COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 8.10.2024
COM(2024) 671 final
2024/0248(CNS)
Proposta de
REGULAMENTO DO CONSELHO
relativo à emissão e às normas técnicas das credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade
(Texto relevante para efeitos do EEE)
{SWD(2024) 671 final} - {SWD(2024) 672 final}
É EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Razões e objetivos da proposta
A Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho 1 estabelece que os cidadãos da União podem exercer o direito de livre circulação e de residência utilizando o bilhete de identidade e o passaporte. Estes documentos de viagem são documentos físicos de elevada segurança, baseados nas especificações da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), e estão dotados de um suporte de armazenamento sem contacto (circuito integrado) que contém os dados biográficos, a imagem facial e duas impressões digitais do titular.
Desde 2016 que a OACI se tem esforçado por garantir a digitalização dos documentos de viagem para facilitar as viagens aéreas. Esses esforços resultaram no desenvolvimento de uma credencial de viagem digital normalizada, que utiliza os dados pessoais (excluindo as impressões digitais) armazenados no circuito integrado do documento de viagem. A credencial de viagem digital pode ser armazenada de forma segura, por exemplo num telemóvel, para uma única utilização ou para múltiplas utilizações. Os titulares podem partilhar a sua credencial de viagem digital com as entidades competentes antes da viagem, como as autoridades fronteiriças e as transportadoras, utilizando uma interface como uma aplicação de telemóvel. A primeira versão da norma técnica da credencial de viagem digital da OACI 2 já foi finalizada e testada em projetos-piloto 3 .
Esse progresso tecnológico no domínio dos documentos de viagem poderia ser explorado para facilitar o exercício do direito de livre circulação, utilizando os dados no circuito integrado sem contacto dos documentos físicos para criar credenciais de viagem digitais 4 . No contexto da presente proposta, entende-se por «credencial de viagem digital» uma representação digital da identidade de uma pessoa, obtida a partir das informações armazenadas no circuito integrado do seu bilhete de identidade e que pode ser validada de forma segura e fiável utilizando a infraestrutura de chave pública da autoridade do Estado-Membro que emitiu o bilhete de identidade. Essa credencial de viagem digital deve conter os mesmos dados pessoais, incluindo a imagem facial do titular, que o bilhete de identidade com base no qual é criada, com exceção das suas impressões digitais.
As credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade podem facilitar o exercício do direito de livre circulação dos cidadãos da União. Uma vez que os cidadãos da União podem utilizar os seus bilhetes de identidade para atravessar as fronteiras externas do espaço Schengen, as credenciais de viagem digitais tornariam os controlos nas fronteiras mais rápidos e fáceis.
Nesse sentido, a presente iniciativa é apresentada paralelamente a uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece uma aplicação para a apresentação eletrónica dos dados de viagem (aplicação de viagem digital da UE) e altera os Regulamentos (UE) 2016/399 e (UE) 2018/1726 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (CE) n.º 2252/2004 do Conselho, no que diz respeito à utilização de credenciais de viagem digitais 5 . Entre outros aspetos, essa proposta introduz uma credencial de viagem digital baseada no passaporte e estabelece as especificações da aplicação de viagem digital da UE, uma aplicação de telemóvel destinada à emissão e à apresentação de credenciais de viagem digitais para controlo prévio antes das viagens. A adoção simultânea de ambas as propostas assegura uma evolução técnica coerente dos bilhetes de identidade e dos passaportes, tendo em conta que ambos os tipos de documentos de viagem podem ser utilizados para exercer o direito de livre circulação. Assim, os cidadãos da União titulares de um bilhete de identidade poderão utilizar a aplicação de viagem digital da UE para gerar eles próprios e apresentar credenciais de viagem digitais a partir do seu bilhete de identidade, à semelhança dos passaportes.
Uma vez disponíveis, as credenciais de viagem digitais podem também ser utilizadas para facilitar outros aspetos da livre circulação, como o registo junto das autoridades nacionais ao estabelecer residência noutro Estado-Membro, ajudando a reduzir os encargos administrativos. Numa fase posterior, a livre circulação também poderá ser exercida apenas com base numa credencial de viagem digital, ou seja, sem necessidade de um bilhete de identidade ou de um passaporte físico. Por último, uma credencial de viagem digital autêntica poderá facilitar o acesso aos sistemas de identificação eletrónica e aos serviços que requerem uma identificação fiável, simplificando a vida quotidiana dos cidadãos da União, incluindo aqueles que residam num Estado-Membro de que não sejam nacionais.
A indústria e os governos nacionais já começaram a explorar formas de utilizar as informações de viagem digitais para facilitar as deslocações e dar primazia ao cliente. A Comissão considera que deve ser estabelecida uma norma uniforme para as credenciais de viagem digitais a nível da União, como anunciado no programa de trabalho da Comissão para 2023 6 , uma vez que tal permitiria: i) evitar a fragmentação; ii) assegurar o respeito dos valores da União e iii) garantir que todos os cidadãos da União podem beneficiar das credenciais de viagem digitais. Permitiria igualmente à União orientar a evolução das normas mundiais e promover simultaneamente os seus interesses económicos e a sua autonomia estratégica tecnológica.
Tendo em conta o que precede, a presente iniciativa visa criar uma credencial de viagem digital baseada nos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros, que possa ser utilizada pelos cidadãos da União ao exercerem o seu direito de livre circulação.
Para alcançar a interoperabilidade mundial, as especificações técnicas da União para as credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade devem respeitar a norma definida pela OACI para estas credenciais. Para assegurar que todos os cidadãos da União titulares de um bilhete de identidade podem obter uma credencial de viagem digital, todos os Estados-Membros que emitam bilhetes de identidade devem oferecer credenciais de viagem digitais aos seus nacionais. Ao mesmo tempo, os cidadãos da União não devem ser obrigados a possuir uma credencial de viagem digital se pretenderem exercer a liberdade de circulação utilizando apenas o seu bilhete de identidade ou passaporte físico.
A fim de promover a utilização de credenciais de viagem digitais, os cidadãos da União devem poder optar por receber uma credencial de viagem digital baseada no seu bilhete de identidade ao receberem um novo bilhete de identidade físico. Além disso, devem poder obter uma credencial de viagem digital utilizando um bilhete de identidade já existente e válido, nomeadamente através de uma aplicação de telemóvel. Por último, os cidadãos da União devem poder armazenar a credencial de viagem digital na sua carteira europeia de identidade digital 7 .
•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial
Esta iniciativa exige que os bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros respeitem uma norma que garanta que possam servir de base para a criação de credenciais de viagem digitais. Consequentemente, a iniciativa tem por base — e está em consonância com — as regras pertinentes adotadas a nível da União em matéria de bilhetes de identidade, atualmente definidas no Regulamento (UE) 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho 8 . Na sequência da anulação, pelo Tribunal de Justiça, do Regulamento (UE) 2019/1157 no processo Landeshauptstadt Wiesbaden 9 , a Comissão adotou, em 23 de julho de 2024, uma proposta 10 que lança o procedimento para a adoção de um novo regulamento sobre as normas aplicáveis aos bilhetes de identidade.
A presente iniciativa não altera os requisitos de fundo estabelecidos na Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União no território dos Estados-Membros. Ao mesmo tempo, ao proporcionar aos cidadãos da União uma credencial de viagem digital baseada no bilhete de identidade, esta iniciativa visa facilitar o exercício desse direito pelos cidadãos da União, em plena coerência com a Diretiva 2004/38/CE.
•Coerência com outras políticas da União
Esta iniciativa e a implementação de credenciais de viagem digitais na União de um modo mais geral estão estreitamente relacionadas com os desenvolvimentos atuais em matéria de criação de uma identidade europeia digital e da carteira europeia de identidade digital. Deve ser possível armazenar as credenciais de viagem digitais juntamente com as cartas de condução, as receitas médicas e outros documentos digitais na carteira europeia de identidade digital.
A presente iniciativa está também relacionada com a estratégia «Europa Digital» da Comissão, de 2020, que visa apoiar a utilização de tecnologias com um impacto verdadeiro na vida quotidiana das pessoas. A iniciativa também apoia as orientações para a digitalização do programa «Década Digital» da União, parte do qual promove a digitalização dos serviços públicos. O objetivo específico dessas orientações para a digitalização é que todos os cidadãos da União tenham acesso à identificação eletrónica até ao final de 2030 11 . Na Declaração Europeia sobre os Direitos e Princípios Digitais para a Década Digital 12 , a Comissão e seus colegisladores comprometeram-se a assegurar que as pessoas que vivem na União terão a possibilidade de utilizarem uma identidade digital, de forma acessível, voluntária, segura e fiável. De um modo mais geral, a proposta contribui para a difusão das tecnologias digitais.
Além disso, a iniciativa responde à tendência geral mundial de digitalização e às expectativas dos viajantes de maior rapidez e fluidez das formalidades de viagem.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
O artigo 77.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confere à União competência para adotar disposições relativas aos passaportes, bilhetes de identidade, títulos de residência ou qualquer outro documento equiparado destinado a facilitar o exercício do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros garantido pelo artigo 20.º, n.º 2, alínea a), do TFUE 13 .
O objetivo da presente proposta é facilitar o exercício do direito de livre circulação dos cidadãos da União de uma forma segura, fornecendo-lhes credenciais de viagem digitais autênticas a partir dos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros. Está, portanto, indissociavelmente ligada às regras aplicáveis aos bilhetes de identidade físicos. Por conseguinte, a presente proposta assenta na mesma base que a proposta da Comissão de regulamento do Conselho relativo ao reforço da segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que exercem o seu direito de livre circulação 14 .
O artigo 77.º, n.º 3, do TFUE prevê um processo legislativo especial. Ao adotar medidas nos termos do artigo 77.º, n.º 3, do TFUE, o Conselho delibera por unanimidade, após consulta do Parlamento.
•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
O atual quadro jurídico da União não permite a utilização de soluções digitais no contexto do exercício do direito de livre circulação. Devido à natureza do problema e à necessidade de assegurar a interoperabilidade, os próprios Estados-Membros não podem introduzir eficazmente um modelo uniforme à escala da União para as credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade e, por conseguinte, não podem facilitar o exercício da livre circulação com base nessas credenciais. Quaisquer soluções nacionais correriam o risco de não ser aceites nos outros Estados-Membros e suscitariam dúvidas quanto à sua conformidade com o direito da União quando utilizadas no contexto da livre circulação.
A presente proposta visa facilitar o exercício do direito de livre circulação, dando aos cidadãos da União a opção de obterem e utilizarem credenciais de viagem digitais baseadas nos seus bilhetes de identidade nacionais. Dada a sua escala e o impacto esperado, os objetivos só podem ser alcançados de forma eficiente e eficaz a nível da União.
Simultaneamente, a presente proposta não exige que os Estados-Membros introduzam bilhetes de identidade nos casos em que não estejam previstos no direito nacional.
•Proporcionalidade
A proposta não excede o necessário para atingir o seu objetivo, uma vez que não altera fundamentalmente as regras e disposições da Diretiva 2004/38/CE nem as estabelecidas na proposta da Comissão de regulamento do Conselho relativo ao reforço da segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que exercem o seu direito de livre circulação 15 .
Além disso, a decisão de obter ou não uma credencial de viagem digital é deixada ao critério dos cidadãos da União. Quem decida não o fazer poderá continuar a circular livremente utilizando apenas o seu bilhete de identidade ou passaporte físico. No entanto, poderá não beneficiar de algumas facilidades oferecidas aos cidadãos da União que também possuem uma credencial de viagem digital.
A avaliação de impacto que acompanha a presente proposta fornece explicações adicionais sobre a proporcionalidade das diferentes opções, incluindo as que foram rejeitas 16 .
•Escolha do instrumento
Um regulamento é o único instrumento jurídico que assegura a aplicação direta, imediata e comum do direito da União em todos os Estados-Membros.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DA CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Consulta das partes interessadas
A preparação da presente iniciativa e da proposta que a acompanha 17 envolveu uma variedade de consultas junto das partes interessadas, incluindo as autoridades dos Estados-Membros, as agências da União, a indústria, o público e as organizações internacionais ligadas às viagens internacionais. Foi organizada uma consulta pública no âmbito da avaliação de impacto 18 . Foi igualmente realizado um inquérito Eurobarómetro especial, para conhecer melhor a opinião dos cidadãos da União sobre a utilização das credenciais de viagem digitais para as deslocações transfronteiriças 19 . A maioria das partes interessadas consultadas manifestou um amplo apoio à iniciativa, sublinhando os benefícios esperados e conveniência, tanto para as autoridades nacionais como para os viajantes, da possibilidade de os viajantes utilizarem credenciais de viagem digitais.
Ao preparar a presente iniciativa, a Comissão teve em conta as observações recebidas nestas atividades de consulta. Por exemplo, a iniciativa prevê que a utilização de credenciais de viagem digitais seja voluntária (não obrigatória para os viajantes) e propõe uma norma técnica uniforme para todas as credenciais de viagem digitais da União.
•Recolha e utilização de conhecimentos especializados
Para ajudar a preparar a avaliação de impacto, a Comissão solicitou um estudo externo sobre uma iniciativa da União relativa à digitalização dos documentos de viagem e à facilitação das viagens, a fim de definir opções e avaliar os seus potenciais impactos. O estudo incluiu a recolha de opiniões e informação técnica das partes interessadas sob a forma de entrevistas estratégicas, consultas específicas, entrevistas aprofundadas e uma consulta pública.
Três Estados-Membros (Finlândia, Croácia e Países Baixos) estão também a realizar projetos-piloto financiados pela União para testar as credenciais de viagem digitais para as deslocações transfronteiriças. As experiências e os resultados até agora obtidos nestes projetos-piloto foram tidos em conta e integrados na avaliação de impacto e na presente proposta.
•Avaliação de impacto
Ao preparar a presente iniciativa e a proposta que a acompanha 20 , a Comissão realizou igualmente uma avaliação de impacto 21 . A avaliação de impacto analisou três opções estratégicas, implicando todas medidas legislativas, uma vez que exigiam alterar ou complementar a legislação da União em vigor em matéria de documentos de viagem e controlos fronteiriços. Por conseguinte, ficou excluída, desde logo, uma abordagem não vinculativa.
As opções estratégicas tinham alguns elementos comuns, a saber: i) um período de transição; ii) a utilização da atual norma técnica internacional da OACI; iii) a utilização voluntária das credenciais de viagem digitais pelos viajantes (tal como confirmado pela consulta pública) e iv) uma solução técnica central a nível da União, para criar e apresentar as credenciais de viagem digitais.
A principal diferença entre as três opções era o nível de flexibilidade dos Estados-Membros, em termos de: i) possibilidade de as pessoas receberem credenciais de viagem digitais (uma vez que alguns Estados-Membros proibiram explicitamente o acesso aos dados do circuito integrado dos documentos de viagem) e ii) utilização das credenciais de viagem digitais no contexto das deslocações transfronteiriças.
O resumo que se segue abrange apenas os aspetos relevantes para a presente proposta.
A opção estratégica 1 permitia aos Estados-Membros disponibilizarem credenciais de viagem digitais aos viajantes.
A opção estratégica 2 obrigava os Estados-Membros a disponibilizarem credenciais de viagem digitais aos viajantes.
A opção estratégica 3 obrigava os Estados-Membros a disponibilizarem credenciais de viagem digitais aos viajantes e estabelecia uma abordagem harmonizada para a utilização em todos os Estados-Membros.
Com base nas conclusões da avaliação de impacto, a opção preferida foi a 3, combinada com um período de transição adequado. Na opção 3, todos os Estados-Membros ofereceriam a possibilidade de obter credenciais de viagem digitais com base nos documentos de viagem que já emitem. Os cidadãos da União poderiam utilizar as credenciais de viagem digitais: i) nos Estados-Membros que optassem por implementar as credenciais de viagem digitais durante um período de transição; e ii) em todos os Estados-Membros envolvidos após o período de transição e logo que a solução técnica comum à escala da União estivesse pronta.
De um modo geral, a opção preferida tem o maior impacto nos objetivos de: i) permitir um exercício mais fluido e fácil da livre circulação; e ii) respeitar normas de segurança rigorosas. Esse impacto resulta sobretudo da dupla obrigação por parte dos Estados-Membros de permitirem que as pessoas obtenham credenciais de viagem digitais e que as utilizem efetivamente para fins de viagem. Comparando as várias opções, o cumprimento desta dupla obrigação garantiria a maior utilização de credenciais de viagem digitais. Com a opção preferida, todos os cidadãos da União titulares de um bilhete de identidade válido teriam a possibilidade de optar pela utilização de uma credencial de viagem digital da forma mais eficaz.
A normalização das credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade traria ainda outros benefícios, como uma maior eficiência das transportadoras (companhias aéreas, transportadoras marítimas de passageiros, empresas ferroviárias, etc.), que poderiam integrar, de forma voluntária, a utilização destas credenciais nos seus fluxos de trabalho. Ao incorporar as credenciais de viagem digitais na carteira europeia de identidade digital, a proposta permitiria aos cidadãos da União dar-lhes uma maior utilização.
A opção preferida impõe aos Estados-Membros encargos limitados com a disponibilização das credenciais de viagem digitais, que são compensados pelo impacto positivo esperado das medidas. Os benefícios finais dependerão do grau de utilização das credenciais de viagem digitais. A avaliação de impacto fornece mais informações sobre os custos, os benefícios e a análise dos diferentes cenários da opção preferida.
Não se espera que a presente iniciativa tenha impactos ambientais significativos, em especial porque não deverá afetar o volume de viagens.
Em 15 de dezembro de 2023 22 , o Comité de Controlo da Regulamentação emitiu um parecer favorável sobre a avaliação de impacto, recomendando que se distinguissem melhor os benefícios em termos de competitividade e que se avaliassem melhor os custos e benefícios das diferentes opções.
•Adequação da regulamentação e simplificação
Ao elaborar a presente proposta, não foram identificados impactos específicos nas pequenas e médias empresas.
Uma vez que a proposta criaria uma credencial de viagem digital baseada no bilhete de identidade, é plenamente compatível com o princípio «digital por defeito».
•Direitos fundamentais
A presente proposta tem um impacto positivo no direito fundamental dos cidadãos da União à liberdade de circulação e de residência previsto no artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («Carta»), introduzindo uma credencial de viagem digital baseada nos bilhetes de identidade para facilitar o exercício desse direito.
Esta proposta implicará o tratamento de dados pessoais (incluindo de dados biométricos, a saber a imagem facial do titular da credencial de viagem digital). A obrigação de incluir uma imagem facial na credencial de viagem digital emitida com base no bilhete de identidade constitui uma restrição tanto ao direito ao respeito pela vida privada como ao direito à proteção de dados pessoais 23 . Podem ser introduzidas restrições a esses direitos desde que estejam previstas por lei e respeitem o seu conteúdo essencial. Além disso, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos de terceiros 24 .
Neste contexto, a proposta prevê que a legislação da União pertinente 25 , nomeadamente as disposições relativas à proteção dos dados pessoais no contexto dos bilhetes de identidade físicos 26 , seja aplicável. As restrições, bem como as condições de aplicação e o âmbito dessas restrições, serão, por conseguinte, estabelecidas na legislação da União, tanto na presente proposta como na proposta de regulamento sobre os bilhetes de identidade 27 . A obrigação de incluir a imagem facial do titular não prejudica o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.º e 8.º da Carta, uma vez que as informações fornecidas por essa imagem não permitem, por si só, ter uma visão geral da vida privada e familiar das pessoas em causa 28 .
A inclusão da imagem facial na credencial de viagem digital visa permitir que o seu titular seja identificado de forma fiável, comparando a sua imagem facial com a imagem facial da credencial de viagem digital ao ser apresentada, e, assim, combater a fraude documental, que constitui um objetivo de interesse geral reconhecido pela União, como também confirmado pelo Tribunal de Justiça 29 .
A inclusão da imagem facial na credencial de viagem digital é adequada para alcançar o objetivo de interesse geral de combater a fraude documental, uma vez que permite verificar de forma fiável a identidade do seu titular e, assim, reduzir o risco de fraude.
Esse interesse geral não é posto em causa pelo facto de as credenciais de viagem digitais não incluírem, ao contrário dos bilhetes de identidade físicos, as impressões digitais do titular, uma vez que são utilizadas em combinação com o documento físico, e não o substituem. Se existirem dúvidas quanto à autenticidade da credencial de viagem digital ou à identidade do titular, as autoridades competentes continuam a ter a possibilidade de utilizar as impressões digitais armazenadas no circuito integrado do bilhete de identidade. Atualmente, não existem normas para a inclusão de impressões digitais nas credenciais de viagem digitais, não sendo, em todo o caso, possível extraí-las do circuito integrado do bilhete de identidade, devido à sua proteção criptográfica.
A inclusão da imagem facial é também necessária para alcançar o interesse geral visado. Sem a sua inclusão, a credencial de viagem digital apenas conteria dados biográficos do titular (como o nome, a data de nascimento, etc.), o que não seria um meio de identificação fiável e eficaz.
Além disso, as credenciais de viagem digitais criadas pela presente proposta não incluirão dados pessoais que não estejam já contidos nos circuitos integrados dos bilhetes de identidade a partir dos quais sejam emitidas. Com efeito, conterão menos dados pessoais, uma vez que não contêm as impressões digitais do titular.
Como já salientado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Landeshauptstadt Wiesbaden sobre os bilhetes de identidade físicos 30 , as restrições resultantes da inclusão desses dados biométricos não parece ser, dada a natureza dos dados em causa, a natureza e as modalidades das operações de tratamento e os mecanismos de salvaguarda previstos, de uma gravidade desproporcionada em relação à importância do objetivo prosseguido. Assim, deve considerar‑se que tal medida se baseia numa ponderação equilibrada entre, por um lado, esses objetivos e, por outro, os direitos fundamentais em presença. Consequentemente, as restrições ao exercício dos direitos garantidos nos artigos 7.º e 8.º da Carta não violam o princípio da proporcionalidade.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A presente proposta não tem incidência no orçamento da União.
5.OUTROS ELEMENTOS
•Planos de execução e mecanismos de controlo, avaliação e informação
No prazo de cinco anos a contar da criação das primeiras credenciais de viagem digitais utilizando a aplicação de viagem digital da UE, a Comissão avaliará a eficácia, a eficiência, a pertinência, a coerência e o valor acrescentado europeu da proposta. Tal assegurará a disponibilidade de dados suficientes sobre todos os aspetos do regulamento. Essa avaliação poderá ser efetuada juntamente com a avaliação prevista na proposta paralela 31 .
•Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta
O artigo 1.º apresenta o objeto do regulamento.
O artigo 2.º contém as regras substantivas da criação de credenciais de viagem digitais com base nos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros aos seus nacionais, tal como referido no artigo 4.º, n.º 3, da Diretiva 2004/38/CE, num formato conforme com a proposta de regulamento sobre os bilhetes de identidade físicos 32 .
Ao emitirem um novo bilhete de identidade, os Estados-Membros devem fornecer aos requerentes, a pedido destes, uma credencial de viagem digital correspondente. O titular de um bilhete de identidade compatível deve também poder solicitar a credencial de viagem digital correspondente ao Estado-Membro que emitiu o bilhete numa fase posterior.
Além disso, os titulares de bilhetes de identidade devem poder gerar eles próprios credenciais de viagem digitais com base nesses bilhetes. Deve ser prevista a possibilidade de emissão à distância de credenciais de viagem digitais através de meios disponibilizados aos titulares, como telemóveis capazes de ler o circuito integrado sem contacto do bilhete de identidade e uma aplicação de telemóvel.
Antes de emitirem credenciais de viagem digitais, os Estados-Membros devem criar um sistema para confirmar a autenticidade e a integridade do circuito integrado dos bilhetes de identidade e para fazer a correspondência entre a imagem facial da pessoa que pretende criar a credencial de viagem digital e a imagem facial armazenada no circuito integrado. Tal serve para assegurar que as credenciais de viagem digitais são criadas pela pessoa a quem o bilhete de identidade foi emitido.
Para efeitos de criação de uma credencial de viagem digital, o titular do bilhete de identidade deve poder utilizar a aplicação de viagem digital da UE, cujas disposições são estabelecidas na proposta paralela à presente proposta 33 . Esta aplicação ajudará a criar as credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade, uma vez que utilizarão as mesmas normas técnicas que as credenciais de viagem digitais baseadas nos passaportes.
As credenciais de viagem digitais devem conter os mesmos dados pessoais, incluindo a imagem facial do titular, que o bilhete de identidade a partir do qual são criadas, com exceção das impressões digitais.
Deve ser dada possibilidade aos titulares de uma credencial de viagem digital de a armazenar na carteira europeia de identidade digital.
Além disso, este artigo habilita a Comissão a estabelecer, por meio de um ato de execução, a data-limite a partir da qual os Estados-Membros terão de possibilitar a criação de credenciais de viagem digitais através da aplicação de viagem digital da UE. Dessa forma, garante-se que a obrigação legal de possibilitar a criação de credenciais de viagem digitais utilizando essa aplicação só será aplicável quando a aplicação estiver operacional.
O artigo 3.º obriga os Estados-Membros a designarem pontos de contacto para efeitos de aplicação do regulamento. Estes podem ser os mesmos que os designados para a aplicação da proposta de regulamento sobre os bilhetes de identidade físicos 34 .
O artigo 4.º estabelece que, além do quadro jurídico da União que se aplica em geral à proteção de dados, o quadro específico de proteção de dados da proposta de regulamento sobre os bilhetes de identidade 35 deve ser aplicável ao tratamento de dados pessoais ao abrigo deste regulamento. Não é necessário um quadro de proteção de dados distinto, uma vez que as credenciais de viagem digitais estabelecidas por este regulamento contêm os mesmos dados pessoais que os bilhetes de identidade físicos, com exceção das impressões digitais do titular, e se destinam a ser utilizados para os mesmos fins.
O artigo 5.º habilita a Comissão a adotar as especificações técnicas, os procedimentos e os requisitos necessários para as credenciais de viagem digitais emitidas com base nos bilhetes de identidade, incluindo quanto: i) ao seu esquema de dados e formato; ii) ao seu processo de emissão e divulgação; iii) à sua validade; iv) ao seu modelo de confiança; v) à sua autenticação e validação e vi) à sua revogação.
Estas especificações técnicas devem, na medida do possível, basear-se nas normas e práticas internacionais pertinentes acordadas na OACI, a fim de assegurar uma abordagem coerente a nível internacional e a interoperabilidade mundial das credenciais de viagem digitais.
As especificações técnicas garantirão igualmente a possibilidade de armazenar a credencial de viagem digital na carteira europeia de identidade digital.
O artigo 6.º estabelece as regras do comité encarregado de assistir a Comissão na aplicação do regulamento.
O comité responsável pelo modelo-tipo de visto 36 , instituído pelo artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 1683/95 do Conselho 37 , é designado como comité competente, uma vez que é igualmente responsável por assistir a Comissão na aplicação do regulamento proposto sobre os bilhetes de identidade físicos 38 .
O artigo 7.º estabelece que a Comissão deve avaliar o regulamento e apresentar um relatório no prazo de cinco anos a contar da data a partir da qual os Estados-Membros têm de possibilitar a criação de credenciais de viagem digitais utilizando a aplicação de viagem digital da UE, em conformidade com o ato de execução a adotar nos termos do artigo 2.º. Essa avaliação será realizada de acordo com as orientações da Comissão 39 e com os pontos 22 e 23 do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» de 13 de abril de 2016 40 . Para poder elaborar esse relatório, a Comissão necessitará do contributo dos Estados-Membros e das agências competentes da União.
O artigo 8.º contém regras sobre a entrada em vigor e a aplicação do regulamento. Estabelece que os Estados-Membros devem começar a emitir credenciais de viagem digitais baseadas em bilhetes de identidade sem utilizar a aplicação de viagem digital da UE doze meses após a adoção das especificações técnicas necessárias, referidas no artigo 5.º. A criação de credenciais de viagem digitais baseadas em bilhetes de identidade utilizando a aplicação de viagem digital da UE deve ser possível numa fase posterior e apenas depois de a Comissão ter adotado o ato de execução a que se refere o artigo 2.º
2024/0248 (CNS)
Proposta de
REGULAMENTO DO CONSELHO
relativo à emissão e às normas técnicas das credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade
(Texto relevante para efeitos do EEE)
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 77.º, n.º 3,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu 41 ,
Deliberando de acordo com um processo legislativo especial,
Considerando o seguinte:
(1)Nos termos da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho 42 , os bilhetes de identidade e passaportes físicos são os documentos que permitem aos cidadãos da União exercer o seu direito de livre circulação e de residência.
(2)A fim de aumentar a fiabilidade e a aceitação dos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros aos seus nacionais e dos títulos de residência emitidos pelos Estados-Membros aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias e, por conseguinte, facilitar o exercício do direito de livre circulação, o Regulamento (UE) XXXX/XXXX do Conselho 43 [COM (2024) 316 final] reforça as normas de segurança aplicáveis a esses bilhetes de identidade e títulos de residência. Relativamente aos bilhetes de identidade, o referido regulamento estabelece as normas de segurança, o formato e as especificações que esses documentos físicos devem cumprir.
(3)A fim de facilitar o exercício do direito de livre circulação e de residência, importa estabelecer regras a nível da União para a criação de credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade, ou seja, uma representação digital da identidade da pessoa que é obtida a partir das informações armazenadas no suporte de armazenamento de um bilhete de identidade e que pode ser validada utilizando a infraestrutura de chave pública da autoridade que emite o bilhete de identidade. Assim, evita-se igualmente o surgimento de normas incompatíveis na União e garante-se que todos os cidadãos da União titulares de um bilhete de identidade possam obter credenciais de viagem digitais, se o desejarem.
(4)Nos casos em que o exercício do direito de livre circulação implique viajar para outro Estado-Membro, a utilização de credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade poderá acelerar os eventuais controlos aplicáveis. Por conseguinte, os cidadãos da União devem ter direito a receber e a utilizar credenciais de viagem digitais baseadas nos seus bilhetes de identidade. Não devem contudo ser obrigados a obter uma credencial de viagem digital ou a continuar a sua utilização quando já a tenham.
(5)A fim de facilitar a obtenção, por parte dos cidadãos da União, de uma credencial de viagem digital, e mediante pedido do requerente, ao emitirem um bilhete de identidade os Estados-Membros devem emitir igualmente a credencial de viagem digital correspondente de acordo com especificações harmonizadas da União.
(6)Além disso, dado que os cidadãos da União podem não querer receber uma credencial de viagem digital ao ser-lhes emitido o bilhete de identidade, os Estados-Membros devem oferecer aos titulares de bilhetes de identidade por eles emitidos num formato conforme com os requisitos do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final] a possibilidade de ulteriormente gerarem eles próprios credenciais de viagem digital correspondentes, incluindo à distância, utilizando dispositivos como um telemóvel capaz de ler o suporte de armazenamento do bilhete de identidade através de uma aplicação de telemóvel.
(7)Sempre que uma credencial de viagem digital seja criada à distância, os Estados-Membros devem garantir, configurando a solução de software necessária em conformidade, que a autenticidade e a integridade do suporte de armazenamento do bilhete de identidade físico são verificadas e que a imagem facial da pessoa que pretende criar a credencial de viagem digital é comparada com a imagem facial armazenada no suporte de armazenamento antes de a credencial ser criada. Tal serve para assegurar que as credenciais de viagem digitais são criadas pela pessoa a quem o bilhete de identidade foi emitido.
(8)Uma vez que a aplicação de viagem digital da UE, cujas disposições estão estabelecidas no Regulamento (UE) XXXX/XXXX do Parlamento Europeu e do Conselho 44 [COM(2024) 670 final], permitirá a criação de credenciais de viagem digitais baseadas em bilhetes de identidade que cumpram os requisitos do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final], os cidadãos da União titulares desses bilhetes de identidade devem poder utilizar essa aplicação ao criarem à distância as credenciais de viagem digitais correspondentes.
(9)A credencial de viagem digital deve poder ser armazenada na carteira europeia de identidade digital emitida em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho 45 .
(10)Uma vez que são obtidas com base no bilhete de identidade, as credenciais de viagem digitais devem conter os mesmos dados pessoais, incluindo uma imagem facial. A inclusão de dados biométricos, ou seja, da imagem facial, na credencial de viagem digital deve permitir que o titular da credencial seja identificado de forma fiável, comparando a sua imagem facial com a da credencial quando esta é apresentada, e ajudar a combater, assim, a fraude documental. Tal como confirmado pelo Tribunal de Justiça, a luta contra a fraude documental, que inclui, nomeadamente, a luta contra o fabrico de documentos falsos e contra a utilização de documentos autênticos por outras pessoas que não os verdadeiros titulares, constitui um objetivo de interesse geral reconhecido pela União.
(11)No entanto, as credenciais de viagem digitais não devem incluir as impressões digitais do titular, que existem no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade para combater a fraude documental. Atualmente, não existem normas para a inclusão de impressões digitais nas credenciais de viagem digitais, não sendo, em todo o caso, possível extraí-las do circuito integrado do bilhete de identidade, devido à sua proteção criptográfica. A inexistência de impressões digitais nas credenciais de viagem digitais não afeta a proteção contra a utilização fraudulenta dos bilhetes de identidade, uma vez que são utilizadas em combinação com os bilhetes de identidade físicos e não os substituem. Se existirem dúvidas quanto à autenticidade da credencial de viagem digital ou à identidade do titular, as autoridades competentes continuam a ter a possibilidade de utilizar as impressões digitais armazenadas no circuito integrado do bilhete de identidade.
(12)Para impulsionar a sua adoção, e sem prejuízo da competência dos Estados-Membros para fixar as taxas de emissão dos bilhetes de identidade, as credenciais de viagem digitais devem ser emitidas gratuitamente.
(13)Os Estados-Membros devem trocar entre si as informações necessárias para permitir a verificação da autenticidade e da validade das credenciais de viagem digitais.
(14)Uma vez que uma credencial de viagem digital emitida nos termos do presente regulamento constitui uma cópia digital autêntica das informações no suporte de armazenamento do bilhete de identidade do titular, a sua emissão deverá facilitar o exercício da livre circulação e de residência das pessoas titulares desse documento, nomeadamente no contexto da entrada no território de um Estado-Membro.
(15)O Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho 46 é aplicável no que diz respeito aos dados pessoais a tratar para efeitos da aplicação do presente regulamento. Atendendo que as credenciais de viagem digitais estabelecidas pelo presente regulamento contêm os mesmos dados pessoais que os bilhetes de identidade, com exceção das impressões digitais do titular, e são utilizadas para os mesmos fins, as regras específicas do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final] relativo à proteção dos dados pessoais devem aplicar-se igualmente às credenciais de viagem digitais abrangidas pelo presente regulamento.
(16)A fim de assegurar condições uniformes para a emissão e a criação de credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade, devem ser atribuídas competências de execução à Comissão para adotar especificações técnicas, procedimentos e requisitos, nomeadamente no que diz respeito ao processo de emissão, à validade, à autenticação, à validação e à revogação das credenciais. Ao elaborar as especificações técnicas da credencial de viagem digital, a Comissão deve, tanto quanto possível, basear-se nas normas e práticas internacionais pertinentes acordadas através da Organização da Aviação Civil Internacional, a fim de assegurar tanto uma abordagem coerente a nível internacional como a interoperabilidade mundial das credenciais de viagem digitais. A Comissão deve também procurar garantir a acessibilidade das pessoas com deficiência, em conformidade com as obrigações previstas em matéria de acessibilidade no direito da União. Além disso, devem ser atribuídas competências de execução à Comissão para confirmar que é tecnicamente possível criar credenciais de viagem digitais baseadas em cartões de identidade utilizando a aplicação de viagem digital da UE, cujas disposições estão estabelecidas no Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 670 final], e, nessa base, estabelecer a data-limite a partir da qual os Estados-Membros têm de possibilitar a criação dessas credenciais com base nos cartões de identidade através dessa aplicação. As referidas competências devem ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho 47 .
(17)Atendendo que os objetivos do presente regulamento, a saber, a facilitação do exercício do direito de livre circulação através do estabelecimento de credenciais de viagem digitais baseadas nos bilhetes de identidade, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, mas podem, devido à escala ou aos efeitos da ação, ser mais bem alcançados ao nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos.
(18)Em conformidade com os pontos 22 e 23 do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor», de 13 de abril de 2016 48 , a Comissão deve avaliar o presente regulamento a fim de analisar os seus efeitos reais e a necessidade de tomar novas medidas.
(19)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção do presente regulamento e não lhe está vinculada nem sujeita à sua aplicação.
(20)[Nos termos do artigo 3.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Irlanda notificou o desejo de participar na adoção e na aplicação do presente regulamento.] OU [Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º desse Protocolo, a Irlanda não participa na adoção do presente regulamento e não lhe está vinculada nem sujeita à sua aplicação.]
(21)O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («Carta»), incluindo o direito de livre circulação e o direito à proteção dos dados pessoais. Ao aplicar o presente regulamento, os Estados-Membros devem respeitar a Carta.
(22)A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados foi consultada em conformidade com o artigo 42.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeu e do Conselho 49 e emitiu um parecer em XXXX 50 ,
ADOTOU O PRESENTE REGULAMENTO:
Artigo 1.º
Objeto
O presente regulamento estabelece o quadro para a criação de credenciais de viagem digitais baseadas em bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros aos cidadãos da União, em conformidade com os requisitos estabelecidos no Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final], a fim de facilitar o exercício do direito referido no artigo 20.º, n.º 2, alínea a), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia pelos cidadãos da União que sejam titulares dessas credenciais.
Artigo 2.º
Credenciais de viagem digitais
1.Mediante pedido da pessoa que solicita o bilhete de identidade, os bilhetes de identidade emitidos pelos Estados-Membros devem ser acompanhados de uma credencial de viagem digital.
2.Sempre que seja requerido pelo titular de um bilhete de identidade emitido em conformidade com os requisitos do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final], o Estado-Membro emissor do bilhete de identidade deve emitir uma credencial de viagem digital.
3.Os Estados-Membros devem oferecer aos titulares de bilhetes de identidade por eles emitidos em conformidade com os requisitos do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final] a possibilidade de criarem eles próprios à distância credenciais de viagem digitais. Para o efeito, os titulares devem poder utilizar a aplicação de viagem digital da UE, cujas disposições estão previstas no Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 670 final]. Aos titulares, deve ser concedido acesso às partes do suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade que sejam necessárias para efeitos de criação de uma credencial de viagem digital.
Antes da criação da credencial de viagem digital, os Estados-Membros devem garantir que a integridade e a autenticidade do suporte de armazenamento do bilhete de identidade são verificadas e que a imagem facial da pessoa que pretende criar a credencial de viagem digital corresponde à imagem facial armazenada no suporte de armazenamento.
4.As credenciais de viagem digitais emitidas ou criadas nos termos do presente artigo devem:
a)Basear-se nas especificações técnicas adotadas nos termos do artigo 5.º;
b)Respeitar um formato que permita o seu armazenamento na carteira europeia de identidade digital emitida em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 910/2014;
c)Ser gratuitas;
d)Conter os mesmos dados pessoais, incluindo a imagem facial, que o bilhete de identidade com base no qual são emitidas ou criadas.
Para efeitos da alínea d), as credenciais de viagem digitais emitidas ou criadas nos termos do presente artigo não podem incluir as impressões digitais do titular.
5.Os Estados-Membros devem possibilitar a autenticação e a validação das credenciais de viagem digitais em conformidade com as especificações técnicas adotadas nos termos do artigo 5.º
6.Logo que a Comissão tenha confirmado que é tecnicamente possível criar credenciais de viagem digitais com base em bilhetes de identidade emitidos em conformidade com os requisitos estabelecidos no Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final] utilizando a aplicação de viagem digital da UE, cujas disposições estão estabelecidas no Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 670 final], os Estados-Membros devem possibilitar a criação de credenciais de viagem digitais nos termos do n.º 3 do presente artigo, o mais tardar, a partir da data fixada pela Comissão por meio de um ato de execução. O referido ato de execução é adotado pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 6.º, n.º 2.
Artigo 3.º
Ponto de contacto
Cada Estado-Membro deve designar uma entidade como ponto de contacto para efeitos de aplicação do presente regulamento. Cada Estado-Membro deve comunicar o nome dessa entidade à Comissão e aos restantes Estados-Membros. Se um Estado-Membro alterar a entidade designada, deve notificar esse facto à Comissão e aos restantes Estados-Membros.
Artigo 4.º
Proteção de dados pessoais
Os dados pessoais armazenados em credenciais de viagem digitais emitidas ou criadas nos termos do artigo 2.º são tratados em conformidade com o artigo 11.º do Regulamento (UE) XXXX/XXXX [COM(2024) 316 final].
Artigo 5.º
Especificações técnicas, procedimentos e requisitos
A Comissão deve adotar, por meio de atos de execução, as especificações técnicas, os procedimentos e os requisitos das credenciais de viagem digitais emitidas com base nos bilhetes de identidade, nomeadamente:
a)O esquema de dados e o formato;
b)O processo de emissão e divulgação;
c)A validade;
d)O modelo de confiança;
e)A autenticação e validação;
f)A revogação.
Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 6.º, n.º 2.
Ao adotar essas especificações técnicas, a Comissão deve ter em conta os requisitos de acessibilidade previstos no direito da União.
Artigo 6.º
Procedimento de comité
1.A Comissão é assistida pelo comité instituído pelo artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 1683/95 do Conselho 51 . Este comité é um comité na aceção do Regulamento (UE) n.º 182/2011.
2. Caso se faça referência ao presente número, é aplicável o artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011.
Artigo 7.º
Avaliação
Até cinco anos após a adoção do ato de execução referido no artigo 2.º, n.º 6, a Comissão deve proceder à avaliação do presente regulamento e apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho com as principais conclusões.
Os Estados-Membros e as agências competentes da União devem transmitir à Comissão todas as informações necessárias para a elaboração desse relatório.
Artigo 8.º
Entrada em vigor
O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
O artigo 2.º, n.º 1, e o artigo 2.º, n.º 2, são aplicáveis doze meses após a entrada em vigor das especificações técnicas, dos procedimentos e dos requisitos referidos no artigo 5.º
O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável nos Estados-Membros, em conformidade com os Tratados.
Feito em Estrasburgo, em
Pelo Conselho
O Presidente