COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 7.12.2023
COM(2023) 760 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre a revisão da Diretiva relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos
{SWD(2023) 760 final}
1.Introdução
O presente relatório foi elaborado para transmitir os resultados da revisão geral da Diretiva 2011/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos («Diretiva RSP»), efetuada pela Comissão 1 . Dá-se, assim, cumprimento ao previsto no artigo 24.º, n.º 2, da Diretiva RSP, que incumbe a Comissão de proceder a uma revisão geral da diretiva até 22 de julho de 2021 e apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, acompanhado, se for caso disso, de uma proposta legislativa.
Consultores independentes contribuíram para a recolha e a avaliação de informações, no âmbito de um estudo de avaliação lançado em 2018 e concluído em março de 2021 2 . Nessa ocasião, foi lançado outro estudo com o intuito de propor medidas para corrigir as deficiências identificadas no estudo de avaliação e avaliar os possíveis impactos daquelas. Tendo-se tornado evidente, no decorrer do estudo, não ser necessária uma avaliação de impacto completa, o trabalho foi reorientado para o preenchimento de lacunas de dados para efeitos da avaliação. Este segundo estudo de apoio foi concluído em maio de 2023 3 . O processo envolveu a consulta de partes interessadas, incluindo uma consulta pública aberta e consultas específicas de partes interessadas do setor e de representantes de administrações nacionais. O presente relatório reflete os principais resultados da avaliação efetuada pela Comissão e corroborada pelos dois estudos acima mencionados, apresentada na íntegra no documento de trabalho dos serviços da Comissão conexo 4 . Nesta base, foram formuladas conclusões prospetivas.
2.Contexto
A Diretiva RSP de 2011 resulta da reformulação da diretiva anterior, de 2002 5 , que foi o primeiro ato legislativo abrangente da UE relativo à restrição de determinadas substâncias perigosas 6 em equipamentos elétricos e eletrónicos (EEE). A Diretiva RSP complementa a Diretiva relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE), a qual foi adotada e reformulada em paralelo 7 . Os principais objetivos da Diretiva RSP são os seguintes reduzir a quantidade de substâncias perigosas nos EEE, a fim de proteger a saúde humana e o ambiente, e facilitar a valorização e a eliminação ecologicamente corretas dos resíduos de EEE. Em especial, mesmo que os resíduos de EEE sejam recolhidos separadamente e submetidos a processos de reciclagem, é provável que o seu teor, por exemplo, em metais pesados ou retardadores de chama abrangidos pela diretiva ponha em risco a saúde ou o ambiente, especialmente se forem tratados em condições que não as ideais 8 . A diretiva visa igualmente assegurar o funcionamento do mercado interno 9 através da harmonização da legislação dos Estados-Membros 10 .
Os anexos da diretiva, nomeadamente a lista de substâncias sujeitas a restrições constante do anexo II 11 e as listas de isenções a essas restrições constantes dos anexos III e IV 12 , foram alterados através de atos delegados. Essas isenções temporárias às restrições de substâncias podem ser concedidas para aplicações específicas, em condições bem definidas estabelecidas no artigo 5.º, n.º 1, alínea a), incluindo a inviabilidade técnica da substituição. As isenções concedidas na sequência de um pedido são incluídas no anexo III ou no anexo IV. As listas de isenções são atualizadas em função do progresso técnico e a avaliação técnica dos pedidos de isenção é apoiada por consultores externos.
A Diretiva RSP foi alterada, nomeadamente, em 2017 13 , em resultado da revisão do âmbito efetuada em cumprimento do artigo 24.º, n.º 1. Desde 2019, a Diretiva RSP abrange todos os EEE («âmbito de aplicação aberto»), desde os eletrodomésticos até aos dispositivos médicos. As exclusões do âmbito incluem equipamento militar, equipamento espacial, ferramentas industriais fixas de grandes dimensões (por exemplo, máquinas de impressão, de fresagem e de perfuração) e instalações fixas (por exemplo, geradores elétricos). Estão igualmente isentos os painéis fotovoltaicos.
Além das disposições principais, que estabelecem restrições ao uso de substâncias, a Diretiva RSP inclui também uma série de disposições destinadas a favorecer a reutilização e a reparação de EEE que contenham substâncias sujeitas a restrições, para ajudar a promover a eficiência na utilização dos recursos e os objetivos da economia circular. A alteração de 2017 prestou especial atenção a esta questão, alargando o âmbito das isenções às restrições de substâncias a fim de abranger peças sobresselentes reutilizadas que, por motivos de compatibilidade limitada, continuem a ser necessárias para determinados dispositivos usados, desde que sejam recuperadas de EEE no âmbito de sistemas fechados de retorno 14 .
3.Interação de políticas
Além da Diretiva REEE, a Diretiva RSP interage com um conjunto de outras políticas e instrumentos legislativos da UE. A Diretiva RSP contribui para os objetivos do Plano de Ação para a Economia Circular no âmbito do Pacto Ecológico Europeu 15 , 16 , nomeadamente isentando peças sobresselentes das restrições ao uso de substâncias. A diretiva promove a valorização de matérias-primas críticas visadas pela recente proposta da Comissão de regulamento que estabelece um quadro para garantir um aprovisionamento seguro e sustentável de matérias-primas críticas 17 , procurando contribuir para fluxos de resíduos não contaminados.
A diretiva tem fortes ligações com a legislação em matéria de produtos químicos, como o Regulamento relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (Regulamento REACH) 18 e o Regulamento relativo a poluentes orgânicos persistentes (Regulamento POP) 19 . Está ainda relacionada com a Estratégia para a Sustentabilidade dos Produtos Químicos 20 , que visa alcançar uma abordagem segura e sustentável desde a conceção, bem como ciclos de materiais não tóxicos, incluindo EEE.
A Diretiva RSP regula produtos, pelo que faz parte da legislação relativa aos produtos, que contém disposições harmonizadas em matéria de avaliação da conformidade e fiscalização do mercado. Os requisitos de conceção ecológica aplicáveis a EEE específicos, estabelecidos no quadro da Diretiva Conceção Ecológica 21 , 22 , estão estreitamente relacionados com as restrições ao uso de substâncias previstas na Diretiva RSP.
4.Resultados da avaliação
A avaliação seguiu as orientações sobre legislar melhor da Comissão Europeia 23 e teve em conta os seguintes critérios de avaliação: pertinência, eficácia, eficiência, coerência e valor acrescentado da UE.
4.1.Eficácia
Tem sido difícil quantificar o impacto direto da diretiva na redução da presença de substâncias perigosas nos equipamentos elétricos e eletrónicos colocados no mercado da UE. Para tal contribui o facto de a quantidade de substâncias perigosas nos EEE ser influenciada por diversas iniciativas e atos legislativos. O estudo de apoio estimou que a introdução da Diretiva RSP pode ter reduzido a presença de substâncias sujeitas a restrições nos EEE em cerca de dois terços, entre 2003 e 2016. Embora esta estimativa tenha sido efetuada sob determinadas condições e não abranja todas as substâncias atualmente incluídas no anexo II da diretiva, pode, mesmo assim, afirmar-se que a Diretiva RSP ajudou a diminuir a quantidade relativa de substâncias perigosas nos EEE colocados no mercado da UE.
A redução das substâncias perigosas nos EEE visa contribuir para o objetivo de proteção da saúde humana. Os trabalhadores do setor do tratamento de REEE estão em particular risco de exposição às substâncias perigosas abrangidas pela diretiva. Graças à redução das substâncias perigosas em cada EEE que entra nesse fluxo de resíduos, os processos de gestão de resíduos tornaram-se, em geral, mais seguros para os trabalhadores do setor. No entanto, este impacto também resultou, em parte, de medidas destinadas a proteger a saúde e a segurança dos trabalhadores na UE.
A diminuição da quantidade de substâncias perigosas nos EEE tem também efeitos positivos no ambiente, ao reduzir o risco de emissão destas substâncias para o ambiente. Além disso, as restrições ao uso de substâncias também reduzem o risco de efeitos prejudiciais para o ambiente e para a saúde decorrentes de REEE que não são devidamente recolhidos e tratados. Este aspeto é relevante se se considerar que, em 2020, a taxa média de recolha de REEE na UE foi de 45,9 % 24 .
A substituição de substâncias perigosas contribuiu também para uma maior utilização de materiais reciclados, visto ser mais provável que materiais secundários «limpos» cumpram os requisitos dos produtos.
A utilização de cabos e peças sobresselentes que contêm substâncias perigosas continua a ser permitida em determinadas condições, nomeadamente em equipamentos colocados no mercado antes de serem abrangidos pelo âmbito da diretiva. Ademais, em determinadas condições, as peças sobresselentes recuperadas podem ser utilizadas em EEE colocados no mercado até dez anos depois de terem sido abrangidos pelo âmbito da diretiva. Adicionalmente, é possível utilizar peças sobresselentes que contenham substâncias perigosas em dispositivos que ainda delas dependam, recorrendo a uma isenção temporária ao abrigo do anexo III ou IV, conforme adequado. Tal contribui igualmente para uma utilização dos recursos tão eficiente quanto possível e para evitar o fim de vida prematuro dos equipamentos elétricos e eletrónicos. A este respeito, a diretiva tem contribuído eficazmente para os objetivos da economia circular.
Contudo, a redução total das substâncias perigosas nos REEE é parcialmente contrabalançada pelo crescente volume de REEE gerados na Europa, de que resulta a atual taxa de crescimento anual do fluxo de REEE de 2 % 25 . O estudo de apoio à avaliação permitiu igualmente concluir que, ao mesmo tempo que são colocados no mercado cada vez mais equipamentos elétricos (por exemplo, no setor da domótica), a duração média de vida dos EEE diminuiu.
4.2.Eficiência
A Diretiva RSP trouxe benefícios para o ambiente e para a saúde, como a redução dos riscos para o ambiente e para a saúde humana decorrentes de substâncias perigosas presentes nos EEE. Proporcionou também benefícios económicos, uma vez que ofereceu segurança jurídica a todas as partes interessadas e estabeleceu condições de concorrência equitativas para as empresas do setor dos EEE no mercado interno. Além disso, a Diretiva RSP fomentou investimentos na investigação de substitutos para substâncias perigosas. Em muitos casos, tal conduziu ao desenvolvimento de alternativas, pelo que teve um efeito positivo na inovação benéfica.
Não obstante, a aplicação da Diretiva RSP também está naturalmente associada a custos para as partes interessadas, designadamente custos de conformidade relacionados com requisitos de informação e com custos de engenharia, e custos de execução e de aplicação. Estes custos dependem fortemente da situação dos operadores económicos, pelo que os dados disponíveis não permitem obter uma estimativa fiável dos mesmos.
O principal fator impulsionador dos custos de conformidade relacionados com requisitos de informação é a gestão de informações na cadeia de abastecimento e o cumprimento do procedimento de avaliação da conformidade, nomeadamente, a recolha de informações, o fornecimento de documentação técnica e a manutenção de sistemas informáticos. A maioria dos custos de conformidade relacionados com as obrigações impostas pela Diretiva RSP decorrem de requisitos gerais em matéria de colocação de produtos no mercado, que também são relevantes no contexto de outra legislação sobre produtos aplicável a EEE (por exemplo, a Diretiva Baixa Tensão 26 ). No entanto, estes custos são influenciados pelas alterações da diretiva, tais como a inclusão de novas substâncias na lista de substâncias sujeitas a restrições.
Os pedidos de isenções temporárias constituem outro fator de custo para as empresas que os apresentam. Estes custos decorrem da preparação dos pedidos, da recolha das informações pertinentes em conformidade com o anexo V da Diretiva RSP e da apresentação de elementos de prova adicionais durante a avaliação. Todavia, uma vez concedidas, as isenções previstas na Diretiva RSP são válidas para todos os operadores económicos, pelo que os custos não são suportados por todas as empresas que delas beneficiam.
Quando as primeiras restrições entraram em vigor, foi necessário investir no desenvolvimento e na validação de substitutos ou de alternativas técnicas. O mesmo se aplica às novas restrições. Estes custos de conformidade relacionados com a reconceção e a engenharia foram mais avultados em 2003, ano de adoção da Diretiva RSP original, em 2011, quando o âmbito da mesma foi alargado, e, por último, em 2015, quando os quatro plastificantes foram adicionados à lista de substâncias sujeitas a restrições, embora muitas empresas se esforcem constantemente por desenvolver novas soluções.
As disposições em matéria de fiscalização do mercado são fundamentais para a aplicação e execução da diretiva e são reforçadas pelo quadro do Regulamento Fiscalização do Mercado 27 . Os efeitos desse regulamento abrangem a inclusão da Diretiva RSP no mandato da Rede Europeia para a Conformidade dos Produtos e a criação de um grupo de cooperação administrativa a fim de harmonizar a execução em todos os países. Para os Estados-Membros, os custos de execução são superiores aos custos de aplicação, que decorrem principalmente do facto de muitos Estados-Membros terem de transpor as alterações dos anexos introduzidas por diretivas delegadas individuais. Entre 2012 e dezembro de 2022, a Comissão adotou cerca de 80 diretivas delegadas, maioritariamente respeitantes a isenções previstas nos anexos III e IV. A frequente necessidade de transposição cria encargos administrativos para alguns Estados-Membros.
No que diz respeito aos custos de execução, os Estados-Membros dispõem de diferentes recursos, estratégias e medidas para verificar a conformidade com a Diretiva RSP. A verificação do cumprimento das obrigações de marcação CE e da presença e validade da documentação técnica foi identificada como a forma menos onerosa e mais económica de garantia da conformidade. Apenas uma fração dos EEE que entram no mercado pode ser inspecionada quanto à conformidade com os requisitos da Diretiva RSP em matéria de restrição de substâncias. As estimativas sugerem que a taxa de incumprimento dos EEE inspecionados se cifre entre os 23 % e os 28 %, mas muitas questões permanecem em aberto, devido a lacunas de informação.
A avaliação permitiu identificar vários aspetos em que o processo de isenção carece de transparência e eficiência, bem como áreas com potencial para melhorias. Em especial, as partes interessadas chamaram a atenção para uma aparente falta de clareza no que respeita ao artigo 5.º, n.º 1, alínea a), que estabelece os critérios de concessão, renovação ou revogação de isenções.
Para responder a esta preocupação e melhorar a transparência, a Comissão elaborou e publicou no seu sítio Web uma metodologia aplicável ao processo de isenção, um formulário de pedido e um documento de orientação 28 . O processo de avaliação de pedidos de isenção inclui a consulta de partes interessadas, sendo as respetivas informações disponibilizadas ao público, e os projetos de atos delegados são sujeitos a um período de auscultação do público, em conformidade com as orientações sobre legislar melhor.
Outro ponto fraco do procedimento é a duração do processo de isenção, desde a data do pedido até à adoção da diretiva delegada. Em média, a avaliação das isenções e a correspondente tomada de decisão demoram mais de 24 meses, encontrando-se pendentes mais de 60 pedidos de isenção (dados de dezembro de 2022).
Vários fatores contribuem para a situação acima descrita. Em primeiro lugar, a complexidade técnica e o nível de pormenor aumentaram ao longo dos anos, à medida que as isenções se tornaram mais específicas. Em vez de abarcarem domínios de aplicação mais vastos e gerais, as isenções passaram a centrar-se em aplicações específicas, em que a substituição não é facilmente aplicável, pelo que se foram dividindo em subisenções. Em segundo lugar, diferentes categorias de EEE (em consonância com o anexo I da diretiva) podem ser relevantes para uma isenção (ou seja, uma aplicação específica) com datas de validade diferentes, o que leva à multiplicação do número de pedidos e de avaliações. Em terceiro lugar, o artigo 5.º, n.º 1, alínea a), exige que as alterações sejam adotadas através de diretivas delegadas individuais, o que aumenta significativamente o trabalho administrativo. O quarto fator diz respeito à disponibilidade de recursos para gerir o processo relacionado com os pedidos de isenção. Tal é relevante não só para a Comissão, mas também para os requerentes: a preparação de um pedido e, se necessário, a prestação de informações adicionais durante o processo de avaliação têm implicações em termos de recursos, ao passo que os pedidos insuficientemente documentados fazem prolongar o processo.
A avaliação permitiu igualmente concluir que nas aplicações isentas existe um menor potencial de redução adicional da presença de determinadas substâncias perigosas em comparação com o momento da introdução das restrições. Tal sugere que o benefício da redução do âmbito de uma isenção, em termos de quantidade de substâncias evitadas, é, em geral, menor do que inicialmente. Acresce que, na prática, muitas isenções, embora não todas, passaram a ser relevantes para um número limitado de empresas.
Ademais, é cada vez mais difícil analisar exaustivamente as informações técnicas fornecidas pelos requerentes, devido à crescente complexidade e à menor participação das partes interessadas no processo, em especial de empresas concorrentes ou de ONG. Tal pode dar origem a contributos unilaterais para as avaliações e afetar a solidez científica das mesmas. O recurso a consultores externos para a prestação de apoio técnico tem algumas vantagens, mas implica muitas vezes mudar de interlocutor, gerando um risco de perda de continuidade. Além disso, o trabalho pode ser dificultado por disposições contratuais destinadas a responder de forma flexível às alterações (por exemplo, retirada de pedidos de isenção).
Para lá do processo de isenção, concluiu-se que o processo de revisão e alteração da lista de substâncias sujeitas a restrições carece de transparência e previsibilidade para as partes interessadas. A Diretiva RSP não prevê quaisquer requisitos processuais a este respeito, além da obrigação de consultar as partes interessadas. Uma metodologia aplicável à restrição de substâncias foi criada por consultores externos e posteriormente publicada como parte de um estudo de apoio 29 . Além disso, apurou-se que a obtenção de todos os dados pertinentes sobre as substâncias e os correspondentes EEE ao longo do seu ciclo de vida, bem como a avaliação de diferentes dados contraditórios, é um processo intensivo em termos de recursos e de tempo. É necessário melhorar a solidez científica do atual processo, em especial através de uma maior centralização da obtenção de informações e da avaliação.
4.3.Coerência
No que diz respeito à «coerência externa» da Diretiva RSP (ou seja, a coerência com outras normas pertinentes), a avaliação permitiu detetar sobreposições, potenciais e efetivas, entre as restrições de substâncias estabelecidas pela Diretiva RSP e as estabelecidas pelo Regulamento REACH. A coerência com a Diretiva Conceção Ecológica e o Regulamento POP também foi considerada problemática. Todos estes atos legislativos contêm mecanismos para restringir ou influenciar a presença de determinadas substâncias em EEE ou nos fluxos de materiais conexos.
No caso do Regulamento REACH, os mecanismos mais relevantes e comparáveis são os processos de «restrição» e de «autorização». Embora existam diferenças importantes, decorrentes da diferente natureza e motivação da legislação 30 , estes processos podem ser comparados e equiparados, no sentido mais lato, respetivamente aos processos de restrição de substâncias e de isenção previstos na Diretiva RSP. As diferenças de metodologia entre os respetivos processos REACH e RSP podem complicar os esforços de coordenação destinados a alinhar as decisões ao abrigo de ambos os atos legislativos.
Foram ainda identificados problemas de coerência com outros atos legislativos no que diz respeito ao teor das restrições e das isenções estabelecidas na Diretiva RSP. Constatou-se que as disposições diferem em termos de valores máximos de concentração, âmbito da legislação, desvios para peças sobresselentes, isenções, prazos de validade e requisitos em matéria de documentação. Por exemplo, os valores máximos de concentração constantes do anexo II já não correspondem aos valores estabelecidos noutros atos legislativos (por exemplo, para os éteres difenílicos polibromados). Outro exemplo de incoerência resulta das disposições relativas às peças sobresselentes. Estas disposições, introduzidas devido ao caráter específico da Diretiva RSP, estabelecem uma abordagem nesta matéria que difere ou assume menos proeminência do que noutra legislação relativa a produtos químicos.
Todavia, ao analisar mais aprofundadamente muitas das alegações gerais feitas pelas partes interessadas, verifica-se que a maioria das preocupações se encontram respondidas em documentos legislativos e não legislativos, ainda que estes não estejam formulados de forma suficientemente compreensível e transparente, e que as preocupações manifestadas dizem muitas vezes respeito apenas a domínios individuais, sem que o seu impacto mais amplo seja fundamentado.
4.4.Valor acrescentado da UE
A reformulação da Diretiva RSP, realizada em 2011, baseou-se na harmonização prévia alcançada e reforçou o valor acrescentado da UE. Aquando da adoção original, em 2002, a Diretiva RSP criou condições de concorrência equitativas e ajudou a eliminar disparidades entre regulamentações relativas à utilização de substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos introduzidas anteriormente por alguns Estados-Membros. Além disso, a harmonização do quadro jurídico em toda a UE apoia a inovação e a utilização de substitutos e alternativas ao uso de substâncias perigosas nos EEE.
Todos os Estados-Membros adotaram legislação que transpõe a Diretiva RSP para o direito nacional. A reformulação da diretiva em 2011 introduziu uma aplicação uniforme das disposições gerais relativas à execução (por exemplo, marcação CE e declaração de conformidade), em linha com o Novo Quadro Normativo (NQN) 31 . Os requisitos harmonizados em matéria de EEE previstos na Diretiva RSP, em combinação com regras harmonizadas fixadas em legislação relativa a numerosos produtos, contribuem assim para estabelecer e manter condições de concorrência equitativas no setor dos EEE e, por sua vez, melhorar o funcionamento do mercado interno. A avaliação do NQN 32 corrobora esta constatação, confirmando que este apoiou não só condições de concorrência equitativas, mas também a consistência e coerência da legislação de harmonização da UE.
A reformulação da diretiva e as posteriores alterações para alargar o seu âmbito permitiram uma maior harmonização das regras aplicáveis a equipamentos que não estavam anteriormente abrangidos, como os dispositivos médicos. Tal conduziu a uma maior proteção do ambiente e da saúde na UE. Realce-se ainda que a Diretiva RSP foi introduzida juntamente com a Diretiva REEE, que estabelece regras para a recolha, o tratamento, a reciclagem e a eliminação de REEE, a fim de contribuir para a produção e o consumo sustentáveis. Ambos os atos legislativos interagem eficazmente entre si. Separá-los a nível nacional e da UE teria certamente conduzido a uma situação menos coerente.
4.5.Pertinência
Em geral, a Diretiva RSP continua a responder às necessidades refletidas nos seus objetivos, nomeadamente a proteção da saúde humana e do ambiente e a promoção da valorização e da eliminação ecologicamente corretas dos REEE. As restrições ao uso de substâncias estabelecidas pela diretiva são um fator importante na conceção de EEE respeitadores do ambiente e são, além disso, facilmente compreensíveis para todos, também porque muitas das entradas identificam grupos de substâncias em vez de uma lista longa e exaustiva de compostos de cada substância (por exemplo, a entrada «chumbo» abrange o chumbo e todos os compostos do chumbo).
A pertinência da Diretiva RSP pode ter contribuído para a sua influência considerável no desenvolvimento, em países terceiros, de quadros regulamentares relativos às substâncias perigosas presentes em EEE. As empresas multinacionais optaram muitas vezes por aplicar uma norma para simplificar os procedimentos e poupar custos em toda a sua produção mundial. Assim, a primeira norma harmonizada 33 , que aplica as restrições estabelecidas na Diretiva RSP, tornou-se a base da norma internacional pertinente 34 . Desde então, cada vez mais jurisdições têm vindo a adotar legislação semelhante à Diretiva RSP, o que ajuda a comercializar tais equipamentos.
A pertinência da diretiva foi mesmo reforçada no contexto da evolução das políticas da UE registada desde a sua adoção, na qual se incluem:
·os objetivos do Plano de Ação para a Economia Circular, de 2020, que incide nos equipamentos elétricos e eletrónicos no contexto do maior destaque dado às matérias-primas secundárias,
·a Estratégia para a Sustentabilidade dos Produtos Químicos, que visa alcançar uma abordagem segura e sustentável desde a conceção e ciclos de materiais não tóxicos, incluindo EEE,
·a valorização de matérias-primas críticas a partir de REEE. Neste caso, o fluxo de materiais é organizado com o intuito de valorizar estas substâncias, desde que outras substâncias potencialmente perigosas não contaminem o fluxo de resíduos e não impeçam a valorização económica daquelas.
A pertinência das disposições torna-se ainda mais clara ao ter em conta a utilização crescente de EEE na vida quotidiana das pessoas. A quantidade de equipamentos elétricos e eletrónicos colocados no mercado da UE aumentou de 7,6 milhões de toneladas em 2012 para um máximo histórico de 12,4 milhões de toneladas em 2020. O aumento do volume de EEE salienta a necessidade de reduzir o impacto ambiental a nível dos produtos, sendo a prevenção de substâncias perigosas uma parte crucial.
Outro fator a ter em conta ao considerar a pertinência da diretiva é o intervalo de tempo entre a colocação de EEE no mercado e a fase de fim de vida desses equipamentos. Quando os EEE atualmente colocados no mercado se tornarem REEE, as ambições em termos de reciclagem terão aumentado e os progressos a nível do conhecimento científico das substâncias potencialmente perigosas poderão impedir a reciclagem ou, pelo menos, aumentar o preço da reciclagem dos fluxos de resíduos que contêm essas substâncias.
Outros fatores podem afetar a pertinência da Diretiva RSP. Se a lista de substâncias sujeitas a restrições não for regularmente revista e alterada, a diretiva perderá parte da sua pertinência, ainda que fosse possível incluir restrições relativas às substâncias contidas nos EEE igualmente noutros atos legislativos relativos a produtos químicos, como o Regulamento REACH. Em geral, é possível promover a redução da quantidade de substâncias perigosas em EEE por meio de outros incentivos que não medidas regulamentares. Tal é relevante para novas substâncias potencialmente perigosas ou para aplicações isentas até à data. Por exemplo, os requisitos em matéria de contratação pública ou a modulação de taxas aplicáveis no âmbito da responsabilidade alargada do produtor por força da Diretiva REEE podem contribuir para a substituição dessas substâncias.
A pertinência da diretiva, em especial do seu âmbito, pode também ser prejudicada se o progresso técnico e científico não for tido devidamente em conta. Por exemplo, os painéis fotovoltaicos «comerciais» foram inicialmente excluídos do âmbito da diretiva, para não prejudicar o crescimento das energias renováveis, mas, consequentemente, existem menos incentivos ao desenvolvimento de alternativas livres de substâncias perigosas. Outro exemplo é o mecanismo subjacente ao regime de isenções temporárias, que não tem em conta a relação entre a pertinência e o âmbito de uma potencial isenção e os recursos e esforços despendidos para formular e avaliar o pedido e executar a subsequente isenção. Tal como descrito acima, os pedidos tornaram-se cada vez mais específicos e complexos, em parte para quantidades reduzidas de substâncias perigosas, mas o quadro de adaptação ao progresso científico e técnico não se alterou. Um processo ineficiente pode comprometer a eficácia do regime, que consiste em conceder isenções sempre que necessário, apoiando simultaneamente os esforços para substituir essas substâncias. A não adaptação das disposições a um regime de isenções mais específico (por exemplo, através da introdução de um princípio de proporcionalidade) pode atrasar o processo. Por exemplo, as isenções objeto de um pedido de renovação permanecem válidas até que a Comissão tome uma decisão. Quaisquer atrasos na tomada de decisão podem, por isso, levar a que uma isenção seja prorrogada de facto por um período relativamente longo, o que pode ser prejudicial para os pioneiros do setor e, eventualmente, afetar a pertinência do regime de isenções em termos de redução das substâncias perigosas nos EEE.
A avaliação permitiu concluir que os períodos de validade das isenções temporárias e os períodos de transição em caso de caducidade são demasiado curtos para os EEE, que implicam ciclos de desenvolvimento, ensaio e validação longos (por exemplo, para determinados dispositivos médicos). Atualmente, ambos os períodos são limitados: as isenções temporárias não podem exceder um período de validade de 7 anos e, caso uma isenção seja revogada, aplica-se um período de transição de, pelo menos, 12 meses, mas não superior a 18 meses.
5. Conclusões
A Diretiva RSP ajudou a reduzir a presença de substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrónicos (EEE) na UE e a proteger a saúde humana e o ambiente em diferentes fases da cadeia de valor.
A avaliação permitiu concluir que, em geral, a Diretiva RSP funciona bem, não obstante as deficiências identificadas. A diretiva restringe, de forma simples, a presença de substâncias perigosas em EEE e, por conseguinte, em REEE, permitindo, ao mesmo tempo, derrogações sempre que necessário. Ao proporcionar condições de concorrência equitativas aos produtores de equipamentos elétricos e eletrónicos, a diretiva contribuiu igualmente para a harmonização e o funcionamento do mercado interno. Sem a Diretiva RSP, não teria sido possível alcançar o mesmo nível de harmonização. A Diretiva RSP também se tornou pertinente a nível internacional enquanto parâmetro de referência mundial para a redução de substâncias perigosas em EEE, com benefícios potencialmente significativos para o ambiente e para a saúde a nível mundial.
A avaliação salientou que os processos de decisão em matéria de isenções e de atualização das restrições de substâncias previstos na Diretiva RSP carecem, em certa medida, de transparência e de eficiência e podem ser melhorados em termos de solidez científica. Identificaram-se igualmente algumas diferenças metodológicas e processuais, por exemplo entre os trabalhos preparatórios conducentes à restrição de substâncias no âmbito da Diretiva RSP, por um lado, e às restrições e autorizações de substâncias no âmbito do Regulamento REACH, por outro.
Para resolver estes problemas e contribuir para a coerência global, a Comissão propõe que a responsabilidade pela avaliação técnica das isenções temporárias e pelo processo de revisão da lista de substâncias sujeitas a restrições seja reatribuída à Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA). Tal representaria uma mudança em relação à prática atual, em que a Comissão recorre a consultores externos responsáveis por fornecer contributos técnicos. Encarregar a ECHA e os seus comités técnicos do processo de avaliação técnica, prevendo um período transitório adequado, aumentaria a coerência e a eficácia, em especial graças à ponderação de quaisquer interações com outra legislação em matéria de produtos químicos. A Comissão continuaria a ser responsável pela tomada de decisão sobre eventuais alterações dos anexos da diretiva, a introduzir por meio de atos delegados.
A reatribuição das tarefas de avaliação à ECHA não afetaria os requisitos substantivos que estão na base da adoção de restrições de substâncias ou das isenções correspondentes.
Esta reatribuição reforçaria o princípio «uma avaliação por substância», estabelecido no âmbito da Estratégia para a Sustentabilidade dos Produtos Químicos, e conduziria a processos mais simplificados. Se a agência estiver incumbida de realizar as avaliações, poderá utilizar informações e avaliações já disponíveis ou em fase de recolha ao abrigo de outros atos legislativos que sejam pertinentes para a substância em causa no domínio de competência da agência. Tal melhoraria a coerência com outra legislação relativa a produtos químicos, contribuindo assim para o cumprimento de um dos requisitos da Diretiva RSP, nomeadamente que esta seja «[coerente] com outra legislação relacionada com produtos químicos, em particular o Regulamento (CE) n.º 1907/2006». O tratamento de todos os futuros pedidos de isenção pela ECHA e pelos seus comités científicos asseguraria igualmente a coerência das recomendações objeto de decisão pela Comissão, desde que, além dos recursos adequados necessários, a ECHA pudesse alargar os seus conhecimentos especializados no domínio dos EEE e do fim do estatuto de resíduo dos EEE.
Outro efeito sinergético seria a possibilidade de utilizar ferramentas informáticas existentes geridas pela ECHA para informar as partes interessadas de uma forma conhecida (ou seja, no que diz respeito ao REACH) e moderna, mas também de dispor de uma interface digital única para a apresentação de pedidos de isenção e de processos de restrição. Tendo em conta estas alterações, após a reatribuição de tarefas à ECHA, a Comissão forneceria orientações sobre os pedidos de isenção e o processo de revisão da lista de substâncias sujeitas a restrições.
A Comissão atualizaria igualmente o documento de perguntas frequentes, de 2012, com vista a suprir a necessidade identificada de clarificar a terminologia, incluindo a fim de refletir o progresso técnico e científico, ou de eliminar interpretações desatualizadas.
Tendo em conta o que precede e outras iniciativas prioritárias no âmbito do Plano de Ação para a Economia Circular, nesta fase, a presente revisão geral da Diretiva RSP, exigida pelo artigo 24.º, n.º 2, não será acompanhada de uma revisão do texto da diretiva, mas sim de uma alteração específica respeitante à reatribuição de tarefas científicas e técnicas à ECHA 35 .
Considerações para futuras revisões
Reconhecendo que nem todas as deficiências identificadas podem ser colmatadas pelas ações acima descritas, importa salientar que qualquer futura revisão geral deve ter em conta as conclusões da avaliação.
Há potencial para atualizar as disposições e prepará-las para o futuro. Para tal, importa começar pela atualização do âmbito (por exemplo, rever as disposições relativas aos painéis fotovoltaicos) e prosseguir com a eliminação de várias disposições transitórias, pertinentes para introduzir o âmbito de aplicação aberto, mas que deixaram de ser necessárias. Paralelamente, poder-se-ia remover dos anexos III e IV as isenções caducadas e os encargos administrativos identificados relacionados com diferentes categorias de EEE.
Embora as etapas processuais dos dois processos fossem alteradas no contexto da sua reatribuição à ECHA, o quadro para a concessão de isenções e para a avaliação de novas substâncias continuaria a ser o mesmo. Não obstante, seria necessário adaptar esse quadro ao progresso científico e técnico para torná-lo adequado à sua finalidade e dotá-lo da flexibilidade necessária para responder à evolução tecnológica e do mercado. Por exemplo, os critérios para decidir da concessão de isenções poderiam ter em conta os casos em que as isenções devem caducar devido à falta de relevância no mercado. Poder-se-ia também ajustar as opções limitadas em termos de períodos de validade ou períodos de transição das isenções, para permitir fixar períodos distintos em função do caso em apreço. Além disso, poder-se-ia eliminar as barreiras a um processo eficiente.
Outra potencial medida seria analisar a conveniência de introduzir no regime de isenções temporárias taxas a impor a aplicações que utilizem substâncias perigosas sujeitas a restrições.
Ademais, seria conveniente reforçar a Diretiva RSP tendo em conta a importância que a presença de substâncias perigosas em EEE continua a assumir para os objetivos da economia circular e de poluição zero. A necessidade de avaliar e, eventualmente, restringir determinadas substâncias perigosas permanece elevada, por exemplo, no caso de novas substâncias utilizadas em EEE que sejam contrárias aos objetivos da diretiva.
Ao mesmo tempo, seria necessário criar possibilidades de reforçar a economia circular no que respeita aos EEE. Há potencial para simplificar as disposições da Diretiva RSP relativas às peças sobresselentes reutilizadas em EEE (por exemplo, para a utilização durante um período específico e limitado). A utilização de materiais reciclados poderia aumentar graças à introdução de condições mais benéficas em comparação com as aplicáveis a matérias-primas primárias.
Uma futura revisão seria igualmente recomendável tendo em conta a interação com outros instrumentos legislativos atualmente em revisão e que poderão conduzir a ajustamentos da Diretiva RSP (por exemplo, o Regulamento REACH). Por outro lado, este facto também faz que não seja o momento certo para uma revisão profunda da diretiva.
A presença de substâncias perigosas em REEE é altamente pertinente para o tratamento desses resíduos, conforme abordado na Diretiva REEE. Esta diretiva está atualmente a ser avaliada e a estreita coordenação entre os dois atos legislativos poderia oferecer muitas sinergias positivas. Por exemplo, a Diretiva REEE poderia aumentar os incentivos à eliminação progressiva das substâncias perigosas através da adaptação da responsabilidade alargada do produtor e, no sentido inverso, a Diretiva RSP poderia autorizar temporariamente a utilização de peças sobresselentes a fim de promover a reutilização e a reparabilidade de determinados dispositivos. Além disso, a Diretiva RSP poderia ajudar a prevenir a contaminação dos fluxos de materiais que contenham matérias-primas críticas, por meio da atualização das disposições à luz do progresso técnico e científico ou da autorização, mediante a concessão de isenções temporárias, da circulação de substâncias perigosas em EEE no âmbito de sistemas de circuito fechado.
A fim de definir um rumo e proporcionar um período preparatório suficiente para qualquer evolução futura, a eventual revisão da diretiva deverá ter em conta a perspetiva a longo prazo da mesma e a sua posição no seio da legislação em matéria de resíduos, produtos, ambiente e produtos químicos.