COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 11.7.2024
COM(2024) 293 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre o estado dos preparativos para a plena aplicação dos regulamentos relativos à interoperabilidade em conformidade com o artigo 78.º, n.º 5, do Regulamento(UE) 2019/817 e o artigo 74.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 2019/818
1.Introdução
Em 11 de junho de 2019, entraram em vigor os regulamentos relativos à criação do regime de interoperabilidade, que estabelecem as disposições jurídicas relativas ao desenvolvimento, ao tratamento e à monitorização dos dados do portal europeu de pesquisa (ESP), do serviço partilhado de correspondências biométricas (sBMS), do repositório comum de dados de identificação (CIR), do detetor de identidades múltiplas (MID) e do repositório central para a elaboração de relatórios e estatísticas (CRRS). A interoperabilidade traz vantagens em termos de economias de escala e de eficiência à arquitetura informática da UE no domínio da migração, das fronteiras e da segurança e, através da interligação das suas bases de dados, cria novas funcionalidades sem a necessidade de recolher mais dados. Estas características incluem uma maior capacidade de deteção de fraude de identidade, novos meios para identificar nacionais de países terceiros sem documentos de identificação adequados e uma forma rápida e eficiente de efetuar uma verificação cruzada dos sistemas para prevenir, detetar ou investigar infrações terroristas ou outras infrações penais graves. A interoperabilidade dos sistemas de informação da UE também cria mecanismos de controlo da qualidade dos dados para prevenir, detetar e resolver problemas de qualidade dos dados, tornando mais fácil para a União exercer a sua obrigação positiva, decorrente da legislação em matéria de proteção de dados, de assegurar que os dados inseridos nos sistemas são exatos e atualizados.
Os regulamentos mandatam a Comissão, em cooperação com a Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA), a acompanhar e avaliar o estado da execução. Em conformidade com estes requisitos, a Comissão apresenta relatórios anuais ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o estado dos preparativos para a plena aplicação dos regulamentos. Este quarto relatório abrange o período compreendido entre outubro de 2022 e novembro de 2023.
A aplicação dos regulamentos depende da correta aplicação dos sistemas subjacentes que fazem parte do quadro de interoperabilidade. Embora o atraso na implementação do Sistema de Entrada/Saída (SES) a nível central pelo contratante da eu-LISA continue a ser um fator de risco para a correta aplicação dos regulamentos, as medidas corretivas tomadas pela eu-LISA estão a dar frutos. A ação da Agência permitiu a continuação do trabalho com o contratante existente e permitiu desbloquear os problemas de execução do projeto. O lançamento com êxito do produto mínimo viável do SES é um passo decisivo para a sua entrada em funcionamento. Além disso, o Conselho (Justiça e Assuntos Internos) de outubro de 2023 aprovou o novo roteiro para a abordagem por vagas, que permitirá aos sistemas de informação e aos componentes de interoperabilidade da UE entrarem em funcionamento numa série de quatro vagas consecutivas (a primeira vaga no segundo semestre de 2024, a segunda vaga no primeiro semestre de 2025, a terceira vaga em meados de 2025 e a quarta vaga no final de 2026). A abordagem por vagas cria a tão necessária clareza para todas as partes interessadas quanto ao caminho a seguir nos próximos anos.
Entretanto, os trabalhos sobre a aplicação dos regulamentos continuam a avançar nos vários Estados-Membros, nos países associados a Schengen e nas agências da UE. Uma vez que o projeto de interoperabilidade exige que todas as partes interessadas trabalhem de forma coordenada, para evitar que os atrasos num Estado-Membro afetem todos os intervenientes, a Comissão acompanha de perto e apoia a preparação de cada Estado-Membro para o momento da entrada em funcionamento dos componentes da interoperabilidade.
2.Ponto da situação dos sistemas do quadro de interoperabilidade
No âmbito do quadro de interoperabilidade, os novos sistemas de informação de grande escala da UE, a saber, o Sistema de Entrada/Saída, o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS), o Sistema Europeu de Informação sobre Registos Criminais de Nacionais de Países Terceiros (ECRIS-TCN), os sistemas de informação da UE já existentes mas revistos — Sistema de Informação de Schengen (SIS) e Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), bem como o Eurodac — interagirão entre si através dos novos componentes de interoperabilidade e da ferramenta para a comunicação de informações estatísticas. O calendário acima descrito regista atualmente progressos constantes na entrada gradual em funcionamento dos sistemas de informação da UE novos e revistos.
Em 7 de março de 2023, foi alcançado um marco importante quando o SIS renovado entrou em funcionamento como o primeiro elemento do quadro de interoperabilidade. As suas novidades, nomeadamente os novos tipos de indicações, o maior número de categorias de dados e as funcionalidades de cooperação reforçada, melhoram a segurança e a gestão das fronteiras do espaço Schengen. Fazem-no disponibilizando instrumentos adicionais para combater a criminalidade e o terrorismo, encontrar pessoas desaparecidas e proteger as pessoas vulneráveis. Além disso, o SIS renovado permite prevenir e dissuadir a migração irregular e salvaguardar os direitos dos cidadãos. Em 25 de julho de 2023, Chipre começou a operar o SIS, tornando-se o 31.º Estado-Membro a utilizar o sistema.
Tendo em vista a entrada em funcionamento do SES, foram adotados 15 atos delegados e de execução. Embora o projeto tenha registado atrasos significativos, a implementação do sistema está agora a entrar nas fases finais, tanto a nível central como nacional. A estratégia de resolução desenvolvida pela eu-LISA para ultrapassar os atrasos do projeto está a produzir resultados. A introdução bem-sucedida do produto mínimo viável do SES é um primeiro passo importante, permitindo testar o sistema do ponto de vista técnico e comercial. Para atenuar o impacto da entrada em funcionamento do SES nos pontos de passagem de fronteira, a Comissão debateu medidas de precaução com a eu-LISA e com os Estados-Membros, enquanto a Frontex está a desenvolver uma aplicação móvel que permite o pré-registo dos dados dos nacionais de países terceiros. O manual prático do SES já foi partilhado com os Estados-Membros para apoiar a formação das autoridades nacionais. Além disso, o lançamento do sítio Web do SES com informações para os viajantes e a organização de uma campanha de informação do SES para acompanhar o início das operações facilitarão a compreensão dos novos procedimentos nas fronteiras externas. O SES e o sBMS fazem agora parte da primeira vaga de implementação do quadro de interoperabilidade, devendo entrar em funcionamento durante o segundo semestre de 2024.
No que diz respeito ao ETIAS, estão em curso atividades de implementação. Dos 31 atos de execução e atos delegados que têm de ser adotados, cinco ainda não foram adotados e três estão atualmente a ser finalizados antes da adoção. Dois dos restantes atos delegados (sobre a duração dos períodos transitório e de tolerância) só podem ser adotados após o arranque do ETIAS. Está a ser organizada uma campanha de comunicação global, incluindo um sítio Web dedicado ao ETIAS, para garantir que as pessoas que viajam para a Europa sejam adequadamente informadas, em tempo útil, dos novos requisitos. O ETIAS, juntamente com o ESP e o CIR, fazem parte da segunda vaga, que deverá entrar em funcionamento no primeiro semestre de 2025.
O desenvolvimento do ECRIS-TCN está a avançar. Foi adotado o ato de execução que estabelece medidas para o desenvolvimento técnico e a implementação do sistema centralizado para a identificação dos Estados-Membros que possuem informações sobre condenações de nacionais de países terceiros e apátridas. A eu-LISA está atualmente a implementar o sistema. O ECRIS-TCN, juntamente com o ESP, o CIR e o sBMS para o ECRIS-TCN, entrará em funcionamento na terceira vaga, que está prevista para meados de 2025.
Os trabalhos de revisão do VIS estão em curso desde a adoção do regulamento modificativo, o Regulamento (UE) 2021/1134. Atualmente, a tónica é colocada na preparação do direito derivado necessário para o desenvolvimento do VIS revisto. Foram adotados seis de 12 atos. O VIS revisto, juntamente com o MID, o último componente da interoperabilidade, entrará em funcionamento na quarta vaga (segundo semestre de 2026). Com a entrega do MID, terá início o período transitório MID.
Os regulamentos serão igualmente aplicáveis ao Eurodac revisto.
3.Estado da execução da interoperabilidade pela Comissão
Os regulamentos conferem à Comissão o poder de adotar atos delegados e atos de execução a fim de completar e aplicar determinados aspetos técnicos pormenorizados dos regulamentos. Alguns destes atos são necessários para que a eu-LISA possa, efetivamente, iniciar a conceção e o desenvolvimento dos componentes no contexto da arquitetura geral do sistema, sobretudo porque isso exige a definição de especificações técnicas e a preparação de procedimentos de adjudicação para trabalhar com os contratantes. São necessários outros atos para estabelecer as regras técnicas destinadas a facilitar a ação das autoridades competentes no terreno através, por exemplo, da utilização de formulários normalizados e de procedimentos de cooperação para resolver incidentes de segurança.
Os atos são adotados em estreita cooperação com os Estados-Membros e com as agências competentes, bem como com o Parlamento Europeu e o Conselho da UE, e são debatidos nos comités e grupos de peritos criados para o efeito. Todos os atos necessários para o desenvolvimento da interoperabilidade foram adotados (três atos delegados e dez atos de execução). Devido à adoção do Regulamento VIS revisto, do regulamento relativo às alterações por decorrência do VIS e dos regulamentos relativos às alterações por decorrência do ETIAS em 7 de julho de 2021, foi necessário rever três atos. Considera-se agora que os novos textos estão estáveis e próximos da sua adoção final. O poder de adotar atos delegados é conferido à Comissão pelos regulamentos por um período de cinco anos. Devido aos atrasos causados pelo projeto SES e ao seu efeito na entrada em funcionamento dos componentes de interoperabilidade, a Comissão solicitou uma prorrogação dos poderes delegados. Esta é a única forma de garantir a possibilidade de prorrogar, se necessário, o período transitório previsto para o portal europeu de pesquisa e o período transitório para a deteção de identidades múltiplas.
Nos termos do artigo 77.º do Regulamento (UE) 2019/817 e do artigo 73.º do Regulamento (UE) 2019/818, a Comissão está igualmente mandatada para disponibilizar um manual prático para a execução e a gestão dos componentes de interoperabilidade. O manual é essencial para transmitir aos utilizadores dos sistemas de informação da UE (como as autoridades responsáveis pelas fronteiras, os vistos e a imigração e as autoridades policiais) orientações prontas a aplicar e fáceis de utilizar sobre o uso das funcionalidades disponibilizadas através da interoperabilidade. O manual é elaborado pela Comissão em estreita cooperação com os Estados-Membros, a eu-LISA, a Europol, a Frontex e a Agência dos Direitos Fundamentais. Durante o período de referência, foram organizadas sete reuniões de grupos de peritos e três reuniões de grupos mistos de peritos para promover um entendimento comum e elaborar procedimentos e recomendações normalizados a incluir no manual. A primeira versão do manual prático da interoperabilidade deverá estar pronta em meados de 2024.
A Comissão está também a desenvolver uma versão digital fácil de utilizar dos manuais, a fim de responder ao ambiente de trabalho cada vez mais complexo dos utilizadores dos sistemas de informação da UE. Devido ao aditamento de funcionalidades, como ligações que requerem verificação manual, os utilizadores terão de realizar operações que envolvem, por vezes, vários dos sistemas de informação e componentes de interoperabilidade ao mesmo tempo. A ferramenta de divulgação em linha que está atualmente a ser criada interligará todas as secções do manual, para que os utilizadores as possam percorrer do ponto de vista dos sistemas (por exemplo, SES ou ETIAS) ou do ponto de vista do utilizador final (por exemplo, guarda de fronteira ou agente da polícia). Dependendo do papel dos utilizadores, as informações e os procedimentos serão filtrados para apresentar apenas as informações pertinentes para o utilizador em causa. Os manuais do SIS, do SES, do ETIAS e de Interoperabilidade serão disponibilizados na ferramenta de divulgação até ao segundo trimestre de 2024.
4.Estado da execução da interoperabilidade pelos Estados-Membros e pelas agências da União
Os regulamentos definem a estrutura de governação constituída pelo Conselho de Gestão do Programa de Interoperabilidade e pelo Grupo Consultivo de Interoperabilidade, a fim de assegurar a conceção e o desenvolvimento adequados dos componentes e instrumentos de interoperabilidade. Ambos os organismos estão sob a égide da eu-LISA e têm entre os seus membros a Comissão. A aplicação técnica dos regulamentos é debatida nestes organismos e os progressos são acompanhados através de um questionário mensal/bimensal sobre os preparativos técnicos a nível dos Estados-Membros e das agências competentes da UE.
A fim de avaliar o estado da execução para além dos preparativos técnicos, a Comissão organiza periodicamente o Fórum sobre a execução da nova arquitetura dos sistemas de informação da UE para as fronteiras, a migração e a segurança. O Fórum é precedido de um questionário dirigido a todos os Estados-Membros e às agências competentes da UE para avaliar os níveis de execução. Durante o período de referência, a Comissão organizou dois fóruns (em dezembro de 2022 e novembro de 2023) e lançou dois questionários (em novembro de 2022 e abril de 2023).
É possível identificar um pequeno grupo de Estados-Membros como pioneiros, enquanto os outros Estados-Membros registam progressos mais modestos. Esta situação ainda não é motivo de preocupação, mas será acompanhada de perto para assegurar a prontidão atempada de todos os Estados-Membros. Pela primeira vez, o questionário de abril de 2023 centrou-se igualmente nas medidas tomadas a nível nacional como preparação para a verificação manual das ligações entre os dados dos diferentes sistemas de informação da UE, que constitui a maior alteração às atuais atividades para as autoridades envolvidas. Cerca de um terço dos Estados-Membros e dos países associados a Schengen começaram a desenvolver software nacional para o efeito. Vários Estados‑Membros preferem que a eu-LISA desenvolva um instrumento central para o efeito, tendo sido apresentado um pedido nesse sentido durante o período de referência. Além disso, vários Estados‑Membros estão a planear um certo nível de centralização para uma maior eficiência da verificação manual, o que a Comissão acolhe com agrado.
A Comissão continua a acompanhar os progressos realizados pelos Estados-Membros na execução, a fim de identificar áreas potencialmente preocupantes numa fase precoce e assegurar a preparação para o arranque dos sistemas de informação da UE e a sua interoperabilidade. Durante o período de referência, a Comissão organizou, com o apoio da eu-LISA, 56 reuniões com Estados-Membros, países associados a Schengen, agências e transportadoras da UE.
5.Necessidades de formação
Durante o período de referência, a Comissão apoiou ações de formação relacionadas com a interoperabilidade organizadas pela CEPOL. Foram organizados seis cursos durante o período de referência: três webinários sobre a utilização da interoperabilidade para facilitar o acesso das autoridades policiais aos dados e três cursos completos, dois sobre os regulamentos relativos à interoperabilidade em geral e um curso específico sobre o MID e as operações conexas.
Os atrasos e o reagendamento da entrada em funcionamento dos sistemas de informação da UE revistos e novos afetarão também o calendário da formação em interoperabilidade. Este aspeto é particularmente relevante para a formação preparatória para a entrada em funcionamento do MID. O MID é o último componente de interoperabilidade a entrar em funcionamento, mas é o que tem o maior impacto nas atividades nos Estados-Membros e na Frontex. Para preparar devidamente os utilizadores finais, a CEPOL organizará cursos centrados no processo do MID e na gestão das ligações.
A Comissão está a desenvolver material de formação sobre interoperabilidade para apoiar estas ações de formação. Está a ser desenvolvido um programa de formação pormenorizado que abrange todos os aspetos relacionados com a interoperabilidade, bem como sessões de formação mais curtas e adaptadas às diferentes comunidades de utilizadores.
6.Fundos da UE
As despesas realizadas durante o período de referência são inferiores aos montantes estimados na ficha financeira legislativa e, até à data, não foi identificado qualquer risco de despesas em excesso. De acordo com o último relatório intercalar sobre os progressos da interoperabilidade da eu‑LISA, foram pagos 32,5 milhões de EUR a contratantes e, até à data, foram utilizados 60,6 milhões de EUR para contratar atividades de desenvolvimento e de execução.
Os Estados-Membros são incentivados a tirar pleno partido dos recursos disponíveis ao abrigo dos seus programas do Fundo para a Segurança Interna para o período de 2014-2020, até ao fim do prazo de elegibilidade das despesas em 30 de junho de 2024. Os Estados-Membros são igualmente incentivados a utilizar os recursos para um maior desenvolvimento e implementação da interoperabilidade dos sistemas de informação da UE, que estão disponíveis ao abrigo dos seus programas, financiados pelas ações do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos (IGFV) para o desenvolvimento e ulterior implementação da interoperabilidade dos sistemas de informação da UE.
7.Conclusão
A implementação da interoperabilidade é uma parte essencial da arquitetura informática melhorada para sistemas de informação da UE novos e melhorados, promovendo não só um acesso mais rápido, mais eficiente e sistemático aos dados por parte das autoridades responsáveis pelas fronteiras, pelos vistos, pela imigração e policiais, mas também permitindo a passagem mais fácil e mais segura das fronteiras para os milhões de nacionais de países terceiros que visitam a União Europeia todos os anos.
O relatório revela progressos constantes durante o período compreendido entre outubro de 2022 e novembro de 2023. A Comissão encontra-se na fase final de adoção de três atos delegados e alterados relacionados com o quadro de interoperabilidade. Os trabalhos de desenvolvimento do manual prático para a execução e a gestão dos componentes de interoperabilidade progrediram de forma constante, prevendo-se uma primeira versão até meados de 2024; registaram-se também progressos no desenvolvimento da ferramenta de divulgação em linha para o manual da interoperabilidade e outros manuais. O estado da execução dos regulamentos entre os Estados‑Membros mostra um pequeno grupo de Estados-Membros pioneiros e um grande grupo que regista progressos mais modestos. Esta situação ainda não é motivo de preocupação, mas requer um acompanhamento atento
O impacto da obrigação de verificar manualmente as ligações geradas pelo MID nas atividades das autoridades afetadas é considerado substancial. O primeiro inquérito aprofundado sobre os níveis de preparação revelou resultados positivos, uma vez que estão em curso esforços nos Estados-Membros tendo em conta estas novas obrigações, embora os trabalhos preparatórios estejam longe de estar concluídos. Apesar de a nova data para a entrada em funcionamento dos componentes de interoperabilidade, em especial o MID, conceder algum tempo de preparação adicional, este alargamento do prazo não deve resultar num abrandamento da dinâmica do projeto.