COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.5.2023
COM(2023) 621 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2023 da Polónia
{SWD(2023) 621 final}
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 da Polónia e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência de 2023 da Polónia
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 , nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
Considerando o seguinte:
(1)O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho 2 , que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência presta apoio financeiro aos Estados-Membros para a execução de reformas e investimentos, implicando um estímulo orçamental financiado pela UE. Em consonância com as prioridades do Semestre Europeu, contribui para a recuperação económica e social e para a execução de reformas e investimentos sustentáveis, em especial para promover a transição ecológica e digital e tornar mais resilientes as economias dos Estados-Membros. Contribui igualmente para reforçar as finanças públicas e estimular o crescimento e a criação de emprego a médio e longo prazo, favorece o aumento da coesão territorial na UE e apoia a execução corrente do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. A contribuição financeira máxima por Estado-Membro ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência foi atualizada em 30 de junho de 2022, em conformidade com o artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2021/241.
(2)Em 22 de novembro de 2022, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2023 3 , que marca o início do Semestre Europeu de 2023 para a coordenação das políticas económicas. Em 23 de março de 2023, o Conselho Europeu aprovou as prioridades dessa análise, de acordo com as quatro dimensões da sustentabilidade competitiva. Em 22 de novembro de 2022, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2023, no qual não identificou a Polónia como um dos Estados-Membros que podem ser afetados ou correr o risco de ser afetados por desequilíbrios e relativamente aos quais seria necessária uma apreciação aprofundada. A Comissão adotou ainda uma proposta de Recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que o Conselho adotou em 16 de maio de 2023, bem como a proposta de Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2023, que analisa a aplicação das Orientações para o Emprego e os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que o Conselho adotou em 13 de março de 2023.
(3)Embora as economias da UE estejam a mostrar uma resiliência notável, o contexto geopolítico continua a ter um impacto negativo. Mantendo-se firme no seu apoio à Ucrânia, a UE tem centrado as suas políticas económicas e sociais na redução dos impactos negativos dos choques energéticos para as empresas e agregados familiares vulneráveis no curto prazo, bem como na prossecução dos esforços para concretizar a transição ecológica e digital, apoiar o crescimento sustentável e inclusivo, salvaguardar a estabilidade macroeconómica e aumentar a resiliência a médio prazo. A UE atribui além disso uma forte prioridade ao aumento da sua competitividade e produtividade.
(4)Em 1 de fevereiro de 2023, a Comissão publicou uma Comunicação intitulada «Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero» 4 , visando revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE e apoiar uma rápida transição para a neutralidade climática. O plano, que complementa os esforços em curso no âmbito do Pacto Ecológico Europeu e do REPowerEU, visa proporcionar um ambiente mais favorável ao aumento da capacidade de produção da UE no que respeita às tecnologias e produtos de impacto zero necessários para cumprir os ambiciosos objetivos climáticos da UE, bem como assegurar o acesso às necessárias matérias-primas críticas, nomeadamente por via da diversificação do aprovisionamento, da exploração adequada dos recursos geológicos nos Estados-Membros e da maximização da reciclagem de matérias-primas. O plano baseia-se em quatro pilares: um quadro regulamentar previsível e simplificado, a aceleração do acesso ao financiamento, a melhoria das competências e um comércio aberto para reforçar a resiliência das cadeias de abastecimento. Em 16 de março de 2023, a Comissão publicou também uma comunicação intitulada «Competitividade da UE a longo prazo: visão além de 2030» 5 , articulada em torno de nove fatores impulsionadores que se reforçam mutuamente com o objetivo de contribuir para um quadro regulamentar favorável ao crescimento. A comunicação define prioridades políticas destinadas a assegurar ativamente melhorias estruturais, investimentos bem orientados e medidas regulamentares que fomentem a competitividade a longo prazo da UE e dos Estados-Membros. As recomendações a seguir apresentadas contribuem para a concretização dessas prioridades.
(5)Em 2023, o Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas continua a evoluir em consonância com a execução do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A plena execução dos planos de recuperação e resiliência adotados continua a ser um elemento essencial para a realização das prioridades políticas no âmbito do Semestre Europeu, uma vez que os planos atendem à totalidade ou pelo menos a uma parte significativa das recomendações específicas por país formuladas nos últimos anos. As recomendações específicas por país de 2019, 2020 e 2022 continuam a ser igualmente pertinentes para os planos de recuperação e resiliência revistos, atualizados ou alterados em conformidade com os artigos 14.º, 18.º e 21.º do Regulamento (UE) 2021/241.
(6)O Regulamento REPowerEU 6 , adotado em 27 de fevereiro de 2023, visa acabar rapidamente com a dependência da UE das importações de combustíveis fósseis russos, contribuindo para a segurança energética e a diversificação do aprovisionamento energético da UE e reforçando, ao mesmo tempo, a adoção de energias renováveis, as capacidades de armazenamento de energia e a eficiência energética. Ao abrigo do regulamento, os Estados-Membros podem acrescentar um novo capítulo REPowerEU aos seus planos nacionais de recuperação e resiliência, a fim de financiar reformas e investimentos essenciais que contribuam para a consecução dos objetivos REPowerEU. Essas reformas e investimentos contribuirão igualmente para revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE, na linha do Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero, bem como para dar resposta às recomendações específicas por país em matéria de energia dirigidas aos Estados-Membros em 2022 e, se for caso disso, em 2023. O Regulamento REPowerEU introduz uma nova categoria de apoio financeiro não reembolsável, que é disponibilizado aos Estados-Membros para financiar novas reformas e investimentos relacionados com a energia no âmbito dos seus planos de recuperação e resiliência.
(7)Em 8 de março de 2023, a Comissão adotou uma comunicação que formula orientações em matéria de política orçamental para 2024, com o objetivo de apoiar a preparação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros, reforçando assim a coordenação das políticas 7 . A Comissão recordou nesse contexto que a cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento será desativada no final de 2023. Para 2023-24, apelou à adoção de políticas orçamentais que permitam assegurar a sustentabilidade da dívida no médio prazo e aumentar o crescimento potencial de forma sustentável. Os Estados-Membros foram convidados a indicar, nos seus programas de estabilidade e convergência de 2023, de que forma os seus planos orçamentais assegurarão o respeito do valor de referência de 3 % do PIB para o défice e uma redução plausível e continuada da dívida, ou a sua manutenção em níveis prudentes no médio prazo. A Comissão convidou os Estados-Membros a eliminarem progressivamente as medidas orçamentais nacionais introduzidas para proteger os agregados familiares e as empresas do choque dos preços da energia, começando pelas medidas de caráter mais genérico. Indicou que, caso seja necessária uma prorrogação das medidas de apoio devido a novas pressões sobre os preços da energia, os Estados-Membros deverão orientar muito melhor essas medidas em benefício das empresas e agregados familiares vulneráveis. A Comissão propôs que as recomendações orçamentais fossem quantificadas e diferenciadas e que a respetiva formulação tomasse por base a despesa primária líquida, tal como proposto na sua comunicação sobre as orientações para a reforma do quadro de governação económica da UE 8 . Recomendou que todos os Estados-Membros continuassem a proteger o investimento financiado a nível nacional e a assegurar a utilização eficaz do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e dos outros fundos da UE, em especial tendo em conta os objetivos da transição ecológica e digital e em matéria de resiliência. A Comissão indicou ainda que irá propor ao Conselho a abertura de procedimentos por défice excessivo na primavera de 2024 com base nos dados de execução relativos a 2023, em conformidade com as disposições jurídicas em vigor.
(8)Em 26 de abril de 2023, a Comissão apresentou propostas legislativas para executar uma reforma abrangente das regras de governação económica da UE. O objetivo central destas propostas consiste em reforçar a sustentabilidade da dívida pública e em promover um crescimento sustentável e inclusivo em todos os Estados-Membros através de reformas e investimentos. As propostas visam proporcionar aos Estados-Membros um maior controlo sobre a conceção dos seus planos de médio prazo, introduzindo ao mesmo tempo um regime de aplicação mais rigoroso a fim de garantir que os Estados-Membros respeitem os compromissos assumidos nos seus planos orçamentais/estruturais de médio prazo. O objetivo é concluir o trabalho legislativo em 2023.
(9)Em 3 de maio de 2021, a Polónia apresentou à Comissão o seu plano nacional de recuperação e resiliência, em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/241. Nos termos do artigo 19.º do Regulamento (UE) 2021/241, a Comissão avaliou a relevância, eficácia, eficiência e coerência do plano de recuperação e resiliência, em conformidade com as orientações de avaliação constantes do anexo V do mesmo regulamento. Em 17 de junho de 2022, o Conselho adotou a sua decisão relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência da Polónia 9 . A disponibilização das parcelas está subordinada a uma decisão da Comissão, adotada em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 2021/241, que estabeleça que a Polónia cumpriu de forma satisfatória os marcos e metas aplicáveis estabelecidos na decisão de execução do Conselho. O cumprimento satisfatório pressupõe que não tenha havido recuos na realização dos marcos e metas anteriores.
(10)Em 27 de abril de 2023, a Polónia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas de 2023 e o seu Programa de Convergência de 2023, cumprindo assim o prazo estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97. A fim de atender às interligações entre os dois programas, estes foram avaliados em conjunto. Em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2021/241, o Programa Nacional de Reformas de 2023 reflete igualmente os relatórios semestrais apresentados pela Polónia sobre os progressos realizados na consecução do plano de recuperação e resiliência.
(11)Em 24 de maio de 2023, a Comissão publicou o relatório específico de 2023 relativo à Polónia 10 , que avalia os progressos realizados em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho entre 2019 e 2022 e faz o balanço da execução do respetivo plano de recuperação e resiliência. Partindo desta análise, o relatório por país identificou lacunas relativas aos desafios que não são abordados, ou apenas o são parcialmente, pelo plano de recuperação e resiliência, bem como a desafios novos e emergentes. O relatório avaliou igualmente os progressos realizados pela Polónia na execução do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e na consecução das grandes metas da UE em matéria de emprego, competências e redução da pobreza, bem como na concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU.
(12)Com base nos dados validados pelo Eurostat 11 , o défice das administrações públicas da Polónia aumentou de 1,8 % do PIB em 2021 para 3,7 % em 2022, enquanto a dívida das administrações públicas caiu de 53,6 % do PIB no final de 2021 para 49,1 % no final de 2022. Em 24 de maio de 2023, a Comissão elaborou um relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do TFUE 12 , no qual analisava a situação orçamental da Polónia, dado que, em 2022, o seu défice das administrações públicas havia excedido o valor de referência previsto no Tratado, de 3 % do PIB. O relatório concluiu que o critério do défice não foi cumprido. Em conformidade com a sua Comunicação de 8 de março de 2023 13 , a Comissão não propôs a abertura de novos procedimentos por défice excessivo na primavera de 2023, mas declarou, por outro lado, que irá propor ao Conselho a abertura de procedimentos por défice excessivo na primavera de 2024 com base nos dados de execução relativos a 2023. A Polónia deve ter em conta este facto na execução do seu orçamento de 2023 e na elaboração do seu orçamento para 2024.
(13)O saldo das administrações públicas foi afetado pelas medidas de política orçamental adotadas para atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia. Em 2022, as medidas com efeito de redução da receita incluíram as taxas reduzidas do IVA e dos impostos especias sobre a energia e os combustíveis, enquanto as medidas com efeito de aumento da despesa incluíram subsídios em numerário e um limite máximo para os preços da eletricidade doméstica e subsídios ao custo do gás para as empresas. A Comissão estima o custo orçamental líquido destas medidas em 1,9 % do PIB em 2022. O saldo das administrações públicas foi igualmente afetado pelo custo orçamental da proteção temporária das pessoas deslocadas da Ucrânia, estimado em 0,5 % do PIB em 2022. Ao mesmo tempo, o custo estimado das medidas temporárias de emergência relacionadas com a COVID-19 diminuiu para 0,7 % do PIB em 2022, partindo de 2,4 % em 2021.
(14)Em 18 de junho de 2021, o Conselho recomendou que, em 2022, a Polónia 14 adotasse uma orientação orçamental favorável, incluindo o estímulo proporcionado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência, e preservasse o investimento financiado a nível nacional.
(15)De acordo com as estimativas da Comissão, a orientação orçamental em 2022 foi favorável 15 , situando-se em -3,0 % do PIB. Tal como recomendado pelo Conselho, a Polónia continuou a apoiar a recuperação através de investimentos a financiar pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE ascenderam a 1,0 % do PIB em 2022 (1,3 % do PIB em 2021). O investimento financiado a nível nacional teve um contributo expansionista para a orientação orçamental de 0,2 pontos percentuais 16 . A Polónia preservou, portanto, o investimento financiado a nível nacional, tal como recomendado pelo Conselho. Ao mesmo tempo, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de novas medidas em matéria de receitas) teve um contributo expansionista, equivalente a 2,3 pontos percentuais, para a orientação orçamental global. Este contributo expansionista significativo incluiu o impacto adicional das medidas destinadas a mitigar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia (custo orçamental líquido adicional de 1,9 % do PIB), bem como os custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,5 % do PIB). Por conseguinte, a Polónia assegurou um controlo suficiente do crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional.
(16)O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do Programa de Convergência é realista em 2023 e nos anos seguintes. O Governo prevê que o PIB real cresça 0,9 % em 2023 e 2,8 % em 2024. Em comparação, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um crescimento ligeiramente inferior do PIB real, de 0,7 % em 2023 e 2,7 % em 2024, principalmente devido a um menor contributo projetado da procura interna.
(17)No Programa de Convergência de 2023, o Governo prevê que o défice das administrações públicas aumente para 4,7 % do PIB em 2023. O aumento em 2023 reflete principalmente o aumento das despesas com a defesa, a saúde, os salários do setor público e a indexação das pensões, enquanto os custos das medidas destinadas a atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia deverão permanecer elevados. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá aumentar de 49,1 % no final de 2022 para 50,5 % no final de 2023. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice orçamental de 5,0 % do PIB em 2023. Este valor é superior ao défice projetado no Programa de Convergência, principalmente devido a medidas de ajuda extraordinária aos agricultores que ainda não estavam especificadas no programa. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB semelhante, 50,5 % no final de 2023.
(18)Em 2023. o saldo da administração pública deverá continuar a ser afetado pelas medidas adotadas para atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia. Consistem principalmente em novas medidas, tais como regimes de congelamento dos preços da eletricidade e do gás e subsídios aos produtores de energia e às indústrias com utilização intensiva de energia. O custo destas medidas é parcialmente compensado por novos impostos sobre os lucros extraordinários dos fornecedores de energia, nomeadamente por via de taxas cobradas aos produtores de gás e eletricidade. Tendo em conta essas receitas, as previsões da Comissão da primavera de 2023 projetam um custo orçamental líquido das medidas de apoio equivalente a 1,7 % do PIB em 2023 17 . A maior parte das medidas previstas para 2023 não parecem ser orientadas para as empresas ou agregados familiares mais vulneráveis, não preservando totalmente os sinais de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética. Consequentemente, as previsões da Comissão da primavera de 2023 estimam o montante das medidas de apoio orientadas, a ter em conta na avaliação do cumprimento da recomendação orçamental para 2023, em 0,2 % do PIB em 2023 (em comparação com 0,1 % do PIB em 2022). O custo orçamental da proteção temporária das pessoas deslocadas da Ucrânia deverá diminuir 0,2 pontos percentuais do PIB, em comparação com 2022. Por último, o saldo das administrações públicas deverá, em 2023, beneficiar da eliminação progressiva das medidas de emergência temporárias relacionadas com a COVID-19, num montante equivalente a 0,7 % do PIB.
(19)Em 12 de julho de 2023, o Conselho recomendou 18 que a Polónia tomasse medidas, em 2023, para assegurar que o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional seja conforme com uma orientação política globalmente neutra 19 , tendo em conta a continuação dos apoios temporários e específicos dirigidos aos agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia e às pessoas que fogem da Ucrânia. A Polónia deverá estar preparada para ajustar as despesas atuais à evolução da situação. Foi igualmente recomendado que a Polónia aumentasse o investimento público para as transições ecológica e digital e a segurança energética, tendo em conta a iniciativa REPowerEU, nomeadamente recorrendo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a outros fundos da União.
(20)Em 2023, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para uma orientação orçamental expansionista (-0,8 % do PIB), num contexto de elevada inflação. Esta situação surge na sequência de uma orientação orçamental também expansionista em 2022 (-3,0 % do PIB). Além disso, prevê-se que, em 2023, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) tenha um contributo expansionista, equivalente a 0,8 % do PIB, para a orientação orçamental. Esse efeito inclui o aumento em 0,1 % do PIB do custo das medidas de apoio orientadas para os agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia. Inclui também os custos mais baixos (em 0,2 % do PIB) da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia. Por conseguinte, o contributo expansionista das despesas correntes primárias líquidas financiadas a nível nacional não se deve aos apoios específicos dirigidos aos agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia e às pessoas que fogem da Ucrânia. O crescimento expansionista da despesa corrente primária financiada a nível nacional é impulsionado por medidas energéticas não específicas, por despesas mais elevadas com a defesa e a saúde, bem como por aumentos permanentes dos salários e benefícios sociais do setor público. Em suma, o crescimento projetado das despesas primárias correntes financiadas a nível nacional não está em consonância com a recomendação do Conselho. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE deverão ascender a 1,8 % do PIB em 2023, enquanto o investimento financiado a nível nacional deverá ter um contributo contracionista para a orientação orçamental de 0,2 pontos percentuais 20 . Assim sendo, a Polónia tenciona financiar investimentos adicionais através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e de outros fundos da UE, não devendo preservar o investimento financiado a nível nacional. Planeia financiar o investimento público para as transições ecológica e digital e para a segurança energética, em domínios como a eficiência energética dos edifícios, a energia eólica terrestre e marítima, o armazenamento de energia, a modernização das redes, a produção de hidrogénio e a mobilidade sustentável, que são financiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE.
(21)De acordo com o Programa de Convergência, o défice das administrações públicas deverá diminuir para 3,4 % do PIB em 2024. A diminuição em 2024 reflete principalmente a retirada das medidas de apoio relacionadas com a crise energética. O programa prevê que o rácio dívida pública/PIB aumente para 52,4 % no final de 2024. Com base nas medidas políticas já conhecidas à data da sua finalização, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice das administrações públicas de 3,7 % do PIB em 2024. Este valor é superior ao défice projetado no programa, principalmente devido a medidas que ainda não estavam especificadas no mesmo. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB semelhante, 53,0 % no final de 2024.
(22)O Programa de Convergência prevê a eliminação progressiva da maior parte das medidas de apoio à energia em 2024. A Comissão está atualmente a assumir um custo orçamental líquido das medidas de apoio à energia equivalente a 0,3 % do PIB em 2024. apenas no pressuposto de que não surgirão novos aumentos dos preços da energia. A maior parte das medidas de apoio à energia atualmente previstas para 2024 não parecem ser orientadas para as empresas ou agregados familiares vulneráveis e não preservam plenamente os sinais de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética.
(23)O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho apela a uma melhoria anual do saldo orçamental estrutural em direção ao objetivo de médio prazo de 0,5 % do PIB, como valor de referência 21 . Tendo em conta considerações de sustentabilidade orçamental 22 e a necessidade de reduzir o défice para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB, o saldo estrutural deverá ser melhorado em pelo menos 0,5 % do PIB em 2024. A fim de assegurar essa melhoria, o crescimento das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional 23 não deverá ultrapassar 7,8 % em 2024, tal como refletido na presente recomendação. Ao mesmo tempo, as restantes medidas de apoio à energia (atualmente estimadas pela Comissão em 1,7 % do PIB em 2023) deverão ser progressivamente eliminadas, em função da evolução do mercado da energia e começando pelas medidas mais genéricas, e as economias conexas deverão ser utilizadas para reduzir o défice orçamental. Com base nas estimativas da Comissão, esse processo conduzirá a um crescimento das despesas primárias líquidas abaixo do crescimento máximo recomendado para 2024. Além disso, de acordo com as previsões da Comissão da primavera de 2023, o crescimento das despesas correntes primárias líquidas financiadas a nível nacional em 2023 não será conforme com a recomendação do Conselho. Se tal se confirmar, importaria garantir um menor crescimento das despesas primárias líquidas em 2024.
(24)No pressuposto de políticas inalteradas, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um aumento das despesas primárias financiadas a nível nacional de 5,6 % em 2024, abaixo da taxa de crescimento recomendada. O ajustamento projetado nas previsões da Comissão é ligeiramente inferior às economias resultantes da supressão total das medidas de apoio à energia, uma vez que algumas dessas medidas deverão permanecer em vigor em 2024.
(25)De acordo com o programa, o investimento público deverá manter-se estável em 4,2 % do PIB em 2024, um nívelsemelhante ao de 2023. O programa refere-se a reformas e investimentos que deverão contribuir para a sustentabilidade orçamental e para o crescimento sustentável e inclusivo, incluindo reformas do quadro orçamental, que também fazem parte do Plano de Recuperação e Resiliência.
(26)O Programa de Convergência define uma trajetória orçamental de médio prazo até 2026. De acordo com o programa, o défice das administrações públicas deverá diminuir para 2,9 % do PIB em 2025 e manter esse nível em 2026. O défice das administrações públicas deverá, portanto, passar a ser inferior a 3 % do PIB em 2025. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá aumentar de 52,4 % no final de 2024 para 55,4 % até ao final de 2026.
(27)Continua a haver uma margem considerável para aumentar a eficiência da despesa pública em prestações sociais. As prestações sociais continuam, em grande medida, a não ser orientadas nem sujeitas a condição de recursos a nível do agregado familiar. Grande parte da despesa pública é captada pelos agregados familiares com rendimentos elevados, uma vez que os 20 % mais ricos recebem a mesma percentagem das transferências de dinheiros públicos que os 20 % mais pobres. Uma melhor orientação dos benefícios conduziria a uma utilização mais eficiente dos recursos públicos no combate à pobreza e no apoio às pessoas mais necessitadas.
(28)O rápido envelhecimento da população coloca desafios ao sistema de pensões polaco. O atual sistema de pensões pressupõe uma idade de reforma que não aumenta, apesar do aumento da esperança média de vida e dos anos passados na reforma. O atual sistema de contribuições definidas torna o sistema equilibrado do ponto de vista financeiro, mas conduziria a uma forte diminuição das futuras prestações de reforma em relação ao salário final. Muitos dos pensionistas ficariam, portanto, em risco de pobreza. A análise da Comissão mostra que, apenas para manter um nível de benefícios próximo do atual, a Polónia teria de gastar mais 6,7 % do seu PIB até 2070. As recentes alterações no sistema geral de pensões e nos onerosos regimes especiais resultaram em pensões mais generosas para os atuais pensionistas. Esta situação reduziu os incentivos para trabalhar mais tempo do que a idade de reforma, que é relativamente baixa, estando fixada em 60 anos para as mulheres e 65 anos para os homens, e aumentou a pressão das despesas relacionadas com o envelhecimento da população.
(29)Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 3, alínea b), e com o anexo V, critério 2.2, do Regulamento (UE) 2021/241, o plano de recuperação e resiliência inclui um vasto conjunto de reformas e investimentos que se reforçam mutuamente, a executar até 2026. Devido à sua adoção tardia, em junho de 2022, a execução do plano de recuperação e resiliência da Polónia sofreu atrasos significativos. O reforço da independência e imparcialidade dos tribunais e a correção da situação dos juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal nos processos disciplinares e de imunidade judicial constituem uma condição prévia para a Comissão desembolsar qualquer pagamento ao país e assegurar a proteção dos interesses financeiros da União, permitindo uma execução rápida e constante do plano. A Polónia já começou a aplicar as principais medidas do PRR, entre as quais as reformas nos domínios do quadro orçamental, dos cuidados de saúde, da transição digital, da eficiência energética e do mercado de trabalho. Embora a Polónia não tenha apresentado oficialmente adendas ao seu plano nem um capítulo REPowerEU, estão em curso debates com a Comissão. Em conformidade com o artigo 14.º, n.º 6, do Regulamento (UE) 2021/241, a Polónia expressou, em 31 de março de 2023, a sua intenção de solicitar apoios sob a forma de empréstimo adicionais no montante de 23 mil milhões EUR ao abrigo do mecanismo de Recuperação e Resiliência. A rápida inclusão do novo capítulo REPowerEU no plano de recuperação e resiliência permitirá o financiamento de reformas e investimentos adicionais em apoio dos objetivos estratégicos da Polónia nos domínios da energia e da transição ecológica. A participação sistemática e efetiva das autoridades locais e regionais, dos parceiros sociais e de outras partes interessadas, bem como a qualidade global do diálogo social, continuam a ser importantes para o êxito da execução do plano de recuperação e resiliência, bem como de outras políticas económicas e de emprego que vão além do plano, a fim de assegurar uma capacitação alargada no quadro da agenda política geral.
(30)A Comissão aprovou todos os documentos de programação da política de coesão da Polónia em 2022. A rápida execução dos programas da política de coesão em complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência, incluindo o capítulo REPowerEU, será essencial para concretizar a transição ecológica e digital, aumentar a resiliência económica e social e assegurar um desenvolvimento territorial equilibrado na Polónia.
(31)Além dos desafios económicos e sociais abordados no plano de recuperação e resiliência, a Polónia enfrenta uma série de desafios adicionais relacionados com o clima de investimento, com a política energética e com a transição ecológica.
(32)A independência, eficiência e qualidade do sistema judicial são essenciais para um ambiente empresarial estável e previsível, bem como para um clima de investimento favorável. Esses fatores desempenham um papel importante na consecução de um crescimento económico sustentável a médio e longo prazo. O clima de investimento na Polónia continua a ser prejudicado por graves preocupações relacionadas com o Estado de direito, incluindo a independência do poder judicial, como foi já identificado em acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Acresce ainda que, em 15 de fevereiro de 2023, a Comissão intentou uma ação junto do Tribunal de Justiça contra a Polónia devido a violações do direito da UE por parte do Tribunal Constitucional polaco e da sua jurisprudência, violações essas que colocam particularmente em causa o primado do direito da UE.
(33)O cabaz energético da Polónia é fortemente dominado pelos combustíveis fósseis, representando o carvão cerca de 60 % e as fontes de energia renováveis apenas 13% em 2021. A Polónia deixou de importar gásnatural da Rússia a partir de abril de 2022 e petróleo a partir de fevereiro de 2023. O impacto na segurança do aprovisionamento energético do país foi atenuado pelos esforços de diversificação dos últimos anos. A Polónia tem vindo a descarbonizar a um ritmo substancialmente mais baixo do que outros Estados-Membros da UE. Dispõe ainda de uma ampla margem de manobra para eliminar os obstáculos regulamentares e administrativos à aceleração da implantação das fontes de energia renováveis. O aumento da produção de energia a partir de fontes renováveis será fundamental para descarbonizar a economia polaca e alcançar a neutralidade climática. Para explorar o potencial das fontes renováveis, a Polónia precisa de melhorar as suas redes internas de transporte e distribuição de energia, bem como de armazenamento de energia, e reformar o seu quadro regulamentar. Deve, em particular, aplicar medidas para eliminar os obstáculos ao processo de licenciamento de fontes de energia renováveis. Estas medidas devem centrar-se nos seguintes aspetos: i) acelerar a inclusão das fontes de energia renováveis nos planos de ordenamento do território; ii) criar zonas propícias ao desenvolvimento de energias renováveis; iii) alterar as regras aplicáveis às licenças de ligação à rede; e iv) modernizar as redes de distribuição obsoletas e ineficientes. São necessárias mais reformas para: i) permitir que a indústria beneficie de energias limpas através de contratos a longo prazo de oferta e procura de energia, nomeadamente contratos de aquisição de energia; ii) eliminar as restrições impostas às comunidades de energia; e iii) promover a implantação das energias renováveis no setor do aquecimento urbano.
(34)O consumo de gás natural da Polónia diminuiu 15 % no período de agosto de 2022 a março de 2023, em comparação com o consumo médio de gás durante o mesmo período nos últimos 5 anos, ligeiramente abaixo do objetivo de redução em 15 %. A Polónia é incentivada a intensificar os esforços para reduzir temporariamente a procura de gás até 31 de março de 2024 24 . Apesar de uma série de medidas em vigor para conter a procura de energia, são necessários mais esforços para melhorar a eficiência energética, especialmente no que respeita aos edifícios residenciais e aos sistemas de aquecimento urbano. O consumo final de energia na Polónia foi de 75,2 Mtep em 2021 e tem vindo a aumentar ao longo da última década. Mais de metade da procura de energia para aquecimento dos edifícios residenciais é atualmente suprida pelo carvão, quer por utilização direta quer indiretamente no aquecimento urbano. No entanto, os edifícios residenciais continuam a ser, em grande medida, ineficientes do ponto de vista energético, contribuindo para maiores necessidades de investimento em comparação com outros países da UE. Além disso, o setor do aquecimento urbano exige reformas específicas e investimentos intensificados para acelerar a descarbonização, aumentar a eficiência e assegurar a viabilidade financeira a longo prazo.
(35)Entre 2005 e 2021, as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes internos, com exceção da aviação, aumentaram 88,3 % na Polónia, em forte contraste com uma diminuição de 7,5 %, em média, na UE. Mesmo com as medidas adicionais incluídas no plano energético e climático da Polónia, prevê-se que, até 2030, as emissões de gases com efeito de estufa deste setor continuem a ser 56 % superiores às de 2005. Com base nas reformas e investimentos do plano de resiliência e recuperação da Polónia, serão necessários mais esforços para promover modos de transporte público sustentáveis. A eletrificação do transporte interno tem de ser acompanhada da descarbonização do fornecimento de eletricidade, a fim de reduzir eficazmente as emissões setoriais.
(36)A escassez de mão-de-obra e de competências em setores e profissões fundamentais para a transição ecológica, incluindo o fabrico, implantação e manutenção de tecnologias de impacto zero, está a criar estrangulamentos na transição para uma economia de impacto zero. Para aumentar as competências disponíveis e promover a inclusão e a reafetação da mão-de-obra, é essencial dispor de sistemas de educação e formação de elevada qualidade, que consigam dar resposta à evolução das necessidades do mercado de trabalho, bem como de medidas orientadas para a requalificação e a melhoria das competências. A fim de aproveitar a oferta de mão-de-obra não utilizada, essas medidas deverão ser acessíveis, em particular para os indivíduos e nos setores e regiões mais afetados pela transição ecológica. Na Polónia, e no contexto da transição ecológica, a escassez de mão-de-obra em setores-chave aumentou nos últimos anos, também devido à falta de competências pertinentes, e está a criar estrangulamentos na transição para uma economia com emissões líquidas nulas. Em 2022, a escassez de mão-de-obra foi comunicada como um fator que condicionou tanto a produção industrial (63,4 % das empresas) como a construção (74,6 % das empresas).
(37)À luz da avaliação da Comissão, o Conselho examinou o Programa de Convergência de 2023, estando o seu parecer 25 refletido na recomendação (1).
RECOMENDA QUE a Polónia tome medidas em 2023 e 2024 no sentido de:
1.Eliminar progressivamente, até ao final de 2023, as medidas de apoio à energia em vigor, utilizando as correspondentes poupanças para reduzir o défice público. Se novos aumentos dos preços da energia voltarem a exigir medidas de apoio, garantir que estas sejam orientadas para as empresas e os agregados familiares vulneráveis, comportáveis do ponto de vista orçamental e preservem os incentivos à poupança de energia.
Assegurar uma política orçamental prudente, nomeadamente limitando o aumento nominal das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional em 2024 a um máximo de 7,8 %.
Preservar o investimento público financiado a nível nacional e assegurar a absorção efetiva das subvenções do MRR e de outros fundos da UE, em especial para promover as transições ecológica e digital.
Para o período após 2024, continuar a prosseguir uma estratégia orçamental de consolidação gradual e sustentável no médio prazo, combinada com investimentos e reformas conducentes a um maior crescimento sustentável, a fim de alcançar uma situação orçamental prudente a médio prazo.
Aumentar a eficiência da despesa pública, nomeadamente através de uma melhor orientação das prestações sociais. Assegurar a adequação das futuras prestações de reforma e a sustentabilidade do sistema de pensões, tomando medidas para aumentar a idade efetiva de reforma e reformando os regimes preferenciais de pensões.
2.Cumprir urgentemente os marcos e metas exigidos relacionados com a proteção dos interesses financeiros da União, com vista a permitir uma execução rápida e estável do seu plano de recuperação e resiliência. Finalizar rapidamente o capítulo REPowerEU, com vista a iniciar rapidamente a sua execução. Prosseguir com a rápida execução dos programas da política de coesão, em estreita complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência.
3.Reforçar o clima de investimento, nomeadamente salvaguardando a independência judicial.
4.Acelerar a eliminação progressiva dos combustíveis fósseis e a implantação de energias renováveis. Reformar o quadro jurídico aplicável ao licenciamento da ligação à rede e das fontes de energia renováveis, incluindo as comunidades de energia, o biometano e o hidrogénio renovável. Aplicar medidas para promover a poupança de energia e uma redução da procura de gás. Aumentar o investimento na eficiência energética dos edifícios e descarbonizar o fornecimento de calor para aquecimento urbano, combatendo a pobreza energética. Continuar a promover modos de transporte público sustentáveis. Intensificar os esforços políticos para assegurar a disponibilização e aquisição das competências necessárias à realização da transição ecológica, incluindo a renovação de edifícios.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente