COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 14.11.2024
COM(2024) 526 final
2024/0292(NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na 17.ª reunião do Comité das Partes na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre a adoção de uma decisão relativa ao procedimento para a formulação de recomendações dirigidas às Partes no âmbito do primeiro ciclo de avaliação temática, no que diz respeito a questões relacionadas com cooperação judiciária em matéria penal
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.Objeto da proposta
A presente proposta diz respeito à decisão que estabelece a posição a tomar, em nome da União, na 17.a reunião do Comité das Partes («CdP») da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção de Istambul» ou «Convenção»), em 17 de dezembro de 2024, no que diz respeito à adoção prevista de um projeto de decisão relativa ao novo procedimento do Comité para a formulação de recomendações dirigidas às Partes sobre a aplicação da Convenção, baseadas no primeiro ciclo de avaliação temática do Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO»), intitulado «Building trust by delivering support, protection and justice» (Reforçar a confiança através do apoio, da proteção e da justiça).
2.Contexto da proposta
2.1.A Convenção de Istambul
A Convenção de Istambul visa estabelecer um conjunto abrangente e harmonizado de regras para prevenir e combater a violência contra as mulheres e a violência doméstica dentro e fora da Europa. A Convenção entrou em vigor a 1 de agosto de 2014.
A UE assinou a Convenção em junho de 2017 e concluiu o procedimento de adesão com o depósito de dois instrumentos de aprovação em 28 de junho de 2023, o que desencadeou a entrada em vigor da Convenção, para a UE, em 1 de outubro de 2023. A UE aderiu à Convenção no que diz respeito às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente no que diz respeito às questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e às questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. Todos os Estados-Membros da UE assinaram a Convenção e 22 já procederam à sua ratificação.
2.2.O Comité das Partes
O CdP é composto por representantes das Partes na Convenção. As Partes devem envidar esforços para nomear, como seus representantes, peritos ao mais alto nível no domínio da prevenção e do combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica. As tarefas confiadas ao CdP são enumeradas na Regra 1 do seu Regulamento Interno. Em 1 de outubro de 2023, a UE tornou-se Parte na Convenção de Istambul e, por conseguinte, membro do CdP (artigo 67.º, n.º 1, da Convenção).
2.3. Mecanismo de monitorização da Convenção de Istambul
A Convenção de Istambul cria um mecanismo de monitorização destinado a garantir a aplicação efetiva das suas disposições pelas Partes, que tem por objetivo avaliar a forma como as disposições da Convenção são aplicadas e proporcionar orientações às Partes. Este mecanismo de monitorização é composto por dois organismos distintos, mas interatuantes: o GREVIO e o CdP. O GREVIO é um grupo independente de peritos que tem por missão monitorizar a aplicação da Convenção de Istambul por cada país, em conformidade com o artigo 66.º, n.º 1, da Convenção.
O procedimento de monitorização está previsto no artigo 68.º da Convenção. Em conformidade com o artigo 68.º, n.º 1, as partes devem apresentar, «com base num questionário preparado pelo GREVIO, um relatório sobre as medidas de ordem legislativa e outras» que dão efeito às disposições da Convenção. Este procedimento, designado por procedimento de avaliação de referência, fornece uma primeira visão global da aplicação, pela Parte, de quase todas as disposições da Convenção. Com base no questionário e em informações adicionais fornecidas por outros intervenientes relevantes, o GREVIO elabora um relatório que inclui propostas de medidas que a Parte deve adotar para cumprir as obrigações que lhe incumbem por força da Convenção.
Com base nos relatórios do GREVIO e nas suas conclusões, o CdP, em conformidade com o artigo 68.º, n.º 12, da Convenção, pode adotar as recomendações dirigidas à Parte interessada sobre a aplicação da Convenção e fixar uma data para a apresentação de informações sobre essa aplicação. Com base na referida disposição, o CdP tem adotado recomendações dirigidas aos Estados Partes, nas quais estabelece uma distinção entre as medidas que, em seu entender, devem ser adotadas pela Parte interessada o mais rapidamente possível, com a obrigação de lhe apresentar, no prazo de três anos, um relatório sobre os progressos realizados neste sentido, e as medidas que, embora importantes, o CdP considera que poderão ser adotadas numa segunda fase.
