualmente todos os nacionais de países terceiros que residam legalmente no território de um país Schengen.
Em 2024, o número total de viajantes regulares de boa-fé — o que significa que entraram com um visto Schengen ou eram elegíveis para a isenção de visto — excedeu os 500 milhões 22 . Para estadas de curta duração, os nacionais de países terceiros podem aceder ao espaço Schengen através de um sistema de vistos Schengen, a menos que sejam elegíveis para a isenção de visto 23 . Este sistema, juntamente com o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem, a implementar em 2026, assegura procedimentos normalizados de controlo nas fronteiras, de segurança e de entrada para estadas de curta duração em todos os países Schengen, reforçando a coerência e a eficiência na gestão da mobilidade interna e da entrada e saída externas. Constitui a nossa primeira linha de defesa.
O nível de aplicação das regras comuns em matéria de vistos é elevado, conforme apurado nas atividades de avaliação e monitorização de Schengen de 2024. Vários países Schengen resolveram rapidamente deficiências relacionadas com a eficiência do fluxo de trabalho nos consulados que tratam vistos Schengen ou com o seu sistema informático de tratamento de vistos. No entanto, são ainda necessárias algumas melhorias nos países que tratam os maiores volumes de vistos Schengen de curta duração, a fim de gerir eficazmente um elevado número de pedidos.
Os países de todo o mundo reconhecem os benefícios substanciais dos direitos e liberdades associados a Schengen, que são fundamentais para a conectividade e a cooperação a nível mundial. A UE deve continuar a promover normas rigorosas à escala mundial no domínio da gestão das fronteiras, da cooperação em matéria de aplicação da lei e do intercâmbio de informações, com uma forte proteção dos direitos fundamentais.
No futuro, o aprofundamento das relações com os países parceiros da nossa vizinhança e não só deve ser acompanhado de um compromisso inequívoco no sentido de cumprirem as nossas normas rigorosas e valores partilhados. Os países terceiros elegíveis para acesso sem visto ou relações de Schengen privilegiadas devem não só colher os benefícios, mas também respeitar estes compromissos fundamentais. Para tal, é necessário reforçar a monitorização e a responsabilização. A nova estratégia em matéria de vistos da Comissão, que deverá ser adotada no final de 2025, explorará o papel da política de vistos como motor da competitividade e enquanto alavanca para reforçar a segurança interna da UE e melhorar a cooperação com países terceiros, nomeadamente em matéria de readmissão. A estratégia analisará igualmente medidas para favorecer a chegada de estudantes de topo, investigadores e trabalhadores qualificados de países terceiros em apoio da União das Competências 24 .
A promoção de uma maior coesão e integração com os países candidatos da UE constitui uma oportunidade para partilhar experiências e alargar valores e normas fundamentais aos nossos vizinhos. Nos últimos anos, a Frontex reforçou o seu apoio aos países candidatos. A UE negociou acordos relativos ao estatuto com a Albânia, a Bósnia-Herzegovina, a Macedónia do Norte, a Moldávia, o Montenegro e a Sérvia 25 . Em 2024, a presença da Frontex foi alargada à fronteira entre o Montenegro e a Albânia. Estes acordos alargam uma linha de gestão das fronteiras de importância crítica para lá das fronteiras externas da UE, ajudando a fazer face a potenciais riscos antes de chegarem à UE.
Em 2024, os países candidatos tomaram medidas para se alinharem com os requisitos de Schengen, incluindo medidas para salvaguardar normas rigorosas de gestão das fronteiras, alinhar as políticas de vistos, combater a criminalidade organizada, o terrorismo e as ameaças híbridas e forjar a cooperação em matéria de aplicação da lei. O Plano de Ação da UE para os Balcãs Ocidentais 26 realizou progressos concretos em matéria de gestão da migração. No entanto, os progressos continuam a ser desiguais e são necessárias novas medidas em matéria de alinhamento dos vistos e de criação de um quadro nacional de governação Schengen. O Montenegro e a Sérvia tomaram medidas positivas no sentido de estabelecer um plano de ação Schengen. A Comissão está a acompanhar de perto todos os países candidatos à adesão à UE. As autoridades dos países candidatos serão progressivamente integradas nas atividades relacionadas com Schengen, incluindo a sua participação em ações de formação e atividades de monitorização.
O alargamento significa também a preparação para novos desafios geopolíticos em matéria de gestão das fronteiras e ameaças à segurança. A Comissão dará prioridade a este trabalho na sua revisão das políticas, centrando-se na criação de um sistema dinâmico totalmente equipado para fazer face a futuras necessidades e configurações.
Os países parceiros procuram aprofundar os seus laços com os Estados-Membros do espaço Schengen, tendo por objetivo estabelecer uma relação privilegiada em matéria de gestão e segurança das fronteiras, com benefícios tangíveis para os seus cidadãos e contactos interpessoais mais estreitos através de viagens de boa-fé facilitadas e da migração legal. A Frontex está atualmente a negociar acordos de trabalho com quase 20 países terceiros 27 , que poderão abranger a partilha de informações através do EUROSUR e acordos de análise de risco. A fim de reforçar ainda mais a segurança do espaço Schengen, a Europol e os Estados-Membros da UE intensificaram os trabalhos nos últimos anos para melhorar a transmissão e o tratamento de informações provenientes dos principais países terceiros 28 . Esta abordagem assegura que os dados pertinentes, em especial sobre suspeitos de terrorismo, sejam tratados e partilhados de forma eficiente, a fim de ajudar a detetar e prevenir ameaças à segurança nas fronteiras externas da UE.
A Comissão congratula-se com a conclusão bem-sucedida das negociações de acordos entre a UE e, respetivamente, a Islândia e a Noruega sobre a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros. As regras não fazem formalmente parte do quadro jurídico de Schengen, mas, uma vez em vigor, permitirão a estes países Schengen transferir e tratar este tipo de dados, melhorando assim significativamente a capacidade do espaço Schengen para combater o terrorismo e a criminalidade grave.
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O ciclo de Schengen de 2025-2026: uma coordenação mais estreita na ação externa de Schengen A dimensão mundial de Schengen também desempenha um papel crucial na luta contra as táticas de desestabilização utilizadas em todo o mundo, em especial em situações de rivalidade geopolítica, como as utilizadas pela Rússia. O quadro de Schengen permite à UE agir coletivamente, por exemplo através da adoção de medidas ao abrigo do mecanismo de suspensão de vistos e da congregação de recursos, nomeadamente das agências da UE, para combater ameaças críticas. Ao mesmo tempo, a UE pode comprometer-se a adotar uma abordagem coordenada em relação aos países terceiros, nomeadamente no que se refere aos procedimentos que autorizam a entrada no espaço Schengen 29 . Em 2024, a Comissão analisou a aplicação das orientações emitidas em 30 de setembro de 2022 sobre a emissão geral de vistos em relação aos requerentes russos. A avaliação demonstra que uma ação conjunta conduziu a uma redução global importante do número de vistos Schengen emitidos a nacionais russos, passando de mais de quatro milhões de vistos emitidos em 2019 para 0,5 milhões em 2023. No entanto, subsistem práticas divergentes entre os países Schengen, o que pode comprometer a segurança da UE. Alguns países ainda emitem um elevado número de vistos turísticos a nacionais russos, comprometendo os esforços coletivos para reforçar a segurança. Por conseguinte, é essencial dar prioridade à execução coerente da ação coordenada em relação a países terceiros em todos os países Schengen, conforme debatido pelo Conselho Schengen em março de 2025. |
4.2.Reforço da segurança das pessoas através de uma gestão robusta das fronteiras e de regressos mais eficazes
A gestão europeia integrada das fronteiras de elevada qualidade é uma pedra angular do êxito do espaço Schengen. Em 2024, o espaço Schengen foi, uma vez mais, o destino mais visitado do mundo, com 40 % das viagens internacionais a nível mundial nas suas fronteiras externas. Este volume significativo de passageiros foi gerido de forma eficaz através do trabalho diário de mais de 120 000 membros do pessoal da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, embora a elevada carga de trabalho coloque grandes desafios às autoridades.
Ao mesmo tempo, os conflitos geopolíticos e de segurança foram um motor dos fluxos migratórios, dificultando ainda mais a gestão das fronteiras externas de Schengen, incluindo táticas para instrumentalizar a migração para fins políticos. A intensificação dos esforços da UE, por exemplo através do reforço das parcerias com países terceiros, resultou numa redução significativa das passagens não autorizadas das fronteiras. Em 2024, registaram-se cerca de 240 000 deteções, o nível mais baixo desde 2021 30 .
Passagens não autorizadas das fronteiras para a UE (Frontex)
Além da questão de um elevado fluxo de passageiros, incluindo os que tentam contornar as condições de entrada, as fronteiras externas da UE estão expostas a ameaças à segurança crescentes e mais complexas. A violência em curso no Sael está a originar deslocações forçadas e a criar um terreno fértil para que os grupos terroristas reforcem as suas redes, com mercenários russos potencialmente a exacerbarem a espiral de violência e a facilitarem os esforços de recrutamento dos jiadistas 31 . Do mesmo modo, as crises regionais fora da UE criam um efeito dominó, dando nova motivação aos terroristas de todo o espetro ideológico para recrutarem, mobilizarem ou reforçarem as suas capacidades 32 . Embora estas ameaças pareçam ser de natureza mais local ou regional, continuam a exigir uma vigilância estreita nas fronteiras externas, a fim de impedir o regresso à UE de combatentes terroristas estrangeiros e atenuar o risco de terrorismo. As fronteiras externas também continuam a ser vulneráveis ao contrabando de mercadorias ilícitas, como drogas e armas de fogo, que podem alimentar a criminalidade organizada.
A gestão das fronteiras externas da UE é uma responsabilidade partilhada entre os países Schengen e a UE. Em conformidade com o seu mandato, a Frontex continua a prestar um apoio fundamental à gestão das fronteiras, com mais de 2 600 agentes do corpo permanente e meios técnicos destacados nos Estados Schengen e em países terceiros. Em 2024, a Frontex começou a implantar o seu novo conceito operacional e estrutura de comando, o que assegurará que os destacamentos possam responder de forma mais rápida e flexível à situação operacional. Com base nos progressos substanciais realizados nos últimos anos e para satisfazer as necessidades contínuas, a Comissão trabalhará no sentido de reforçar a Agência, nomeadamente fornecendo-lhe tecnologias de ponta para a vigilância e o conhecimento da situação. Neste contexto, é fundamental que os países Schengen continuem a contribuir atempadamente para a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, em especial em termos de pessoal e de ativos. Além disso, a fim de reforçar a segurança das fronteiras e a cooperação da UE face à evolução das ameaças, a Comissão proporá no próximo ano o reforço da Frontex.
Além de assegurar que a Frontex disponha dos recursos de que necessita para apoiar operações conjuntas no terreno, é fundamental que os países Schengen intensifiquem os seus esforços, uma vez que subsistem lacunas significativas na aplicação das práticas de gestão das fronteiras.
Os controlos nas fronteiras são particularmente afetados por estas lacunas de aplicação. As avaliações Schengen mostram que quase metade de todos os países Schengen enfrenta deficiências relacionadas com os recursos humanos, a formação, a aplicação dos procedimentos de controlo das fronteiras e os problemas técnicos que afetam a funcionalidade do equipamento informático, em especial quando utilizam o Sistema de Informação Schengen. A persistência destas deficiências representa um défice de segurança para o espaço Schengen, pelo que a Comissão trabalhará com os países Schengen para analisar as razões da falta de progressos. A Comissão apresentará ao Conselho Schengen, durante o ciclo de Schengen de 2025-2026, um relatório sobre os progressos realizados nesta matéria.
Em termos de vigilância das fronteiras, alguns países Schengen expostos a ameaças acrescidas à segurança devido ao elevado risco de tráfico de droga proveniente de países terceiros e ao aumento da migração apresentam lacunas graves. Estas vulnerabilidades afetam principalmente a vigilância das fronteiras marítimas. Ao longo do último ano, a UE atribuiu fundos adicionais no montante de 378 milhões de EUR, ao abrigo do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos, para apoiar os países Schengen no reforço das suas infraestruturas e capacidades de vigilância das fronteiras. A Comissão insta os países Schengen a acelerarem as ações destinadas a assegurar que os fundos sejam canalizados para as zonas com necessidades mais prementes e a otimizarem a utilização das tecnologias disponíveis.
Uma gestão mais eficaz das fronteiras externas deve ser acompanhada de medidas eficazes para repatriar as pessoas sem direito de permanência legal nos Estados-Membros. Os viajantes que entram para estadas de curta ou longa duração devem cumprir todos os requisitos de segurança e cumprir diligentemente o requisito de saída do espaço Schengen dentro do prazo estabelecido. Caso contrário, o espaço Schengen dispõe de um conjunto de regras mínimas comuns que regem o regresso de pessoas sem direito de permanência, incluindo as pessoas que contornam os procedimentos legais de entrada. Uma vez operacional, o Sistema de Entrada/Saída reforçará a execução, melhorando a deteção das pessoas com vistos caducados, uma vez que representam uma parte significativa dos viajantes sem direito de permanência e que devem regressar.
Em 2024, o número de regressos efetivos aumentou quase 12 % em comparação com 2023, atingindo quase 123 400 regressos, contribuindo muito para isso o aumento significativo do apoio da Frontex. Nesse ano, a Frontex ajudou os países Schengen a repatriar mais de 56 000 pessoas, o que representa um aumento de 43 % em relação ao ano anterior. Os regressos voluntários também continuaram a aumentar, passando de 54 % em 2023 para 64 % dos regressos em 2024.
Apesar desta tendência positiva, a eficácia dos sistemas nacionais de regresso continua a representar um desafio significativo em todo o espaço Schengen, uma vez que apenas uma em cada cinco pessoas obrigadas a regressar é efetivamente repatriada. Pelo menos metade de todos os países Schengen continua a deparar-se com graves dificuldades na concretização dos regressos, dificuldades que são particularmente pronunciadas nos países com maior número de processos de regresso.
A utilização de indicações comuns no Sistema de Informação Schengen para os nacionais de países terceiros obrigados a sair do espaço Schengen contribuiu para regressos mais eficazes, com melhorias notáveis na coordenação e na partilha de informações. No entanto, o sistema continua a ser subutilizado como instrumento conjunto para identificar pessoas e apoiar os esforços de regresso, uma vez que, em vários países Schengen, o número de indicações para efeitos de regresso criadas é 60 % inferior ao número de decisões de regresso emitidas. Tal significa que pode haver repatriados que tenham fugido, mas não existem informações no sistema para assegurar o seu regresso. Além disso, em 2024, alguns países Schengen não incluíram as impressões digitais em nenhuma indicação para efeitos de regresso e muitos não incluíram documentos de identidade e fotografias, mesmo quando disponíveis. Esta situação exige uma ação urgente a nível nacional.
Para enfrentar os desafios específicos dos nacionais de países terceiros que representam uma ameaça à segurança, o coordenador da UE responsável pelos regressos forneceu orientações sobre a utilização das indicações para efeitos de regresso do Sistema de Informação Schengen e do «sinalizador de segurança», com base nas práticas dos Estados-Membros.
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Avaliação temática de 2024 para assegurar regressos mais eficazes A fim de apoiar o sistema europeu de regresso, a Comissão realizou uma avaliação temática de Schengen sobre a eficácia do sistema de regresso. Identificou progressos no desenvolvimento dos sistemas nacionais de regresso, mas também revelou que a situação é complexa, com quadros jurídicos e procedimentos nacionais que variam entre os países Schengen, reduzindo a eficácia global da UE. A avaliação identificou três problemas principais. Em primeiro lugar, a falta de uma análise de risco para antecipar as flutuações do volume de processos de regresso impede as autoridades nacionais de tomarem medidas de preparação, incluindo o planeamento integrado dos recursos, em especial para o planeamento de contingência. Em segundo lugar, os países Schengen enfrentam desafios para assegurar um processo de regresso harmonioso devido a ineficiências em fases fundamentais, nomeadamente o sistema de recursos, a identificação efetiva prévia ao regresso e um controlo suficiente do cumprimento da obrigação de regresso. Em terceiro lugar, é necessário reforçar a aplicação operacional das indicações para efeitos de regresso no âmbito do Sistema de Informação Schengen por todas as autoridades nacionais, a fim de alcançar uma tomada de decisões mais eficaz nos procedimentos de regresso. Para fazer face a estes desafios, os países Schengen podem recorrer a uma vasta gama de boas práticas identificadas. Por exemplo, alguns países (Noruega, Países Baixos) criaram ciclos de planeamento e controlo integrados para todas as autoridades envolvidas no processo de regresso, permitindo uma coordenação regular e assegurando uma otimização da afetação de recursos. Além disso, a utilização de ferramentas informáticas de gestão de processos que permitem o intercâmbio de informações em tempo real entre diferentes autoridades revelou-se benéfica (Áustria, Estónia, Noruega, Países Baixos). Igualmente importantes são as práticas que dão prioridade ao aconselhamento em matéria de regresso como um passo fundamental em cada procedimento de regresso, adaptado às necessidades específicas dos repatriados (Áustria, Bulgária, Noruega, Países Baixos), o que pode melhorar significativamente a eficácia global dos regressos. |
O statu quo já não é uma opção. Por conseguinte, a Comissão propôs um novo quadro jurídico em matéria de regresso 33 e insta os colegisladores a realizarem rápidos progressos nas negociações. Chegou o momento de ir além de soluções fragmentadas e de realizar progressos no reconhecimento e na aplicação das decisões uns dos outros, a par da congregação dos recursos nacionais e europeus necessários de uma forma que beneficie todos, reconhecendo os pontos fortes de cada um que contribuem para o interesse geral europeu. Na pendência de um acordo e da aplicação do novo quadro legislativo em matéria de regressos, a Comissão insta os países Schengen a aplicarem sem demora as recomendações formuladas na avaliação temática, a fim de otimizar a utilização dos quadros existentes e produzir resultados melhores e mais rápidos.
4.3.Um elevado nível de ação coordenada no espaço Schengen
Um elevado nível de conhecimento da situação, em especial nas fronteiras externas, é uma condição prévia fundamental para a preparação num panorama de segurança em evolução. O quadro da UE já oferece instrumentos sólidos para o conhecimento da situação e a análise de risco, como o EUROSUR, concebido para melhorar a gestão das fronteiras externas através da integração de informações a nível nacional e da UE, incluindo imagens de satélite, sistemas de informação e aplicações de comunicação de informações, a fim de aumentar o conhecimento nas fronteiras da UE. No entanto, cerca de 50 % dos países Schengen continuam a deparar-se com deficiências importantes, muitas vezes relacionadas com a falta de pessoal qualificado e com uma cooperação interagências insuficiente, o que reduz o potencial destes instrumentos. Para colmatar as lacunas identificadas e fornecer aos países Schengen e à Frontex orientações práticas sobre a aplicação e a gestão do EUROSUR, a Comissão adotou, em janeiro de 2025, uma recomendação que estabelece o Manual do EUROSUR 34 .
No ciclo de Schengen de 2025-2026, é necessário tirar partido dos esforços existentes e antecipar as ameaças emergentes, mantendo uma compreensão clara da evolução no terreno. Para tal, é necessário maximizar a utilização dos instrumentos disponíveis, como o EUROSUR, e aplicar uma abordagem analítica mais sólida e integrada, com a participação ativa das agências da UE.
O intercâmbio de informações rápido e eficaz entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei continua a ser um dos instrumentos mais poderosos para prevenir e combater a criminalidade. Até ao final de 2024, todos os países Schengen deviam transpor as novas regras da diretiva relativa ao intercâmbio de informações 35 para os seus sistemas nacionais, a fim de assegurar uma comunicação sem descontinuidades e coordenada. Onze países Schengen ainda não notificaram a transposição desta diretiva 36 e sete apenas notificaram a transposição parcial. Vários países ainda não criaram um ponto único de contacto operacional ligado a um sistema interoperável de gestão de processos. Estes atrasos colocam todos em risco. É urgente que todos os países concluam a aplicação jurídica e técnica, para que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei possam proceder rapidamente ao intercâmbio de informações.
As funcionalidades melhoradas dos sistemas informáticos de grande escala, em especial do Sistema de Informação Schengen, ainda não alcançaram todo o seu potencial para reforçar a segurança. Além disso, muitos países Schengen continuam a enfrentar desafios na implementação de funcionalidades críticas nas fronteiras externas, como as pesquisas de impressões digitais aquando da utilização do Sistema de Informação sobre Vistos. Estas dificuldades, em grande parte devidas à falta de recursos suficientes, significam uma subutilização considerável destes instrumentos e a persistência de lacunas críticas em matéria de segurança. Sem investimentos específicos e um compromisso firme de operacionalizar plenamente os sistemas de informação Schengen e sobre vistos, o seu potencial para funcionar como um pilar sólido e fiável da segurança continua por explorar.
