COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 21.5.2024
COM(2024) 217 final
2024/0119(NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na 16.ª reunião do Comité das Partes na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre a adoção de uma recomendação e de conclusões dirigidas a cinco Estados Partes no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.Objeto da proposta
A presente proposta diz respeito à decisão que estabelece a posição a tomar, em nome da União, na 16.ª reunião do Comité das Partes («CdP») da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção de Istambul» ou «Convenção») em 31 de maio de 2024, no que se refere à adoção prevista de um projeto de recomendação e de quatro projetos de conclusões dirigidos a cinco Estados Partes sobre a sua aplicação da Convenção.
2.Contexto da proposta
2.1.A Convenção de Istambul
A Convenção de Istambul visa estabelecer um conjunto abrangente e harmonizado de regras para prevenir e combater a violência contra as mulheres e a violência doméstica dentro e fora da Europa. A Convenção entrou em vigor em 1 de agosto de 2014.
A UE assinou a Convenção em junho de 2017 e concluiu o procedimento de adesão com o depósito de dois instrumentos de aprovação em 28 de junho de 2023, o que desencadeou a entrada em vigor da Convenção, para a UE, em 1 de outubro de 2023. A UE aderiu à Convenção no que diz respeito às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente no que diz respeito a questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão. Todos os Estados-Membros da UE assinaram a Convenção, mas apenas 22 Estados-Membros a ratificaram.
2.2.Comité das Partes
O Comité das Partes é composto por representantes das Partes na Convenção. As Partes envidam esforços para nomear, como seus representantes, peritos ao mais alto nível no domínio da prevenção e do combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica. As tarefas confiadas ao CdP são enumeradas na Regra 1 do Regulamento Interno. Em 1 de outubro de 2023, a UE tornou-se Parte na Convenção de Istambul e, por conseguinte, membro do CdP (artigo 67.º, n.º 1, da Convenção).
2.3.Mecanismo de monitorização da Convenção de Istambul
A Convenção de Istambul cria um mecanismo de monitorização destinado a garantir a aplicação efetiva das suas disposições pelas Partes. Tem por objetivo avaliar a forma como as disposições da Convenção são postas em prática e proporcionar orientações às Partes. Este mecanismo de acompanhamento é composto por dois organismos distintos mas interatuantes: um organismo de peritos independentes - o Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO») - e o CdP;
O GREVIO é um grupo independente e imparcial de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica que tem por missão monitorizar a aplicação da Convenção de Istambul por cada país, em conformidade com o artigo 66.º, n.º 1, da Convenção. O GREVIO é composto por 15 membros escolhidos de entre os cidadãos nacionais das Partes e eleito pelo CdP por um mandato de quatro anos, renovável uma vez.
O procedimento de monitorização é descrito no artigo 68.º da Convenção. Resumidamente, tendo por base um questionário elaborado pelo GREVIO, cada Parte deve apresentar um relatório sobre as medidas legislativas e de outra natureza que dão efeito às disposições da Convenção. Com base nestas informações, bem como nas informações recebidas da sociedade civil, de outros órgãos instituídos pelos tratados e de outras instâncias do Conselho da Europa, e nas informações obtidas durante as visitas aos países, o GREVIO elabora um projeto de relatório sobre as medidas adotadas pela Parte interessada para aplicar as disposições da Convenção e apresenta sugestões e propostas quanto ao modo como a Parte pode resolver os problemas que foram identificados. Após dar à Parte a possibilidade de apresentar observações sobre o relatório, o GREVIO adota o seu relatório final. O relatório contém conclusões que sublinham as medidas que a Parte interessada deve adotar para aplicar a Convenção.
Com base nos relatórios do GREVIO e nas suas conclusões, o CdP, em conformidade com o artigo 68.º, n.º 12, da Convenção, pode adotar as recomendações dirigidas à Parte interessada sobre a aplicação da Convenção e fixar uma data para a apresentação de informações sobre essa aplicação. Com base nesta disposição, nos termos dos procedimentos acordados, o CdP adota recomendações nas quais estabelece uma distinção entre as medidas que, em seu entender, devem ser adotadas pela Parte interessada o mais rapidamente possível, com a obrigação de lhe apresentar, no prazo de três anos, um relatório sobre os progressos realizados neste sentido, e as medidas que, embora importantes, o CdP considera que poderão ser adotadas numa segunda fase. No final do período de três anos, a Parte deve apresentar ao CdP um relatório sobre os progressos realizados na aplicação dessas medidas. Com base nestas informações e noutras informações suplementares facultadas por organizações não-governamentais e da sociedade civil e por instituições nacionais para a proteção dos direitos humanos, o CdP adota conclusões sobre a aplicação das recomendações no que se refere a cada Parte examinada, que serão elaboradas pelo Secretariado do Comité. Até à data, o CdP tem adotado as suas recomendações e conclusões por consenso nas suas reuniões, que se realizam mediante pedido, geralmente duas vezes por ano.
2.4.Atos previstos do Comité das Partes
Prevê-se que, na sua 16.ª reunião, que se realizará em 31 de maio de 2024, o CdP proceda à adoção dos seguintes projetos de recomendação e conclusões («atos previstos» ou «projetos de recomendação e conclusões»):
–Recomendação sobre a aplicação da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica pelo Listenstaine [IC-CP(2024)1-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Andorra, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)2-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita à Bélgica, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)3-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Malta, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)4-prov]; e
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Espanha, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)5-prov].
3.Posição a tomar em nome da União
Os atos previstos são dirigidos a cinco Estados Partes e incluem recomendações quanto às medidas a adotar para aplicar a Convenção de Istambul, bem como conclusões sobre a aplicação de recomendações anteriores pelos Estados Partes. Dizem respeito à aplicação das disposições da Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere à proteção das vítimas e ao apoio às vítimas de violência contra as mulheres e de violência doméstica, bem como das disposições da Convenção relativas a asilo e não repulsão. Estas matérias são abrangidas pelo acervo da União, em especial pela diretiva relativa ao combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica, a diretiva relativa aos direitos das vítimas, o regulamento relativo aos procedimentos de asilo e a diretiva relativa às condições de acolhimento. São da competência exclusiva da União, na medida em que as disposições aplicáveis da Convenção são suscetíveis de afetar regras comuns ou alterar o âmbito de aplicação das mesmas, na aceção do artigo 3.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Por conseguinte, é conveniente definir a posição a tomar, em nome da União, no CdP, no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão, dado que os atos previstos são suscetíveis de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União, na medida em que podem afetar a futura interpretação das disposições pertinentes da Convenção.
Os projetos de recomendação e conclusões sobre matérias da competência da União estão em consonância com as políticas e os objetivos da União nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal, do asilo e da não repulsão e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União. Propõe-se, por conseguinte, que, na 16.ª reunião do Comité das Partes, a União não se oponha à adoção dos projetos de recomendação e conclusões.
4.Base jurídica
4.1.Base jurídica processual
4.1.1.Princípios
O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê decisões que definem as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo.
A noção de atos que produzem efeitos jurídicos inclui os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas do direito internacional que regem a instância em questão. Inclui ainda os instrumentos que não têm efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União.
4.1.2.Aplicação ao caso em apreço
O CdP é um órgão criado pela Convenção de Istambul. Os atos previstos que o CdP é chamado a adotar produzem efeitos jurídicos. Os atos previstos são suscetíveis de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União, pois podem afetar a interpretação das disposições pertinentes da Convenção de Istambul no futuro. Por conseguinte, a base jurídica processual da decisão proposta é o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
4.2.Base jurídica material
4.2.1.Princípios
A base jurídica material de uma decisão nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende essencialmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é tomada uma posição em nome da União. Se o ato previsto prosseguir duas finalidades ou tiver duas componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal e a outra como sendo apenas acessória, a decisão a adotar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE deve assentar numa única base jurídica material, a saber, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante.
Se o ato previsto tiver simultaneamente várias finalidades ou componentes indissociavelmente ligadas, sem que nenhuma delas seja acessória em relação à outra, a base jurídica material de uma decisão a tomar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE, terá de incluir, excecionalmente, as várias bases jurídicas correspondentes.
4.2.2.Aplicação ao caso em apreço
Quanto à base jurídica material, a UE aderiu à Convenção de Istambul no que diz respeito às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente as questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e as matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão. A adesão da UE à Convenção de Istambul foi cindida em duas decisões do Conselho distintas, a fim de ter em conta a posição especial da Dinamarca e da Irlanda no que diz respeito ao Título V do TFUE. Assim, também a decisão que estabelece a posição a tomar em nome da União no CdP deve ser cindida em duas decisões sempre que as recomendações ou conclusões pertinentes digam respeito a ambas as questões.
Os atos previstos têm objetivos e componentes nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal (artigo 82.º, n.º 2, e artigo 84.º do TFUE), bem como do asilo e da não repulsão (artigo 78.º, n.º 2, do TFUE). Estas disposições estão indissociavelmente interligadas sem que uma seja acessória em relação a outra. A base jurídica material da decisão proposta inclui, por conseguinte, as seguintes disposições: Artigo 78.º, n.º 2, artigo 82.º, n.º 2, e artigo 84.º.
4.3.Conclusão
A base jurídica da decisão proposta deve ser o artigo 78.º, n.º 2, o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 84.º, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
Proposta de
2024/0119 (NLE)
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na 16.ª reunião do Comité das Partes na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre a adoção de uma recomendação e de conclusões dirigidas a cinco Estados Partes no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 78.º, n.º 2, o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 84.º, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção») foi celebrada pela União através da Decisão (UE) 2023/1075 do Conselho, no que diz respeito às instituições e à administração pública da União, e pela
Decisão (UE) 2023/1076 do Conselho
, no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão, e entrou em vigor para a União em 1 de outubro de 2023.
(2)Em conformidade com o artigo 66.º, n.º 1, da Convenção, o Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO») foi incumbido de monitorizar a aplicação da Convenção pelas Partes na mesma. Nos termos do artigo 68.º, n.º 11, da Convenção, o GREVIO adota o seu relatório e as suas conclusões sobre as medidas tomadas pela Parte interessada para aplicar as disposições da Convenção.
(3)O Comité das Partes na Convenção pode adotar recomendações dirigidas à Parte interessada, em conformidade com o artigo 68.º, n.º 12, da Convenção. As recomendações baseiam-se nos relatórios do GREVIO e estabelecem uma distinção entre as medidas que o Comité das Partes entende devem ser adotadas pela Parte o mais rapidamente possível, com a obrigação de lhe apresentar, no prazo de três anos, um relatório sobre os progressos realizados neste sentido, e as medidas que, embora importantes, o Comité das Partes considera que poderão ser adotadas numa segunda fase. No final do período de três anos, a Parte deve apresentar um relatório ao Comité das Partes sobre as medidas adotadas em dez domínios específicos da Convenção. Com base nestas informações e noutras informações suplementares facultadas por organizações não-governamentais e da sociedade civil e por instituições nacionais para a proteção dos direitos humanos, o Comité das Partes adota conclusões sobre a aplicação das recomendações, que serão elaboradas pelo Secretariado do Comité.
(4)O Comité das Partes, na sua 16.ª reunião, que terá lugar em 31 de maio de 2024, deverá adotar o seguinte projeto de recomendação e quatro projetos de conclusões, relativos à aplicação da Convenção por cinco Estados Partes (projetos de recomendação e conclusões):
–Recomendação sobre a aplicação da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica pelo Listenstaine [IC-CP(2024)1-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Andorra, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)2-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita à Bélgica, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)3-prov];
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Malta, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)4-prov]; e
–Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Espanha, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)5-prov].
(5)Os projetos de recomendação e conclusões dizem respeito à aplicação das disposições da Convenção relativas à cooperação judiciária em matéria penal, nomeadamente no que se refere à proteção das vítimas e ao apoio às vítimas de violência contra as mulheres e de violência doméstica, bem como das disposições da Convenção relativas a asilo e não repulsão. Estas matérias são abrangidas pelo acervo da União, em especial pela Diretiva.../... do Parlamento Europeu e do Conselho [diretiva relativa ao combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica], a Diretiva 2012/29/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (UE) .../... do Parlamento Europeu e do Conselho [regulamento que estabelece um procedimento comum de proteção internacional na União e que revoga a Diretiva 2013/32/UE] e a Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho. Por conseguinte, é conveniente definir a posição a tomar, em nome da União, no Comité das Partes, no que diz respeito a matérias relativas à cooperação judiciária em matéria penal, ao asilo e à não repulsão, dado que os atos previstos são suscetíveis de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União, na medida em que podem afetar a futura interpretação das disposições pertinentes da Convenção.
(6)No que se refere ao Listenstaine, o projeto de recomendação relativo à aplicação da Convenção por este Estado Parte inclui a necessidade de adotar e alinhar as definições aplicáveis com a Convenção (artigo 3.º da Convenção), velar pela igualdade de género, inclusive adotando medidas a este respeito, e atender aos direitos e às necessidades dos grupos sujeitos a, ou em risco de, discriminação interseccional (artigo 4.º da Convenção), desenvolver uma estratégia ou plano de ação abrangente para prevenir e combater todas as formas de violência abrangidas pela Convenção (artigo 7.º da Convenção), garantir o financiamento das organizações pertinentes da sociedade civil (artigo 8.º da Convenção), afetar recursos humanos e financeiros aos órgãos de coordenação (artigo 10.º da Convenção), harmonizar os sistemas de recolha de dados e realizar regularmente inquéritos à população sobre todas as formas de violência abrangidas pela Convenção (artigo 11.º da Convenção), assegurar uma linha telefónica de apoio específica e gratuita a nível nacional (artigo 24.º da Convenção) e recorrer a ordens de interdição das autoridades policiais para assegurar a proteção das vítimas (artigo 52.º da Convenção). Dado que as recomendações sobre estas questões estão em consonância com as políticas e os objetivos da União no domínio da cooperação judiciária em matéria penal e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União, a União deve tomar a posição de não se opor à adoção da recomendação dirigida ao Listenstaine.