O procedimento aplicável para a formulação de recomendações baseadas nos relatórios de referência do GREVIO foi estabelecido pelo Comité na sua 4.a reunião, em 30 de janeiro de 2018, e é descrito no documento IC-CP(2018)6. Em suma, foi acordado que as recomendações devem focar-se nas insuficiências que, segundo o GREVIO, requerem uma ação imediata, indicadas pela expressão «insta», e nas deficiências relativas aos capítulos I e II da Convenção, que requerem medidas corretivas num futuro próximo, tal como indicado pela expressão «incentiva vivamente».
Embora o GREVIO considere todas as suas propostas importantes, estabeleceu uma hierarquia de urgência, expressa através da utilização de diferentes verbos: «insta», «incentiva vivamente», «incentiva» e «convida». O CdP decidiu incluir concretamente nas suas recomendações as propostas identificadas com «incentiva vivamente» relativas aos capítulos I e II da Convenção devido à sua extrema importância, uma vez que constituem a base para a aplicação efetiva da restante Convenção. O GREVIO identificou igualmente lacunas significativas na aplicação destes capítulos. Foi ainda acordado que as Partes devem dispor de três anos para aplicar as recomendações do CdP e apresentar um relatório. Por último, o CdP decidiu convidar expressamente a Parte a aplicar as restantes propostas do GREVIO, sem exigir a apresentação de um relatório sobre essas questões menos urgentes, de modo a promover a adoção integral das propostas do GREVIO.
2.4.Os ciclos de avaliação temática
Dado que o procedimento de avaliação de referência foi concluído para quase todas as Partes na Convenção, o GREVIO decidiu, no final de 2022, avançar para a fase seguinte da avaliação da aplicação da Convenção pelos Estados Partes. Em conformidade com o artigo 68.º, n.º 3, da Convenção, os procedimentos de avaliação do GREVIO realizados na sequência do procedimento de avaliação de referência serão divididos em ciclos. No início de cada ciclo, o GREVIO selecionará disposições específicas para avaliar e enviará um questionário para recolher informações sobre a sua aplicação. Com base nas informações recolhidas, publicará relatórios. Este procedimento é designado por «ciclo de avaliação temática» do GREVIO.
O primeiro ciclo de avaliação temática, intitulado «Building Trust by Delivering Support, Protection and Justice» decorrerá de 2023 a 2031. Embora a avaliação de referência tenha abrangido cerca de 60 artigos da Convenção de Istambul, o novo procedimento de avaliação temática analisa 19 disposições específicas. Estas disposições estabelecem normas destinadas aos organismos responsáveis pela aplicação da lei, aos intervenientes na justiça penal e aos prestadores de serviços de apoio gerais e especializados às vítimas, e estabelecem uma abordagem global centrada nas vítimas. O objetivo é fornecer uma avaliação mais aprofundada destes domínios, dando especial atenção aos progressos realizados no âmbito de cada disposição.
A fim de adotar recomendações dirigidas às Partes baseadas na nova avaliação temática do GREVIO, o CdP deve estabelecer um procedimento específico. Na reunião do CdP de 3 de maio de 2024, teve lugar um debate preliminar sobre esta matéria, com base num documento de reflexão elaborado pelo Secretariado [IC-CP(2024)6]. Na sequência deste debate, o Secretariado do CdP distribuiu, em setembro de 2024, um projeto de decisão [IC‑CP(2024)10] relativa ao procedimento de formulação dessas recomendações, juntamente com um modelo que define a estrutura proposta das recomendações a dirigir às Partes. O projeto de decisão baseia-se, em grande medida, no procedimento aplicável à formulação de recomendações baseadas nos relatórios de referência do GREVIO.
2.5.Atos previsto do Comité das Partes
Prevê-se que, na sua 17.a reunião, em 17 de dezembro de 2024, o CdP proceda à adoção da Decisão relativa ao novo procedimento do Comité para a formulação de recomendações dirigidas às Partes sobre a aplicação da Convenção de Istambul, baseadas nos primeiros relatórios de avaliação temática do GREVIO, juntamente com um modelo que define a estrutura dessas futuras recomendações («o ato previsto»).
O procedimento proposto pelo Secretariado do CdP no documento IC-CP(2024)10 pode ser resumido do seguinte modo:
–as recomendações devem abranger as propostas constantes dos relatórios de avaliação temática relativas às insuficiências que, segundo o GREVIO, devem ser sanadas com especial urgência («insta») e as propostas relativas a insuficiências que, segundo o GREVIO, devem ser sanadas num futuro próximo («incentiva vivamente»), que abrangem todos os capítulos da Convenção,
–o CdP monitoriza a aplicação destas recomendações, em conformidade com o seu regulamento interno, solicitando à Parte que apresente, no prazo de três anos a contar da adoção das recomendações, um relatório escrito sobre as modalidades de aplicação. Posteriormente, o CdP pode optar por não tomar quaisquer outras medidas destinadas à monitorização, a fim de evitar sobreposições com futuros ciclos de avaliação do GREVIO,
–as recomendações devem recomendar expressamente à Parte que aplique as restantes propostas do GREVIO, sem exigir a apresentação de um relatório sobre essas questões menos urgentes, de modo a promover a adoção integral das conclusões do GREVIO, e devem convidar a Parte a manter um diálogo com o GREVIO.
3.Posição a tomar em nome da União
O ato previsto diz respeito à proposta do Secretariado do CdP relativa ao âmbito de aplicação e ao procedimento para a formulação de recomendações dirigidas às Partes sobre a aplicação da Convenção de Istambul, baseadas nos primeiros relatórios de avaliação temática do GREVIO, apresentando igualmente um modelo que define a estrutura dessas futuras recomendações. O ciclo de avaliação temática diz respeito à aplicação pelas Partes das disposições da Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere à proteção e ao apoio às vítimas de violência contra as mulheres e de violência doméstica. As recomendações adotadas pelo CdP são suscetíveis de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União, na medida em que podem afetar a interpretação das disposições pertinentes da Convenção no futuro. O ato previsto estabelece o procedimento para a adoção de recomendações e a monitorização da aplicação das recomendações dirigidas às Partes, e será vinculativo para a União. Por conseguinte, é conveniente definir a posição a tomar relativamente ao ato previsto, em nome da União, no CdP, no que diz respeito às questões relacionadas com cooperação judiciária em matéria penal.
Propõe-se que a UE concorde com a proposta do Secretariado, uma vez que o procedimento proposto está em consonância com o procedimento de avaliação de referência, que tem sido eficaz e que assegura a aplicação efetiva de todas as disposições escolhidas para a avaliação temática, evitando simultaneamente a sobreposição dos procedimentos de monitorização.
Uma alteração proposta em comparação com procedimento de avaliação de referência diz respeito ao âmbito de aplicação das recomendações. A nova proposta alargaria o âmbito de aplicação de modo a incluir todas as conclusões relativas a insuficiências que, segundo o GREVIO, requerem uma ação urgente («incentiva vivamente»), em vez de limitar as recomendações aos capítulos I e II da Convenção de acordo com o procedimento anterior. Este âmbito de aplicação mais alargado deve ser aceitável, uma vez que o número total de conclusões deverá ser mais reduzido em comparação com os relatórios de avaliação de referência do GREVIO, dado que o relatório temático analisa apenas dezanove artigos da Convenção.
Além disso, a proposta apresenta uma pequena alteração, estabelecendo expressamente que o CdP pode optar por não tomar outras medidas destinadas à monitorização, após receber relatórios escritos sobre a aplicação das recomendações, a fim de evitar sobreposições com futuros ciclos de avaliação realizados pelo GREVIO. Esta alteração dá resposta às preocupações manifestadas pelas Partes relativamente à sobreposição dos procedimentos de monitorização, após terem tido de gerir simultaneamente as avaliações de referência e as avaliações temáticas. A referida alteração deverá ser igualmente aceitável devido à necessidade de simplificar os procedimentos e reduzir os encargos para as Partes.
De acordo com outra pequena alteração, passa a ser expressamente previsto que o CdP convida a Parte a prosseguir o diálogo com o GREVIO sobre os progressos realizados. Também esta alteração deverá ser aceitável, uma vez que o diálogo é voluntário e pode ser útil para a Parte em causa.
4.Base jurídica
4.1.Base jurídica processual
4.1.1.Princípios
O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a adoção de decisões que definem «as posições a tomar em nome da União numa instância instituída por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo».
A noção de «atos que produzem efeitos jurídicos» inclui os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas do direito internacional que regem a instância em questão. Inclui ainda os instrumentos que não têm efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que «tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União».
4.1.2.Aplicação ao caso em apreço
O Comité das Partes é um órgão criado pela Convenção de Istambul. O projeto de decisão que o Comité das Partes deve adotar constitui um ato que produz efeitos jurídicos, uma vez que definirá o procedimento para a adoção e a monitorização da aplicação das recomendações dirigidas às Partes, baseadas no ciclo de avaliação temática no que diz respeito à cooperação judiciária em matéria penal, o que pode afetar a interpretação das disposições pertinentes da Convenção no futuro e, por conseguinte, é suscetível de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União. Por conseguinte, a base jurídica processual da decisão proposta é o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
4.2.Base jurídica material
4.2.1.Princípios
A base jurídica material de uma decisão nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende essencialmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é tomada uma posição em nome da União. Se o ato previsto prosseguir duas finalidades ou tiver duas componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal e a outra como sendo apenas acessória, a decisão a adotar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE deve assentar numa única base jurídica material, a saber a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante.
Se o ato previsto tiver simultaneamente várias finalidades ou componentes indissociavelmente ligadas, sem que nenhuma delas seja acessória em relação à outra, a base jurídica material de uma decisão a tomar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE, terá de incluir, excecionalmente, as várias bases jurídicas correspondentes.
4.2.2.Aplicação ao caso em apreço
O principal objetivo do ato previsto é estabelecer os procedimentos que permitam ao CdP adotar recomendações dirigidas às Partes, baseadas nos novos relatórios de avaliação temática do GREVIO. O ciclo de avaliação temática diz respeito à aplicação pelas Partes das disposições da Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere à proteção e ao apoio às vítimas de violência contra as mulheres e de violência doméstica. A UE aderiu à Convenção no que diz respeito às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente no que diz respeito às questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e às questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. A adesão da UE à Convenção de Istambul foi dividida em duas decisões do Conselho distintas, a fim de ter em conta a posição especial da Dinamarca e da Irlanda no que diz respeito ao Título V do TFUE. Assim, a decisão que estabelece a posição a tomar em nome da União no CdP em relação ao ato previsto deve ser dividida em duas decisões paralelas.
O ato previsto persegue objetivos no domínio da cooperação judiciária em matéria penal (artigo 82.º, n.º 2, e artigo 84.º do TFUE) que estão indissociavelmente ligados sem que um seja acessório em relação ao outro. Por conseguinte, a base jurídica material da decisão proposta inclui as seguintes disposições: Artigo 82.º, n.º 2, e artigo 84.º do TFUE.
4.3.Conclusão
A base jurídica da decisão proposta deve ser o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 84.º do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
2024/0292 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na 17.ª reunião do Comité das Partes na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre a adoção de uma decisão relativa ao procedimento para a formulação de recomendações dirigidas às Partes no âmbito do primeiro ciclo de avaliação temática, no que diz respeito a questões relacionadas com cooperação judiciária em matéria penal
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 84.º, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção») foi celebrada pela União através da Decisão (UE) 2023/1075 do Conselho, no que diz respeito às instituições e à administração pública da União, e pela Decisão (UE) 2023/1076 do Conselho, no que diz respeito a matérias relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e não repulsão, na medida em que sejam da competência exclusiva da União, e entrou em vigor para a União em 1 de outubro de 2023.
(2)Em conformidade com o artigo 66.º, n.º 1, da Convenção, o Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO») foi incumbido de monitorizar a aplicação da Convenção pelas Partes na mesma. Em conformidade com o artigo 68.º, n.º 3, da Convenção, os procedimentos de avaliação posteriores realizados na sequência do procedimento de avaliação de referência do GREVIO serão divididos em ciclos, designados por ciclos de avaliação temática do GREVIO. Nos termos do artigo 68.º, n.º 11, da Convenção, o GREVIO adota o seu relatório e as conclusões sobre as medidas tomadas pela Parte interessada para implementar as disposições da Convenção. Com base nos relatórios do GREVIO, o Comité das Partes na Convenção pode adotar recomendações dirigidas à Parte interessada, em conformidade com o artigo 68.º, n.º 12, da Convenção.
