COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 25.7.2024

COM(2024) 311 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a aplicação do Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e o Conselho relativo à cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores

Índice

Parte I: Âmbito    

1.    Introdução    

2.    O Regulamento CPC em síntese    

2.1.    Âmbito de aplicação e objetivos    

2.2.    Atividades    

2.2.1.    Pedidos de assistência mútua    

2.2.2.    Alertas e alertas externos    

2.2.3.    Ações coordenadas    

2.2.4.    Ações de fiscalização conjuntas (sweeps)    

2.2.5.    Outras atividades    

3.    Principais desenvolvimentos do mercado desde a adoção do Regulamento CPC    

3.1.    Rápido crescimento do comércio eletrónico, da publicidade em linha e da concentração do mercado    

3.2.    Aumento das compras transfronteiriças, incluindo a profissionais de países terceiros    

3.3.    Modelos de negócio digitais emergentes    

3.4.    Alegações de sustentabilidade enganosas    

3.5.    Elevada taxa de incumprimento da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores e rápida proliferação de infrações em todos os setores do mercado    

Parte II: Resultados da avaliação relativa à aplicação do Regulamento CPC    

4.    Principais objetivos do Regulamento CPC    

4.1.    Deteção de infrações    

4.2.    Aplicação mais coerente da legislação de proteção dos consumidores    

4.3.    Combater as mesmas práticas irregulares que se propagam por toda a UE    

5.    Eficácia do Regulamento CPC tendo em conta a recente evolução dos mercados de bens de consumo na UE    

6.    Lacunas do quadro de cooperação em matéria de CPC ao abrigo do Regulamento (UE) 2017/2394    

6.1.    Diferentes capacidades de execução a nível nacional    

6.2.    Diferenças na aplicação do Regulamento CPC    

6.3.    Utilização heterogénea dos alertas    

6.4.    Dificuldade em resolver as infrações cometidas por profissionais estabelecidos fora da União    

6.5.    Nível insuficiente de dissuasão do quadro da CPC devido à ausência de coimas simples    

6.6.    Falta de capacidades a nível nacional para detetar infrações emergentes    

6.7.    Morosidade dos procedimentos de CPC    

7.    Eficácia dos poderes mínimos das autoridades competentes estabelecidos no artigo 9.º    

8.    Cumprimento por parte dos profissionais nos principais mercados de bens de consumo onde se verifica comércio transfronteiriço    

Parte III: Conclusões — Próximas etapas    

Parte I: Âmbito

1.Introdução

O Regulamento (UE) 2017/2394 1 relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores («Regulamento CPC» ou «regulamento») estabelece as condições em que as autoridades competentes dos Estados‑Membros cooperam e coordenam ações entre si e com a Comissão, a fim de fazer cumprir a legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores, de assegurar o bom funcionamento do mercado interno e de reforçar a proteção dos interesses económicos dos consumidores. O Regulamento CPC foi adotado em dezembro de 2017 e entrou em vigor em 17 de janeiro de 2020. Revogou o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 2 e atualizou o regime de cooperação no domínio da proteção dos consumidores ao clarificar e alargar o seu âmbito de aplicação e os procedimentos e ao harmonizar ainda mais os poderes mínimos das autoridades competentes em matéria de CPC.

O artigo 40.º do Regulamento CPC prevê que a Comissão apresente um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação desse mesmo regulamento, que deve conter uma avaliação da aplicação do Regulamento CPC e apreciar a eficácia da aplicação da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores nos termos do regulamento, em particular no que respeita aos poderes das autoridades competentes. Deve igualmente analisar a evolução do cumprimento pelos profissionais nos principais mercados de bens de consumo onde se verifica comércio transfronteiriço. O relatório é acompanhado, sempre que necessário, de proposta legislativa.

Para elaborar o relatório, a Comissão lançou um estudo externo 3 (a seguir designado por «estudo») que incluiu: a) uma investigação documental, b) entrevistas com os serviços de ligação únicos nacionais e as autoridades competentes em matéria de CPC de 30 países da UE/EEE, c) inquéritos em linha a que responderam serviços de ligação únicos, autoridades competentes em matéria de CPC, entidades competentes para emitir alertas e profissionais que tenham sido objeto de ações coordenadas em matéria de CPC e d) entrevistas com um leque mais vasto de partes interessadas no âmbito de estudos de casos 4 . As conclusões do presente relatório baseiam-se nos dados recolhidos no âmbito do estudo.

2.O Regulamento CPC em síntese

2.1.Âmbito de aplicação e objetivos 

O Regulamento CPC prevê (artigos 1.º a 3.º) um quadro que permite às autoridades nacionais competentes em matéria de proteção dos consumidores cooperarem e coordenarem o seu trabalho para aplicar a legislação da União em matéria de proteção dos consumidores de forma sólida e coerente no mercado único. No artigo 2.º explica-se que
o regulamento visa combater as práticas que não estão em conformidade com a legislação da União e que têm uma dimensão transfronteiriça. O regulamento prevê diferentes procedimentos de cooperação para as seguintes categorias de infrações: infrações intra-União, infrações generalizadas e infrações generalizadas ao nível da União 5 . A legislação da União que pode ser objeto de infrações deste tipo consta do anexo do Regulamento CPC.

O Regulamento CPC tem os seguintes objetivos principais: 1) facilitar a deteção eficaz e eficiente de infrações transfronteiriças; 2) facilitar a adoção de medidas eficazes e eficientes pelas autoridades competentes em matéria de CPC para corrigir essas infrações; 3) apoiar a coerência da abordagem para dar resposta às mesmas práticas em todos os Estados-Membros; 4) proporcionar um processo único coordenado para combater as infrações generalizadas e as infrações generalizadas ao nível da União 6 e contribuir para proporcionar condições de concorrência equitativas a todas as empresas que operam no mercado único.

2.2.Atividades 

O Regulamento CPC prevê vários mecanismos para as autoridades competentes em matéria de CPC e a Comissão trocarem informações e coordenarem as suas medidas de investigação e aplicação no âmbito da rede de cooperação de proteção do consumidor, constituída pelas autoridades nacionais responsáveis pela aplicação do direito da UE em matéria de proteção dos consumidores.

2.2.1.Pedidos de assistência mútua 

Os pedidos de assistência mútua (artigos 11.º a 14.º) são: i) pedidos de informações das autoridades competentes em matéria de CPC de um Estado-Membro às de outro Estado‑Membro, a fim de verificar se uma infração transfronteiriça foi cometida ou está a ser cometida no seu território («pedidos de informação») ou ii) pedidos às autoridades competentes em matéria de CPC do Estado-Membro de origem da infração ou no qual o profissional se encontre estabelecido ou dispõe de bens para que tomem todas as medidas de aplicação necessárias e proporcionadas para pôr termo à infração («pedidos de medidas de aplicação»).

2.2.2.Alertas e alertas externos

As autoridades competentes em matéria de CPC, a Comissão e as entidades autorizadas, como os Centros Europeus do Consumidor (CEC) ou as organizações de consumidores e profissionais que estão fora da rede de cooperação de defesa do consumidor mas que tenham sido habilitadas para o efeito pelos Estados-Membros ou pela Comissão, podem trocar informações sobre potenciais infrações mediante a emissão de alertas (artigos 17.º, 26.º, 27.º e 28.º). Existem diferentes tipos de alertas em função da necessidade: alertas para efeitos de informação ou alertas no sentido da tomada de ação 7 . Os alertas são trocados através do sistema CPC-IMI [Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) gerido pela Comissão especificamente para o intercâmbio de vários tipos de informações entre as autoridades nacionais].

2.2.3.Ações coordenadas

As autoridades competentes em matéria de CPC, com o apoio da Comissão, coordenam as suas ações de investigação e aplicação (artigos 15.º a 25.º) para combater as infrações à legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores que digam respeito a mais de dois Estados‑Membros (ou seja, «infrações generalizadas») ou à maioria dos Estados-Membros 8 (ou seja, «infrações generalizadas ao nível da União»). Em caso de suspeita razoável de uma infração generalizada ao nível da União, a Comissão pode alertar a rede de cooperação de defesa do consumidor. As autoridades nacionais dispõem de um mês para analisar os elementos de prova disponíveis e decidir se devem ou não dar início a uma ação coordenada. Estas ações são coordenadas pela Comissão.

Na sequência do início de uma ação coordenada, as autoridades em causa debatem e chegam a acordo sobre um plano de investigação e elaboram em conjunto uma posição comum que inclua a avaliação jurídica que fazem das práticas que consideram estar a infringir as leis substantivas pertinentes enumeradas no anexo do Regulamento CPC. A posição comum é posteriormente transmitida ao profissional em causa, juntamente com um pedido no sentido de serem resolvidos os problemas identificados e assumido o compromisso de alterar as respetivas práticas de modo a torná-las conformes com a lei. Consoante o caso, realiza-se geralmente um diálogo entre o profissional e a rede de cooperação de defesa do consumidor, durante o qual podem ser prestados esclarecimentos e debatidos compromissos até que as autoridades competentes em matéria de CPC estejam satisfeitas com os compromissos propostos.

Se o profissional responsável pela infração não se comprometer a alterar as suas práticas, se os seus compromissos forem insuficientes ou, posteriormente, não respeitados, as autoridades competentes em matéria de CPC podem tomar medidas de aplicação formais, incluindo sanções, a nível nacional, de forma coordenada.

2.2.4.Ações de fiscalização conjuntas (sweeps)

As ações de fiscalização conjuntas (artigo 29.º) constituem investigações concertadas nos mercados de bens de consumo através de ações coordenadas simultâneas de controlo para detetar eventuais infrações. Até agora, as ações de fiscalização conjuntas assumiram a forma de controlo de sítios Web que as autoridades competentes em matéria de CPC realizam simultaneamente para verificar a conformidade dos sítios Web com a legislação de proteção dos consumidores ou para detetar infrações. Salvo acordo em contrário das autoridades competentes, as ações de fiscalização conjuntas são coordenadas pela Comissão. Embora a participação numa ação de fiscalização conjunta não seja obrigatória, quase todas as autoridades competentes em matéria de CPC participam habitualmente. Após o controlo, as autoridades competentes em matéria de CPC tomam medidas de acompanhamento adequadas, se necessário de forma coordenada, para obter elementos de prova adicionais e solicitar aos profissionais que corrijam a situação e assegurem o cumprimento.

2.2.5.Outras atividades

Nos termos do artigo 30.º do Regulamento CPC, os Estados-Membros são incentivados a informar-se mutuamente e a Comissão com vista a coordenar e organizar conjuntamente outras atividades, como a formação de funcionários ligados à aplicação do Regulamento CPC, a recolha, a classificação e o intercâmbio de dados sobre reclamações dos consumidores, a criação de redes setoriais de funcionários e a elaboração de instrumentos de informação e de comunicação.

3.Principais desenvolvimentos do mercado desde a adoção do Regulamento CPC

No âmbito das tendências generalizadas a nível mundial do aumento da globalização, da digitalização e da transição ecológica, os mercados de bens de consumo da UE evoluíram consideravelmente e o comportamento dos consumidores mudou significativamente desde a adoção do Regulamento CPC em 2017.

Estas novas tendências resultaram numa maior probabilidade de os consumidores estarem também expostos a práticas ilegais, aumentando assim a necessidade de cooperação entre as autoridades competentes em matéria de CPC. Uma questão importante para as autoridades responsáveis pela aplicação da lei é o aumento do nível de incumprimento da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores e, em especial: i) uma percentagem mais elevada de infrações relacionadas com compras efetuadas em linha,
ii) um número significativo de consumidores afetado por práticas ilegais de profissionais que visam o mercado da UE sem terem um estabelecimento ou bens na União, iii) várias questões decorrentes dos novos modelos de negócio em linha que estão a tornar-se cada vez mais complexos, em especial através da combinação de várias tecnologias, como a recolha, o tratamento e a análise de dados pessoais, a utilização da IA e a Internet das coisas (IdC).

3.1.Rápido crescimento do comércio eletrónico, da publicidade em linha e da concentração do mercado

A expansão do comércio eletrónico acelerou durante a pandemia de COVID-19. O comércio
eletrónico a nível mundial, que ascendeu a 4,25 biliões de USD em 2014, deverá atingir 7,39 biliões de USD em 2025 9 (ou seja, mais do que os valores do PIB combinado da França e da Alemanha), o que representa um aumento de 74 %. Durante o mesmo período, prevê-se que o comércio a retalho mundial aumente apenas 34 % 10 , pelo que a quota de mercado do comércio eletrónico aumenta todos os anos, em média, 1 ponto percentual.

Em 2021, a percentagem média de utilizadores da Internet na UE que adquiriram bens ou serviços em linha, pelo menos, uma vez foi de 74 %, face a 63 % registados em 2016. Tal como ilustrado pela figura abaixo, no período de 2016-2021, registou-se um nivelamento das disparidades nacionais em matéria de compras eletrónicas, em grande medida devido à rápida aceleração do crescimento do comércio eletrónico impulsionada pela pandemia.

A percentagem do volume de negócios das empresas proveniente do comércio eletrónico na UE aumentou de 16 % em 2016 para 20 % em 2021; só nas grandes empresas, aumentou de 22 % em 2016 para 27 % em 2021 11 .
A contribuição das vendas no comércio eletrónico para o PIB da UE (ou seja, o PIB das atividades em linha) aumentou de 2,5 % em 2017 para 4 % em 2021 12 .

O comércio eletrónico caracteriza-se ainda por uma concentração crescente do comércio a retalho e dos mercados em linha. Em 2021, o profissional em linha mais visitado em todo o mundo — a Amazon — registou 5,2 mil milhões de visitas (tendo em conta todas as versões regionais do sítio Web), enquanto o segundo operador mais visitado — eBay — registou 1,7 mil milhões de visitas. Em comparação, o profissional classificado em 10.º, o Pinduoduo da China, teve apenas 242 milhões de visitas e o profissional classificado em 80.º, o dba da Dinamarca, registou 13,5 milhões de visitas 13 .

A comercialização de bens e serviços vendidos tanto em linha como em estabelecimentos tradicionais é também cada vez mais efetuada através de canais digitais. Em 2021, as despesas com publicidade digital a nível mundial representaram 65 % do total das receitas de publicidade e as estimativas indicam uma tendência contínua de crescimento, atingindo 70 % até 2025. Assim como as tendências do comércio eletrónico, o mercado da publicidade é também altamente concentrado: em 2022, a Google e a Meta representaram, por si só, cerca de 53 % das despesas com publicidade a nível mundial, o que representa um aumento em relação aos 46 % registados em 2016 14 . A Amazon e o TikTok também registaram um rápido aumento da sua percentagem de publicidade a nível mundial, enquanto a percentagem de publicidade nos meios de comunicação social tradicionais continua a registar um declínio contínuo 15 .

3.2.Aumento das compras transfronteiriças, incluindo a profissionais de países terceiros

Em 2021, 18 % dos cidadãos da UE efetuaram transações com profissionais estabelecidos noutro Estado-Membro, tendo esta taxa aumentado para 32 % entre os participantes regulares no comércio eletrónico — ou seja, os que adquiriram bens ou serviços em linha nos três meses anteriores. Os valores correspondentes em 2020 foram de 16,5 % e 31 %. O aumento da taxa de compras transfronteiriças abrange igualmente as transações entre consumidores residentes na UE e profissionais estabelecidos fora da UE, tendo 12 % dos consumidores e um em cada cinco compradores regulares em linha feito compras a profissionais de países terceiros, tanto em 2020 como em 2021 16 .

3.3.Modelos de negócio digitais emergentes

Na última década, os modelos de negócio digitais sofreram alterações significativas, principalmente devido à predominância dos serviços em linha «isentos de pagamentos pecuniários» que convertem os dados pessoais em valor monetário,
e também, mais recentemente, devido aos rápidos avanços nos serviços alimentados pela inteligência artificial. Embora permitam aos profissionais oferecer experiências de compra únicas com ofertas personalizadas, estes desenvolvimentos podem explorar a literacia digital limitada dos consumidores, conduzindo à manipulação e a uma utilização abusiva dos seus dados pessoais. Em especial, os consumidores jovens, tendo em conta o tempo significativo que passam em linha e a grande quantidade de conteúdos comerciais com que se deparam, são suscetíveis de ser vítimas de práticas manipuladoras em linha, uma vez que o entretenimento e a publicidade passam a estar totalmente interligados em espaços digitais.

Além disso, as plataformas de redes sociais são cada vez mais utilizadas para comercializar bens e serviços, nomeadamente através de influenciadores 17 .

Exemplos de práticas comerciais nas plataformas de redes sociais Em 2021, a Shopify e o TikTok uniram forças para criar o TikTok Shopping, uma loja na Web pronta a utilizar para fornecedores de conteúdos do TikTok e, em especial, influenciadores. Os utilizadores do TikTok podem comprar produtos sem terem de sair da plataforma e podem fazer compras rápidas na sequência de recomendações feitas em publicações de vídeo. Este modelo de negócio é designado por «compras em direto» 18  . Pouco tempo depois, o Twitter e a Meta (Facebook e Instagram) seguiram esse exemplo. Em 2022, o Twitter lançou as «Twitter Shops», que funcionam de forma semelhante ao TikTok Shopping 19 , enquanto a Meta permite agora que as contas de utilizador do Facebook e do Instagram sejam associadas a contas Shopify e funcionem como canais de compras 20 . Estes modelos de negócio emergentes devem respeitar a legislação aplicável, nomeadamente em matéria de proteção dos consumidores. No entanto, coloca-se a questão de saber se as autoridades públicas estão equipadas e devidamente preparadas para monitorizar esses mercados.

3.4.Alegações de sustentabilidade enganosas

Atualmente, os consumidores estão cada vez mais interessados nos impactos ambientais dos bens e serviços que compram. Em resposta a esta tendência, a maioria dos profissionais procura melhorar a sustentabilidade dos seus produtos. No entanto, esta tendência também levou ao rápido desenvolvimento de várias «técnicas de ecomaquilhagem», que envolvem a prestação de informações falsas ou enganosas para que os seus produtos pareçam mais respeitadores do ambiente do que na realidade são.

Por conseguinte, a confiança dos consumidores nas alegações ecológicas está a diminuir. Embora a maioria dos consumidores se sinta confiante em relação às alegações feitas sobre as credenciais ambientais dos produtos que compram (56 % dos consumidores concordam ou concordam totalmente que estas alegações são fiáveis), 39 % dos consumidores, de acordo com o painel de avaliação dos consumidores de 2023, discordam ou discordam totalmente de que as alegações ambientais sejam fiáveis 21 . Os resultados representam um enfraquecimento dos níveis de confiança em comparação com dados semelhantes recolhidos em 2020, tendo a percentagem de quem acredita na fiabilidade das alegações ambientais diminuído quase cinco pontos percentuais.

3.5.Elevada taxa de incumprimento da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores e rápida proliferação de infrações em todos os setores do mercado

Em 2021, 37 % dos compradores em linha da UE referiram ter tido recentemente um problema com as suas compras em linha que não teve a ver com uma entrega tardia 22 . Pelo menos dois em cada três consumidores foram alvo de práticas comerciais desleais, tais como publicidade oculta ou avaliações de consumidores que não se afiguravam genuínas, ao procurar ou comprar produtos em linha 23 .

O estudo comportamental da Comissão sobre padrões obscuros 24 revelou que 97 % dos 75 sítios Web e aplicações móveis mais populares utilizados pelos consumidores da UE empregavam pelo menos um padrão obscuro, ou seja, uma prática em interfaces digitais que potencialmente induz em erro, manipula ou distorce ou prejudica substancialmente a capacidade de os destinatários do seu serviço tomarem decisões livres e informadas 25 . Uma ação de fiscalização conjunta realizada em 2022 pela rede de cooperação de defesa do consumidor, sob a coordenação da Comissão, numa amostra mais ampla (399 sítios Web) concluiu que 37 % desses sítios estavam a utilizar «padrões obscuros 26 .

Além disso, tal como indicado no quadro infra, uma grande percentagem de lojas na Web monitorizadas pelas autoridades competentes em matéria de CPC no contexto de ações de fiscalização conjuntas recentes revela uma elevada proliferação de práticas não conformes.

Resultados das ações de fiscalização conjuntas

Mercados em linha fiscalizados após a aplicação do Regulamento (UE) 2017/2394 relativo à CPC (janeiro de 2020)	Número de sítios Web investigados	Taxa de incumprimento
Ações de fiscalização conjuntas sobre burlas aos consumidores relacionadas com a pandemia de COVID-19 (2020)	Controlos de alto nível 73 126 Ação de fiscalização conjunta aprofundada 268	31,5 % 30,2 % 76,9 %
Ação de fiscalização conjunta sobre alegações de sustentabilidade enganosas (2020)	344	Quase 50 %
Ação de fiscalização conjunta de pequena escala sobre o crédito ao consumo (2021)	118	36 %
Ação de fiscalização conjunta sobre avaliações dos consumidores em linha (2021)	223	55 %

Parte II: Resultados da avaliação relativa à aplicação do Regulamento CPC

As secções que se seguem resumem os resultados da avaliação externa solicitada pela Comissão em 2022 e examinam os pontos mencionados no artigo 40.º, n.º 2, do Regulamento CPC. Tal como explicado na secção 1 , o estudo externo 27 («o estudo») recolheu os elementos de prova através de: a) uma investigação documental, b) entrevistas com os serviços de ligação únicos nacionais e as autoridades competentes em matéria de CPC de 30 países da UE/EEE, c) inquéritos em linha a que responderam serviços de ligação únicos, autoridades competentes em matéria de CPC, entidades competentes para emitir alertas e profissionais que tenham sido objeto de ações coordenadas em matéria de CPC e d) entrevistas com um leque mais vasto de partes interessadas no âmbito de estudos de casos 28 .

4.Principais objetivos do Regulamento CPC 

4.1.Deteção de infrações

O estudo mostra que o Regulamento CPC facilita a deteção de infrações transfronteiriças, infrações generalizadas e infrações generalizadas ao nível da União. Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC reconhecem, em inquéritos em linha e entrevistas, que a rede criada pelo regulamento é mais eficaz do que os acordos de cooperação bilaterais entre Estados-Membros.

As ações de fiscalização conjuntas são consideradas um instrumento eficaz para detetar infrações, na medida em que preveem a possibilidade de detetar infrações que, de outro modo, não seriam identificadas pelas autoridades competentes em matéria de CPC. Requerem das autoridades competentes um tempo relativamente reduzido, são facilmente executadas e produzem resultados positivos, pelo que os recursos são utilizados de forma eficiente no âmbito de ações de fiscalização conjuntas.
Os benefícios da coordenação e do intercâmbio de experiências entre as autoridades no âmbito do processo de fiscalização conjunta foram também destacados como proporcionando às autoridades uma melhor compreensão da aplicação da legislação pertinente noutros Estados-Membros. No entanto, algumas autoridades sugeriram que o acompanhamento das ações de fiscalização conjuntas deveria ser efetuado pela rede de cooperação de defesa do consumidor de forma mais sistemática, incluindo, se necessário, através do lançamento de ações de aplicação coordenadas.

Os alertas aumentaram a eficácia da deteção de infrações transfronteiriças. A maioria das autoridades competentes em matéria de CPC considera que os alertas aumentam a sensibilização para as questões transfronteiriças e facilitam o início de ações de aplicação eficazes. Várias autoridades competentes em matéria de CPC destacam igualmente o valor acrescentado dos alertas na identificação de tendências nas infrações transfronteiriças, que as ajudam a prever potenciais infrações futuras. Além disso, as autoridades competentes em matéria de CPC consideram que as informações recebidas através dos alertas são úteis para definir as respetivas prioridades e estratégias futuras. A utilização de alertas externos, ou seja, alertas apresentados à rede de cooperação de defesa do consumidor por entidades exteriores à mesma, por exemplo, Centros Europeus do Consumidor (CEC) ou organizações de consumidores e profissionais que foram mandatadas para o efeito pelos Estados-Membros ou pela Comissão, continua a ser relativamente limitada 29 . No entanto, a maioria das organizações que emitiram alertas externos e as autoridades competentes em matéria de CPC que receberam alertas externos consideram que os mesmos melhoraram a deteção das infrações transfronteiriças e a subsequente aplicação pela rede de cooperação de defesa do consumidor.

4.2.Aplicação mais coerente da legislação de proteção dos consumidores

A esmagadora maioria dos serviços de ligação únicos e das autoridades competentes em matéria de CPC indicou que o regulamento reforça e aumenta a coerência da aplicação da legislação de proteção dos consumidores através de ações coordenadas, o que, por sua vez, contribui para proporcionar condições de concorrência equitativas aos profissionais e assegurar o bom funcionamento do mercado único da UE. Ao mesmo tempo, importa salientar que nem todos os serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC participam ativamente em ações coordenadas, principalmente devido à limitação de recursos ou à falta de pertinência do caso no país em questão.

Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC reconhecem o impacto positivo das ações coordenadas, especialmente para combater as infrações que envolvem empresas multinacionais. O trabalho conjunto de autoridades competentes em matéria de CPC de vários países traduz-se numa pressão acrescida sobre os profissionais para que alterem as suas práticas, em comparação com a pressão exercida pela autoridade de proteção dos consumidores de um único país. Em especial, os países mais pequenos consideram este efeito importante.

Os dados dos seis estudos de caso que são parte integrante da avaliação externa confirmam o impacto positivo das ações coordenadas na aplicação transfronteiriça da legislação de proteção dos consumidores. Por exemplo, na ação coordenada contra 16 companhias aéreas 30 , que foi a primeira ação coordenada de grande dimensão, todos os profissionais, exceto um, se comprometeram a aplicar todas as medidas solicitadas pela rede de cooperação de defesa do consumidor. As partes interessadas entrevistadas no contexto do estudo 31 consideram que esta ação resultou numa solução concreta e eficaz para os consumidores em causa.

A ação coordenada em matéria de CPC contra a AliExpress 33 foi bem-sucedida, tendo a empresa assumido compromissos a nível da UE para assegurar que as suas práticas e as práticas dos vendedores ativos na plataforma respeitam a legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores. Além disso, na ação coordenada contra cinco empresas europeias líderes no aluguer de automóveis 34 , todos os profissionais aplicaram as medidas acordadas com a rede de cooperação de defesa do consumidor. Ademais, esta ação aumentou o nível de cumprimento em todo o setor.

4.3.Combater as mesmas práticas irregulares que se propagam por toda a UE

O Regulamento CPC assegura a coerência da abordagem para combater as mesmas infrações generalizadas e infrações generalizadas ao nível da União em diferentes Estados-Membros. Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC comunicaram que o regulamento, nomeadamente através de ações coordenadas, ajuda a consolidar interpretações divergentes da legislação nos diferentes Estados-Membros. A aplicação do Regulamento CPC aumenta as probabilidades de êxito e tem um maior efeito dissuasor.

No que respeita às empresas ativas no mesmo setor económico e que têm uma conduta ilegal idêntica ou similar em todo o mercado único, os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC destacaram vários desafios que o Regulamento CPC pode ajudar a resolver de forma eficiente e que incluem a multiplicidade de intervenientes envolvidos, infrações reiteradas e sistemáticas, incoerência das abordagens adotadas pelos diferentes Estados-Membros na imposição de sanções, etc. A maioria dos serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC expressou pontos de vista positivos 35 sobre a eficácia do regulamento no combate a essas infrações e alguns consideram mesmo que as ações coordenadas são a única solução para as resolver. Outros salientaram igualmente que os resultados das investigações transfronteiriças em matéria de CPC criaram um precedente para casos semelhantes de menor dimensão que devam ser tratados a nível nacional.

5.Eficácia do Regulamento CPC tendo em conta a recente evolução dos mercados de bens de consumo na UE

Tal como descrito na secção 3 , várias tendências do mercado de bens de consumo influenciaram e continuarão a influenciar o contexto em que se insere o Regulamento CPC. A questão que se coloca neste contexto é a de saber se o Regulamento CPC consegue dar uma resposta eficaz aos novos desafios decorrentes destas alterações do mercado.

A este respeito, os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC consideram que o regulamento é suficientemente flexível e tem potencial para fazer face a modelos de negócio e práticas comerciais emergentes, nomeadamente no contexto digital. Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC que partilham este ponto de vista consideram que os poderes mínimos (ver artigo 9.º do Regulamento CPC) permitem dar respostas eficazes às necessidades emergentes. A rede de cooperação de defesa do consumidor também proporciona uma plataforma para a partilha de informações que permite a divulgação de informações sobre os novos desenvolvimentos do mercado entre os Estados‑Membros.
No entanto, um problema geral preocupante é a carga de trabalho e o tempo necessário para acompanhar muitas ações coordenadas em paralelo, que podem resultar do rápido desenvolvimento de atividades em linha por parte dos consumidores.

Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC também têm uma opinião global positiva sobre a forma como o Regulamento CPC tratou questões relacionadas com a crise da COVID-19. A maioria considera que o Regulamento CPC é um instrumento flexível que pode ser utilizado de forma eficaz para fazer face a situações de crise, como a crise da COVID-19.

6.Lacunas do quadro de cooperação em matéria de CPC ao abrigo do Regulamento (UE) 2017/2394

Não obstante os contributos positivos do Regulamento CPC para o cumprimento dos seus objetivos, as reações recolhidas junto das autoridades e de várias partes interessadas permitiram identificar algumas lacunas em termos de cooperação e áreas em que é possível melhorá-la.

6.1.Diferentes capacidades de execução a nível nacional

A forma como os recursos são investidos na aplicação transfronteiriça a nível nacional varia entre os Estados-Membros, o que significa que nem todos os países têm capacidade para aplicar o Regulamento CPC na mesma medida. Afigura-se igualmente que os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC consideram que as diferenças de recursos constituem um dos principais obstáculos a uma cooperação mais eficaz em matéria de aplicação. Os países em que as autoridades têm menos recursos tratam os casos mais lentamente, o que torna as informações fornecidas menos pertinentes e/ou tardias. Alguns serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC indicaram que a falta de recursos os impede de participar ativamente em ações coordenadas ou ações de fiscalização conjuntas em matéria de CPC.

6.2.Diferenças na aplicação do Regulamento CPC  

Cabe às autoridades competentes dos Estados-Membros em matéria de CPC aplicar a legislação de proteção dos consumidores decorrente das diretivas e regulamentos da UE. As diferenças nas tradições jurídicas de aplicação da legislação de proteção dos consumidores a nível nacional e as diferentes interpretações de determinadas disposições do Regulamento CPC de 2006 conduziram à fragmentação da aplicação. Esta foi uma das principais razões para a adoção do Regulamento CPC de 2017. No entanto, as entrevistas com as autoridades dos Estados-Membros 36 revelam que persistem algumas incoerências na aplicação da legislação entre os Estados-Membros.

Existem também muitas diferenças entre as autoridades dos Estados-Membros no que respeita ao poder discricionário de que dispõem na investigação das reclamações e na abordagem em relação aos profissionais suspeitos de infração. As organizações de consumidores chamaram igualmente a atenção 37 para as diferenças de abordagem entre as autoridades, reconhecendo simultaneamente o valor acrescentado do trabalho da rede e da Comissão para manter um certo nível de harmonização.

6.3.Utilização heterogénea dos alertas

Embora os alertas entre os serviços de ligação únicos, as autoridades competentes em matéria de CPC e a Comissão sejam eficazes, há alguns aspetos a melhorar. Em alguns casos, os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC consideram que a qualidade das informações veiculadas pelos alertas é insuficiente (por exemplo, falta de informações cruciais, como o nome do profissional, o tipo de prática, etc.), tendo alguns deles comunicado que estão sobrecarregados por um elevado volume de alertas. A falta de coerência e de harmonização no tratamento dos alertas foi também assinalada como um ponto fraco: algumas autoridades competentes em matéria de CPC investigam um caso antes de enviarem um alerta, enquanto outras nunca enviam um alerta, apesar de o caso poder ter uma dimensão transfronteiriça.

6.4.Dificuldade em resolver as infrações cometidas por profissionais estabelecidos fora da União 

A maioria das autoridades competentes em matéria de CPC comunicou que enfrenta desafios na resolução de casos de infração quando o profissional está estabelecido fora da União, mas visa consumidores na União. As partes interessadas consultadas no âmbito de um estudo de caso sobre o comércio eletrónico salientaram que algumas autoridades competentes em matéria de CPC parecem relutantes em agir contra empresas que não estão estabelecidas na União.

A aplicação do Regulamento CPC e dos poderes mínimos comuns aos profissionais não estabelecidos na União suscita questões sobre a forma de chegar a esses profissionais e de assegurar que cumprem as regras quando não respondem aos pedidos da rede de cooperação de defesa do consumidor. A perceção geral é de que o regulamento deve ser reforçado no que diz respeito a esses profissionais.

6.5.Nível insuficiente de dissuasão do quadro da CPC devido à ausência de coimas simples

Nas entrevistas 38 , as autoridades competentes em matéria de CPC deram conta de uma diminuição do efeito dissuasor do regulamento devido à inexistência de medidas de aplicação mais rigorosas, uma vez que, até à data, não foram aplicadas sanções no âmbito de ações coordenadas em matéria de CPC. Em vez disso, as autoridades competentes em matéria de CPC deram preferência a «resultados negociados», tendo os profissionais aceitado compromissos para pôr termo à infração, mesmo que, muitas vezes, esse processo se tenha revelado bastante moroso.

Não obstante as regras em matéria de coimas aplicáveis a determinados casos que estão sujeitos a ações coordenadas em matéria de CPC introduzidas no contexto da Diretiva (UE) 2019/2161 39 relativa a uma melhor aplicação e modernização, vários serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC 40 sugeriram que se ponderasse um reforço das sanções, a fim de melhorar o efeito dissuasor do sistema de CPC. Além disso, uma maior comunicação em torno das ações coordenadas em matéria de CPC poderia também aumentar o efeito dissuasor sobre outros profissionais que aplicam práticas ilegais idênticas ou semelhantes.

6.6.Falta de capacidades a nível nacional para detetar infrações emergentes 

Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC salientaram que a rede de cooperação de defesa do consumidor não tem necessariamente o nível adequado de capacidades e competências para identificar e detetar novos tipos de infrações no ambiente digital (por exemplo, peritos em TI e IA). Alguns serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC congratularam-se explicitamente com os projetos Ciberlaboratório da UE 41 e E-Enforcement Academy 42 como passos na direção certa para melhorar a deteção de infrações e a aplicação efetiva da proteção dos consumidores no ambiente digital. No entanto, há consenso quanto à necessidade de esforços acrescidos, uma vez que a utilização de tecnologias de dados especializadas e de sistemas analíticos está a tornar-se fundamental para a aplicação da legislação de proteção dos consumidores.

6.7.Morosidade dos procedimentos de CPC 

Para garantir a eficácia da aplicação, é importante que esta seja atempada. Algumas autoridades competentes em matéria de CPC e outras partes interessadas, em especial organizações de consumidores, criticaram a morosidade dos procedimentos e processos relacionados com as ações coordenadas. Podem decorrer vários meses ou anos entre o momento em que uma ação é iniciada e o momento em que a rede de cooperação de defesa do consumidor verifica a execução dos compromissos propostos por um profissional. No entanto, durante este período, os consumidores continuam a sofrer as consequências da infração.

O gráfico que se segue inclui um exemplo do calendário de uma ação (anonimizada) desde o início dos diálogos entre a rede de cooperação de defesa do consumidor e o profissional em causa até à identificação de infrações adicionais no contexto do acompanhamento da correta execução dos compromissos.

Os procedimentos de CPC foram igualmente criticados por não serem suficientemente flexíveis, em especial nos casos em que é necessária uma reação rápida, ou seja, para tipos específicos de infrações generalizadas, mas de curta duração, como acontece frequentemente nos mercados digitais, em relação a campanhas publicitárias ou relacionadas com uma crise (ver caixa supra sobre as práticas de cancelamento das companhias aéreas nas fases iniciais da crise da COVID-19). A este respeito, as reações dos serviços de ligação únicos, das autoridades competentes em matéria de CPC e das organizações de consumidores sugerem que o quadro da CPC poderia ser melhorado para permitir respostas aceleradas e adaptadas em casos específicos (por exemplo, procedimentos para casos evidentes, infrações na esfera digital, como a criação de lojas eletrónicas fraudulentas, etc.).

7.Eficácia dos poderes mínimos das autoridades competentes estabelecidos no artigo 9.º

Uma cooperação transfronteiriça eficaz entre as autoridades competentes exige que estas disponham de um conjunto comum de poderes mínimos para recolher as informações pertinentes e tomar as medidas de aplicação necessárias. Por conseguinte, o Regulamento CPC impõe aos Estados-Membros a obrigação de assegurar que as respetivas autoridades competentes dispõem do mesmo conjunto de poderes de investigação e de aplicação da legislação. No entanto, a determinação da forma como as autoridades podem exercer os seus poderes continua a ser uma decisão de cada Estado-Membro. Os poderes mínimos estão previstos no artigo 9.º do Regulamento CPC e estão divididos em «poderes de investigação» (artigo 9.º, n.º 3) e «poderes de aplicação da legislação» (artigo 9.º, n.º 4).

Embora os Estados-Membros tenham assegurado que as autoridades competentes dispõem dos poderes mínimos de investigação e de aplicação da legislação previstos no Regulamento CPC, algumas autoridades dos Estados-Membros comunicaram 43 dificuldades para os aplicarem na prática ou declararam nunca ter aplicado alguns desses poderes. Existem poucos elementos de prova sobre a forma como as autoridades competentes em matéria de CPC utilizaram na prática os poderes de aplicação e de investigação. As reações recebidas dos serviços de ligação únicos e das autoridades competentes em matéria de CPC sugerem que, embora estas últimas se sintam confiantes para exercer os poderes, a sua utilização é dificultada, na prática, por recursos financeiros e humanos limitados. Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC sublinharam ainda que determinados poderes, como os poderes para realizar inspeções no local, compras simuladas, compras-teste ou o poder para desativar sítios Web são difíceis de aplicar, uma vez que exigem amplas diligências processuais e o cumprimento do RGPD, ou correspondem a um papel que, na prática, não pode ser desempenhado pelas autoridades de proteção dos consumidores por si só, mas que exigiriam a assistência de outras autoridades, por exemplo, a polícia para as inspeções no local.

Algumas autoridades competentes em matéria de CPC comunicaram ter problemas com a desativação de sítios Web de profissionais que infringem a legislação de proteção dos consumidores, especialmente quando esses profissionais estão estabelecidos em países terceiros.

Um ponto mais geral a considerar é que a utilização de poderes pelas autoridades competentes em matéria de CPC também é afetada pelas tradições jurídicas diferentes no que respeita
a aplicação da proteção dos consumidores a nível nacional e pelas interpretações das regras substantivas de proteção dos consumidores ou do próprio Regulamento CPC (ver secção 6.2  supra). A fim de alcançar uma abordagem mais coerente da aplicação prática dos poderes de investigação e de aplicação, a Comissão presta apoio e formação contínuos, em especial através da E-Enforcement Academy e do conjunto de instrumentos digitais do Ciberlaboratório. Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC comunicaram que consideram este apoio muito útil.

8.Cumprimento por parte dos profissionais nos principais mercados de bens de consumo onde se verifica comércio transfronteiriço

O objetivo do Regulamento CPC é reforçar a proteção dos consumidores ao melhorar o cumprimento da legislação de proteção dos consumidores por parte dos profissionais, e assegurar o bom funcionamento do mercado interno.

De um modo geral, os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC concordam que o Regulamento CPC facilita a aplicação coerente da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores em toda a União. Em especial, as ações coordenadas revelaram-se um instrumento eficaz para combater as infrações sistemáticas e as infrações que envolvem empresas multinacionais — o trabalho conjunto no quadro de uma rede de várias autoridades de diferentes países aumenta a pressão sobre os profissionais em causa, em comparação com a atuação isolada das autoridades de um único país.

Os serviços de ligação únicos e as autoridades competentes em matéria de CPC de metade dos Estados-Membros entrevistados no âmbito do estudo 44 consideraram que o sistema de CPC tem um efeito dissuasor nos profissionais. Outros serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC não foram taxativos quanto ao efeito dissuasor ou consideraram que este era limitado.

As autoridades competentes em matéria de CPC que concordaram que o Regulamento CPC tem um efeito dissuasor consideram que, com o aumento da cooperação e coordenação por parte das referidas autoridades no âmbito da rede de cooperação de defesa do consumidor e com a Comissão, é mais provável que os profissionais que operam em vários Estados-Membros cumpram as regras devido à ameaça de serem sujeitos a uma ação de CPC.

No entanto, vários serviços de ligação únicos e autoridades competentes em matéria de CPC duvidaram que os profissionais estejam familiarizados com a CPC.
Também se mostraram duvidosos quanto ao facto de produzir um efeito dissuasor suficiente nos profissionais, uma vez que, até à data, não houve coordenação no que respeita à aplicação de sanções e coimas ao abrigo do Regulamento CPC 45 .

Os estudos de caso forneceram dados aprofundados adicionais sobre a questão da conformidade dos profissionais, centrando-se em mercados de bens de consumo específicos: viagens aéreas, aluguer de veículos, plataformas de reserva de alojamento, sítios Web de comércio eletrónico e compras em aplicações.

A ação coordenada em matéria de CPC contra companhias aéreas resultou na aceitação, por parte de 15 dos 16 profissionais, de vários compromissos relacionados com a forma como tratam os cancelamentos. As reações globais das partes interessadas (autoridades competentes em matéria de CPC, companhias aéreas, organizações de consumidores) mostraram que a ação foi eficaz. As companhias aéreas comunicaram que tinham alterado as suas práticas desde as fases iniciais da pandemia de COVID-19, mas enfrentaram atrasos substanciais nos reembolsos. A ação de CPC relativa a muitas grandes companhias aéreas foi um incentivo para resolver mais rapidamente estes atrasos.
Algumas companhias aéreas foram mesmo além dos compromissos assumidos e melhoraram ainda mais as suas práticas de informação dos consumidores sobre os cancelamentos e a forma como tratam os pedidos de reembolso, melhorando assim a sua resiliência às crises. A ação de CPC relativa às companhias aéreas foi também fundamental para iniciar o processo de debate sobre questões relacionadas com as reservas através de intermediários e conduziu a uma ação de CPC de seguimento dirigida aos principais intermediários de companhias aéreas europeias 46 .

A rede de cooperação de defesa do consumidor finalizou ações coordenadas contra três grandes plataformas de reservas de alojamento em linha e obteve compromissos, nomeadamente no que respeita à melhoria da apresentação das ofertas, a descontos e preços para os consumidores e à diferenciação entre anfitriões privados e profissionais (com algumas diferenças de compromissos em função da plataforma) 47 . Todas as partes interessadas consideraram que se tratava de um processo de colaboração que, de um modo geral, funcionou bem. Os profissionais consideram que dispor de um ponto de contacto em vez de ter de lidar com todos os Estados-Membros em causa proporcionou um elevado valor acrescentado. Na sua opinião, os compromissos asseguraram um acordo a nível da UE sobre as práticas comerciais esperadas em que as plataformas de reserva em linha se poderiam basear e que poderiam mesmo ser alargadas a todo o setor. No entanto, consideram que a duração do procedimento é um ponto mais fraco, reconhecendo todavia a complexidade dos respetivos processos internos,
ou seja, a obtenção da aprovação interna dos compromissos por vários serviços. Os profissionais entrevistados no estudo de caso da Booking 48 consideraram que o principal desafio para a rede de cooperação de defesa do consumidor é a necessidade de encontrar um denominador comum nos compromissos que seja aceitável para todas as autoridades competentes em matéria de CPC envolvidas na ação coordenada.

A ação coordenada em matéria de CPC no setor do aluguer de automóveis 49 conduziu a um aumento do cumprimento por parte dos profissionais envolvidos na ação, bem como de outros profissionais não visados pela ação que alinharam as suas práticas pelo resultado da ação coordenada. No entanto, a ação de CPC não parece ter tido o mesmo impacto indireto nos pequenos profissionais e intermediários que operam exclusivamente a nível nacional. Por conseguinte, afigura-se que o efeito dissuasor da ação coordenada é mais forte em relação aos grandes profissionais internacionais e nacionais bem estabelecidos, mas tem um efeito mais limitado nos pequenos profissionais que operam frequentemente em zonas turísticas.

A rede de cooperação de defesa do consumidor desempenhou um papel importante para garantir que os profissionais que desenvolvem as aplicações móveis (app) cumprem a legislação de proteção dos consumidores. A posição comum de 2014 sobre a transparência das compras em aplicações 50 de jogos em linha foi amplamente apoiada e resultou em importantes alterações nos modelos de negócio das aplicações móveis. No essencial, os criadores de aplicações móveis e as plataformas de distribuição de aplicações aumentaram a transparência no que respeita à existência, às condições e ao valor dos artigos que podem ser adquiridos nas aplicações móveis após o descarregamento destas últimas a partir da plataforma de distribuição de aplicações. Os representantes do setor congratularam-se com a natureza centralizada da posição comum em matéria de CPC, tendo em conta que esta abordagem contribui para proporcionar aos profissionais cumpridores condições de concorrência mais equitativas. Uma vez que a atividade das aplicações móveis tem uma dimensão transfronteiriça, as decisões fragmentadas e as ações individuais de uma única autoridade competente em matéria de CPC não poderiam produzir os mesmos efeitos positivos. Uma forte cooperação entre as autoridades de proteção dos consumidores nos diferentes Estados-Membros contribui para assegurar uma abordagem coerente em toda a UE e facilita, muitas vezes, o cumprimento das regras de proteção dos consumidores por parte das empresas.

No que respeita à aplicação da legislação de proteção dos consumidores no setor do comércio eletrónico, quase todas as partes interessadas entrevistadas (indústria, ONG, serviços de ligação únicos e diferentes autoridades competentes em matéria de CPC) consideram que o impacto positivo das ações coordenadas e ações de fiscalização conjuntas em matéria de CPC é limitado. A maioria dos serviços de ligação únicos e das autoridades competentes em matéria de CPC observa que apenas as empresas que foram diretamente objeto de ações coordenadas em matéria de CPC alteraram as suas práticas, apesar de os compromissos estarem publicamente disponíveis para todo o setor. Uma das principais razões para tal, segundo os representantes do setor, é a falta de informação e comunicação sobre as atividades de CPC, ou seja, ações coordenadas ou ações de fiscalização conjuntas. A maioria dos profissionais que não foram diretamente visados pela rede de cooperação de defesa do consumidor desconhece, muito provavelmente, as ações de CPC ou ações de fiscalização conjuntas e a forma como poderiam aprender com elas e melhorar as respetivas práticas.

Na ação coordenada em matéria de CPC contra a Google 51 , as autoridades competentes em matéria de CPC solicitaram à empresa que abordasse questões relacionadas com as suas práticas que violam o Regulamento Bloqueio Geográfico 52 . A importância da aplicação do Regulamento Bloqueio Geográfico pela rede de cooperação de defesa do consumidor foi salientada pelo Parlamento Europeu na sua resolução 53 que insta os Estados-Membros a aplicarem e fazerem cumprir plenamente o regulamento e a agirem de forma decisiva contra as entidades que o infringem, e exorta a Comissão a reforçar a sua aplicação efetiva.

No entanto, mesmo o cumprimento por parte das empresas diretamente afetadas por uma ação coordenada em matéria de CPC nem sempre é satisfatório. Embora algumas empresas sejam céleres a assumir e a aplicar compromissos de cessação da infração, outras utilizam várias táticas dilatórias e/ou respondem apenas parcialmente às preocupações das autoridades.

Além disso, tal como também explicado na secção 6.4  supra, é muitas vezes difícil chegar a empresas não estabelecidas na UE. No entanto, a perspetiva de enfrentar numerosas ações nacionais de aplicação leva os profissionais a encetarem um diálogo com a rede de cooperação de defesa do consumidor. Ao mesmo tempo, algumas partes interessadas do setor salientaram que, uma vez que a participação voluntária no diálogo e nos compromissos em matéria de CPC não impede as autoridades nacionais de continuarem a empreender ações de aplicação no âmbito das respetivas jurisdições, tal pode ter um efeito dissuasor nos profissionais e minar a sua confiança no sistema de CPC. Por outro lado, as organizações de defesa dos consumidores observaram que, embora abordem questões sistémicas, as ações coordenadas em matéria de CPC estão limitadas a apenas um profissional ou a alguns profissionais selecionados. Para resolver este problema, a rede de cooperação de defesa do consumidor deve ponderar a adoção de uma abordagem horizontal à escala do setor que possa abranger vários profissionais que recorrem simultaneamente a práticas ilegais idênticas ou semelhantes.

Em conclusão, as autoridades consideraram que o Regulamento CPC teve um efeito globalmente positivo no cumprimento por parte dos profissionais. No entanto, lamentam igualmente que, até à data, não tenham sido impostas sanções de forma coordenada nos termos do artigo 21.º, n.º 1, do Regulamento CPC, o que limita claramente o efeito dissuasor da rede de cooperação de defesa do consumidor nos profissionais. Além disso, o efeito dissuasor tende a ser mais forte nos profissionais que são grandes multinacionais, mas menos nos profissionais de países terceiros. As ações de CPC são frequentemente demasiado morosas e, por conseguinte, não são suficientemente eficazes para restabelecer rapidamente a concorrência equitativa entre todos os profissionais que vendem na UE.

Parte III: Conclusões — Próximas etapas

As partes interessadas consideram que o Regulamento CPC cumpriu, de um modo geral, os seus objetivos de fazer cumprir eficazmente a legislação da UE estabelecida no anexo desse regulamento e assegurar o bom funcionamento do mercado único, melhorar a deteção de infrações à legislação de proteção dos consumidores por parte dos profissionais, aumentar a coerência da aplicação da legislação da União em matéria de proteção dos consumidores e permitir combater as mesmas infrações cometidas por empresas em vários Estados-Membros.

A cooperação ao abrigo do regulamento proporcionou valor acrescentado às autoridades nacionais de proteção dos consumidores, que, agindo em conjunto, melhoraram a sua eficiência e conseguiram lidar com muitas infrações cometidas a nível da UE por grandes empresas. Ao prever um conjunto de procedimentos harmonizados para combater as infrações que afetam vários ou a maioria dos Estados-Membros, o Regulamento CPC também aumenta significativamente a eficiência da aplicação da legislação de proteção dos consumidores. Sem o sistema de CPC, as autoridades de proteção dos consumidores de cada Estado-Membro seriam obrigadas a instaurar processos paralelos contra o mesmo profissional ao respetivo nível nacional, o que resultaria certamente em custos mais elevados e, muito provavelmente, devido às diferentes tradições nacionais de aplicação, poderia conduzir a interpretações divergentes das regras harmonizadas que protegem os consumidores.

Os profissionais visados por uma ação de CPC valorizaram o facto de participarem num diálogo comum e centralizado, em vez de terem de lidar, potencialmente, com 27 autoridades de proteção dos consumidores diferentes nos Estados-Membros da UE. 

No entanto, os representantes dos consumidores consideram que o Regulamento CPC é insuficiente para diminuir significativamente os prejuízos sofridos pelos consumidores a médio prazo. Em especial, consideram que, desde a adoção do Regulamento (UE) 2017/2394 relativo à CPC, a rápida evolução dos mercados de bens de consumo, juntamente com a rápida transição ecológica e digital, conduziu a que cada vez mais consumidores fiquem expostos a novas ameaças, tanto em linha como em relação à «ecomaquilhagem». Em resultado desta evolução recente do mercado, os mercados de bens de consumo da UE caracterizam-se por um elevado nível de prevalência de práticas ilegais, ao passo que as autoridades competentes em matéria de CPC enfrentam novos desafios relacionados com a aplicação que reduzem a sua capacidade de coordenar eficazmente as suas ações de aplicação no âmbito do quadro previsto no Regulamento CPC.

Estes desafios em matéria de aplicação incluem:

·Os procedimentos que regem as ações de aplicação coordenadas são longos e complexos, pelo que não são ideais para os mercados digitalizados, que evoluem muito rapidamente;

·A digitalização e a evolução dos modelos de negócio permitem que as práticas ilegais se propaguem de forma mais fácil e muito mais rápida além-fronteiras;

·Os profissionais que são grandes multinacionais têm um forte impacto no nível global de conformidade de setores económicos inteiros, como os serviços de viagens em linha, o comércio eletrónico ou o entretenimento;

·Os novos modelos de negócio são alimentados por tecnologias emergentes, como os mundos virtuais e a IA, e obrigam as autoridades responsáveis pela aplicação da lei a desenvolver conhecimentos especializados a nível nacional; 

·Há que simplificar a aplicação do Regulamento CPC aos profissionais sem estabelecimento ou bens na UE/EEE que visem consumidores residentes na UE;

·A eficácia do Regulamento CPC é prejudicada por diferenças na capacidade das autoridades nacionais para tratar os processos CPC, devido a recursos limitados, a interpretações divergentes das regras do regulamento e das regras da UE em matéria de proteção dos consumidores e a diferenças no exercício dos poderes mínimos de investigação e de aplicação;

·Devido às dificuldades sentidas pelas autoridades competentes em matéria de CPC para coordenar eficazmente a imposição de coimas no contexto de ações coordenadas, o efeito dissuasor do Regulamento CPC continua a ser limitado.

É provável que estas tendências de mercado observadas se mantenham no futuro, colocando desafios semelhantes às autoridades responsáveis pela aplicação da lei em toda a União. Por conseguinte, é essencial encetar uma reflexão sobre a forma de reforçar o Regulamento CPC, em especial tendo em conta as seguintes questões:

-como poderá ser clarificada a aplicação do regulamento aos profissionais de países terceiros que visem consumidores de fora da UE,

-se é necessário adaptar os procedimentos em matéria de CPC para que estes funcionem de forma eficaz também para investigar e combater infrações que tenham impactos particularmente acentuados no mercado único da UE ou que afetem setores empresariais inteiros,

-se são necessárias medidas adicionais para assegurar uma aplicação mais coerente da legislação de proteção dos consumidores e uma dissuasão mais eficaz do Regulamento CPC, incluindo um papel reforçado da Comissão, melhorando assim os interesses coletivos dos consumidores no mercado único,

-como aumentar a disponibilidade de instrumentos de aplicação eletrónica que possam ser acionados a nível da UE e a nível nacional pela Comissão e pelas autoridades competentes em matéria de CPC.

A fim de determinar a melhor forma possível de utilizar o quadro da CPC em benefício do bom funcionamento dos mercados retalhistas na UE, a Comissão está atualmente a realizar estudos de avaliação de impacto, os quais analisam toda a gama de opções disponíveis para fazer face aos desafios do futuro em matéria de aplicação descritos no presente relatório, a fim de decidir se deve manter o quadro atual ou introduzir nova legislação. Tal deverá lançar as bases para a Comissão decidir qual a resposta política mais eficaz.

(1)

 Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 345 de 27.12.2017, p. 1).

(2)

Regulamento (CE) n.º 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor («regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor») (JO L 364 de 9.12.2004, p. 1).

(3)

 Information gathering for assisting the European Commission in complying with its obligations under Article 40 (“reporting”) of Regulation (EU) 2017/2394 on Consumer Protection Cooperation (não traduzido para português), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/f3eb3b4c-e819-11ee-9ea8-01aa75ed71a1/language-en. 

(4)

https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en .

(5)

Artigo 3.º, n.º 2: «“Infração intra-União”, qualquer ação ou omissão, contrária à legislação da União de proteção dos interesses dos consumidores, que tenha prejudicado, prejudique ou seja suscetível de prejudicar os interesses coletivos dos consumidores residentes num Estado-Membro que não seja o Estado-Membro no qual: a) A ação ou omissão tenha tido origem ou sido cometida; b) Se encontre estabelecido o profissional responsável pela ação ou omissão; ou c) Sejam encontrados elementos de prova ou bens do profissional pertinentes à ação ou à omissão;».

Artigo 3.º, n.º 3: «“Infração generalizada”: a) Qualquer ação ou omissão, contrária à legislação da União de proteção dos interesses dos consumidores, que tenha prejudicado, prejudique ou seja suscetível de prejudicar os interesses coletivos dos consumidores residentes em pelo menos dois Estados-Membros que não seja o Estado-Membro no qual: i) a ação ou omissão tenha tido origem ou sido cometida, ii) se encontre estabelecido o profissional responsável pela ação ou omissão, ou iii) sejam encontrados elementos de prova ou bens do profissional pertinentes à ação ou à omissão; ou b) Quaisquer ações ou omissões contrárias à legislação da União de proteção dos interesses dos consumidores que tenham prejudicado, prejudiquem ou sejam suscetíveis de prejudicar os interesses coletivos dos consumidores e que tenham características comuns, inclusive a configuração da mesma prática ilegal, o mesmo interesse infringido e que sejam praticadas simultaneamente pelo mesmo profissional em pelo menos três Estados-Membros».

Artigo 3.º, n.º 4: «“Infração generalizada ao nível da União”, uma infração generalizada que tenha prejudicado, prejudique ou seja suscetível de prejudicar os interesses coletivos dos consumidores em pelo menos dois terços dos Estados-Membros, que, conjuntamente, correspondam a pelo menos dois terços da população da União».

(6)

Artigos 15.º a 25.º.

(7)

Os diferentes tipos de alertas são: i) alerta para efeitos de informação (artigos 26.º, n.os 1 e 2, e artigo 28.º), que pode ser utilizado pelas autoridades competentes dos Estados-Membros se suspeitarem que uma infração no seu território pode afetar os consumidores de outros Estados-Membros, ii) alerta no sentido de requerer uma verificação (artigo 26.º, n.º 4) para solicitar às autoridades competentes e à Comissão que verifiquem se estão a ocorrer presumíveis infrações semelhantes noutros Estados-Membros e/ou se já foram tomadas medidas de aplicação e iii) alerta relacionado com potenciais ações coordenadas (artigo 17.º e artigo 26.º) através do qual as autoridades competentes dos Estados-Membros notificam a Comissão e outras autoridades competentes se suspeitarem que uma infração com uma potencial dimensão da União no seu território pode afetar os consumidores de outros Estados-Membros.

(8)

Suscetíveis de prejudicar os consumidores residentes em, pelo menos, dois terços dos Estados-Membros, representando pelo menos dois terços da população da UE. 

(9)

eMarketer. Retail e-commerce sales worldwide from 2014 to 2026 (in billion U.S. dollars). Gráfico. 29 de julho de 2022. Statista. Consultado em 10 de janeiro de 2023. https://www.statista.com/statistics/379046/worldwide-retail-e-commerce-sales/ .

(10)

Estimativa baseada no eMarketer. Total retail sales worldwide from 2020 to f2025 (in trillion U.S. dollars). Gráfico. 3 de fevereiro de 2022. Statista. Consultado em 11 de janeiro de 2023. https://www.statista.com/statistics/443522/global-retail-sales/ .

(11)

Eurostat, Share of enterprises' turnover on e-commerce - % (não traduzido para português), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tin00110/default/table?lang=en . Código dos dados em linha: TIN00110. 

(12)

 2021 European E-Commerce Report (não traduzido para português), 2021-European-E-commerce-Report-LIGHT-VERSION.pdf (ecommerce-europe.eu) .

(13)

WebRetailer, https://www.webretailer.com/b/online-marketplaces/ .

(14)

eMarketer, https://www.emarketer.com/content/duopoly-still-rules-global-digital-ad-market-alibaba-amazon-on-prowl .

(15)

Para mais informações, ver: Google and Meta’s Advertising Dominance Fades as TikTok, Streamers Emerge - WSJ .

(16)

Eurostat, Internet purchases - origin of sellers (2020 onwards) (não traduzido para português),     https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ISOC_EC_IBOS__custom_3007818/default/table?lang=en . Código dos dados em linha: ISOC_EC_IBOS.

(17)

Statista, 2021, Influencer marketing market size from 2016 to 2021. Disponível em: https://www.statista.com/statistics/1092819/global-influencer-market-size/ .

(18)

Simpson E. (2021). TikTok jumps on online shopping bandwagon, BBC, disponível em: https://www.bbc.com/news/business-59563238 .

(19)

 Ibidem.

(20)

Shopify. Grow your business with Facebook and Instagram — from one place, disponível em: https://www.shopify.com/facebook-instagram .

(21)

https://commission.europa.eu/document/89ea35fe-728f-4749-b95d-88544687583c_en https://commission.europa.eu/system/files/2023-10/consumer_conditions_scoreboard_2023_v1.1.pdf , página 18.

(22)

E-commerce statistics for individuals (não traduzido para português), https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=E-commerce_statistics_for_individuals#Purchasing_online_and_problems_encountered .

(23)

Ver Consumer Condition Survey: Consumers at home in the single market (não traduzido para português) — edição de 2021, disponível em: https://commission.europa.eu/system/files/2021-03/ccs_ppt_120321_final.pdf .

(24)

 Behavioural study on unfair commercial practices in the digital environment: Dark patterns and manipulative personalization (não traduzido para português), Comissão Europeia, elaborado por um consórcio liderado pela Open Evidence (2022), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/606365bc-d58b-11ec-a95f-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-257599418 .

(25)

Entre os tipos mais frequentes de padrões obscuros encontrados no estudo contam-se 1) informações ocultas/hierarquia falsa, 2) pré-seleção, 3) importunação (por exemplo, janelas instantâneas para convidar outras pessoas ou depositar mais dinheiro num sítio Web), 4) cancelamentos difíceis e 5) registo forçado.

(26)

Comunicado de imprensa disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_23_418 .

(27)

 Information gathering for assisting the European Commission in complying with its obligations under Article 40 (“reporting”) of Regulation (EU) 2017/2394 on Consumer Protection Cooperation (não traduzido para português), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/f3eb3b4c-e819-11ee-9ea8-01aa75ed71a1/language-en.

(28)

https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en .

(29)

Só cerca de metade das entidades habilitadas a emitir alertas externos utiliza o mecanismo. As principais razões para tal parecem ser as seguintes: i) algumas organizações preferem alertar diretamente as autoridades ao invés de utilizar o sistema; ii) algumas organizações não se depararam com infrações pertinentes para denunciar; iii) falta de informações sobre o profissional em causa que permitam emitir um alerta ou a perceção de que o procedimento é complicado.

(30)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/air-travel_pt . 

(31)

Autoridades, profissionais e organizações de consumidores.

(32)

Relatório Especial 15/2021 do TCE, página 14: Relatório Especial 15/2021: Direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante a pandemia de COVID-19 (europa.eu) .

(33)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/market-places-and-digital-services_pt#aliexpress-and-wish . 

(34)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/other-travel-services_pt . 

(35)

Ver páginas 72 e 73 do estudo.

(36)

Ver página 70 do estudo.

(37)

 Ibidem.

(38)

Ver páginas 81 e 82 do estudo.

(39)

 Diretiva (UE) 2019/2161 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de novembro de 2019, que altera a Diretiva 93/13/CEE do Conselho e as Diretivas 98/6/CE, 2005/29/CE e 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho a fim de assegurar uma melhor aplicação e a modernização das regras da União em matéria de defesa dos consumidores (JO L 328 de 18.12.2019, p. 7).

(40)

Recomendações formuladas durante as entrevistas com as autoridades competentes em matéria de CPC em cinco Estados-Membros.

(41)

Para apoiar as autoridades ao abrigo do Regulamento CPC, a Comissão financiou um projeto de criação de um «Ciberlaboratório da UE», «uma plataforma que visa proporcionar um conjunto de instrumentos comuns que as autoridades poderão utilizar para realizar investigações em linha». Este conjunto de instrumentos incluiria a implantação de «soluções informáticas avançadas, com recurso à IA, às técnicas de extração de dados e aos rastreadores Web». Ver a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada «Nova Agenda do Consumidor — Reforçar a resiliência dos consumidores para uma recuperação sustentável», 13.11.2020 [COM(2020) 696 final]. O projeto é financiado pelo Programa Europa Digital — Desempenho — Comissão Europeia (europa.eu) .

(42)

A E-Enforcement Academy proporciona formação de ponta sobre investigações em linha para apoiar o trabalho das redes de cooperação em matéria de defesa do consumidor (CPC) e segurança dos produtos de consumo (SPC). É financiada pelo Programa a favor do Mercado Interno baseado no Regulamento (UE) 2021/690 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de abril de 2021, que estabelece um programa a favor do mercado interno, da competitividade das empresas, incluindo as pequenas e médias empresas, do setor dos vegetais, dos animais, dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais e das estatísticas europeias.

(43)

Ver páginas 115, 116, 123, 129 e 130 do estudo.

(44)

As autoridades competentes em matéria de CPC entrevistadas em 11 dos 20 Estados-Membros que responderam à pergunta.

(45)

Páginas 82 e 115 do estudo.

(46)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/air-travel_pt#airline-intermediaries .

(47)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/accommodation-booking_pt .

(48)

https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en .

(49)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/other-travel-services_pt . 

(50)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/market-places-and-digital-services_pt#in-app-purchases .

(51)

https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/social-media-and-search-engines_pt#google.

(52)

 Regulamento (UE) 2018/302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de fevereiro de 2018, que visa prevenir o bloqueio geográfico injustificado e outras formas de discriminação baseadas na nacionalidade, no local de residência ou no local de estabelecimento dos clientes no mercado interno, e que altera os Regulamentos (CE) n.º 2006/2004 e (UE) 2017/2394 e a Diretiva 2009/22/CE (JO L 60I de 2.3.2018, p. 1). 

(53)

  https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0473_PT.html .