COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.1.2024
COM(2024) 41 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO
Relatório sobre o mecanismo da União Europeia de apoio financeiro a médio prazo às balanças de pagamentos dos Estados-Membros nos termos do artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 332/2002 do Conselho
1.Síntese
Este é um relatório da Comissão ao Conselho sobre a utilização do mecanismo da UE de apoio financeiro a médio prazo às balanças de pagamentos dos Estados-Membros («mecanismo de apoio às balanças de pagamentos») para os Estados-Membros que ainda não adotaram o euro. Nos termos do artigo 10.º do Regulamento (CE) n.º 332/2002 1 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2002 («Regulamento BoP»), com base num relatório da Comissão e tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro (CEF), o Conselho deve examinar «[...] se o mecanismo estabelecido continua adaptado, nos seus princípios, modalidades e limites máximos, às necessidades que conduziram à sua criação».
Desde o relatório anterior 2 e do debate no Conselho 3 , o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos não foi ativado e não foram concedidos novos empréstimos. Isto significa que o último desembolso ao abrigo do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos teve lugar em junho de 2011, com o empréstimo de uma parcela de 150 milhões de EUR à Roménia.
A Roménia e a Hungria reembolsaram integralmente a assistência recebida, enquanto 217 milhões de EUR dos 2,9 mil milhões de EUR de empréstimos à Letónia, desembolsados entre 2009 e 2010, continuam por reembolsar, em conformidade com o calendário de reembolsos acordado. Na sequência do ajustamento económico apoiado pelo mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, estes Estados-Membros assistiram a uma rápida melhoria da sustentabilidade da sua balança de pagamentos, o que conduziu a um acesso renovado ao financiamento externo baseado no mercado e permitiu respeitar o calendário de reembolsos.
A Comissão avalia o mecanismo do seguinte modo:
·Desde a sua última alteração, em maio de 2009, o mecanismo tem funcionado corretamente e os Estados-Membros beneficiários conseguiram resolver as dificuldades da balança de pagamentos e aceder sistematicamente aos mercados de capitais na sequência da assistência financeira. Em todos os casos, o calendário de reembolsos foi igualmente respeitado.
·Atualmente estabelecido em 50 mil milhões de EUR, o limite máximo para os empréstimos pendentes (em termos de capital) e para as linhas de crédito ao abrigo do mecanismo afigura-se apropriado.
·Em 2012, uma proposta da Comissão de um novo regulamento do Conselho [COM (2012) 336 final] preconizou várias alterações para refletir as mudanças no quadro de coordenação das políticas económicas da UE para a área do euro, equipado com o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) 4 e, posteriormente, com o seu sucessor, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) 5 , a fim de desembolsar assistência financeira. O objetivo era refletir igualmente algumas destas alterações no quadro aplicável aos Estados-Membros não participantes na área do euro. Por exemplo, a proposta da Comissão previa adicionar linhas de crédito preventivas ao mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, a fim de reproduzir os instrumentos de assistência financeira preventivos do MEE. O Conselho debateu a proposta da Comissão, mas, devido à falta de consenso, o processo legislativo não avançou desde 2013.
·Desde então, registaram-se novos desenvolvimentos institucionais e económicos, nomeadamente a criação do Mecanismo Único de Resolução, em 2014, e a reforma do MEE, acordada no final de 2020.
·Na sequência da mudança de contexto ocorrida desde a última alteração do mecanismo, efetuada em maio de 2009, a análise sobre se o mecanismo continua adaptado, nos seus princípios, modalidades e limites máximos, às necessidades que conduziram à sua criação, convida o Conselho a debater os ensinamentos a retirar das recentes crises e a evolução institucional e económica verificada desde 2009 no que diz respeito à conceção e execução do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos.
2.Introdução
Nos termos do Regulamento BoP, o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos foi criado para prestar assistência financeira de médio prazo da UE aos Estados-Membros que não adotaram ainda o euro 6 («Estados-Membros objeto de uma derrogação») e que se encontrem afetados ou ameaçados por dificuldades relacionadas com a respetiva balança de pagamentos. Essa assistência financeira à balança de pagamentos pode ser concedida sob a forma de um empréstimo da UE ou de um «mecanismo de financiamento» (por exemplo, linha de crédito). Este último também pode ser concedido a título preventivo. A assistência financeira do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos está sempre condicionada à execução de um programa de políticas que favoreça a adaptação da economia às suas restrições de financiamento externo.
O Regulamento BoP requer que o Conselho analise regularmente em que medida o mecanismo continua a servir os seus fins à luz dos respetivos princípios, mecanismos e limites máximos. A análise do Conselho deve basear-se num relatório da Comissão e ser efetuada após parecer do CEF. Este exercício conduziu à proposta de 22 de junho de 2012 [COM (2012) 336 final] no sentido de reformar o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos (ver secção específica abaixo) à luz da evolução institucional desde a criação do mecanismo. No entanto, o Conselho não conseguiu chegar a acordo sobre uma posição comum e o processo legislativo não avançou. Desde então, registaram-se novos desenvolvimentos institucionais, nomeadamente a criação do Mecanismo Único de Resolução, em 2014, e a reforma do MEE, acordada no final de 2020 7 .
Neste contexto, o presente relatório convida o Conselho a analisar se o mecanismo continua adaptado, nos seus princípios, modalidades e limites máximos, às necessidades que conduziram à sua criação, e a debater os ensinamentos a retirar das recentes crises e da evolução institucional e económica verificada desde 2009 no que diz respeito à execução do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos.
3.Operações mais recentes e adequação do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos
Desde 2017, data em que foi debatido o último relatório exigido nos termos do artigo 10.º do Regulamento BoP, nenhum Estado-Membro solicitou ou recebeu assistência ao abrigo do mecanismo. As últimas operações de apoio à balança de pagamentos tiveram lugar entre 2008 e 2015 e foram destinadas aos seguintes países:
·Hungria (5,5 mil milhões de EUR desembolsados em 2008/2009),
·Letónia (2,9 mil milhões de EUR desembolsados em 2009/2010) e
·Roménia (5,0 mil milhões de EUR desembolsados em 2009-2011; duas operações sucessoras (2011-2013 e 2013-2015) foram tratadas a título preventivo, pelo que não foram desembolsados quaisquer fundos).
Os reembolsos foram sempre efetuados de acordo com o calendário previsto: após o reembolso por parte da Hungria, a Roménia reembolsou integralmente a assistência que recebeu em 2019. No que diz respeito à Letónia, 217 milhões de EUR do seu empréstimo continuam em dívida, em conformidade com o calendário de reembolsos acordado (ver quadro 1) 8 .
Quadro 1: Obrigações de pagamento residuais ao abrigo do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos
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Ano |
País |
Reembolso
|
Pagamento
|
Total |
|
2023 |
Letónia |
|
5,8 |
5,8 |
|
2024 |
Letónia |
|
5,8 |
5,8 |
|
2025 |
Letónia |
200 |
5,8 |
205,8 |
|
Total geral |
200 |
17,4 |
217,4 |
|
Em milhões de EUR
Neste contexto, a capacidade remanescente do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos ascende atualmente a 49,8 mil milhões de EUR, disponíveis para apoiar os Estados-Membros não participantes na área do euro que enfrentam problemas de financiamento da balança de pagamentos. O limite máximo de 50 mil milhões de EUR do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos equivale a cerca de 3 % do PIB de 2021 dos Estados-Membros não participantes na área do euro. Como ponto de referência, a capacidade total de empréstimo do MEE representa 4 % do PIB de 2021 dos Estados-Membros da área do euro 9 . Nesta base, e tendo em conta as necessidades de financiamento de anteriores programas de apoio à balança de pagamentos, o limite máximo atual do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos afigura-se adequado.
As operações do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos concluídas com êxito demonstraram a eficácia e a versatilidade do mecanismo. Os Estados-Membros beneficiários corrigiram os seus problemas relativos à balança de pagamentos e recuperaram ou mantiveram o acesso aos mercados de capitais na sequência da utilização do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos.
Embora o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos continue provavelmente a servir os seus fins à luz dos respetivos princípios e limites máximos, poderão ser consideradas algumas melhorias nas suas disposições, por exemplo, no que toca ao seu mecanismo de financiamento 10 .
4.Conteúdo da proposta legislativa de 2012
A 22 de junho de 2012, a Comissão apresentou uma proposta legislativa de reforma do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos. A proposta previa um novo regulamento para revogar e substituir o atual Regulamento BoP. O objetivo geral da proposta da Comissão era refletir o quadro institucional de assistência financeira e coordenação de políticas estabelecido para os Estados-Membros da área do euro, em particular através do MEE, para os Estados-Membros não participantes na área do euro. A proposta sugeriu as seguintes alterações principais ao mecanismo de apoio às balanças de pagamentos:
I.Um conjunto de instrumentos mais flexível: refletindo as inovações do FEEF/MEE, as revisões propostas ao mecanismo de apoio às balanças de pagamentos previam a introdução de uma linha de crédito mais orientada, sob a forma de uma linha de crédito preventiva condicionada (LCPC) ou de uma linha de crédito com condições reforçadas (LCCR). A concessão de uma LCPC dependeria apenas do cumprimento dos critérios de elegibilidade, enquanto a concessão de uma LCCR dependeria do cumprimento de critérios de elegibilidade e da adoção de medidas corretivas. O acesso a uma LCPC seria limitado aos Estados-Membros cuja situação económica e financeira fosse considerada «fundamentalmente sólida» com base nos referidos critérios 11 . O acesso a uma LCCR seria aberto aos Estados-Membros que não se qualificassem para aceder a uma LCPC, mas cuja situação económica e financeira geral continuasse a ser sólida, e que, além disso, se comprometessem a aplicar (um conjunto limitado de) medidas corretivas. Ao contrário de um empréstimo a título preventivo por parte do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, as linhas de crédito não exigiriam, por conseguinte, a execução de um programa de ajustamento macroeconómico, incluindo antes um conjunto reduzido de condições aplicáveis à política económica (LCCR) ou dispensando quaisquer condições (LCPC).
II.Supervisão mais rigorosa:
oTal como acontece com os Estados-Membros da área do euro (de acordo com o Regulamento (UE) n.º 472/2013), a supervisão reforçada seria desencadeada quando fosse concedida uma LCCR ou quando fosse utilizada uma LCPC. A supervisão reforçada compreende um maior acesso da Comissão à informação necessária à estreita fiscalização da situação económica, orçamental e financeira do Estado-Membro em questão e a apresentação regular de relatórios. Os Estados-Membros sujeitos a supervisão reforçada deveriam adotar medidas 12 destinadas a corrigir as potenciais fontes de dificuldades económicas.
oCodificação da prática de supervisão pós-assistência: após o termo da assistência, a capacidade de reembolso dos Estados-Membros permaneceria sob escrutínio até estes terem reembolsado 75 % da assistência financeira recebida 13 .
III.Simplificação dos procedimentos de supervisão: evitando a sobreposição da supervisão orçamental e económica da UE ao acompanhamento do programa de ajustamento macroeconómico da mesma forma que para os Estados-Membros da área do euro, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 472/2013 14 .
IV.Calendário das operações de contração de empréstimos: autorizando a Comissão a contrair empréstimos nos mercados muito antes dos desembolsos de empréstimos previstos, para beneficiar das condições de mercado mais vantajosas.
Para além destas alterações propostas pela Comissão, o Parlamento Europeu solicitou a criação de um instrumento específico para conceder empréstimos aos Estados-Membros, destinado a recapitalizar as instituições financeiras dos Estados-Membros não participantes na área do euro («recapitalização indireta») 15 . A Comissão apoiou este pedido.
Tal como o Regulamento BoP, a proposta da Comissão de 2012 relativa ao mecanismo de apoio às balanças de pagamentos baseou-se no artigo 352.º do TFUE. Por conseguinte, exigiu a aprovação unânime do Conselho e a aprovação do Parlamento Europeu.
O Conselho discutiu a proposta da Comissão pela última vez em dezembro de 2013, com o objetivo de chegar a uma posição comum. A proposta não foi adotada e o processo legislativo não avançou desde 2013. No entanto, as alterações estabelecidas na proposta da Comissão de 2012 continuam a ser necessárias para alinhar os instrumentos de assistência financeira entre os Estados-Membros da área do euro e os Estados-Membros não participantes na área do euro.
5.Situação atual
Embora o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos tenha sido bem-sucedido e eficaz no passado, o panorama da assistência financeira geral da UE e do quadro de coordenação das políticas económicas sofreu algumas alterações importantes desde a última revisão do Regulamento BoP, em 2009.
1.O MEEF, criado em 2010 como um instrumento à escala da UE e globalmente semelhante no seu funcionamento ao mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, permitiu operações de contração de empréstimos em antecipação de posteriores desembolsos de empréstimos, afastando-se do tradicional financiamento recíproco («back-to-back») da Comissão, a fim de beneficiar das condições de mercado mais vantajosas.
2.O FEEF foi criado em 2010 e posteriormente substituído pelo MEE, em 2012, a fim de prestar assistência financeira aos Estados-Membros da área do euro. O conjunto de instrumentos do MEE inclui empréstimos subordinados a um programa de ajustamento macroeconómico, assistência financeira a título preventivo, compra de obrigações soberanas no mercado primário e secundário, empréstimos para recapitalização indireta dos bancos e recapitalização direta de instituições financeiras. O MEE assenta numa estratégia de financiamento diversificada para angariar fundos nos mercados de capitais.
3.Em 2014, os colegisladores adotaram a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias 16 , a pedra angular do quadro de resolução bancária da UE. Foi alcançada uma maior integração com a criação do Mecanismo Único de Resolução, através do reforço do quadro legislativo para o setor bancário em resolução e da formação do segundo pilar da União Bancária. No âmbito deste quadro, o Fundo Único de Resolução foi criado em 2014. Este é financiado pelas contribuições do setor bancário e pode ser utilizado como último recurso para assegurar a aplicação efetiva dos instrumentos de resolução.
4.Em 2013, o quadro de supervisão económica da área do euro expandiu-se com a entrada em vigor do segundo pacote sobre a governação económica 17 . O Regulamento (UE) n.º 472/2013 18 introduziu um regime de supervisão reforçada para os Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira e, em especial, para os Estados-Membros que recebem assistência financeira a título preventivo 19 . O Regulamento estabelece igualmente várias disposições para evitar a duplicação das obrigações de informação e acompanhamento dos Estados-Membros da área do euro sujeitos a um programa de ajustamento macroeconómico 20 . Por último, estabelece um quadro para o acompanhamento dos Estados-Membros da área do euro depois de estes receberem assistência financeira, sob a forma de «supervisão pós-programa» 21 .
5.A reforma do MEE, consagrada nas revisões do seu Tratado e acordada no final de 2020, mas ainda não ratificada, clarifica igualmente a elegibilidade e a condicionalidade da linha de crédito preventiva condicionada (LCPC) e da linha de crédito com condições reforçadas (LCCR) do MEE. A reforma do MEE cria igualmente um mecanismo de apoio ao Fundo Único de Resolução (FUR). Caso o FUR esteja esgotado, o MEE pode emprestar os fundos necessários ao FUR para financiar uma resolução sob a forma de uma linha de crédito renovável concedida à instituição, sob reserva da aprovação dos órgãos de direção do MEE.
6.Em novembro de 2022, no âmbito da análise da governação económica em curso, e em reação ao relatório de 2021 do Tribunal de Contas Europeu sobre a supervisão pós-programa, a Comissão propôs deixar intacta a legislação em causa, mas realizar a supervisão pós-programa de forma diferente, com objetivos mais claros, e associar a intensidade do quadro a esses objetivos 22 . A Comissão propôs, especificamente, que a supervisão pós-programa se concentre nos seguintes aspetos: i) avaliação da capacidade de reembolso dos Estados-Membros, ii) acompanhamento da execução das reformas ainda não concluídas iniciadas no âmbito do programa de ajustamento, e iii) avaliação da necessidade de novas medidas corretivas.
7.O Regulamento Financeiro 23 foi alterado em finais de 2022, a fim de permitir à Comissão executar uma estratégia de financiamento diversificada que inclui os empréstimos contraídos autorizados nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho 24 e, exceto em casos devidamente justificados, as operações de contração de empréstimos e de gestão da dívida para financiar programas de assistência financeira.
8.A 26 de abril de 2023, no âmbito da análise da governação económica, a Comissão apresentou uma proposta legislativa sobre a coordenação eficaz das políticas económicas e a supervisão orçamental multilateral. A proposta estabelece a interação com o Regulamento (UE) n.º 472/2013 relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira. De acordo com a proposta da Comissão, os Estados-Membros da área do euro sujeitos a um programa de ajustamento macroeconómico ficariam isentos da apresentação de um plano orçamental-estrutural de médio prazo e de um relatório anual sobre os progressos realizados. A proposta exige igualmente que os Estados-Membros da área do euro sujeitos a supervisão reforçada tenham em conta as recomendações formuladas pelo Conselho nos termos do artigo 121.º, n.º 4, do TFUE em caso de desvio em relação à trajetória das despesas líquidas.
Em contrapartida, excluindo as alterações legislativas de 2009 que aumentaram o limite máximo do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos e clarificaram as responsabilidades da Comissão e dos Estados-Membros, o funcionamento do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos manteve-se inalterado desde 2002. Por exemplo, a UE deve contrair empréstimos rigorosamente cruzados com com operações de concessão de empréstimo para financiar a assistência financeira ao abrigo do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos.
6.Conclusões e recomendações
Desde 2009, o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos tem desempenhado o seu papel de forma eficaz. Os últimos Estados-Membros beneficiários restabeleceram uma situação sustentável da balança de pagamentos e reembolsaram a assistência em tempo útil. O montante máximo de 50 mil milhões de EUR para o capital dos empréstimos a liquidar afigura-se adequado, tendo ajudado a satisfazer a procura do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, mantendo simultaneamente capacidade não utilizada. Tal constitui um forte sinal de que a UE tem a vontade e a capacidade de apoiar todos os Estados-Membros que atravessem momentos difíceis.
No entanto, há margem para adaptar o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos de modo a refletir as reformas institucionais realizadas desde a última revisão do mecanismo, em 2009, como pretendido na proposta da Comissão de 2012. As alterações sugeridas nessa proposta continuam a ser necessárias para alinhar os instrumentos de assistência financeira entre os Estados-Membros da área do euro e os Estados-Membros não participantes na área do euro. Neste contexto, convida-se o Conselho a debater os ensinamentos a retirar das recentes crises e a evolução institucional e económica verificada desde 2009 no que diz respeito à conceção e execução do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos.
7 Eurogrupo (30 de novembro de 2020), Statement of the Eurogroup in inclusive format on the ESM reform and the early introduction of the backstop to the Single Resolution Fund.