(3)O primeiro ciclo de avaliação temática, intitulado «Building Trust by Delivering Support, Protection and Justice», foi lançado em 2022 e decorrerá de 2023 a 2031. Analisa 19 disposições específicas da Convenção e diz respeito à aplicação pelas Partes das disposições da Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere à proteção e ao apoio às vítimas de violência contra as mulheres e de violência doméstica.
(4)Em setembro de 2024, o Secretariado do Comité das Partes divulgou um projeto de decisão relativa às recomendações a adotar pelo Comité das Partes, baseadas nos relatórios do GREVIO elaborados no âmbito do seu primeiro ciclo de avaliação temática [IC-CP(2024)10], que prevê um procedimento para a adoção de recomendações e a sua posterior monitorização pelo Comité das Partes e que contém um modelo de recomendação. O projeto de decisão deve ser debatido e, se possível, adotado na 17.ª reunião do Comité das Partes, em 17 de dezembro de 2024.
(5)É conveniente definir a posição a tomar relativamente ao ato previsto, em nome da União, no Comité das Partes, uma vez que o ato previsto irá definir o procedimento para a adoção e a monitorização da aplicação das recomendações dirigidas às Partes no que diz respeito às questões relacionadas com cooperação judiciária em matéria penal. Essas recomendações serão suscetíveis de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União, na medida em que podem afetar a interpretação das disposições pertinentes da Convenção no futuro.
(6)De acordo com o projeto de decisão, as recomendações devem limitar-se às preocupações mais prementes identificadas pelo GREVIO nos seus relatórios. Estas preocupações incluem insuficiências que, segundo o GREVIO, requerem uma ação imediata, identificadas com a expressão «insta», bem como os problemas que, segundo o GREVIO, devem resolvidos num futuro próximo, indicados pela expressão «incentiva vivamente», abrangendo todos os capítulos da Convenção.
(7)No que diz respeito à monitorização, o projeto de decisão prevê que o Comité das Partes deve monitorizar a aplicação destas recomendações solicitando à Parte que apresente, no prazo de três anos após a adoção das recomendações, um relatório escrito sobre as medidas adotadas. O Comité das Partes pode depois optar por não tomar quaisquer outras medidas destinadas à monitorização, a fim de evitar sobreposições com futuros ciclos de avaliação do GREVIO.
(8)Por último, o projeto de decisão estabelece que as recomendações devem recomendar à Parte a aplicação das restantes propostas menos urgentes do GREVIO, como modo a promover a adoção integral das conclusões do GREVIO, e devem convidar a Parte a manter um diálogo com o GREVIO.
(9)Propõe-se que a União concorde com o projeto de decisão, uma vez que o procedimento proposto está em consonância com o procedimento de avaliação de referência, que tem sido eficaz e que assegura a aplicação efetiva de todas as disposições escolhidas para a avaliação temática, evitando simultaneamente a sobreposição dos procedimentos de monitorização.
(10)A posição da União no âmbito do Comité das Partes deve, por conseguinte, consistir em apoiar a adoção do projeto de decisão constante do documento IC-CP(2024)10, incluindo o modelo de recomendação proposto no seu apêndice I.
(11)A fim de permitir a necessária flexibilidade durante a reunião do Comité das Partes, deve prever-se que possam ser acordadas pequenas alterações ao projeto de decisão sem que seja necessária uma nova decisão do Conselho.
(12)A Irlanda não está vinculada pela Decisão (UE) 2023/1076 do Conselho e, por conseguinte, não participa na adoção da presente decisão.
(13)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A posição a tomar, em nome da União, na 17.a reunião do Comité das Partes, instituído nos termos do artigo 67.º da Convenção, é a de apoiar a adoção da decisão relativa às recomendações a adotar pelo Comité das Partes, baseadas nos relatórios do GREVIO elaborados no âmbito do seu primeiro ciclo de avaliação temática [IC-CP(2024)10], incluindo o modelo de recomendação proposto no seu apêndice I.
Artigo 2.º
Os representantes da União no Comité das Partes podem aprovar pequenas alterações ao projeto de decisão IC-CP(2024)10, incluindo ao seu apêndice I, sem que seja necessária uma nova decisão do Conselho.
Artigo 3.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente