COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 16.4.2025
COM(2025) 171 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS
Avaliação da Agência de Execução para os Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação, da Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura, da Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas, da Agência de Execução do Conselho Europeu de Investigação, da Agência de Execução para a Inovação e as Redes e da Agência de Execução para a Investigação
{SWD(2025) 87 final} - {SWD(2025) 88 final} - {SWD(2025) 89 final} - {SWD(2025) 90 final} - {SWD(2025) 91 final} - {SWD(2025) 92 final}
Glossário
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Termo ou acrónimo
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Significado ou definição
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Agências
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Agências de execução
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ACB
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Análise de custos/benefícios
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Chafea
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Agência de Execução para os Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação
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CINEA
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Agência de Execução Europeia do Clima, das Infraestruturas e do Ambiente
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Comissão
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Comissão Europeia
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EACEA
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Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura
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EASME
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Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas
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Eismea
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Agência de Execução do Conselho Europeu da Inovação e das PME
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ERCEA
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Agência de Execução do Conselho Europeu de Investigação
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UE
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União Europeia
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HADEA
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Agência de Execução Europeia da Saúde e do Digital
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RH
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Recursos humanos
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INEA
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Agência de Execução para a Inovação e as Redes
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TI
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Tecnologias da informação
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REA
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Agência de Execução para a Investigação
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DFI
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Demonstração financeira individual
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TFUE
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Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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1.INTRODUÇÃO
Para alcançar os seus objetivos, a União Europeia apoia um amplo leque de domínios de intervenção através de uma série de programas de financiamento. Estes programas proporcionam subvenções e outras formas de financiamento para os Estados-Membros, empresas, investigadores, organizações não governamentais e outros.
Nos termos do artigo 317.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a Comissão é responsável pela execução do orçamento da UE. Nos termos do artigo 62.º do Regulamento Financeiro, a Comissão executa o orçamento de várias formas: diretamente, em regime de gestão partilhada com os Estados-Membros, ou indiretamente, confiando tarefas de execução orçamental a terceiros (tais como países terceiros, organizações dos Estados-Membros, organizações internacionais ou organismos de parceria público-privada).
Na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.º 58/2003, a Comissão decidiu que seria mais eficaz e mais eficiente delegar nas suas agências de execução a gestão de determinadas tarefas de execução de alguns programas geridos diretamente. Ao longo do tempo, a Comissão delegou nestas agências um número crescente de programas de financiamento da UE, o que lhe permitiu concentrar-se nas suas tarefas institucionais principais.
As agências de execução são organismos da União dotados de personalidade jurídica que executam os programas de financiamento da UE, gerem algumas ou todas as fases do ciclo de vida dos projetos, realizam os controlos necessários para o efeito e executam os orçamentos correspondentes. São organismos autónomos sob o controlo da Comissão.
No entanto, a externalização das tarefas de gestão nas agências de execução deve manter-se dentro dos limites estabelecidos pelo sistema institucional, tal como definido no TFUE. Isto significa que as funções atribuídas às instituições pelo TFUE que exigem poderes discricionários para transformar opções políticas em ações concretas não podem ser externalizadas. Além disso, a externalização deve ser objeto de uma análise de custos/benefícios.
Cada agência de execução é avaliada de três em três anos para verificar se está a funcionar de forma correta e se os resultados previstos na análise de custos/benefícios ex ante foram alcançados. O presente relatório abrange as avaliações das seis agências de execução encarregadas pela Comissão da execução de vários programas ao abrigo do quadro financeiro plurianual 2014‑2020, nomeadamente a:
·Agência de Execução para os Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação (Chafea)
·Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA)
·Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas (EASME)
·Agência de Execução do Conselho Europeu de Investigação (ERCEA)
·Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA)
·Agência de Execução para a Investigação (REA)
O período exato da avaliação varia em função da agência, pois as agências foram criadas em datas diferentes. No caso da Chafea, da INEA e da EASME, as avaliações individuais cobrem o período de 2017 a 2021. Já no caso da EACEA, da ERCEA e da REA, abrangem o período de 2018 a 2021.
As avaliações analisaram se cada agência tinha cumprido as suas tarefas de forma eficaz e eficiente e se tinha havido sobreposições, lacunas ou inconsistências na gestão da carteira. Analisaram igualmente se houve uma delineação clara das tarefas entre cada agência e as direções‑gerais de tutela ou outras agências de execução.
As avaliações incluíram uma análise retrospetiva dos custos/benefícios que comparou o desempenho real durante o período de avaliação de três anos com o desempenho previsto na análise de custos/benefícios ex ante. Todas as avaliações foram sustentadas por estudos externos que seguiram a mesma metodologia e aplicaram os princípios «legislar melhor» da Comissão.
A pandemia de COVID-19 afetou as operações de todas as agências de execução perto do final do seu mandato. Embora tenham seguido as orientações da Comissão para fazer face à pandemia, as suas atividades tiveram de ser ajustadas em termos da organização diária do trabalho (por exemplo, digitalização dos processos, teletrabalho e colaboração à distância) e da gestão dos projetos (por exemplo, prorrogações ou suspensões de projetos, o que conduziu à alteração e reprogramação de análises e de pagamentos). Este período foi também crucial para a elaboração do quadro financeiro plurianual seguinte.
De um modo geral, muitos dos domínios a melhorar apontados pelos estudos de apoio à avaliação foram já abordados desde a pandemia, tendo sido proposta uma nova distribuição dos programas delegados entre as agências, com o objetivo de assegurar uma maior coerência e facilitar sinergias e ganhos de eficiência.
A partir de 1 de abril de 2021, foram criadas novas agências ao abrigo do quadro financeiro plurianual 2021-2027 para suceder às agências INEA, EACEA, EASME, REA e ERCEA. Ao mesmo tempo, foi dissolvida a Chafea, tendo em seu lugar sido criada uma nova agência, a Agência de Execução Europeia da Saúde e do Digital (HADEA).
A avaliação das seis agências de execução permitiu realizar uma análise comparativa baseada num conjunto de indicadores qualitativos e quantitativos, a seguir descrita de forma mais pormenorizada.
2.DESEMPENHO GLOBAL
De um modo geral, todas as agências executaram com eficiência os seus programas delegados e obtiveram bons resultados no que se refere à maioria dos indicadores-chave de desempenho, executando em simultâneos orçamentos operacionais cada vez mais avultados. As agências lograram ganhos de eficiência através de uma vasta série de ações, desde medidas internas (reorganizações e simplificação de processos e de procedimentos) a ações mais institucionais e transversais, como a consolidação dos serviços de validação de todos os programas da REA e a introdução de regras e procedimentos simplificados para o Horizonte 2020. A melhoria contínua das ferramentas informáticas a nível local e institucional melhorou também a eficiência das agências.
É apresentado a seguir o aumento dos orçamentos operacionais das agências durante o período analisado. O maior crescimento entre 2017 e 2021 ocorreu na INEA (62 %) e na Chafea (42 %), tendo o menor aumento sido registado na EASME (17 %).
Orçamento operacional (milhões de EUR) em termos de pagamentos nas agências no período de 2017-2020
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
Os indicadores para as agências de execução dizem respeito à gestão financeira, em particular à avaliação atempada das propostas e à finalização da subvenção (tempo para informar, tempo para concessão e execução atempada dos pagamentos). As agências cumpriram a maioria dos indicadores relativos à gestão das subvenções e à gestão financeira, tendo-se contudo registado alguns desvios, conforme explicado em maior pormenor nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham o presente relatório.
A pandemia de COVID-19 colocou desafios adicionais à gestão dos projetos, tendo as agências demonstrado flexibilidade na sua resposta, com um acompanhamento constante, o ajustamento dos seus procedimentos e a implementação de novas medidas de financiamento para responder às necessidades decorrentes da pandemia.
Nestas circunstâncias, certas agências conseguiram mesmo melhorar o seu desempenho em alguns aspetos específicos. Por exemplo, a REA e a INEA aumentaram a percentagem de pagamentos que efetuaram dentro do prazo contratual, e a ERCEA simplificou o seu procedimento de alteração de subvenções.
Devido à pandemia, observaram-se igualmente ligeiros atrasos na execução das ações delegadas. No caso da REA, a percentagem de subvenções concluídas dentro do prazo fixado para a concessão de subvenções diminuiu dois pontos percentuais em 2020, para 98 %, visto que os requerentes solicitaram tempo adicional para os seus consórcios poderem cumprir as obrigações administrativas necessárias antes da assinatura da convenção de subvenção. Na EASME, os atrasos consistiram, por exemplo, na prorrogação das datas de execução dos projetos ou no ajustamento dos resultados a atingir quando não foi possível atingi-los devido às restrições impostas pela pandemia. Foram acrescentadas outras atividades com impacto na carga de trabalho, como a «Hackathon pan-europeia» do CEI para enfrentar os desafios da COVID-19 ou a cadeia de fornecimento de serviços de aconselhamento criada pela Rede Europeia de Empresas. No caso da EACEA, os atrasos derivados da pandemia prenderam-se com a natureza intrínseca dos programas (jovens a estudar no estrangeiro ou projetos culturais ou audiovisuais).
Em termos de orçamento por membro do pessoal operacional, a INEA atingiu o valor mais elevado comparativamente às outras agências, o que se deveu ao facto de receber, em média, subvenções mais elevadas no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa (MIE). As agências que executam programas de investigação obtiveram melhores resultados do que a EACEA e a Chafea. No caso da EACEA, tal decorreu da complexidade e da diversidade da sua carteira de programas, da natureza variada dos seus candidatos e beneficiários, do elevado volume de candidaturas e subvenções e da sua reduzida dimensão média. Quanto à Chafea, tal deveu-se à pequena dimensão da agência, à diversidade da sua carteira de programas e à falta de atividades complementares e de sinergias.
Orçamento por membro do pessoal operacional (equivalente a tempo completo) em autorizações (milhões de EUR) nas agências, 2018-2020
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
Conforme revela o gráfico seguinte, a qualidade global dos serviços prestados pelas agências foi avaliada de forma positiva pelos beneficiários (86 % a 94 %) e pelos peritos (92 % a 99 %), bem como, em menor medida, pelos candidatos não selecionados (55 % a 79 %):
Taxa de satisfação dos candidatos não selecionados e dos beneficiários em todas as agências
■■■■■■ Satisfação dos candidatos não selecionados
■■■■■■·· Satisfação dos beneficiários
■■■■■■ Satisfação dos candidatos não selecionados e dos beneficiários
■■ ■■ ■■ Valor médio da satisfação combinada dos candidatos não selecionados e dos beneficiários em todas as agências de execução
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
No que respeita à legalidade e regularidade das operações, a Comissão estabelece os programas‑quadro de investigação e as estratégias de controlo interno e é responsável por selecionar as participações a auditar e definir a intensidade dos testes de auditoria ex post a efetuar. As taxas de erro residual ficaram abaixo do limiar na maioria dos programas delegados. Porém, algumas agências registaram taxas de erro acima do limiar em determinadas partes dos programas, como a REA, nas ações nos domínios do espaço, da segurança e das PME no âmbito do Sétimo Programa-Quadro, atribuíveis em larga medida à complexidade deste programa.
No caso da EASME, em 2018 e 2020, o limiar da taxa de erro residual foi sistematicamente ultrapassado nos programas PCI-EIE II e PCI-Ecoinovação, bem como no programa COSME. No entanto, foram tomadas medidas de atenuação, tais como informar melhor os beneficiários e melhorar os mecanismos de controlo ex ante.
Na INEA, em 2019 e 2020, as taxas de erro residual ultrapassaram as metas previamente estabelecidas para o programa MIE-Telecomunicações devido à elevada incidência de participação de ONG e PME, à elevada percentagem de custos de pessoal nos custos declarados e à utilização limitada de certificados das demonstrações financeiras.
A Chafea teve uma elevada taxa de erro residual no programa de saúde pública em 2019, resultante de uma auditoria ex post que permitiu um elevado montante de recuperação (de cerca de 75 000 EUR e superior a 50 % da contribuição da UE), que foi incluído na amostra. A ERCEA e a EACEA não registaram taxas de erro residual acima do limiar no período de avaliação.
Todas as agências criaram e atualizaram continuamente os seus processos de controlo interno para assegurar a gestão adequada de todos os riscos associados à legalidade e regularidade das operações subjacentes. A INEA estabeleceu uma estratégia de controlo global com um grande número de mecanismos de controlo e comunicação de informações. Tal permitiu acompanhar de perto os progressos em relação aos objetivos e prevenir e atenuar, de um modo oportuno e eficaz, os potenciais riscos para as suas operações. A REA e a ERCEA melhoraram também as suas operações e tomaram medidas corretivas em resposta às observações ou recomendações formuladas nos relatórios anuais do Tribunal de Contas Europeu e noutros relatórios de auditoria.
A EACEA encetou uma revisão aprofundada do seu sistema de controlo interno e introduziu melhorias coerentes ao longo do período de avaliação para dar resposta às recomendações de auditoria recebidas. A este respeito, a EACEA executou também o «Projeto de Transformação da EACEA» e conseguiu sinergias internas com a centralização de determinados processos e procedimentos operacionais em todos os programas das unidades de apoio horizontal. Tal possibilitou a realização de um importante exercício de mobilidade interna para apoiar o desenvolvimento profissional e a melhor utilização das competências do pessoal. No final do período de avaliação, a EACEA demonstrou dispor de um sistema de controlo interno eficaz e fiável, conforme com os princípios da boa gestão financeira.
A EASME abordou adequadamente as questões identificadas durante o período de avaliação, como a atualização da sua política em matéria de lugares sensíveis
, e comunicou informações sobre as mesmas nos relatórios anuais de atividades posteriores
.
A Chafea examinou de forma sistemática os resultados e indicadores de controlo disponíveis e deu resposta às observações e recomendações de auditoria. Durante o período de avaliação, melhorou continuamente a sua gestão financeira elaborando uma estratégia de controlo plurianual consolidada das operações, revendo os circuitos financeiros, simplificando os controlos e os fluxos de trabalho e elaborando e executando a sua própria estratégia antifraude.
Ao longo do período de avaliação, todas as agências (com exceção da EACEA) registaram um aumento do número total de lugares preenchidos. O maior aumento de pessoal verificou-se na Chafea (de 61 em 2017 para 77 em 2020, ou seja, 26 %) e na INEA (de 249 em 2017 para 312 em 2020, ou seja, 25 %). A grande maioria do pessoal das agências foi afetada à execução de programas, tendo a afetação a funções de apoio sido meramente limitada.
Número de lugares (efetivamente preenchidos) em todas as agências no período de 2017-2020
2017
2018
2019
2020 ---Número médio de efetivos em todas as agências de execução, 2020
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
Em sintonia com o crescimento do orçamento operacional, o orçamento administrativo aumentou em todas as agências no período avaliado. Os maiores aumentos ocorreram na Chafea (34 %) e na INEA (27 %), e os menores na EASME (5 %) e na EACEA (8 %).
Orçamento administrativo (milhões de EUR) em termos de pagamentos nas agências no período de 2017-2020
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
3.RELAÇÃO CUSTO-EFICÁCIA
A análise de custos/benefícios retrospetiva averiguou em que medida cada agência alcançou os seus resultados com custos inferiores aos que seriam suportados com a gestão interna da Comissão.
A análise revelou que os custos reais do cenário de gestão pela agência de execução foram substancialmente inferiores aos custos estimados do cenário da gestão interna. Tal como na avaliação anterior, as poupanças reais obtidas na maioria das agências (com exceção da Chafea) excederam, em larga medida, as estimativas iniciais de poupanças. A poupança média real nas agências ascendeu a 74,5 milhões de EUR.
A Chafea realizou poupanças inferiores às estimativas iniciais (4,1 milhões de EUR, contra os 7,37 milhões de EUR estimados na demonstração financeira individual e os 9,88 milhões de EUR estimados na análise de custos/benefícios). Esta discrepância é explicável pelos custos de pessoal da Chafea superiores às estimativas, que não foram totalmente compensados pelas despesas gerais inferiores ao previsto (despesas com infraestruturas e operacionais e despesas de apoio a programas).
Poupanças, estimadas face a reais, no período de avaliação de 2017/2018-2021 (milhões de EUR)
Estimativa da ACB
Estimativa da DFI
Reais ---Custo médio real das agências de execução
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
No entanto, o estudo de apoio à avaliação revelou igualmente que os custos reais superiores das despesas relativas ao pessoal (título I) em comparação com as estimativas iniciais eram comuns a todas as agências. Tal aconteceu apesar de o número real de efetivos e a composição do pessoal financiados pela contribuição da UE estarem dentro das estimativas das demonstrações financeiras individuais.
Este aumento deve-se, em parte, ao facto de as estimativas de custos iniciais não terem antecipado inteiramente a indexação salarial, as promoções e as maiores necessidades de pessoal. Além disso, os custos médios reais de pessoal das agências foram superiores aos estimados, em parte devido ao pessoal ter um grau superior (com mais competências informáticas), o que permitiu às agências concentrar os recursos em tarefas mais relacionadas com conteúdos (facto observado na avaliação da REA), ou à necessidade de pessoal especializado para gerir vários programas em simultâneo (na Chafea) ou simplesmente manter a atratividade do trabalho na agência, devido ao custo de vida mais elevado no Luxemburgo (também na Chafea).
O aumento das despesas de pessoal no título I foi compensado pela diminuição das despesas efetivas no título II - Despesas com infraestruturas e operacionais e no título III - Despesas de apoio a programas.
Outro indicador que permitiu medir a relação custo-eficácia das agências reside nos custos de gestão dos programas, que representa o rácio entre os orçamentos administrativo e operacional em termos de autorizações executadas. A avaliação demonstrou que a maioria das agências se tornou mais eficiente em termos de custos ao longo do tempo, com exceção da EASME, cujo rácio aumentou de 3,11 % em 2017 para 3,46 % em 2020, mas mantendo-se próximo do rácio médio de 3,39 % e inferior à meta de 5,5 %.
A melhoria mais significativa dos custos de gestão dos programas ocorreu na EACEA e na Chafea, nas quais o rácio melhorou, respetivamente, 1,76 pontos percentuais (de 6,97 % em 2017 para 5,21 % em 2020) e 1,26 pontos percentuais (de 7,24 % para 5,98 % no mesmo período). No entanto, estas agências registaram custos de gestão dos programas acima do rácio médio de 3,39 % de todas as agências em 2020.
Custos de gestão dos programas (rácio entre os orçamentos administrativo e operacional em termos de autorizações) de todas as agências, 2017-2020
Fonte: Estudo de apoio às avaliações trienais das agências de execução
4.COERÊNCIA
Conforme acima referido, a avaliação considerou as agências estruturas eficazes em termos de custos na gestão da execução dos programas, em comparação com um cenário de gestão interna pela Comissão. Porém, a carteira de certas agências consistia em programas diferentes (EACEA, EASME, INEA e Chafea) ou nos mesmos programas, mas com um espetro temático diversificado (REA e ERCEA).
Esta situação gerou um ambiente de trabalho complexo (carga de trabalho e encargos administrativos elevados, regras e procedimentos diferentes, coordenação com um grande número de direções-gerais de tutela) e limitou as possibilidades de melhoria da gestão dos programas e a exploração de sinergias e complementaridade. Consequentemente, foi também necessário reduzir a dimensão da sua carteira, tal como sucedeu no atual quadro financeiro plurianual.
De um modo geral, em relação à totalidade das agências e dos programas delegados, a avaliação revelou uma delimitação clara e adequada das funções entre eles e as respetivas direções-gerais de tutela, sem que fossem assinaladas sobreposições, em conformidade com o quadro jurídico e o memorando de entendimento.
No caso da Chafea, um relatório do serviço de auditoria interna identificou como domínio a melhorar a delineação das tarefas que envolvam missões de alto nível. Este aspeto foi abordado nas orientações internas elaboradas em 2018 pela Chafea e pela Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural. Foram adotadas outras medidas durante a transferência da carteira do Programa de Promoção dos Produtos Agrícolas da Chafea para a REA, mediante orientações de cooperação revistas e a elaboração de um memorando de entendimento dedicado com requisitos específicos para a execução de ações de i) informação e ii) promoção dos produtos agrícolas.
Quanto às questões transversais comuns, a avaliação identificou a necessidade de desenvolver um quadro estruturado para a prestação sistemática de um retorno de informação para a elaboração das políticas, em combinação com um mecanismo que permita responder a pedidos de informações sobre políticas. Este tema foi abordado no âmbito do atual quadro financeiro plurianual.
5.CONCLUSÃO E ENSINAMENTOS
Em geral, as agências demonstraram ser estruturas eficazes em termos de custos na execução dos programas de financiamento da UE, gerando poupanças significativas em comparação com o cenário de uma gestão interna pela Comissão. Alcançaram os seus objetivos principais e cumpriram a maior parte dos indicadores-chave de desempenho. As principais partes interessadas apreciaram os serviços das agências, como demonstra o seu elevado nível de satisfação.
Foram identificados, em relação a cada agência, vários ensinamentos adquiridos e domínios a melhorar, como explicado em maior pormenor nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham o presente relatório. A maioria dos ensinamentos adquiridos foi tida em conta na delegação da execução dos programas ao abrigo do quadro financeiro plurianual de 2021-2027 e será avaliada na próxima avaliação trienal das agências sucessoras relativa ao período de 2021-2024.