COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 6.9.2023
COM(2023) 509 final
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça sobre a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros da UE para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
CONTEXTO DA RECOMENDAÇÃO
1 2 Para fazer face às ameaças que o terrorismo e a criminalidade transnacional grave representam, é essencial reforçar a cooperação policial internacional, nomeadamente a nível da partilha de informações. O mais recente relatório de Avaliação da Ameaça da Criminalidade Grave e Organizada (SOCTA) publicado pela Europol ilustra a dimensão internacional das atividades das organizações criminosas mais importantes. Além disso, o último relatório da Europol sobre a Situação e Tendências do Terrorismo (TE-SAT) sublinha não só as ligações diretas entre as viagens transnacionais e a organização de atividades terroristas e crimes graves, mas também a importância de detetar, investigar e reprimir eficazmente outras infrações penais graves para efeitos de prevenção e deteção de infrações terroristas.
Os dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) são informações fornecidas pelos passageiros, recolhidas pelas transportadoras aéreas e conservadas nos seus sistemas de reserva e de controlo das partidas para fins comerciais. O conteúdo dos dados PNR varia em função das informações facultadas durante o processo de reserva e registo e pode incluir, por exemplo, as datas da viagem e o itinerário completo da viagem do passageiro ou grupo de passageiros que viajam em conjunto, dados de contacto como o endereço e o número de telefone, informações sobre pagamentos, o número de lugar e informações sobre a bagagem.
A recolha e a análise dos dados PNR podem fornecer às autoridades elementos importantes que lhes permitam detetar padrões de viagem suspeitos e identificar cúmplices de criminosos e terroristas, em especial os anteriormente desconhecidos das autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Por conseguinte, o tratamento dos dados PNR tornou-se um instrumento de aplicação da lei amplamente utilizado, na UE e no resto do mundo, para detetar atividades terroristas e outras formas de criminalidade grave, como os crimes relacionados com a droga, o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças, e para prevenir a prática de tais crimes. Demonstrou também constituir uma importante fonte de informações para apoiar a investigação e a repressão nos casos em que tenham sido cometidas tais atividades ilegais 3 .
Embora os dados PNR sejam essenciais para combater o terrorismo e a criminalidade grave, a transferência destes dados para países terceiros, bem como o seu tratamento pelas autoridades de tais países, constituem uma interferência com a proteção dos direitos das pessoas no que diz respeito aos seus dados pessoais. Por este motivo, estas operações exigem uma base jurídica no direito da UE e devem ser necessárias, proporcionadas e sujeitas a limitações estritas e a garantias efetivas, como assegurado pela Carta dos Direitos Fundamentais da UE, nomeadamente os artigos 6.º, 7.º, 8.º, 21.º, 47.º e 52.º. Para alcançar estes importantes objetivos, é necessário encontrar um justo equilíbrio entre a finalidade legítima de manter a segurança pública e o direito de todas as pessoas a beneficiarem da proteção dos seus dados pessoais e da sua vida privada.
Foi neste contexto que a Comissão estabeleceu pela primeira vez as linhas gerais da política externa da UE em matéria de PNR numa comunicação de 2003 4 sobre a abordagem da UE em relação à transferência destes dados da UE para países terceiros, que foram revistas numa comunicação adotada em 2010 5 . Atualmente estão em vigor três acordos internacionais entre a UE e países terceiros – a Austrália 6 , os Estados Unidos (2012) 7 e o Reino Unido (2020) 8 – que abrangem a transferência de dados PNR da UE e o seu tratamento. Na sequência do parecer do Tribunal de Justiça de 2017 sobre o acordo previsto entre a UE e o Canadá 9 , estão atualmente em curso negociações sobre os dados PNR, nomeadamente com o Canadá 10 .
Entretanto, em 2016, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram a Diretiva (UE) 2016/681 relativa à utilização dos dados PNR para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave («Diretiva PNR») 11 . A referida diretiva regula a transferência e o tratamento dos dados PNR na União Europeia e estabelece garantias importantes para a proteção dos direitos fundamentais, nomeadamente o direito à privacidade e o direito à proteção dos dados pessoais. Em junho de 2022, no seu acórdão proferido no processo C-817/19 12 , o Tribunal de Justiça da UE confirmou a validade e a conformidade desta diretiva com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e os Tratados da União.
A nível internacional, um número crescente de países terceiros começou a desenvolver as suas capacidades de recolha de dados PNR das transportadoras aéreas. Esta tendência é ainda impulsionada pelas resoluções adotadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (em 2017 e 2019), que exigem que todos os Estados desenvolvam a capacidade de recolher e utilizar dados PNR 13 , com base nas quais a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) adotou as Normas e Práticas Recomendadas em matéria de PNR (SARP) em 2020, através da alteração 28 ao anexo 9 da Convenção de Chicago, que se tornaram aplicáveis em fevereiro de 2021 14 .
A posição da União, tal como estabelecida pela Decisão (UE) 2021/121 do Conselho, congratula-se com as SARP da OACI relativas aos PNR, dado que estabelecem garantias ambiciosas em matéria de proteção de dados, permitindo assim realizar progressos significativos a nível internacional. Ao mesmo tempo, a referida decisão do Conselho considerou, impondo aos Estados-Membros que registassem uma diferença, que as obrigações decorrentes do direito da União (incluindo a jurisprudência pertinente) são mais exigentes do que certas normas da OACI e que as transferências da UE para países terceiros requerem uma base jurídica que estabeleça normas e garantias claras e precisas em relação à utilização dos dados PNR pelas autoridades competentes de um país terceiro 15 .
Neste contexto, embora a presente recomendação diga especificamente respeito às negociações com a Suíça, inscreve-se num esforço mais vasto da Comissão para seguir uma abordagem coerente e eficaz no que respeita à transferência de dados PNR para países terceiros, tal como anunciado na Estratégia da UE para a União da Segurança 2020-2025 16 , com base nas SARP da OACI sobre os PNR e em consonância com o direito e a jurisprudência da União. Tal abordagem foi igualmente solicitada pelo Conselho nas suas conclusões de junho de 2021 17 . A Comissão procura igualmente responder aos pedidos das transportadoras aéreas para que seja assegurada uma maior clareza jurídica e previsibilidade relativamente às transferências de PNR para países terceiros 18 .
Para o efeito, a Comissão considera que a demonstração do cumprimento das normas PNR da OACI é um elemento importante a ter em conta para iniciar um diálogo sobre os dados PNR com qualquer país terceiro. Tal diálogo subsequente sobre os PNR terá por objetivo estabelecer uma base jurídica que permita às transportadoras aéreas transferir dados PNR da UE para a autoridade competente desse país e assegurar que a utilização dos dados PNR recebidos da UE está sujeita a garantias adequadas, como exigido pelo direito da União.
OBJETIVOS DA RECOMENDAÇÃO
A Suíça e os Estados-Membros da UE que são Partes Contratantes na Convenção de Schengen têm a responsabilidade partilhada de garantir a segurança interna num espaço comum sem controlos nas fronteiras internas, nomeadamente através do intercâmbio de informações pertinentes.
O tratamento de dados PNR demonstrou o seu potencial para reforçar a segurança do espaço Schengen, melhorando a prevenção e a deteção da criminalidade grave e do terrorismo nas fronteiras externas e proporcionando uma abordagem baseada nos dados e no risco para os Estados-Membros utilizarem no espaço Schengen como medida compensatória para a ausência de controlos nas fronteiras internas 19 .
Em 2016, a Diretiva PNR estabeleceu um sistema à escala da UE entre os Estados-Membros, que constitui um instrumento importante para ajudar a melhorar a segurança interna da UE. A Suíça não está vinculada pela referida diretiva, uma vez que a mesma não constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen.
Com base em intercâmbios preliminares a nível técnico, a Suíça informou que prevê dar início ao funcionamento de um sistema PNR assim que a legislação nacional sobre a matéria tiver entrado em vigor. Nessa altura, a Suíça estará em condições de recolher e tratar os dados PNR dos voos que chegam ou partem dos seus aeroportos.
Ao abrigo do direito da União, a transferência de dados pessoais da União para um país terceiro só pode ser efetuada se esse país assegurar um nível de proteção dos dados pessoais essencialmente equivalente ao garantido na União. Importa salientar que, embora transponha para a sua ordem jurídica nacional as normas da Diretiva (UE) 2016/680 20 sobre questões relacionadas com a aplicação do acervo de Schengen, a Suíça não está por ela vinculada, uma vez que não é um Estado-Membro da União.
Nestas circunstâncias, nomeadamente na ausência de garantias adequadas em relação ao tratamento específico dos dados PNR, que devem ser estabelecidas através de uma base jurídica válida, como exigido pelo direito da UE, a Suíça não pode receber e tratar legalmente dados PNR relativos a voos operados por transportadoras aéreas entre a União e a Suíça. Por conseguinte, é necessário encontrar uma solução para colmatar esta lacuna de segurança no espaço Schengen e permitir a transferência de dados PNR da União para a Suíça, reconhecendo a necessidade de utilizar os dados PNR como um instrumento essencial na luta contra o terrorismo e outras formas de criminalidade grave.
Nesta perspetiva, o objetivo da celebração de um acordo sobre os dados PNR é permitir à Suíça receber legalmente dados PNR da União e autorizar a sua autoridade competente designada a utilizar esses dados de forma a garantir, simultaneamente, a segurança das pessoas que circulam num espaço comum sem controlos nas fronteiras internas e a proteção dos dados pessoais que lhes dizem respeito.
Nos últimos anos, a Suíça manifestou interesse em receber dados PNR sobre voos provenientes da União e em encetar negociações com o objetivo de celebrar um acordo PNR com a União. Neste contexto, a Suíça partilhou informações relevantes relativas ao processo de adoção da sua legislação nacional em matéria de dados PNR, nomeadamente sobre a sua adesão às normas da OACI sobre dados PNR.
Por estas razões, a Comissão considera uma prioridade encetar negociações com a Suíça, em paralelo com a Noruega e a Islândia, tendo em vista a celebração de um acordo bilateral que permita à autoridade competente suíça designada receber e tratar dados PNR da União, sob reserva das garantias adequadas. Além disso, tal acordo seria um meio para promover a cooperação policial ao melhorar as possibilidades de intercâmbio de dados PNR entre as autoridades competentes suíças e dos Estados-Membros da UE para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão do terrorismo e da criminalidade grave.
ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA
A presente recomendação baseia-se no artigo 218.º, n.os 3 e 4, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. As diretrizes de negociação anexas à presente recomendação para encetar negociações com a Suíça com vista à celebração de um acordo PNR têm em conta o quadro jurídico da UE aplicável em matéria de proteção de dados [nomeadamente o Regulamento (UE) 2016/679 21 e a Diretiva (UE) 2016/680 22 ] e em matéria de transferência e tratamento de dados PNR [a saber, a Diretiva (UE) 2016/681], tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia na jurisprudência pertinente, em especial o Parecer 1/15, de 26 de julho de 2017 23 e o acórdão proferido no processo C-817/2019, de 21 de junho de 2022 24 , bem como o quadro jurídico dos Tratados e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça sobre a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros da UE para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 218.º, n.os 3 e 4,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1) Devem ser encetadas negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça para a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) da União para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave.
(2) O acordo deve respeitar os direitos fundamentais e observar os princípios reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, como interpretados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente o direito ao respeito pela vida privada e familiar, previsto no artigo 7.º, o direito à proteção dos dados pessoais, previsto no artigo 8.º, e o direito à ação e a um tribunal imparcial, previsto no artigo 47.º da Carta. O acordo deve ser aplicado em conformidade com esses direitos e princípios tendo devidamente em conta o princípio da proporcionalidade, em conformidade com o artigo 52.º, n.º 1, da Carta.
(3) As disposições do acordo devem basear-se nas normas internacionais aplicáveis em matéria de PNR, conforme consagradas na Convenção sobre Aviação Civil Internacional, nomeadamente no anexo 9 (Facilitação), capítulo 9 (Sistema de intercâmbio de dados dos passageiros), secção D [dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR)] 25 .
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A Comissão Europeia fica autorizada a encetar negociações, em nome da União, com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça sobre a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) da UE para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave.
Artigo 2.º
As diretrizes de negociação figuram no anexo.
Artigo 3.º
As negociações devem ser conduzidas em consulta com o [nome do comité especial a inserir pelo Conselho].
Artigo 4.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada «Estratégia para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente», COM(2021) 277 final de 2 de junho de 2021, p. 13.
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 6.9.2023
COM(2023) 509 final
ANEXO
da
Recomendação de DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça sobre a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros da UE para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave
ANEXO
Diretrizes para a negociação de um acordo entre a União Europeia e a Confederação Suíça sobre a transferência de dados dos registos de identificação dos passageiros da UE para a Confederação Suíça para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave
As negociações devem procurar alcançar os seguintes objetivos gerais:
(1)O acordo reflete a necessidade e a importância do tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para combater a criminalidade grave e o terrorismo, permitindo a transferência lícita destes dados da União para a Suíça.
(2)A fim de cumprir os requisitos relevantes do direito da UE, incluindo a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia, o acordo prevê uma base jurídica, condições e garantias para a transferência e o tratamento de dados PNR pela Suíça e assegura um nível adequado de proteção dos dados pessoais.
(3)O acordo incentiva e facilita a cooperação entre os Estados-Membros da União e a Suíça, estabelecendo mecanismos para o intercâmbio atempado, eficaz e eficiente dos dados PNR e dos resultados do seu tratamento.
As negociações devem procurar alcançar os seguintes objetivos substantivos:
(4)O acordo identifica a autoridade suíça competente designada responsável pela receção dos dados PNR das transportadoras aéreas e pelo tratamento posterior desses dados ao abrigo do acordo.
(5)O acordo especifica de forma exaustiva e clara os elementos dos dados PNR a transferir, em conformidade com as normas internacionais e com o anexo I da Diretiva (UE) 2016/681. As transferências de dados são limitadas ao mínimo necessário e são proporcionadas à finalidade especificada no acordo.
(6)O acordo assegura que os dados PNR são transferidos exclusivamente com base num sistema de transferência «push». A frequência e o calendário dessas transferências não dão origem a encargos excessivos para as transportadoras aéreas e são limitados ao estritamente necessário, nomeadamente através da utilização eficiente de soluções técnicas comuns, se for caso disso.
(7)O acordo assegura que as transportadoras aéreas não são obrigadas a recolher e a transferir dados adicionais para além dos que já recolhem no âmbito da sua atividade.
(8)(8) O acordo inclui normas em matéria de segurança dos dados, em especial no que se refere à concessão de acesso direto aos dados PNR apenas a um número limitado de pessoas especificamente autorizadas da autoridade suíça competente designada, bem como as notificações de violações da segurança dos dados às autoridades europeias de controlo da proteção de dados responsáveis.
(9)O acordo estabelece as finalidades do tratamento dos dados PNR de forma exaustiva, nomeadamente estabelecendo que os dados PNR são transferidos e tratados exclusivamente para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave, com base nas definições estabelecidas nos instrumentos pertinentes do direito da UE.
(10)O acordo prevê que os dados sensíveis na aceção do direito da UE, incluindo os dados pessoais que revelem a origem racial ou étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, ou informações sobre a saúde, a vida sexual ou a orientação sexual de uma pessoa, não são tratados.
(11)O acordo estabelece as modalidades específicas para o tratamento dos dados PNR recebidos ao abrigo do acordo pela autoridade suíça competente designada. Inclui garantias para o tratamento automatizado de dados PNR, a fim de assegurar que se baseia em critérios não discriminatórios, específicos, objetivos, fiáveis e preestabelecidos e que esse tratamento automatizado não é utilizado como base exclusiva para quaisquer decisões com efeitos jurídicos adversos ou que afetem gravemente uma pessoa. Assegura também que as bases de dados utilizadas para confronto com os dados PNR são apenas as relevantes para os fins previstos no acordo e são fiáveis e atualizadas.
(12)O acordo prevê que os dados PNR recebidos ao abrigo do mesmo estão sujeitos a períodos de conservação limitados e não superiores ao necessário, e são proporcionados para o objetivo visado, ou seja, a prevenção, deteção, investigação e repressão da criminalidade grave e das infrações terroristas. Estes períodos de conservação asseguram que, em consonância com a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia, os dados PNR só podem ser conservados ao abrigo do acordo se for estabelecida uma ligação objetiva entre os dados PNR a conservar e o objetivo visado. O acordo exige que os dados sejam apagados no termo do período de conservação ou anonimizados de modo que a pessoa em causa deixe de ser identificável. O acordo tem devidamente em conta a livre circulação de pessoas entre a Suíça e a União.
(13)O acordo assegura que a divulgação dos dados PNR pela autoridade suíça competente designada a uma lista restrita de outras autoridades suíças competentes ou a autoridades competentes de outros Estados, incluindo Estados-Membros da União ou outros países associados a Schengen, só pode ser efetuada caso a caso e no respeito de determinadas condições e garantias. Em particular, essa divulgação só pode ser efetuada se a autoridade destinatária exercer funções relacionadas com a luta contra o terrorismo ou a criminalidade grave e assegurar proteções idênticas às previstas no acordo. As transferências subsequentes para autoridades competentes de outros países são limitadas aos países com os quais a União celebrou um acordo PNR equivalente ou relativamente aos quais tenha adotado uma decisão de adequação ao abrigo da sua legislação em matéria de proteção de dados que abranja as autoridades competentes a que se destinam os dados PNR a transferir.
(14)O acordo assegura um sistema de supervisão por uma autoridade pública independente responsável pela proteção de dados pessoais, com poderes efetivos de investigação, intervenção e aplicação da lei, para supervisionar as autoridades competentes designadas e outras autoridades competentes que tratam dados PNR ao abrigo do acordo. Essa autoridade pública independente tem competência para receber queixas de particulares, nomeadamente no que se refere ao tratamento dos dados PNR que lhes digam respeito.
(15)O acordo garante o direito a um recurso administrativo e judicial efetivo, numa base não discriminatória, independentemente da nacionalidade ou do local de residência, a qualquer pessoa cujos dados PNR sejam tratados ao abrigo do acordo, em consonância com o artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(16)O acordo contém disposições destinadas a garantir aos passageiros aéreos informações adequadas e transparentes sobre a transferência e o tratamento posterior dos dados PNR que lhes digam respeito, bem como o direito de notificação individual em caso de divulgação desses dados PNR e, se for caso disso, de retificação e supressão, na medida em que essa notificação não comprometa as investigações em curso levadas a cabo pelas autoridades competentes que utilizam os dados PNR.
(17)O acordo promove a cooperação policial e judiciária através do intercâmbio de dados PNR, ou dos resultados do seu tratamento, entre a autoridade suíça competente designada e as autoridades policiais e judiciárias competentes dos Estados-Membros da União, bem como entre a autoridade suíça competente designada, por um lado, e a Europol ou a Eurojust, no âmbito das respetivas competências, por outro.
(18)O acordo inclui disposições para o reexame conjunto periódico de todos os aspetos da respetiva aplicação. É celebrado por um período determinado e inclui uma disposição que prevê a sua prorrogação por períodos idênticos, a menos que uma das Partes notifique a sua decisão de o denunciar. O acordo prevê um mecanismo de resolução de litígios no que respeita à sua interpretação, aplicação e execução.
(19)O acordo faz igualmente fé nas línguas alemã, búlgara, checa, croata, dinamarquesa, eslovaca, eslovena, espanhola, estónia, finlandesa, francesa, grega, húngara, inglesa, irlandesa, italiana, letã, lituana, maltesa, neerlandesa, polaca, portuguesa, romena e sueca, incluindo uma cláusula linguística para esse efeito.