A par de tornar o intercâmbio contínuo de informações uma realidade e complementar as nossas medidas relativas às fronteiras externas, é necessária uma cooperação operacional transfronteiriça em matéria de aplicação da lei estruturada e eficaz.
Os debates realizados pelo coordenador Schengen no ciclo de Schengen de 2023-2024, bem como as recentes visitas de avaliação de Schengen a alguns países Schengen (Chéquia, Croácia, Eslováquia e Hungria), salientaram que a cooperação transfronteiriça, em especial nas zonas regionais e fronteiriças, melhorou significativamente ao longo do último ano. Em 2024, foram renovados vários acordos bilaterais e multilaterais para ajudar as autoridades a traduzir estes objetivos de cooperação em ações no terreno, incluindo disposições sobre o exercício das competências policiais e de outras competências públicas nas regiões fronteiriças, tal como previsto no Código das Fronteiras Schengen revisto.
Ao longo do último ano, verificou-se também uma ênfase crescente na aplicação de instrumentos mais estratégicos que adotem uma «abordagem de acompanhamento ao longo de toda a rota», indo além da resposta aos riscos imediatos que se materializam nas regiões fronteiriças internas para fazer face às ameaças nas fronteiras externas. Em 2024, a iniciativa regional Schengen entre a Áustria, a Bulgária, a Eslováquia, a Grécia, a Hungria e a Roménia foi reforçada, passando agora a incluir medidas na fronteira entre a Bulgária e a Turquia para prevenir mais eficazmente as ameaças antes de estas chegarem ao espaço Schengen. Do mesmo modo, a Croácia, a Eslovénia e a Itália deverão implementar patrulhas conjuntas ao longo da sua fronteira com a Bósnia-Herzegovina, reforçando a cooperação regional.
Estes desenvolvimentos positivos confirmam o potencial da Recomendação (UE) 2022/915 do Conselho, de 9 de junho de 2022, sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei 37 e das recomendações da Comissão, de 23 de novembro de 2023, sobre medidas alternativas aos controlos nas fronteiras internas 38 . Os países Schengen desenvolveram em conjunto inúmeras novas práticas, incluindo esquadras de polícia conjuntas e análises de risco conjuntas transfronteiriças regulares, a fim de adaptar melhor as operações conjuntas. Além disso, vários países estão a pôr em prática o procedimento de transferência introduzido pelo Código das Fronteiras Schengen 39 revisto, que visa facilitar a transferência direta de migrantes em situação irregular nas fronteiras internas, estando em curso disposições para assegurar a sua aplicação prática. A Comissão insta os países Schengen a trabalharem em estreita colaboração com os seus vizinhos, sobretudo nos casos em que os controlos tenham sido reintroduzidos ao longo das fronteiras internas, a desenvolverem novas iniciativas de cooperação e a permitirem aos viajantes atravessar as fronteiras internas sem descontinuidades.
Ao mesmo tempo, existe ainda um potencial inexplorado para a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei, uma vez que as abordagens nacionais variam significativamente e nem sempre são consideradas e aplicadas de forma estratégica. Embora tenham sido desenvolvidas novas iniciativas e práticas, estas não são reproduzidas uniformemente em todo o espaço Schengen e, em muitos casos, não são consideradas como parte do conjunto mais vasto de instrumentos de segurança Schengen. Existe um interesse comum em intensificar os esforços nacionais e tirar pleno partido dos benefícios de uma cooperação mais estreita. Tal contribuirá igualmente para fazer face às perturbações nas fronteiras internas e assegurar o correto funcionamento das passagens de fronteira ao longo da rede transeuropeia de transportes (RTE-T).
As avaliações Schengen de 2024 confirmaram que muitos países Schengen ainda não dispõem do quadro jurídico para aplicar uma cooperação transfronteiriça eficaz, uma vez que vários acordos continuam desatualizados. Existem também obstáculos operacionais em alguns países, nomeadamente limitações à realização de um controlo móvel suficiente ou limitações legais para que a polícia receba dados de passageiros dos operadores de ferries. Os referidos obstáculos resultaram, em alguns casos, na reintrodução do controlo nas fronteiras internas, quando, em muitos casos, os mesmos resultados poderiam ser alcançados, muitas vezes de forma mais eficaz e eficiente, utilizando as competências policiais nacionais.
São particularmente urgentes medidas corretivas para os países Schengen que notificaram a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, uma vez que constituem uma derrogação aos princípios subjacentes à cooperação Schengen. Em abril de 2025, dez países Schengen reintroduziram ou alargaram os controlos nas fronteiras internas.
Em 10 de julho de 2024, entrou em vigor o Código das Fronteiras Schengen revisto, que contém um quadro atualizado para a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, com prazos mais claros e obrigações mais rigorosas de monitorização e comunicação de informações para os países Schengen e a Comissão. A entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen revisto é considerada o início do novo quadro jurídico, o que significa que os prazos e as obrigações ao abrigo do novo código serão calculados a partir do momento da primeira notificação desde a sua entrada em vigor. A Comissão adotou modelos para as notificações e os relatórios a apresentar pelos Estados-Membros aquando da reintrodução do controlo nas fronteiras internas.
A Comissão está a acompanhar de perto as ações dos países Schengen, encetando um diálogo estruturado com todos os Estados-Membros em causa, a fim de identificar eventuais lacunas ou incoerências na aplicação das novas regras, incluindo as práticas de transferência nas fronteiras internas. As avaliações em curso têm por objetivo assegurar que qualquer medida aplicada seja proporcionada e necessária; e, em segundo lugar, garantir que as notificações para a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas se limitem estritamente a casos genuínos e justificados, nomeadamente nas situações em que as medidas em causa se limitam a reforçar os esforços de cooperação policial.
A Comissão congratula-se com o aumento da cooperação operacional, inclusive a nível regional, e promove novas iniciativas, como o exercício de competências policiais nas zonas fronteiriças, que são instrumentos poderosos para dar resposta às preocupações legítimas dos Estados-Membros em matéria de migração e segurança. A Comissão continua empenhada em defender os princípios da livre circulação e da segurança em todo o espaço Schengen e dará o seguimento necessário no próximo ciclo de Schengen, nomeadamente através da emissão de pareceres, conforme estabelecido no Código das Fronteiras Schengen revisto.
5.Prioridades no ciclo de Schengen de 2025-2026
Os benefícios que o espaço Schengen trouxe às pessoas na UE dificilmente poderiam ter sido imaginados quando os cinco Estados-Membros fundadores assinaram o Acordo de Schengen há 40 anos. Ao longo do tempo, Schengen evoluiu para um sistema sólido e abrangente, gerindo eficazmente as fronteiras externas, a segurança e a migração de forma coordenada, no pleno respeito dos valores europeus e dos direitos fundamentais.
Para manter e tirar partido destas realizações, o espaço Schengen exige uma atenção e um empenho contínuos. Quarenta anos após a criação de Schengen, é essencial reconhecer que o panorama geopolítico e de segurança mudou e tomar as medidas necessárias para assegurar que os alicerces de Schengen sejam suficientemente resilientes para enfrentar os desafios futuros. Com o processo de alargamento da UE em curso, esta é uma prioridade para a Comissão.
No ciclo de Schengen de 2025-2026, é necessário reforçar a ação em três domínios principais. Em primeiro lugar, é essencial consolidar o quadro de governação para reforçar a coordenação das políticas. Tal proporciona oportunidades significativas para adotar uma abordagem mais estruturada, dando prioridade a uma execução eficaz, à responsabilidade partilhada e a uma responsabilização clara a todos os níveis.
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Prioridade 1: consolidar o quadro de governação com base nos progressos realizados ao longo do último ano e tendo em vista a aplicação de uma abordagem mais estruturada, centrada na execução, na responsabilidade partilhada e na responsabilização. Embora o acompanhamento técnico continue a ser importante, não é suficiente, pelo que é necessário reforçar a governação política para apresentar progressos tangíveis. -A nível da UE, tal exige o estabelecimento de um quadro estruturado para dar seguimento às prioridades, incluindo uma maior supervisão política. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com as presidências do Conselho e os países Schengen neste domínio. -A nível nacional, os países Schengen devem continuar a desenvolver sistemas de governação nacionais eficazes, com uma maior coordenação interna de todas as questões relacionadas com Schengen. Os países candidatos à adesão à UE devem também desenvolver esses sistemas de governação nacionais antes da adesão, a fim de se prepararem para a adesão ao espaço Schengen. |
Em segundo lugar, é necessária uma abordagem estruturada e coerente da segurança, que exija uma cooperação policial mais estreita. Dadas as persistentes limitações jurídicas e operacionais, será necessário envidar mais esforços a nível europeu e nacional para intensificar a cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Uma abordagem global que abranja toda a gama de ameaças à segurança deve tornar-se um pilar central do sistema de Schengen.
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Prioridade 2: abordagem estruturada e coerente da cooperação policial para explorar o potencial da Recomendação do Conselho sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei e do Código das Fronteiras Schengen, e avançar para iniciativas de cooperação regional que apliquem a abordagem de acompanhamento ao longo de toda a rota. -A nível da UE, é necessário dar seguimento à principal conclusão da avaliação da Comissão sobre as recomendações relacionadas com a cooperação policial, que afirma que «a persistência de desafios jurídicos, técnicos e operacionais põe em evidência os limites das atuais recomendações não vinculativas». Será lançado um debate estratégico a nível da UE para desenvolver uma visão partilhada. -A nível nacional, os países Schengen têm de reavaliar as iniciativas de cooperação existentes à luz da dimensão mais ampla das ameaças, que vão além dos vizinhos imediatos e exigem uma resposta coordenada aos desafios ao longo de toda a rota. Para tal, é necessário utilizar todos os instrumentos de cooperação transfronteiriça, incluindo nas regiões fronteiriças internas, em conformidade com o Código das Fronteiras Schengen revisto. O coordenador Schengen continuará a apoiar o trabalho de cooperação operacional em matéria de aplicação da lei, nomeadamente através do reforço de uma cooperação mais estreita com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos países candidatos à adesão à UE. |
Em terceiro lugar, devem ser acelerados os esforços para cumprir as promessas de digitalização com marcos fundamentais a alcançar nos próximos meses, a fim de assegurar que o Sistema de Entrada/Saída e o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem estão bem encaminhados para cumprir o novo calendário. É essencial evitar novos atrasos, uma vez que tal implicaria custos significativos, incluindo vulnerabilidades prolongadas em matéria de segurança, ineficiências na gestão das fronteiras e oportunidades perdidas para racionalizar os procedimentos de migração.
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Prioridade 3: acelerar a digitalização dos procedimentos e sistemas para aumentar a segurança e a eficiência nas fronteiras externas da UE e no espaço sem controlos nas fronteiras internas. -A nível da UE, tal exige um acompanhamento político rigoroso do cumprimento dos marcos e do calendário revisto. Ao mesmo tempo, devem prosseguir os debates estratégicos sobre o quadro mais vasto para a digitalização, a fim de colmatar as lacunas em matéria de segurança e eficiência, nomeadamente em matéria de segurança dos documentos, gestão da migração e regresso. -A nível nacional, os países Schengen devem utilizar melhor os instrumentos existentes, em especial os sistemas de informação Schengen e sobre vistos. Os países Schengen devem dispor de equipamento, processos e sistemas que permitam a implantação atempada e eficaz do quadro de interoperabilidade, em especial o Sistema de Entrada/Saída, o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem, o Eurodac e o Sistema de Informação sobre Vistos. |
A Comissão convida o Conselho Schengen a aprovar estas prioridades na sua próxima reunião, em junho de 2025. As prioridades e considerações apresentadas para este novo ciclo de Schengen devem igualmente constituir a base para um diálogo político reforçado, tanto a nível nacional como europeu, nomeadamente no Parlamento Europeu e no Conselho.
- (1) Reunião do Conselho Europeu em Fontainebleau – Conclusões da Presidência, junho de 1984, 1984_June_-_fontainebleau__eng_.pdf .
- (2) «Much more than a market – Speed, Security, Solidarity. Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens», Enrico Letta, abril de 2024. Enrico Letta - «Much more than a market» (abril de 2024) .
- (3) COM(2024) 173 final.
- (4) Decisão de Execução da Comissão, de 17 de dezembro de 2020, que estabelece o relatório da avaliação temática 2019-2020 das estratégias nacionais para a gestão integrada das fronteiras dos Estados‑Membros. C(2020) 8000 final.
- (5) O Protocolo n.º 19 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativo ao acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia é aplicável a 30 países. Os controlos nas fronteiras internas foram suprimidos entre 29 países participantes.
- (6) Decisão (UE) 2024/3212 do Conselho, de 12 de dezembro de 2024, que estabelece a data para a supressão dos controlos de pessoas nas fronteiras internas terrestres com a República da Bulgária e a Roménia e entre estes dois países (JO L, 2024/3212, 23.12.2024).
- (7) Decisão (UE) 2024/210 do Conselho, de 30 de dezembro de 2023, relativa à plena aplicação das disposições do acervo de Schengen na República da Bulgária e na Roménia (JO L, 2024/210, 4.1.2024).
- (8) O custo da não adesão ao espaço Schengen para o mercado único e impacto na Bulgária e na Roménia, relatório de iniciativa, Comité Económico e Social Europeu, INT 1046, 4 de dezembro de 2024.
- (9) Documentos do Conselho: 5535/21, 10403/22, 12636/21, 12638/21, 12639/21, 11237/24.
- (10) Artigos 4.º e 5.º do Protocolo n.º 19 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativo ao acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia.
- (11) Decisão 2002/192/CE do Conselho, de 28 de fevereiro de 2002, sobre o pedido da Irlanda para participar em algumas das disposições do acervo de Schengen.
- (12) Nos termos do artigo 2.º da Decisão de Execução (UE) 2020/1745 do Conselho, foram realizadas visitas de avaliação relacionadas com a cooperação policial e o Sistema de Informação Schengen em 2021, no âmbito da primeira avaliação Schengen da Irlanda. A fim de avaliar os progressos realizados pela Irlanda, foi efetuada uma visita de verificação entre 25 e 29 de novembro de 2024, em conformidade com o artigo 21.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2022/922. Embora se tenham registado progressos, a Irlanda ainda tem de tomar outras medidas para aplicar as medidas corretivas pendentes. A Comissão continuará a acompanhar a aplicação do plano de ação.
- (13) Que abrange a avaliação, pela equipa de avaliação, da aplicação pela Irlanda dos requisitos respeitantes à cooperação judiciária em matéria penal e de cooperação em matéria de droga e do artigo 26.º da Convenção de Schengen.
- (14) Decisão 2002/192/CE do Conselho, de 28 de fevereiro de 2002, sobre o pedido da Irlanda para participar em algumas das disposições do acervo de Schengen.
- (15) Comunicação da Comissão de 2024 sobre a política de alargamento da UE, de 30 de outubro de 2024. COM(2024) 690 final.
- (16) Regulamento (UE) 2025/12 e Regulamento (UE) 2025/13.
- (17) De acordo com o calendário revisto, a implantação do Sistema de Entrada/Saída será progressiva, com início em outubro de 2025. O Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem será lançado no último trimestre de 2026.
- (18) Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece uma aplicação para a apresentação eletrónica dos dados de viagem («aplicação digital da UE para viagens») e altera os Regulamentos (UE) 2016/399 e (UE) 2018/1726 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (CE) n.º 2252/2004 do Conselho, no que diz respeito à utilização de credenciais de viagem digitais [COM(2024) 670 final]; proposta de regulamento do Conselho relativo à emissão e às normas técnicas das credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade [COM(2024) 671 final].
- (19) Documento de trabalho dos serviços da Comissão, avaliação da colocação em prática, por parte dos Estados-Membros, da Recomendação (UE) 2022/915 do Conselho, de 9 de junho de 2022, sobre a cooperação operacional em matéria de aplicação da lei. SWD(2025) 36 final de 31 de janeiro de 2025.
- (20) COM(2025) 148 final.
- (21) Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao reforço da cooperação policial em matéria de prevenção, deteção e investigação da introdução clandestina de migrantes e do tráfico de seres humanos, bem como ao reforço do apoio da Europol na prevenção e combate a esses crimes, e que altera o Regulamento (UE) 2016/794 [COM(2023) 754 final]; proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras mínimas para prevenir e combater o auxílio à entrada, ao trânsito e à permanência irregulares na União e que substitui a Diretiva 2002/90/CE do Conselho e a Decisão-Quadro 2002/946/JAI do Conselho [COM(2023) 755 final].
- (22) Barómetro Schengen+ de março de 2025.
- (23) Na sequência de uma avaliação caso a caso para determinar se os países terceiros cumprem as rigorosas normas de Schengen, a UE dispõe atualmente de um regime de isenção de vistos em vigor com 61 países terceiros, duas regiões administrativas especiais da China (Hong Kong e Macau) e uma autoridade territorial que não é reconhecida como Estado por, pelo menos, um Estado-Membro da UE (Taiwan). No âmbito desse regime, os cidadãos de países terceiros titulares de um passaporte eletrónico podem entrar no espaço Schengen para estadas de curta duração sem necessitarem de um visto. Aplica-se o princípio da reciprocidade de vistos, o que possibilita que os cidadãos da UE viajem para esses países terceiros.
- (24) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões intitulada «A União das Competências». COM(2025) 90 final de 5 de março de 2025.
- (25) Embora o acordo relativo ao estatuto com a Bósnia-Herzegovina esteja a ser finalizado, os acordos com a Albânia, a Macedónia do Norte, a Moldávia, o Montenegro e a Sérvia foram assinados e estão em curso operações conjuntas.
- (26) Plano de Ação da UE para os Balcãs Ocidentais – Comissão Europeia .
- (27) Albânia, Arménia, Bósnia-Herzegovina, Cabo Verde, Canadá, EUA, Gâmbia, Jordânia, Kosovo, Líbano, Macedónia do Norte, Marrocos, Mauritânia, Moldávia, Montenegro, Níger, Nigéria, Senegal, Sérvia e Ucrânia.
- (28) Por exemplo, em março de 2025, a UE e o Brasil assinaram um acordo que reforça a parceria entre a Europol e as autoridades policiais brasileiras, permitindo o intercâmbio de informações operacionais.
- (29) Comunicação da Comissão 1. Que atualiza as orientações quanto à emissão de vistos em geral a cidadãos russos na sequência da Decisão (UE) 2022/1500 do Conselho, de 9 de setembro de 2022, relativa à suspensão total da aplicação do Acordo entre a Comunidade Europeia e a Federação da Rússia sobre a facilitação da emissão de vistos aos cidadãos da União Europeia e da Federação da Rússia; e 2. Que formula orientações para o controlo dos cidadãos russos nas fronteiras externas [C(2022) 7111 final].
- (30) Dados da Frontex (14 de janeiro de 2025). «Irregular border crossings into EU drop sharply in 2024» (não traduzido para português).
- (31) Análise estratégica de risco da Frontex de 2024. Strategic_Risk_Analysis_2024_Report.pdf .
- (32) COM(2025) 148 final.
- (33) COM(2025) 101 final.
- (34) Recomendação da Comissão, de 17 de janeiro de 2025, que estabelece o manual prático para a aplicação e gestão do EUROSUR («Manual do EUROSUR»), C(2025) 117 final.
- (35) Diretiva (UE) 2023/977 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de maio de 2023, relativa ao intercâmbio de informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros e que revoga a Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho. JO L 134 de 22.5.2023, p. 1.
- (36) Em 31 de janeiro de 2025, a Comissão deu início a procedimentos de infração através do envio de uma notificação para cumprir a 18 Estados-Membros (Bélgica, Bulgária, Chéquia, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Croácia, Chipre, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia e Eslovénia).
- (37) JO L 158 de 13.6.2022, p. 53.
- (38) Recomendação da Comissão, de 23 de novembro de 2023, relativa à cooperação entre os Estados-Membros em matéria de ameaças graves à segurança interna e à ordem pública no espaço sem controlos nas fronteiras internas. JO L, 2024/268, 17.1.2024.
- (39) Regulamento (UE) 2024/1717 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2024, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (JO L, 2024/1717, 20.6.2024).
