COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.1.2024
COM(2024) 38 final
2024/0014(NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no Comité das Partes da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre alterações ao Regulamento Interno do Comité no que diz respeito a questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.Objeto da proposta
A presente proposta diz respeito à decisão que estabelece a posição a tomar, em nome da União, no Comité das Partes («CdP») da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção de Istambul» ou «Convenção»), na perspetiva da adoção prevista de alterações ao Regulamento Interno do CdP no que diz respeito à composição do Comité (Regra 2) e às regras de votação (Regras 20, 21 e 25). A alteração do presente Regulamento Interno tornou-se necessária na sequência da adesão da União Europeia à Convenção de Istambul.
2.Contexto da proposta
2.1.A Convenção de Istambul
A Convenção de Istambul visa estabelecer um conjunto abrangente e harmonizado de regras para prevenir e combater a violência contra as mulheres e a violência doméstica dentro e fora da Europa. A Convenção entrou em vigor a 1 de agosto de 2014.
A UE assinou a Convenção em junho de 2017 e concluiu o procedimento de adesão com o depósito de dois instrumentos de aprovação em 28 de junho de 2023, o que desencadeou a entrada em vigor da Convenção, para a UE, em 1 de outubro de 2023. A UE aderiu à Convenção no que diz respeito às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente no que diz respeito às questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e às questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. A Irlanda e a Dinamarca não estão vinculadas pelo exercício da competência da União no que diz respeito a matérias relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. Todos os Estados-Membros da UE assinaram a Convenção, mas, em 10 de janeiro de 2024, apenas 22 Estados-Membros a tinha ratificado e, por conseguinte, só estes têm direito de voto no Comité das Partes. Fazem atualmente parte da Convenção 39 Partes, incluindo a UE.
2.2.O Comité das Partes da Convenção.
O Comité das Partes, órgão político do mecanismo de monitorização da Convenção de Istambul, é composto por representantes das Partes na Convenção. As tarefas confiadas ao CdP são enumeradas na Regra 1 do Regulamento Interno. Nos termos do artigo 67.º, n.º 2, da Convenção, o CdP é responsável pela eleição dos membros do Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO»). Em conformidade com o artigo 68.º, n.º 12, da Convenção, o CdP pode adotar, com base nos relatórios e conclusões do GREVIO, as recomendações dirigidas aos Estados Partes sobre a implementação da Convenção. O CdP tem igualmente a seu cargo a supervisão da implementação dessas recomendações uma vez terminado o período de três anos para a sua implementação. Além disso, o CdP examina as conclusões dos inquéritos especiais que lhe foram transmitidos pelo GREVIO em conformidade com o artigo 68.º, n.º 15, da Convenção. O CdP também elege os membros da sua Mesa — um presidente e dois vice-presidentes.
O Regulamento Interno do CdP é adaptado à participação dos Estados Partes em que cada uma delas dispõe de um voto: A Regra 20 do Regulamento Interno relativo à votação estabelece que «cada membro do Comité dispõe de um voto» e que o quórum exigido para as decisões do Comité é «a maioria de dois terços dos votos expressos». O mesmo quórum é igualmente exigido para alterar o Regulamento Interno (Regra 25). A Regra 21 do Regulamento Interno estabelece disposições específicas para a eleição dos membros do GREVIO.
A adesão da UE à Convenção implica algumas adaptações dessas regras, uma vez que, nas matérias da sua competência, a União exerce o seu direito de voto com um número de votos igual ao dos Estados-Membros vinculados pelo exercício da sua competência e esse número varia em função do objeto da votação.
2.3.A alteração prevista ao Regulamento Interno do Comité das Partes
Em 28 de agosto de 2023, o Secretariado da CdP distribuiu um documento de informação e projetos de alteração ao Regulamento Interno. Estas alterações visam refletir as implicações da adesão da UE à Convenção de Istambul para o funcionamento do CdP e, em especial, os seus efeitos nas disposições relativas à votação. O Secretariado do CdP deu aos Estados Partes a possibilidade de apresentarem observações. Apenas o Reino Unido enviou observações por escrito, em que sugeria algumas alterações de redação.
O Secretariado do CdP solicitou à UE que apresentasse as suas observações sobre os projetos de alterações propostas. As alterações ao Regulamento Interno serão debatidas e, se possível, adotadas na 16.ª reunião do Comité das Partes, de 6 de junho de 2024. Caso as delegações necessitem de mais tempo para o debate, as alterações poderão também ser adotadas na próxima reunião da CdP, em dezembro de 2024.
3.Posição a tomar em nome da União
As alterações ao Regulamento Interno propostas pelo Secretariado do CdP podem resumir-se do seguinte modo:
–O atual quórum de dois terços dos votos expressos na regra geral de votação (Regra 20) será mantido, mas complementado por dois novos elementos. Como primeiro elemento, o Secretariado do CdP propõe uma cláusula de não adicionalidade, segundo a qual, e em função da repartição de competências, são a UE ou os seus Estados-Membros que têm o direito de votar sobre uma questão específica. Caso a União vote, essa votação terá um peso equivalente ao número de Estados-Membros da UE que são Partes na Convenção. Como segundo elemento, o Secretariado do CdP propõe uma «dupla maioria», o que significa que, para ser válida, uma decisão deve obter, além dos dois terços dos votos expressos, uma maioria simples dos votos dos Estados Partes na Convenção que não sejam Estados-Membros da UE.
–No que diz respeito à eleição dos membros do GREVIO, manter-se-á o atual quórum de «pelo menos a maioria dos votos expressos» (Regra 21, n.º 9). Cada membro do Comité disporá de um voto para a eleição dos membros do GREVIO. O princípio da não adicionalidade não seria aplicável, o que significa que a União disporia de um «voto adicional» para eleger membros do GREVIO, para além do voto individual de cada Estado-Membro da UE Parte na Convenção. No que diz respeito às decisões de solicitar a retirada de um ou mais candidatos que não preencham os requisitos de adesão ao GREVIO (Regra 21, n.º 4), o quórum, atualmente de uma maioria de dois terços dos votos expressos, seria igualmente mantido, mas completado pelo requisito de uma dupla maioria.
–Quanto às propostas de alteração ao Regulamento Interno (Regra 25), o quórum, atualmente de dois terços dos votos expressos, seria mantido, mas completado pela exigência de uma dupla maioria.
Propõe-se que a UE apoie a abordagem geral do Secretariado do CdP para a alteração do Regulamento Interno, mas proceda a uma série de ajustamentos, conforme se expõe a seguir.
Em primeiro lugar, propõe-se que a UE aceite a inclusão de uma cláusula de «não adicionalidade» na Regra 20, n.º 1, do Regulamento Interno, sob reserva de certas adaptações necessárias para refletir o facto de a União ter aderido à Convenção de Istambul no que diz respeito às suas próprias instituições e administração pública, por um lado, e no que diz respeito a questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, asilo e não repulsão, por outro, tendo em conta a posição especial da Dinamarca e da Irlanda.
Por conseguinte, nas matérias da sua competência, a União deveria exercer o seu direito de voto com um número de votos igual ao número dos seus Estados-Membros que são Partes na Convenção e que estão vinculados pelo exercício da sua competência. Sempre que a União exerça o seu direito de voto, os Estados-Membros que são Partes na Convenção e que estão vinculados pela competência da União na matéria a votar não votam, ao passo que os Estados-Membros que não estão vinculados pela competência da União podem votar separadamente. Inversamente, a União não exerce o seu direito de voto nos casos em que todos os seus Estados-Membros que são Partes na Convenção estejam habilitados a exercer os seus direitos de voto.
O princípio da «não adicionalidade» está em conformidade com a prática estabelecida no que diz respeito a outras convenções do Conselho da Europa às quais a UE aderiu.
Em segundo lugar, propõe-se que a UE aceite a inclusão de um requisito de «dupla maioria» na Regra 20, n.os 3 e 5, do Regulamento Interno, conforme sugerido pelo Secretariado do CdP, sob reserva de determinados ajustamentos tendo em conta a posição especial da Dinamarca e da Irlanda e nos limites dos casos em que a União participa numa votação.
O objetivo do requisito da «dupla maioria» previsto na Regra 20 é introduzir uma ponderação mais equilibrada e mais equitativa de todas as Partes na Convenção e contrabalançar o facto de a UE já dispor de uma maioria simples em termos de votos no CdP. Pretende-se, assim, dar garantias aos Estados não-UE Partes de que as suas posições continuarão a ser importantes no CdP, apesar da adesão da UE, e de que não serão «ultrapassadas» pela UE e pelos seus Estados-Membros ao votarem como um único bloco.
A exigência de uma dupla maioria significaria que, quando a UE participa numa votação, o quórum habitual (ou seja, dois terços dos votos expressos) seria completado por um requisito de maioria simples dos votos expressos pelas outras Partes na Convenção. As outras Partes na Convenção incluem os Estados Partes que não são membros da UE e, se for caso disso, os Estados-Membros da UE que não estão vinculados pelo exercício da competência da União.
Se a União participar numa votação com um número de votos igual ao número dos seus Estados-Membros que são Partes na Convenção, o requisito da dupla maioria significaria que, para uma decisão ser validamente adotada, deve ser alcançada uma maioria de dois terços em que o voto da União (igual a 22 votos) tenha sido apoiado por uma maioria simples dos votos expressos pelos 16 Estados não-UE Partes na Convenção. Sempre que a União participe numa votação dispondo de um número de votos igual ao número dos seus Estados-Membros que são Partes na Convenção e que estão vinculados pelo exercício da competência da União nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal, do asilo e da não repulsão, deve ser alcançada uma maioria de dois terços em que o voto da União (igual a 20 votos) tenha sido apoiado por uma maioria simples dos votos expressos pelos 16 Estados não-UE Partes na Convenção, mais a Dinamarca e a Irlanda.
Em terceiro lugar, no que diz respeito às regras específicas para a eleição dos membros do GREVIO, propõe-se que a União aceite o aditamento à Regra 21, n.º 7, do Regulamento Interno, conforme redigido pelo Secretariado do CdP, segundo o qual cada membro do Comité dispõe de um voto. Uma vez que a Regra 20 e, por conseguinte, o princípio da não adicionalidade não se aplicam no contexto da Regra 21 (Regra 21, n.º 1), a UE disporá de um voto para além do voto individual de cada Estado-Membro da UE que seja Parte na Convenção. No que diz respeito à alteração proposta para completar a Regra 21, n.º 4, do Regulamento Interno sobre as decisões de solicitar a retirada de um ou mais candidatos a membro do GREVIO por um requisito de dupla maioria, a União deve aceitar esse requisito, tendo em conta o caráter excecional das referidas decisões. Nesse caso, a maioria simples, em complemento da maioria de dois terços exigida, será estabelecida com base nos votos expressos pelos representantes das Partes que não a UE e os seus Estados-Membros, conforme sugerido nas observações escritas apresentadas pelo Reino Unido.
Em quarto lugar, no que diz respeito à Regra 25, relativa às alterações ao Regulamento Interno, importa salientar que essas decisões devem ser adotadas por maioria de dois terços dos votos expressos, dispondo cada Parte na Convenção de um voto, conforme previsto na Regra 20, n.º 1, primeiro parágrafo. Pelas razões acima expostas, a União deve aceitar o aditamento de um requisito de dupla maioria, conforme proposto pelo Secretariado do CdP, sob reserva de determinados ajustamentos. Em especial, importa clarificar que o princípio da não adicionalidade previsto na Regra 20, n.º 1, conforme alterada, não se aplica à Regra 25. Além disso, a maioria simples, que vem completar a exigência da maioria de dois terços, deve ser estabelecida da mesma forma que na Regra 21, n.º 4.
Em quinto lugar, propõe-se que a UE sugira que a referência à União Europeia seja suprimida da lista (constante da Regra 2.2.b) do Regulamento Interno que enumera os representantes autorizados a participar nas reuniões do Comité das Partes sem direito de voto nem reembolso de despesas. A regra é obsoleta, uma vez que a União Europeia é agora membro de pleno direito do CdP.
As alterações propostas ao Regulamento Interno do CdP a apresentar ao Secretariado do CdP constam do anexo da presente decisão.
4.Base jurídica
4.1.Base jurídica processual
4.1.1.Princípios
O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a adoção de decisões que definem «as posições a tomar em nome da União numa instância instituída por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo».
A noção de «atos que produzem efeitos jurídicos» inclui os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas do direito internacional que regem a instância em questão. Inclui ainda os instrumentos que não têm efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que «tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União».
4.1.2.Aplicação ao caso em apreço
O Comité das Partes é um órgão criado pela Convenção de Istambul. As alterações ao Regulamento Interno que o Comité das Partes é chamado a adotar constituem um ato que produz efeitos jurídicos, que é um ato vinculativo por força do direito internacional, em conformidade com o artigo 67.º, n.º 3, da Convenção. Este ato não completa nem altera o quadro institucional da Convenção. Por conseguinte, a base jurídica processual da decisão proposta é o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
4.2.Base jurídica material
4.2.1.Princípios
A base jurídica material de uma decisão nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende essencialmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é tomada uma posição em nome da União. Se o ato previsto prosseguir duas finalidades ou tiver duas componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal e a outra como sendo apenas acessória, a decisão a adotar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE deve assentar numa única base jurídica material, a saber a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante.
Se o ato previsto tiver simultaneamente várias finalidades ou componentes indissociavelmente ligadas, sem que nenhuma delas seja acessória em relação à outra, a base jurídica material de uma decisão a tomar nos termos do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE, terá de incluir, excecionalmente, as várias bases jurídicas correspondentes.
4.2.2.Aplicação ao caso em apreço
O principal objetivo do ato previsto é alterar o Regulamento Interno do CdP a fim de ter em conta as consequências da adesão da União à Convenção de Istambul para o funcionamento do Comité. Quanto à base jurídica material, a UE aderiu à Convenção de Istambul no que diz às matérias da sua competência exclusiva, nomeadamente as questões relacionadas com as instituições e a administração pública da União e as questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. A adesão da UE à Convenção de Istambul foi dividida em duas decisões do Conselho distintas, a fim de ter em conta a posição especial da Dinamarca e da Irlanda no que diz respeito ao Título V do TFUE. Assim, a decisão que estabelece a posição a tomar em nome da União no CdP em relação ao ato previsto deve ser dividida em duas decisões paralelas.
A base jurídica da presente decisão diz respeito a questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão. Esta base jurídica inclui disposições nos domínios da cooperação judiciária em matéria penal (artigo 82.º, n.º 2, e artigo 84.º do TFUE), bem como do asilo e da não repulsão (artigo 78.º, n.º 2, do TFUE). Estas disposições estão indissociavelmente interligadas sem que uma seja acessória em relação a outra. Por conseguinte, a base jurídica material da decisão proposta inclui as seguintes disposições: Artigo 82.º, n.º 2, artigo 84.º e artigo 78.º, n.º 2.
4.3.Conclusão
A base jurídica da decisão proposta deve ser o artigo 82.º, n.º 2, o artigo 84.º o artigo 78.º, n.º 2, do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
2024/0014 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no Comité das Partes da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica, sobre alterações ao Regulamento Interno do Comité no que diz respeito a questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e a não repulsão
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 82.º, n.º 2, o artigo 84.º e o artigo 78.º, n.º 2, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência Contra as Mulheres e a Violência Doméstica («Convenção») foi celebrada pela União através da Decisão (UE) 2023/1075 do Conselho, no que diz respeito às instituições e à administração pública da União, e pela Decisão (UE)
2023/1076
do Conselho, no que diz respeito a matérias relacionadas com a cooperação judiciária em matéria penal, o asilo e não repulsão, e entrou em vigor para a União em 1 de outubro de 2023. Até à data, existem 39 Partes na Convenção, incluindo a União e 22 Estados-Membros.
(2)O Comité das Partes é o órgão político do mecanismo de monitorização da Convenção de Istambul. Nos termos do artigo 67.º, n.º 3, da Convenção, o Comité das Partes elaborou o seu próprio Regulamento Interno. O referido regulamento prevê que cada Parte na Convenção dispõe de um voto. A adesão da União à Convenção implica determinados ajustamentos a esse regulamento interno, a fim de determinar as modalidades de exercício dos direitos de voto da União enquanto Parte na Convenção.
(3)Em agosto de 2023, o Secretariado do Comité das Partes propôs determinadas alterações ao Regulamento Interno para refletir o impacto da adesão da União no funcionamento do Comité e solicitou aos Estados Partes e à União que apresentassem sugestões de redação com vista à adoção das alterações em 2024. As alterações ao Regulamento Interno devem ser debatidas e, se possível, adotadas na 16.ª reunião do Comité das Partes, em 6 de junho de 2024.
(4)É conveniente definir a posição a tomar, em nome da União, no Comité das Partes, dado que as alterações ao Regulamento Interno serão vinculativas para a União.
(5)De acordo com os projetos de alterações que o Secretariado do Comité das Partes propôs, as regras relativas ao quórum para a adoção das decisões do Comité, conforme previsto no Regulamento Interno, seriam mantidas, mas completadas por alguns novos requisitos. A União deverá apoiar essas alterações ao Regulamento Interno, sob reserva de algumas adaptações que reflitam o âmbito da adesão da União à Convenção de Istambul.
(6)No que diz respeito à regra geral de votação prevista na Regra 20 do Regulamento Interno, o Secretariado do Comité das Partes propõe a inclusão de uma cláusula de não adicionalidade segundo a qual serão a União ou os seus Estados-Membros que disporão do direito de voto sobre uma questão específica. O princípio da não adicionalidade já está incorporado noutras convenções do Conselho da Europa às quais a União aderiu e deve também ser aceite no caso em apreço. No entanto, a redação da cláusula deve ser adaptada ao facto de a União exercer o seu direito de voto com um número de votos que variará em função do objeto da votação.
(7)No que diz respeito à regra geral de votação prevista na Regra 20 do Regulamento Interno, o Secretariado do Comité das Partes propõe igualmente a inclusão de um requisito de dupla maioria, o que significa que uma decisão só será adotada por maioria de dois terços dos votos expressos se for apoiada por uma maioria simples dos votos expressos pelos Estados Partes na Convenção que não sejam Estados-Membros da União. Esse requisito contrabalançaria o facto de a União dispor de uma maioria simples no Comité das Partes em termos de votos, respondendo, assim, a eventuais preocupações Partes situadas em Estados terceiros quanto ao peso do voto da União. A União deve aceitar o requisito da dupla maioria, desde que este só se aplique se a União participar numa votação e a redação do requisito seja adaptada ao facto de a União exercer o seu direito de voto com um número de votos que variará em função do objeto da votação.
(8)No que diz respeito às regras específicas para a eleição dos membros do Grupo de peritos sobre o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica («GREVIO»), a União deve aceitar a alteração proposta que prevê um voto para a União, para além do voto individual de cada Estado-Membro. No que se refere mais especificamente às decisões de solicitar a retirada de um ou mais candidatos que não preencham os requisitos de adesão ao GREVIO, o Secretariado do Comité das Partes propõe a aplicação de um requisito de dupla maioria. Tendo em conta o caráter excecional das referidas decisões, a União deverá aceitar esse requisito, o que significa que a maioria de dois terços dos votos expressos, exigida para essas decisões, deve incluir uma maioria simples dos votos expressos por representantes de Partes que não a União e os seus Estados-Membros.
(9)No que diz respeito às alterações ao Regulamento Interno que devem ser adotadas por maioria de dois terços dos votos expressos, dispondo cada Parte na Convenção de um voto, a União deve aceitar o aditamento de um requisito de dupla maioria, conforme proposto pelo Secretariado do Comité das Partes, contanto que seja clarificado que o princípio da não adicionalidade não se aplica neste caso.
(10)Quanto à lista dos participantes que não são membros do Comité das Partes, que figura no Regulamento Interno, a referência à União Europeia deve ser suprimida, uma vez que se tornou obsoleta.
(11)A posição da União no âmbito do Comité das Partes deve, por conseguinte, basear-se no projeto de alteração do Regulamento Interno do Comité em anexo.
(12)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º do Protocolo acima referido, a Irlanda não participa na adoção da presente decisão e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.
(13)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A posição a tomar, em nome da União, no Comité das Partes, instituído nos termos do artigo 67.º da Convenção, no que diz respeito à adoção de alterações ao Regulamento Interno do Comité das Partes, que devem ser debatidas e adotadas numa das reuniões do Comité das Partes a realizar em 2024, deve basear-se nas alterações ao Regulamento Interno constantes do anexo.
Artigo 2.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente