Resumo

Avaliação de impacto que acompanha a proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 2011/93/UE relativa à luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e o material com imagens de abusos sexuais de crianças, e que substitui a Decisão-Quadro 2004/68/JAI do Conselho

A. Necessidade de agir    

Porquê? Qual é o problema em causa?

O abuso sexual de crianças afeta a segurança pública na UE e viola os direitos fundamentais das crianças consagrados na Carta. Trata-se de um problema de saúde pública que contribui para o aumento do risco de graves problemas de saúde mental e física ao longo da vida e impõe encargos económico aos indivíduos, às famílias e às sociedades. Verifica-se uma taxa de denúncias muito baixa, uma vez que muitas vítimas se sentem incapazes de as apresentar devido à sua idade jovem e às circunstâncias do abuso, que ocorre frequentemente no seio da família ou noutros círculos de confiança. No que diz respeito ao abuso sexual de crianças cometido em direto à distância, as possibilidades de investigação e ação penal continuam a ser muito limitadas, mesmo quando os crimes são denunciados ou detetados de outro modo. A resposta do direito penal ao abuso sexual de crianças deve, por conseguinte, ser reforçada para colmatar as lacunas existentes que persistem ou surgiram desde a adoção do quadro inicial da UE em 2011. O problema pode sintetizar-se do seguinte modo:

1.O aumento da presença em linha de crianças e as mais recentes evoluções tecnológicas, como a transmissão em direto generalizada e os mundos virtuais, criam novas oportunidades de abuso, uma vez que as crianças são frequentemente abordadas em linha ou o abuso sexual é transmitido em direto sob a forma de um serviço de encomenda.

2.Os diferentes quadros jurídicos em vigor nos Estados-Membros em matéria de investigação e ação penal não permitem uma luta eficaz contra o abuso e a exploração sexual de crianças, especialmente tendo em conta a dimensão da sua ocorrência em linha. Esta situação coloca desafios às autoridades policiais decorrentes das dificuldades no âmbito da identificação dos autores e da recolha de provas.

Na prática, a combinação das duas questões acima referidas conduz a uma impunidade generalizada dos crimes graves que têm um impacto ao longo de toda a vida das crianças vítimas.

3.Os esforços para prevenir o abuso sexual de crianças e prestar assistência às vítimas continuam a ser limitados e a revelar uma eficácia indeterminada e uma falta de coordenação entre as partes interessadas pertinentes.

O que se espera alcançar com esta iniciativa?

Além de proceder à regulamentação do papel dos prestadores de serviços em linha, que a Comissão abordou na sua proposta de regulamento de maio de 2022 que estabelece regras para prevenir e combater o abuso sexual de crianças [COM(2022) 209], é necessário complementar o atual quadro de direito penal para garantir a sua eficácia. O objetivo geral é melhorar a identificação das vítimas de abuso sexual de crianças, bem como a proteção e o apoio que lhes são prestados, assegurar uma prevenção eficaz e facilitar as investigações. Os objetivos específicos são os seguintes: 1) assegurar a criminalização de todas as formas de abuso e exploração sexual de crianças em linha, 2) assegurar que as regras nacionais em matéria de investigação e ação penal preveem ações eficazes contra o abuso e a exploração sexual de crianças, e (3) melhorar a prevenção, a proteção, o apoio e a assistência às vítimas, exigir que os Estados-Membros recolham sistematicamente estatísticas sobre o abuso sexual de crianças e assegurem uma maior coordenação entre os Estados-Membros e, a nível nacional, entre todas as partes envolvidas. A proposta atualiza igualmente a linguagem utilizada no âmbito do quadro existente, substituindo todas as referências a «pornografia infantil» por «material com imagens de abusos sexuais de crianças», a fim de refletir as normas acordadas a nível internacional, evitando um efeito de legitimação inadvertido da associação à pornografia legal de adultos.

Qual é o valor acrescentado da ação a nível da UE (subsidiariedade)?

As lacunas do quadro existente surgiram, em grande medida, devido à dimensão de ocorrência em linha, que é intrinsecamente transfronteiriça, em especial quando se trata da transmissão em direto ou do aliciamento em linha. Na ausência de regras comuns, os Estados-Membros enfrentariam dificuldades para: i) prevenir a prática de crimes de abuso sexual de crianças no seu território, ii) investigar e reprimir os crimes de abuso sexual de crianças com uma dimensão transfronteiriça, e iii) identificar as vítimas e melhorar a assistência que lhes é prestada;

B. Soluções

Quais são as várias opções para cumprir os objetivos? Há alguma opção preferida? Em caso negativo, por que razão?

Opção A: Ajustamentos legislativos específicos para clarificar as ambiguidades do atual quadro, assegurar a coerência com os novos instrumentos e melhorar a quantidade e a qualidade das informações disponíveis.

Opção B: Opção A acrescida de alterações legislativas que alteram as definições de crimes, a fim de ter em conta a evolução tecnológica atual e expectável.

Opção C: Opção B acrescida de alterações legislativas para assegurar uma maior eficácia da prevenção, da assistência às vítimas, da investigação e da ação penal, tendo em conta a dimensão transfronteiriça do fenómeno. Esta é a opção preferida.

Quais são os diferentes pontos de vista das partes interessadas? Quem apoia cada uma das opções?

As partes interessadas instaram a Comissão a rever o quadro. Confirmaram que a falta de criminalização no que diz respeito às novas tendências possibilitadas ou incentivadas pela evolução tecnológica e pela maior presença em linha de crianças e de autores de crimes, especialmente desde a pandemia de COVID-19, é prejudicial para as crianças. Em especial, os desafios na investigação e repressão desses crimes e na identificação das vítimas foram identificados como necessitando de uma abordagem mais eficaz. As partes interessadas salientaram igualmente a necessidade de ter mais em conta as especificidades dos crimes de abuso e exploração sexual de crianças, nomeadamente os desafios enfrentados pelas vítimas no âmbito da denúncia, o longo período que pode decorrer entre a ocorrência do crime e a capacidade da vítima se pronunciar sobre o mesmo, a necessidade de medidas específicas de prevenção e de assistência às vítimas, bem como as dificuldades causadas por fenómenos como o dos agressores sexuais que cometem crimes no contexto de viagens. De um modo geral, as partes interessadas apoiaram uma atualização específica do quadro, em especial com vista a combater o fenómeno do abuso sexual de crianças em direto à distância.

C. Impactos da opção preferida

Quais são os benefícios da opção preferida (se existir; caso contrário, das principais opções)?

Espera-se que a iniciativa melhore a identificação das vítimas de abuso sexual de crianças, bem como a proteção e o apoio que lhes são prestados, assegure uma prevenção mais eficaz e facilite as investigações. Reduziria a impunidade generalizada do abuso sexual de crianças em direto à distância, disponibilizando instrumentos de investigação mais eficazes e adaptando o quadro de direito penal. O objetivo é assegurar que a encomenda da transmissão em direto do abuso sexual de uma criança para a visualização privada do infrator, é criminalizada independentemente do abuso sexual em si e que as tentativas de aliciar uma criança para abusos sexuais através de canais em linha, nomeadamente através de conversas em linha ou plataformas de jogo, são igualmente criminalizadas. A iniciativa também daria aos sobreviventes a oportunidade, durante um longo período de tempo, de lidarem com o receio e os traumas duradouros que muitas vezes impedem a denúncia, a apresentação de queixas e do pedido de indemnização por danos, o que os ajudará a fazer valer os seus direitos e a recuperar o seu bem-estar. A criação de autoridades nacionais para coordenar os esforços a nível nacional proporcionaria uma abordagem nacional abrangente do fenómeno do abuso sexual de crianças, que é tanto um problema de saúde pública como um problema de justiça penal. As estruturas deste tipo existentes em alguns Estados-Membros demonstraram os benefícios no que diz respeito à sensibilização, à prevenção, bem como à capacidade de dar voz às vítimas e aos sobreviventes e de os apoiar de forma mais eficaz.

Quais são os custos da opção preferida (se existir; caso contrário, das principais opções)?

Os custos recaem principalmente sobre as administrações dos Estados-Membros. A opção preferida tem um encargo limitado para os Estados-Membros, que é compensado pelo impacto positivo das medidas na prevenção e na luta contra o tráfico de seres humanos e na proteção das vítimas. A opção preferida consiste principalmente em reforçar e alargar o âmbito das disposições existentes, em vez de criar novas obrigações. Alguns Estados-Membros já adotaram medidas para alargar o âmbito de aplicação do direito penal em conformidade com as novas propostas e disponibilizaram medidas de investigação adicionais, que reduzirão os respetivos encargos regulamentares. A obrigação de instituir uma autoridade nacional coordenadora criaria igualmente encargos regulamentares e administrativos limitados para os Estados-Membros que ainda não dispõem de um sistema deste tipo.

Quais são os efeitos para as PME e a competitividade?

Não existem impactos diretos ou indiretos nas PME e na competitividade.

Haverá impactos significativos nos orçamentos e administrações nacionais?

Haverá quatro tipos principais de impacto nos orçamentos e nas administrações nacionais, todos eles de âmbito limitado. Em primeiro lugar, a administração terá de investir em recursos para introduzir as alterações necessárias no quadro legislativo nacional. Em segundo lugar, a criação de medidas de investigação suplementares deverá aumentar o número de casos que podem ser investigados e, por conseguinte, a necessidade de haver mais recursos, mas, por outro lado, tal também aumentaria a eficiência e a eficácia das investigações, reduzindo assim também a carga de trabalho global decorrente da aplicação da lei. Em terceiro lugar, a criação e a gestão de autoridades nacionais para coordenar os esforços contra o abuso sexual de crianças terão um impacto continuado nos orçamentos nacionais dos Estados-Membros em que essas funções ainda não existem. Por último, a recolha de estatísticas proposta pode ir além das que estão disponíveis a nível nacional, mas a recolha está em conformidade com o que já foi adotado nos termos do Regulamento (UE) 2021/1232 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de julho de 2021, relativo a uma derrogação temporária de determinadas disposições da Diretiva 2002/58/CE no que respeita à utilização de tecnologias por prestadores de serviços de comunicações interpessoais independentes do número para o tratamento de dados pessoais e outros para efeitos de combate ao abuso sexual de crianças em linha 1 .

Haverá outros impactos significativos?

Um impacto central da opção preferida está relacionado com a preservação do bem-estar e dos direitos das crianças em linha e fora de linha, bem como dos direitos dos sobreviventes de abuso sexual de crianças. Além disso, a proposta de alargar o direito das vítimas a intentar ações penais e a reclamar indemnizações deverá ter um impacto positivo significativo na capacidade que as vítimas e os sobreviventes terão de fazer valer os seus direitos.

Proporcionalidade?

As alterações da diretiva no âmbito da presente proposta são limitadas e específicas, com o objetivo de colmatar eficazmente as principais deficiências identificadas na aplicação e avaliação da referida diretiva. Quaisquer encargos administrativos adicionais que possam resultar desta atualização são considerados proporcionados, tendo em conta os benefícios a longo prazo para as vítimas e a sociedade em geral, incluindo os benefícios em termos de custos, que estão associados à prevenção e deteção precoce destes tipos de crimes. Por conseguinte, a proposta não excede o necessário para atingir os objetivos fixados.

D. Acompanhamento

Quando será revista a política?

Os impactos concretos da opção preferida, ou seja, os progressos efetivos realizados na luta contra o abuso sexual de crianças em linha e fora de linha, serão acompanhados e avaliados à luz dos três objetivos específicos. A proposta inclui medidas para recolher estatísticas pertinentes, a fim de poder avaliar com exatidão esses impactos. Sobre essa base, a Comissão apresentará relatórios periódicos referentes à aplicação, de cinco em cinco anos, que serão acompanhados, se necessário, de propostas de alteração.