(7)No que se refere a Andorra, os projetos de conclusões relativos à aplicação da Convenção por este Estado Parte incluem a necessidade de garantir que as partes interessadas pertinentes recebem recursos humanos e financeiros suficientes (artigo 8.º e artigo 25.º da Convenção), assegurar uma abordagem transversal e coordenada em matéria de prevenção e de combate à violência contra as mulheres (artigo 7.º da Convenção), garantir a recolha de dados sobre a violência contra as mulheres (artigo 11.º da Convenção), garantir que as vítimas possam recorrer a ordens de interdição de emergência, em conformidade com a Convenção (artigo 52.º da Convenção) e respeitar o disposto na Convenção no que se refere ao estatuto de residente das vítimas de violência contra as mulheres (artigo 59.º da Convenção). Dado que as conclusões sobre estas questões estão em consonância com as políticas e os objetivos da União nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal, do asilo e da não repulsão e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União, a União deve tomar a posição de não se opor à adoção das conclusões dirigidas a Andorra.
(8)No que se refere à Bélgica, os projetos de conclusões relativos à aplicação da Convenção por este Estado Parte incluem a necessidade de assegurar a recolha de dados sobre violência contra as mulheres (artigo 11.º da Convenção) e garantir que os serviços de apoio especializados beneficiam de financiamento que assegure a continuidade das suas atividades (artigo 8.º e artigo 25.º da Convenção), bem como a necessidade de assegurar que as autoridades competentes em matéria de custódia e direitos de visita tomam em consideração as questões relacionadas com a violência contra as mulheres (artigo 31.º da Convenção). Dado que as conclusões sobre estas questões estão em consonância com as políticas e os objetivos da União no domínio da cooperação judiciária em matéria penal e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União, a União deve tomar a posição de não se opor à adoção das conclusões dirigidas à Bélgica.
(9)No que se refere a Malta, os projetos de conclusões relativos à aplicação da Convenção por este Estado Parte incluem a necessidade de reforçar a cooperação com intervenientes não governamentais, incluindo os que prestam serviços de apoio especializados, e assegurar a sua participação efetiva na conceção das políticas pertinentes (artigo 7.º da Convenção), garantir a recolha exaustiva de dados relativos a todas as formas de violência cobertas pela Convenção (artigo 11.º da Convenção), tomar um conjunto de medidas em matéria de custódia e direitos de visita, a fim de garantir a segurança das vítimas e dos seus filhos (artigo 31.º da Convenção) e assegurar a conformidade da sua legislação com a Convenção no que diz respeito às ordens de interdição de emergência e às ordens de proteção (artigo 52.º e artigo 53.º da Convenção). Dado que as conclusões sobre estas questões estão em consonância com as políticas e os objetivos da União no domínio da cooperação judiciária em matéria penal e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União, a União deve tomar a posição de não se opor à adoção das conclusões dirigidas a Malta.
(10)No que se refere a Espanha, os projetos de conclusões relativos à aplicação da Convenção por este Estado Parte incluem a necessidade de harmonizar em todo o país o nível de apoio e proteção das mulheres vítimas de violência (artigo 7.º, artigo 10.º e artigo 25.º da Convenção), responder às necessidades de proteção das mulheres sujeitas a formas cruzadas de discriminação (artigo 4.º da Convenção), apoiar, inclusive em termos financeiros, as organizações não-governamentais de defesa dos direitos das mulheres (artigo 9.º da Convenção), velar por que as mulheres requerentes de asilo possam ter um acesso rápido ao procedimento de asilo e a alojamento seguro e garantir meios de identificação das mulheres requerentes de asilo que necessitam de proteção (artigo 60.º artigo 61.º da Convenção). Dado que as conclusões sobre estas questões estão em consonância com as políticas e os objetivos da União nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal, do asilo e da não repulsão e não suscitam quaisquer preocupações relativamente ao direito da União, a União deve tomar a posição de não se opor à adoção da conclusão dirigida a Espanha.
(11)A Irlanda não está vinculada pela Decisão (UE) 2023/1076 do Conselho e, por conseguinte, não participa na adoção da presente decisão.
(12)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A posição a tomar, em nome da União, na 16.ª reunião do Comité das Partes, instituído nos termos do artigo 67.º da Convenção, é a de não se opor à adoção dos seguintes atos:
(1)Recomendação sobre a aplicação da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica pelo Listenstaine [IC-CP(2024)1-prov];
(2)Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Andorra, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)2-prov];
(3)Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita à Bélgica, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)3-prov];
(4)Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Malta, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)4-prov]; e
(5)Conclusões sobre a aplicação das recomendações no que respeita a Espanha, adotadas pelo Comité das Partes [IC-CP(2024)5-prov].
Artigo 2.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente