O desenvolvimento contínuo do acervo da UE em questões relacionadas com a cooperação judiciária em matéria civil e comercial tem igualmente consequências no plano internacional, sendo uma grande parte destas questões atualmente da competência externa exclusiva da UE, como confirmado pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia. As regras da UE podem, com efeito, ser afetadas ou alteradas por compromissos internacionais, quando estes se integrem num domínio já em grande parte abrangido por essas regras 1 . Neste contexto, a negociação de acordos bilaterais entre Estados-Membros e países terceiros limitou-se às possibilidades oferecidas pelo mecanismo especial previsto no Regulamento (CE) n.º 662/2009 2 , no Regulamento n.º 664/2009 do Conselho 3 e no artigo 351.º do TFUE.

Por nota verbal de 26 de julho de 2016, a Embaixada da Argélia em França contactou este país, propondo a abertura de negociações tendo vista a celebração de um novo acordo bilateral relativo à cooperação judiciária em matéria civil e comercial. O objetivo consistia em modernizar e consolidar num único instrumento os três instrumentos de cooperação judiciária já existentes entre França e a Argélia, celebrados em 1962, 1964 e 1980.

Por ofício de 8 de dezembro de 2016, a França contactou a Comissão solicitando autorização para negociar e celebrar um acordo bilateral com a Argélia em matéria civil e comercial. Referiu também que a inclusão no acordo de questões de direito da família ainda não tinha sido decidida. Foi apresentado um projeto de acordo que incluía, nomeadamente, disposições em matéria de citação e notificação de atos, obtenção de provas, reconhecimento e execução de decisões e apoio judiciário. A França reconheceu que pelo menos algumas disposições do projeto de acordo seriam da competência externa exclusiva da UE.

Explicou que nos antigos instrumentos em vigor, a cooperação bilateral muito estreita entre França e a Argélia tinha deixado de ser abordada de forma eficaz, sendo necessário, de um modo geral, alinhar as suas disposições com as normas da UE sobre as mesmas matérias. Por exemplo, não era possível notificar documentos por correio registado ou por via eletrónica. No contexto da obtenção de provas, não era permitida a utilização de ligações por vídeo.

No entanto, embora reconhecendo os laços económicos, culturais, históricos, sociais e políticos excecionais entre França e a Argélia, a Comissão observou que, no âmbito da sua cooperação judiciária com Estados terceiros, a UE depende amplamente do quadro multilateral existente, como o criado pela Conferência da Haia de Direito Internacional Privado (CODIP). Desta forma é possível garantir que o mesmo quadro jurídico se aplica a um grande número de Estados com contextos jurídicos diferentes e oferece benefícios consideráveis. Por conseguinte, a UE promove a adesão dos Estados seus parceiros – em especial os países mediterrânicos, como a Argélia – às convenções internacionais aplicáveis no domínio da justiça civil, muitas das quais foram elaboradas pela CODIP.

A Comissão concluiu que, neste contexto, autorizar um Estado-Membro a negociar e celebrar acordos bilaterais com países terceiros no domínio da justiça civil fora do âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.º 662/2009 e do Regulamento (CE) n.º 664/2009 do Conselho não estaria em conformidade com a política da UE neste domínio.

Após uma nova troca de correspondência, a questão deixou de ser levada ao conhecimento da Comissão até novembro de 2019. O problema pendente foi debatido em profundidade em várias ocasiões, tanto a nível político como técnico. Durante estas reuniões, a França esclareceu que se deve considerar que as disposições do projeto de acordo se aplicam igualmente em matéria de direito da família, não obstante a ausência de uma referência explícita a essas disposições no texto. Em julho de 2020, foi enviado à Comissão um projeto de acordo ligeiramente alterado. Por nota de 9 de abril de 2021 (recebida pela Comissão em 9 de julho de 2021), a França voltou a clarificar o âmbito de aplicação do projeto de acordo e forneceu uma nova versão em que as disposições relativas ao exercício da profissão de advogado, presentes em versões anteriores, foram retiradas do texto.

Explicou que as disposições relativas ao reconhecimento e à execução de decisões, à citação e à notificação de atos e à obtenção de provas devem igualmente ser aplicáveis às questões relativas ao direito da família, em especial ao divórcio, à separação e anulação do casamento, à responsabilidade parental, ao rapto de menores, às obrigações de alimentos, aos direitos matrimoniais e às parcerias registadas. De particular importância para a França foi o reconhecimento do divórcio por mútuo consentimento. A França assegurou à Comissão que a utilização extensiva da exceção de ordem pública pelo poder judicial francês no tratamento das decisões argelinas constitui uma garantia do respeito dos direitos humanos, da igualdade de género e da proteção das crianças.

Transmitiu igualmente à Comissão os dados mais recentes disponíveis relativos à sua estreita relação com a Argélia. Em 2021, residiam em França 611 084 cidadãos argelinos adultos, o que os torna a primeira comunidade estrangeira do país. Este número não inclui os menores, as pessoas com dupla nacionalidade ou as pessoas em situação irregular em França. Atualmente, residem na Argélia 31 980 cidadãos franceses, de acordo com os dados constantes dos registos dos cidadãos franceses residentes no estrangeiro. Do ponto de vista económico e comercial, França é o segundo parceiro comercial da Argélia e o primeiro investidor fora do setor dos hidrocarbonetos.

Tendo em conta os novos dados fornecidos pela França e as explicações fornecidas durante várias reuniões técnicas realizadas no período 2019-2021, a Comissão decidiu reavaliar a situação.

Era evidente que a adesão da Argélia às convenções fundamentais desenvolvidas pela Conferência da Haia de Direito Internacional Privado não ocorreria num futuro próximo. O assunto foi esclarecido pela Argélia através de uma nota verbal datada de 14.2.2021 dirigida à França e transmitida pela França à Comissão.

Com efeito, não obstante os esforços da Comissão (subcomités periódicos JLS com a Argélia, onde a questão da adesão da Argélia às Convenções da Haia foi constantemente levantada; participação da Argélia em todas as edições do Programa Euro-Med Justiça financiado pela Comissão) e da CODIP (participação no «Processo de Malta» iniciado pela CODIP, em que as vantagens da adesão ao quadro multilateral foram explicadas), a Argélia sempre se recusou a participar de forma construtiva, sem aprofundar as razões subjacentes a esta posição.

Por outro lado, a Comissão não prevê qualquer acordo entre a UE e a Argélia relativo à cooperação judiciária em matéria civil. A política da UE nesta matéria baseia-se no multilateralismo, pelo que a adesão de Estados terceiros ao quadro multilateral desenvolvido pela CODIP criaria, por si só, um quadro jurídico comum, por um lado, entre a UE e os seus Estados-Membros e, por outro, a Argélia. Os acordos bilaterais entre a UE e um país terceiro, mesmo que o país terceiro se recuse sistematicamente a aderir às convenções da CODIP, só podem ser contemplados se for possível identificar um interesse suficientemente forte para a União com base na importância substancial da cooperação judiciária com este país em todos os Estados-Membros e não apenas para um Estado-Membro em concreto. Não é o que se passa no caso vertente.

Além disso, como explicado mais pormenorizadamente no capítulo seguinte, não eram aplicáveis no caso em apreço a possibilidade oferecida pelo artigo 351.º do TFUE nem a autorização prevista nos termos dos Regulamentos 662 e 664/2009.

Por conseguinte, a Comissão concluiu poder ser ponderada a concessão ad hoc de habilitação à França ao abrigo do artigo 2.º do TFUE. A França pode ser habilitada a negociar (e, posteriormente, a celebrar) um acordo bilateral com a Argélia em matérias da competência externa exclusiva da UE, tendo em conta os laços excecionais que ligam estes dois países, desde que tal não constitua um obstáculo ao desenvolvimento e à execução das políticas da União.

É ponto assente que o multilateralismo continua a ser uma pedra angular da política da UE em relação a países terceiros no domínio da cooperação judiciária em matéria civil e comercial e a presente autorização de negociação, caso venha a ser concedida pelo Conselho, tem de ser considerada excecional, não devendo, de modo algum, constituir um precedente. A mera recusa de um Estado terceiro em aderir às convenções da CODIP não deve ser considerada como o único requisito prévio para a concessão de uma autorização nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do TFUE, devendo a prova da situação excecional da relação de um Estado-Membro com um determinado país terceiro ser devidamente demonstrada.

A renegociação de acordos bilaterais existentes em matérias da competência externa exclusiva da UE é permitida, nos termos do artigo 351.º do TFUE, aos Estados que aderem à União Europeia, a fim de eliminar quaisquer incompatibilidades entre o acervo da UE e os acordos internacionais celebrados por esses Estados-Membros e países terceiros antes da data da sua adesão. Vários Estados-Membros aproveitaram já este artigo para atualizar os acordos de auxílio judiciário relativos à cooperação judiciária em matéria civil e comercial com países terceiros, tendo a Comissão sido mantida informada deste processo. No entanto, a redação do artigo 351.º TFUE não autoriza os Estados-Membros fundadores da Comunidade Económica Europeia a atualizar os acordos celebrados após 1 de janeiro de 1958. A possibilidade de renegociar acordos bilaterais com países terceiros a fim de os alinhar com o acervo está, por conseguinte, posta de parte para os Estados-Membros, incluindo a França, cujos acordos de renegociação datam de 1962, 1964 e 1980 4 .

Esta situação foi de algum modo atenuada pela adoção do Regulamento (CE) n.º 662/2009 e do Regulamento (CE) n.º 664/2009 do Conselho, que, a título excecional e em condições estritas, permitem aos Estados-Membros negociar e celebrar acordos internacionais em determinadas matérias da competência exclusiva da UE. No entanto, o âmbito de aplicação destes dois regulamentos é muito restrito, não abrangendo todo o leque de questões tratadas no projeto de acordo entre França e a Argélia. Os regulamentos são, de facto, de caráter excecional e devem ser interpretados de forma restritiva.

Neste contexto, o artigo 2.º, n.º 1, do TFUE tem a seguinte redação: «Quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os próprios Estados-Membros só podem fazê-lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União».

Tal como acima referido, esta disposição poderia ser utilizada para habilitar a França a encetar negociações com a Argélia. As conclusões do Conselho de 2019 sobre o futuro da cooperação judiciária em matéria civil 5 estão abertas a esta possibilidade, recordando «que uma abordagem multilateral é um elemento essencial também no domínio da justiça civil (...) Em casos específicos em que a cooperação multilateral não é uma opção, o Conselho convida a Comissão a apresentar uma alternativa eficaz para responder às necessidades dos cidadãos e das empresas».

Uma vez que o futuro acordo se inspirará no acervo da UE e nas convenções da CODIP, as negociações conexas poderão contribuir para sensibilizar a Argélia para as vantagens que a adesão ao quadro multilateral poderá proporcionar.

A Argélia é um parceiro muito importante para a Europa, devido à sua proximidade e dimensão, ao seu papel estabilizador na região e no continente africano e, sobretudo, aos laços estreitos que há muito unem os Estados-Membros da UE à Argélia.

A União Europeia coopera com a Argélia no âmbito da Política Europeia de Vizinhança e da sua dimensão meridional, a «Parceria renovada com a vizinhança meridional — Uma nova Agenda para o Mediterrâneo» 6 . As relações entre a UE e a Argélia têm por base o Acordo de Associação, que entrou em vigor em 2005. Trata-se do quadro jurídico que rege as relações entre as partes em matéria económica, comercial, política, social e cultural. Permitiu uma aproximação entre a Argélia e a UE através de uma estreita cooperação técnica nos diferentes eixos do acordo.

O artigo 85.º do TFUE, relativo à cooperação jurídica e judiciária, faz referência, em relação à cooperação judiciária em matéria civil, ao reforço da assistência mútua em matéria de cooperação no tratamento de litígios ou
de processos de natureza civil, comercial ou familiar. Esta cooperação pode incluir, se for caso disso, a negociação de acordos.

A possibilidade de os Estados-Membros renegociarem acordos bilaterais com países terceiros é permitida noutros domínios das políticas da UE, tanto no âmbito de um mecanismo específico como de uma habilitação concedida nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do TFUE, sobretudo no que respeita a questões técnicas relacionadas com os transportes. Por exemplo, o Regulamento (CE) n.º 847/2004 7 estabelece orientações para a adaptação pelos Estados-Membros dos acordos bilaterais em vigor relativos a serviços aéreos e critérios para a negociação e celebração de futuros acordos bilaterais entre Estados-Membros e países terceiros; estabeleceu igualmente um procedimento específico para a autorização.

O procedimento de habilitação previsto no artigo 2.º, n.º 1, do TFUE foi recentemente utilizado em matéria de transportes, por exemplo, no contexto de um acordo entre a Itália e a Suíça 8 e de um outro entre a Alemanha e a Suíça 9 .

A base jurídica da presente proposta é o artigo 2.º, n.º 1, do TFUE e o artigo 81.º, n.º 3, do TFUE, uma vez que a presente proposta se debruça sobre a questão das disposições do projeto de acordo entre a França e a Argélia que se referem à cooperação judiciária no âmbito do direito da família, com exclusão das questões em matéria civil e comercial, contempladas numa iniciativa paralela.

Não aplicável, pois a proposta é da competência exclusiva da União.

O objetivo da proposta é autorizar, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do TFUE, a negociação de um acordo bilateral entre a França e a Argélia sobre questões relativas à cooperação judiciária em matéria civil e comercial, que são da competência externa exclusiva da UE. Por conseguinte, a proposta de decisão do Conselho não excede o necessário para atingir este objetivo.

Como referido antes, a única opção, em consonância com o quadro jurídico disponível e com a política da UE no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, que se baseia no multilateralismo e não prevê a negociação de um acordo UE-Argélia neste domínio, passa por habilitar França a negociar um acordo bilateral com a Argélia.

A habilitação nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do TFUE deve ser concedida pelo legislador da União, em conformidade com o processo legislativo referido no artigo 81.º, n.º 3, do TFUE. O ato proposto, pela sua natureza de habilitação individual, deve ser adotado em resposta a um pedido correspondente da França. Por conseguinte, deve assumir a forma de uma decisão dirigida à França. Consequentemente, a proposta de decisão do Conselho representa um instrumento adequado para habilitar França, em conformidade com o artigo 2.º, n.º 1, do TFUE, a agir nesta matéria.

A presente proposta tem por base um pedido apresentado pela França e refere-se apenas a este Estado-Membro.

A presente proposta não tem incidência no orçamento da União.

Está previsto acompanhar de perto da evolução das negociações entre a França e a Argélia, para que o acordo final tenha o mínimo impacto possível no acervo. Para o efeito, a Comissão participa nas negociações na qualidade de observador e é mantida informada dos progressos e dos resultados ao longo das diferentes fases das negociações. A França e a Comissão apresentarão, se for caso disso, um relatório ao Grupo das Questões de Direito Civil. Devem ser emitidas diretrizes de negociação juntamente com a decisão do Parlamento Europeu e do Conselho.