COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.5.2023
COM(2023) 616 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 do Luxemburgo e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2023 do Luxemburgo
{SWD(2023) 616 final}
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 do Luxemburgo e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2023 do Luxemburgo
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 , nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,
Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos 2 , nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
Considerando o seguinte:
(1)O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho 3 , que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência presta apoio financeiro aos Estados-Membros para a execução de reformas e investimentos, implicando um estímulo orçamental financiado pela UE. Em consonância com as prioridades do Semestre Europeu, contribui para a recuperação económica e social e para a execução de reformas e investimentos sustentáveis, em especial para promover a transição ecológica e digital e tornar mais resilientes as economias dos Estados-Membros. Contribui igualmente para reforçar as finanças públicas e estimular o crescimento e a criação de emprego a médio e longo prazo, favorece o aumento da coesão territorial na UE e apoia a execução corrente do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. A contribuição financeira máxima por Estado-Membro ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência foi atualizada em 30 de junho de 2022, em conformidade com o artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2021/241.
(2)Em 22 de novembro de 2022, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2023 4 , que marca o início do Semestre Europeu de 2023 para a coordenação das políticas económicas. Em 23 de março de 2023, o Conselho Europeu aprovou as prioridades dessa análise, de acordo com as quatro dimensões da sustentabilidade competitiva. Em 22 de novembro de 2022, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2023, no qual identificou o Luxemburgo como um dos Estados-Membros que podem ser afetados ou correr o risco de ser afetados por desequilíbrios e relativamente aos quais seria necessária uma apreciação aprofundada. Na mesma data, a Comissão adotou igualmente um parecer sobre o projeto de plano orçamental do Luxemburgo para 2023. A Comissão adotou ainda uma proposta de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que o Conselho adotou em 16 de maio de 2023, bem como a proposta de Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2023, que analisa a aplicação das Orientações para o Emprego e os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que o Conselho adotou em 13 de março de 2023.
(3)Embora as economias da UE estejam a mostrar uma resiliência notável, o contexto geopolítico continua a ter um impacto negativo. Mantendo-se firme no seu apoio à Ucrânia, a UE tem centrado as suas políticas económicas e sociais na redução dos impactos negativos dos choques energéticos para as empresas e agregados familiares vulneráveis no curto prazo, bem como na prossecução dos esforços para concretizar a transição ecológica e digital, apoiar o crescimento sustentável e inclusivo, salvaguardar a estabilidade macroeconómica e aumentar a resiliência a médio prazo. A UE atribui além disso uma forte prioridade ao aumento da sua competitividade e produtividade.
(4)Em 1 de fevereiro de 2023, a Comissão publicou uma Comunicação intitulada «Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero» 5 , visando revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE e apoiar uma rápida transição para a neutralidade climática. O plano, que complementa os esforços em curso no âmbito do Pacto Ecológico Europeu e do REPowerEU, visa proporcionar um ambiente mais favorável ao aumento da capacidade de produção da UE no que respeita às tecnologias e produtos de impacto zero necessários para cumprir os ambiciosos objetivos climáticos da UE, bem como assegurar o acesso às necessárias matérias-primas críticas, nomeadamente por via da diversificação do aprovisionamento, da exploração adequada dos recursos geológicos nos Estados-Membros e da maximização da reciclagem de matérias-primas. O plano baseia-se em quatro pilares: um quadro regulamentar previsível e simplificado, a aceleração do acesso ao financiamento, a melhoria das competências e um comércio aberto para reforçar a resiliência das cadeias de abastecimento. Em 16 de março de 2023, a Comissão publicou também uma comunicação intitulada «Competitividade da UE a longo prazo: visão além de 2030» 6 , articulada em torno de nove fatores impulsionadores que se reforçam mutuamente com o objetivo de contribuir para um quadro regulamentar favorável ao crescimento. A comunicação define prioridades políticas destinadas a assegurar ativamente melhorias estruturais, investimentos bem orientados e medidas regulamentares que fomentem a competitividade a longo prazo da UE e dos Estados-Membros. As recomendações a seguir apresentadas contribuem para a concretização dessas prioridades.
(5)Em 2023, o Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas continua a evoluir em consonância com a execução do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A plena execução dos planos de recuperação e resiliência adotados continua a ser um elemento essencial para a realização das prioridades políticas no âmbito do Semestre Europeu, uma vez que os planos atendem à totalidade ou pelo menos a uma parte significativa das recomendações específicas por país formuladas nos últimos anos. As recomendações específicas por país de 2019, 2020 e 2022 continuam a ser igualmente pertinentes para os planos de recuperação e resiliência revistos, atualizados ou alterados em conformidade com os artigos 14.º, 18.º e 21.º do Regulamento (UE) 2021/241.
(6)O Regulamento REPowerEU 7 , adotado em 27 de fevereiro de 2023, visa acabar rapidamente com a dependência da UE das importações de combustíveis fósseis russos, contribuindo para a segurança energética e a diversificação do aprovisionamento energético da UE e reforçando, ao mesmo tempo, a adoção de energias renováveis, as capacidades de armazenamento de energia e a eficiência energética. Ao abrigo do regulamento, os Estados-Membros podem acrescentar um novo capítulo REPowerEU aos seus planos nacionais de recuperação e resiliência, a fim de financiar reformas e investimentos essenciais que contribuam para a consecução dos objetivos REPowerEU. Essas reformas e investimentos contribuirão igualmente para revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE, na linha do Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero, bem como para dar resposta às recomendações específicas por país em matéria de energia dirigidas aos Estados-Membros em 2022 e, se for caso disso, em 2023. O Regulamento REPowerEU introduz uma nova categoria de apoio financeiro não reembolsável, que é disponibilizado aos Estados-Membros para financiar novas reformas e investimentos relacionados com a energia no âmbito dos seus planos de recuperação e resiliência.
(7)Em 8 de março de 2023, a Comissão adotou uma comunicação que formula orientações em matéria de política orçamental para 2024, com o objetivo de apoiar a preparação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros, reforçando assim a coordenação das políticas 8 . A Comissão recordou nesse contexto que a cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento será desativada no final de 2023. Para 2023-24, apelou à adoção de políticas orçamentais que permitam assegurar a sustentabilidade da dívida no médio prazo e aumentar o crescimento potencial de forma sustentável. Os Estados-Membros foram convidados a indicar, nos seus programas de estabilidade e convergência de 2023, de que forma os seus planos orçamentais assegurarão o respeito do valor de referência de 3 % do PIB para o défice e uma redução plausível e continuada da dívida, ou a sua manutenção em níveis prudentes no médio prazo. A Comissão convidou os Estados-Membros a eliminarem progressivamente as medidas orçamentais nacionais introduzidas para proteger os agregados familiares e as empresas do choque dos preços da energia, começando pelas medidas de caráter mais genérico. Indicou que, caso seja necessária uma prorrogação das medidas de apoio devido a novas pressões sobre os preços da energia, os Estados-Membros deverão orientar muito melhor essas medidas em benefício das empresas e agregados familiares vulneráveis. A Comissão propôs que as recomendações orçamentais fossem quantificadas e diferenciadas e que a respetiva formulação tomasse por base a despesa primária líquida, tal como proposto na sua comunicação sobre as orientações para a reforma do quadro de governação económica da UE 9 . Recomendou que todos os Estados-Membros continuassem a proteger o investimento financiado a nível nacional e a assegurar a utilização eficaz do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e dos outros fundos da UE, em especial tendo em conta os objetivos da transição ecológica e digital e em matéria de resiliência. A Comissão indicou ainda que irá propor ao Conselho a abertura de procedimentos por défice excessivo na primavera de 2024 com base nos dados de execução relativos a 2023, em conformidade com as disposições jurídicas em vigor.
(8)Em 26 de abril de 2023, a Comissão apresentou propostas legislativas para executar uma reforma abrangente das regras de governação económica da UE. O objetivo central destas propostas consiste em reforçar a sustentabilidade da dívida pública e em promover um crescimento sustentável e inclusivo em todos os Estados-Membros através de reformas e investimentos. As propostas visam proporcionar aos Estados-Membros um maior controlo sobre a conceção dos seus planos de médio prazo, introduzindo ao mesmo tempo um regime de aplicação mais rigoroso a fim de garantir que os Estados-Membros respeitem os compromissos assumidos nos seus planos orçamentais/estruturais de médio prazo. O objetivo é concluir o trabalho legislativo em 2023.
(9)Em 21 de abril de 2021, o Luxemburgo apresentou à Comissão o seu plano nacional de recuperação e resiliência, em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/241. Nos termos do artigo 19.º do Regulamento (UE) 2021/241, a Comissão avaliou a relevância, eficácia, eficiência e coerência do plano de recuperação e resiliência, em conformidade com as orientações de avaliação constantes do anexo V do mesmo regulamento. Em 13 de julho de 2021, o Conselho adotou a sua decisão relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência do Luxemburgo 10 . A disponibilização das parcelas está subordinada a uma decisão da Comissão, adotada em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 2021/241, que estabeleça que o Luxemburgo cumpriu de forma satisfatória os marcos e metas aplicáveis estabelecidos na decisão de execução do Conselho. O cumprimento satisfatório pressupõe que não tenha havido recuos na realização dos marcos e metas anteriores.
(10)Em 28 de abril de 2023, o Luxemburgo apresentou o seu Programa Nacional de Reformas de 2023 e, em 27 de abril de 2023, o seu Programa de Estabilidade de 2023, cumprindo assim o prazo estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97. A fim de atender às interligações entre os dois programas, estes foram avaliados em conjunto. Em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2021/241, o Programa Nacional de Reformas de 2023 reflete igualmente os relatórios semestrais apresentados pelo Luxemburgo sobre os progressos realizados na consecução do plano de recuperação e resiliência.
(11)Em 24 de maio de 2023, a Comissão publicou o relatório específico de 2023 relativo ao Luxemburgo 11 , que avalia os progressos realizados em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho entre 2019 e 2022 e faz o balanço da execução do respetivo plano de recuperação e resiliência. Partindo desta análise, o relatório por país identificou lacunas relativas aos desafios que não são abordados, ou apenas o são parcialmente, pelo plano de recuperação e resiliência, bem como a desafios novos e emergentes. O relatório avaliou igualmente os progressos realizados pelo Luxemburgo na execução do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e na consecução das grandes metas da UE em matéria de emprego, competências e redução da pobreza, bem como na concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU.
(12)A Comissão procedeu a uma apreciação aprofundada da situação do Luxemburgo nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 e publicou os respetivos resultados em 24 de maio de 2023 12 , tendo concluído que o Luxemburgo não regista desequilíbrios macroeconómicos. As vulnerabilidades relacionadas com os elevados preços da habitação e o elevado endividamento das famílias, em particular, aumentaram recentemente, mas de modo geral parecem estar contidas até à data e deverão abrandar a médio prazo. O forte crescimento da população, a par do aumento do crédito hipotecário, incentivado pelo apoio orçamental, fez aumentar a procura de casa, enquanto a oferta tem sido limitada pela limitada disponibilidade de terrenos para construção e pelo açambarcamento de terrenos. O crescente fosso entre a oferta e a procura de habitação resultou em fortes aumentos dos preços, com riscos crescentes de sobrevalorização e deterioração da acessibilidade. Os preços das casas diminuíram claramente no final de 2022 e o número de transações imobiliárias diminuiu acentuadamente, uma vez que o aumento das taxas de juro conduziu a uma viragem no mercado. No entanto, não se prevê uma correção acentuada dos preços da habitação, uma vez que os rendimentos estão a aguentar bem e a escassez da oferta deverá manter-se. A dívida das famílias é muito elevada em termos de rendimento disponível e tem vindo a aumentar, enquanto os empréstimos diminuíram ligeiramente no final de 2022. Os ativos financeiros das famílias são também substanciais, o endividamento é maior nos níveis mais elevados de rendimento e riqueza e o setor bancário é sólido, o que, de modo geral, atenua os riscos macrofinanceiros. Esforços políticos adicionais, nomeadamente através da intensificação e da definição de prioridades para a adoção e aplicação de medidas recentes, incluindo impostos recorrentes para aumentar a oferta de terrenos para construção, em conjugação com a reforma em curso do ordenamento do território, poderão ajudar a impulsionar a oferta de habitação, nomeadamente através da oferta de habitação social e a preços acessíveis destinada às pessoas mais necessitadas. A eficiência do mercado de arrendamento também poderia ser melhorada. Além disso, a redução da dedutibilidade dos juros hipotecários, que foi recentemente aumentada de forma significativa, reduziria os incentivos fiscais à contração de empréstimos que estão a aguentar os preços da habitação em níveis elevados.
(13)Com base nos dados validados pelo Eurostat 13 , o défice das administrações públicas do Luxemburgo diminuiu de 0,7 % do PIB em 2021 para 0,2 % em 2022, enquanto a dívida das administrações públicas aumentou ligeiramente, de 24,5 % do PIB no final de 2021 para 24,6 % no final de 2022.
(14)O saldo das administrações públicas foi afetado pelas medidas de política orçamental adotadas para atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia. Em 2022, as medidas com efeito de redução da receita incluíram uma redução dos impostos sobre os produtos a fim de baixar em 7,5 cêntimos por litro os preços no consumidor da gasolina, do gasóleo e do gasóleo para aquecimento; enquanto as medidas com efeito de aumento da despesa incluíram a introdução de um crédito fiscal sobre a energia 14 , auxílios às empresas afetadas pelo aumento dos preços da energia e uma limitação dos aumentos dos preços do gás. A Comissão estima o custo orçamental líquido destas medidas em 0,5 % do PIB em 2022. O saldo das administrações públicas foi igualmente afetado pelo custo orçamental da proteção temporária das pessoas deslocadas da Ucrânia, estimado em 0,1 % do PIB em 2022. Ao mesmo tempo, o custo estimado das medidas temporárias de emergência relacionadas com a COVID-19 diminuiu para 0,1 % do PIB em 2022, partindo de 0,8 % em 2021.
(15)Em 18 de junho de 2021, o Conselho recomendou que, em 2022, o Luxemburgo 15 adotasse uma orientação orçamental favorável, incluindo o estímulo proporcionado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência, e preservasse o investimento financiado a nível nacional.
(16)De acordo com as estimativas da Comissão, a orientação orçamental em 2022 foi favorável 16 , situando-se em -0,9 % do PIB, tal como recomendado pelo Conselho. Tal como recomendado pelo Conselho, o Luxemburgo continuou a apoiar a recuperação através de investimentos financiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE ascenderam a 0,1 % do PIB em 2022 (0,1 % do PIB em 2021). O investimento financiado a nível nacional teve um contributo neutro para a orientação orçamental 17 . O Luxemburgo preservou portanto o investimento financiado a nível nacional, tal como recomendado pelo Conselho. Ao mesmo tempo, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de novas medidas em matéria de receitas) teve um contributo expansionista, equivalente a 1,3 pontos percentuais, para a orientação orçamental global. Este contributo expansionista significativo incluiu o impacto adicional das medidas destinadas a mitigar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia (custo orçamental líquido adicional de 0,5 % do PIB), bem como os custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,1 % do PIB). Ao mesmo tempo, certos subsídios, outras despesas correntes e consumos intermédios também contribuíram (0,3 % do PIB) para o crescimento das despesas correntes primárias líquidas. Por conseguinte, o Luxemburgo não assegurou um controlo suficiente do crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional. Esse contributo expansionista significativo das despesas correntes financiadas a nível nacional só em parte foi devido às medidas destinadas a fazer face ao impacto económico e social do aumento dos preços da energia, bem como aos custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,1 % do PIB).
(17)O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais constantes do Programa de Estabilidade afigura-se favorável para 2023 e anos seguintes. O Governo prevê que o PIB real cresça 2,4 % em 2023 e 3,8 % em 2024. Em comparação, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um crescimento inferior do PIB real, de 1,6 % em 2023 e 2,4 % em 2024, principalmente devido a um menor contributo para o crescimento das exportações líquidas em 2023 e da procura interna em 2024 18 .
(18)No Programa de Estabilidade de 2023, o Governo prevê que o saldo das administrações públicas sofra uma deterioração, passando a apresentar um défice de 1,5 % do PIB em 2023. A deterioração em 2023 reflete principalmente medidas adicionais de apoio aos rendimentos das famílias e das empresas, na sequência da subida dos preços da energia e da inflação. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá aumentar de 24,6 % no final de 2022 para 26,1 % no final de 2023. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice orçamental de 1,7 % do PIB em 2023. Este valor é ligeiramente inferior ao défice projetado no Programa de Estabilidade, principalmente devido às receitas fiscais ligeiramente mais baixas, de acordo com as previsões da Comissão. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB ligeiramente inferior, de 25,9 % no final de 2023. A diferença deve-se a um maior crescimento do PIB nominal em 2023, de acordo com as previsões da Comissão.
(19)Em 2023, o saldo da administração pública deverá continuar a ser afetado pelas medidas adotadas para atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia. Em causa estão medidas prorrogadas pós-2022 (em particular uma limitação do aumento dos preços do gás através da subvenção dos custos energéticos domésticos e das tarifas de rede, a estabilização dos preços da eletricidade através de subsídios aos agregados familiares e medidas de apoio às empresas), para além de novas medidas como subsídios para o fornecimento de aquecimento através de redes urbanas e para as grandes habitações, bem como subsídios para promover o autoconsumo utilizando a eletricidade fotovoltaica por parte das empresas. As previsões da Comissão da primavera de 2023 projetam um custo orçamental líquido das medidas de apoio equivalente a 1,1 % do PIB em 2023 19 . As medidas previstas para 2023 são orientadas para as empresas ou agregados familiares mais vulneráveis, não preservando, na maior parte dos casos, os sinais de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética. Consequentemente, as previsões da Comissão da primavera de 2023 estimam o montante das medidas de apoio orientadas, a ter em conta na avaliação do cumprimento da recomendação orçamental para 2023, em 0,6 % do PIB em 2023 (em comparação com 0,4 % do PIB em 2022).
(20)Em 12 de julho de 2022, o Conselho recomendou 20 que o Luxemburgo tomasse medidas, em 2023, para assegurar que o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional seja conforme com uma orientação política globalmente neutra 21 , tendo em conta a continuação dos apoios temporários e específicos dirigidos aos agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia e às pessoas que fogem da Ucrânia. O Luxemburgo deverá estar preparado para ajustar as despesas atuais à evolução da situação. Foi igualmente recomendado que o Luxemburgo aumentasse o investimento público para as transições ecológica e digital e a segurança energética, tendo em conta a iniciativa REPowerEU, nomeadamente recorrendo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a outros fundos da União.
(21)Em 2023, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para uma orientação orçamental expansionista (-1,5 % do PIB) num contexto de elevada inflação, na sequência de uma orientação orçamental também expansionista em 2022 (-0,9 % do PIB). Além disso, prevê-se que, em 2023, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) tenha um contributo expansionista, equivalente a 1,3 % pontos percentuais, para a orientação orçamental. Esse efeito inclui o aumento em 0,3 % do PIB do custo das medidas de apoio orientadas para os agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia. Por conseguinte, o contributo expansionista das despesas correntes primárias líquidas financiadas a nível nacional apenas em parte se deve aos apoios específicos dirigidos aos agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia. O crescimento expansionista das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) é também impulsionado, entre outros fatores, por benefícios sociais que não em espécie, subsídios relacionados com medidas energéticas não específicas, aumentos permanentes dos salários do setor público, uma contribuição única para o orçamento da UE e a redução das taxas do IVA. Em suma, o crescimento projetado das despesas primárias correntes financiadas a nível nacional não está em consonância com a recomendação do Conselho. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE deverão ascender a 0,2 % do PIB em 2023, enquanto o investimento financiado a nível nacional deverá ter um contributo expansionista para a orientação orçamental de 0,1 pontos percentuais. Assim sendo, o Luxemburgo tenciona financiar investimentos adicionais através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e de outros fundos da UE, devendo preservar o investimento financiado a nível nacional 22 . O plano será financiar o investimento público para as transições ecológica e digital e para a segurança energética, nomeadamente por via de projetos como a eletrificação dos transportes públicos, o reforço da rede de elétrico e ferroviária, um fundo para o clima e a energia para apoiar a aquisição de painéis fotovoltaicos, a digitalização dos serviços públicos e a segurança das comunicações digitais (tecnologia quântica), que são parcialmente financiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE.
(22)De acordo com o Programa de Estabilidade, o défice das administrações públicas deverá aumentar para 1,7 % do PIB em 2024. O aumento em 2024 reflete principalmente a extensão das medidas de apoio para proteger o rendimento das famílias e das empresas dos efeitos do surto inflacionista. O programa prevê que o rácio dívida pública/PIB aumente para 27,5 % no final de 2024. Com base nas medidas políticas já conhecidas à data da sua finalização, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice das administrações públicas de 1,5 % do PIB em 2024. Este valor é ligeiramente inferior ao défice projetado no programa, principalmente devido a um menor aumento das remunerações dos trabalhadores por conta de outrem, de acordo com as previsões da Comissão. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB semelhante, 27,0 % no final de 2024.
(23)O Programa de Estabilidade prevê a prorrogação das medidas de apoio à energia até ao final de 2024. A Comissão está atualmente a assumir que essas medidas terão um custo líquido de 0,5 % do PIB em 2024 23 , em comparação com 1,1 % do PIB em 2023, apenas no pressuposto de que não surgirão novos aumentos dos preços da energia. As medidas de apoio à energia atualmente previstas para 2024 não parecem ser orientadas para as empresas ou agregados familiares vulneráveis, nem mantêm totalmente, na maior parte dos casos, o sinal de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética.
(24)O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho apela a uma melhoria anual do saldo orçamental estrutural em direção ao objetivo de médio prazo de 0,5 % do PIB, como valor de referência 24 . Tendo em conta considerações de sustentabilidade orçamental 25 , o saldo estrutural deverá ser melhorado em pelo menos 0,3 % do PIB em 2024. Para assegurar essa melhoria, o crescimento das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional 26 em 2024 não deverá ultrapassar os 4,8 %, tal como refletido na presente recomendação. Ao mesmo tempo, as restantes medidas de apoio à energia (atualmente estimadas pela Comissão em 1,1 % do PIB em 2023) devem ser gradualmente eliminadas em 2023, sob reserva da evolução do mercado da energia e começando pelas medidas mais genéricas, e as poupanças conexas devem ser utilizadas para reduzir o défice orçamental. Com base nas estimativas da Comissão, isso resultaria num crescimento da despesa primária líquida inferior à taxa máxima de crescimento recomendada para 2024. De acordo com as previsões da Comissão da primavera de 2023, contudo, o crescimento das despesas correntes primárias líquidas financiadas a nível nacional em 2023 não será conforme com a recomendação do Conselho. Se tal se confirmar, importaria garantir um menor crescimento das despesas primárias líquidas em 2024.
(25)No pressuposto de políticas inalteradas, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um aumento das despesas primárias financiadas a nível nacional de 2,9 % em 2024, abaixo da taxa de crescimento recomendada.
(26)De acordo com o programa, o investimento público deverá manter-se estável em 4,5 % do PIB em 2023 e 2024. O programa refere-se a reformas e investimentos que deverão contribuir para o crescimento sustentável e inclusivo, incluindo investimentos para incentivar as transições energética e digital, que também fazem parte do Plano de Recuperação e Resiliência.
(27)O Programa de Estabilidade define uma trajetória orçamental de médio prazo até 2027. De acordo com o programa, o défice das administrações públicas deverá diminuir gradualmente para 1,0 % do PIB em 2025 e 0,8 % em 2026, antes de voltar a aumentar ligeiramente para 0,9 % em 2027. O défice das administrações públicas deverá portanto manter-se abaixo dos 3 % do PIB no período abrangido pelo programa. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá aumentar de 27,5 % no final de 2024 para 29,0 % até ao final de 2027.
(28)O impacto das tendências demográficas nas despesas públicas será mais acentuado nas próximas décadas, uma vez que se prevê que o número de pensionistas por trabalhador aumente de forma constante devido ao envelhecimento da população e ao abrandamento dos fluxos migratórios líquidos. Num cenário em que ocorram alterações políticas, o Luxemburgo enfrentará um dos maiores aumentos das despesas com pensões da UE em percentagem do PIB, que deverão duplicar para cerca de 18 % do PIB até 2070, o valor mais elevado de toda a UE. Tal conduzirá a um aumento significativo da dívida pública, colocando em risco a sustentabilidade das finanças públicas. O plano de recuperação e resiliência não aborda a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões. Mais especificamente, o plano não aborda os efeitos negativos dos regimes de reforma antecipada e dos incentivos financeiros para abandonar precocemente o mercado de trabalho, fatores que contribuem para a baixa taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos. O aumento da idade efetiva de reforma teria um impacto macroeconómico benéfico e poderia permitir reduzir as despesas com pensões, uma vez que uma taxa mais elevada de trabalhadores mais velhos em atividade apoiaria o crescimento económico. A luta contra o planeamento fiscal agressivo na UE é essencial para: i) evitar distorções da concorrência entre empresas; ii) assegurar um tratamento equitativo dos contribuintes; e iii) salvaguardar as finanças públicas. O Luxemburgo é uma pequena economia aberta, com um grande setor financeiro internacional, o que explica em grande medida os grandes fluxos financeiros. No entanto, estes fluxos refletem igualmente a presença de muitas empresas estrangeiras no país, que estão envolvidas em atividades de tesouraria intragrupo. Um aspeto particularmente preocupante é a ausência de retenção na fonte ou medidas equivalentes sobre os pagamentos de juros e royalties enviados para jurisdições com tributação baixa ou nula para além dos países incluídos na lista da UE de jurisdições não cooperantes 27 . Os pagamentos de juros e royalties enviados por empresas sediadas no Luxemburgo para jurisdições de países terceiros poderão ser sujeitos a uma tributação reduzida ou nula se não forem tributados ou só o forem a um nível baixo na jurisdição do beneficiário. O Luxemburgo tomou algumas medidas para combater o planeamento fiscal agressivo. Até à data, contudo, essas medidas têm sido insuficientes para resolver estas características do sistema fiscal, que podem ser utilizadas pelas multinacionais para desenvolver um planeamento fiscal agressivo.
(29)Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 3, alínea b), e com o anexo V, critério 2.2, do Regulamento (UE) 2021/241, o plano de recuperação e resiliência inclui um vasto conjunto de reformas e investimentos que se reforçam mutuamente, a executar até 2026. A execução do plano de recuperação e resiliência do Luxemburgo está a avançar a bom ritmo. O Luxemburgo apresentou o seu primeiro pedido de pagamento em 28 de dezembro de 2022, correspondente a 26 marcos e metas da decisão de execução do Conselho e com um desembolso de 20 milhões de EUR ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A Comissão publicou a sua avaliação positiva preliminar em 28 de abril de 2023. O pedido de pagamento está agora a ser debatido no Conselho. Os marcos e metas em causa incluem a entrada em vigor da reforma do «Pacto para a Habitação 2.0», que visa aumentar a oferta de habitação para arrendamento a preços acessíveis oferecida pelos municípios, investimentos na digitalização do setor público e no desenvolvimento de comunicações ultraseguras, a melhoria das competências da mão-de-obra, com o lançamento do programa «FutureSkills», bem como uma reforma da contratação pública para aquisição de veículos não poluentes. O Luxemburgo apresentou uma alteração do seu plano em 11 de novembro de 2022, que foi aprovada pelo Conselho em 17 de janeiro de 2023. O Luxemburgo deverá apresentar um capítulo REPowerEU e já decidiu transferir 128,5 milhões de EUR da Reserva de Ajustamento ao Brexit para o MRR, a fim de financiar a sua execução. A rápida inclusão do novo capítulo REPowerEU no plano de recuperação e resiliência permitirá o financiamento de reformas e investimentos adicionais em apoio dos objetivos estratégicos do Luxemburgo nos domínios da energia e da transição ecológica. A participação sistemática e efetiva das autoridades locais e regionais, dos parceiros sociais e de outras partes interessadas continua a ser importante para o êxito da execução do plano de recuperação e resiliência, bem como de outras políticas económicas e de emprego que vão além do plano, a fim de assegurar uma capacitação alargada no quadro da agenda política geral.
(30)A Comissão aprovou todos os documentos de programação da política de coesão do Luxemburgo em 2022. A rápida execução dos programas da política de coesão em complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência, incluindo o capítulo REPowerEU, será essencial para concretizar a transição ecológica e digital, aumentar a resiliência económica e social e assegurar um desenvolvimento territorial equilibrado no Luxemburgo.
(31)Para além dos desafios económicos e sociais abordados pelo plano de recuperação e resiliência, o Luxemburgo enfrenta uma série de desafios adicionais, em particular as ameaças para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, principalmente decorrentes do sistema de pensões, as lacunas jurídicas que podem ser utilizadas pelas multinacionais envolvidas num planeamento fiscal agressivo, vulnerabilidades relacionadas com os elevados preços da habitação e com a dívida das famílias, as deficiências do sistema educativo, que agravam as desigualdades, e as questões relacionadas com a política energética e a transição ecológica, incluindo potenciais obstáculos ao gradual abandono dos combustíveis fósseis e questões relacionadas com a rede de transportes.
(32)As competências básicas e o desempenho global dos alunos dependem em grande medida da sua origem socioeconómica e linguística. Os níveis médios de conhecimentos e competências essenciais aos 15 anos, tal como medidos pelo Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) da OCDE, são significativamente mais baixos no Luxemburgo do que a média da UE. O fosso entre os estudantes favorecidos e os seus pares desfavorecidos é maior no Luxemburgo do que em qualquer outro país da UE. O sistema educativo não dota todos os alunos das competências básicas necessárias para dar resposta às necessidades do mercado de trabalho do país. A língua falada no sistema escolar nacional a nível primário é o luxemburguês, ao passo que os alunos aprendem a ler e escrever em alemão. Todas as disciplinas (exceto o Francês) são lecionadas em alemão. Daí resulta uma procura muito elevada de competências linguísticas, num país em que apenas um em cada três alunos fala luxemburguês como primeira língua. A percentagem de jovens entre os 18 e os 24 anos que abandonaram o ensino e a formação sem concluir o ensino secundário superior aumentou de 6,3 % em 2018 para 8,2 % em 2022. Em setembro de 2022, o Luxemburgo lançou um projeto-piloto, em quatro escolas primárias, onde os alunos começam a aprender primeiro em francês e só depois em alemão. Se for alargada a mais escolas, esta abordagem poderá ajudar a melhorar o desempenho dos alunos cuja primeira língua não é o francês. O Luxemburgo aumentou também a sua oferta de escolas internacionais públicas: a partir de 2022/2023, 4 % dos alunos dos níveis pré-primário e primário estão inscritos nessas escolas, onde podem escolher entre inglês, francês ou alemão como língua de ensino. Se esta opção de ensino através de uma língua principal fosse alargada a uma maior parte da população escolar, poderia melhorar substancialmente as possibilidades de os alunos obterem melhores resultados de aprendizagem.
(33)O sistema energético do Luxemburgo caracteriza-se por uma elevada dependência das importações de combustíveis fósseis. O país é um grande importador líquido de energia. Depende quase inteiramente das importações de energia primária, com uma taxa de dependência de 92 % em 2021. O petróleo forneceu 69 % do cabaz energético do Luxemburgo e o gás natural 18 %, enquanto 12 % provêm de fontes de energia renováveis, atingindo uma capacidade de 572 MW em 2022. O Luxemburgo não importa petróleo da Rússia. No que respeito ao gás, a dependência em relação à Rússia é limitada, uma vez que quase 100 % do gás consumido no Luxemburgo foi importado por gasodutos da Bélgica e da Alemanha, sendo proveniente da Noruega e dos Países Baixos. O consumo de gás natural do Luxemburgo diminuiu 26 % no período de agosto de 2022 a março de 2023, em comparação com o consumo médio de gás durante o mesmo período nos últimos 5 anos, ultrapassando portanto o objetivo de redução em 15 %. O Luxemburgo poderia continuar a envidar esforços para reduzir temporariamente a procura de gás até 31 de março de 2024 28 .
(34)Embora o Luxemburgo esteja altamente interligado tanto em termos de eletricidade como de gás, serão necessários mais investimentos em antecipação do aumento da procura tanto de energias renováveis como de eletricidade. O Luxemburgo tem de enfrentar o desafio colocado por uma oferta insuficiente de habitação, cumprindo simultaneamente as suas metas em matéria de energia e clima. O parque imobiliário existente carece também de renovação. Com 20,8 % do potencial total de poupança de energia (em termos de GWh), o setor da construção e renovação residenciais representa a segunda maior fonte em termos de potencial de poupança cumulativa de energia até 2030. Cerca de 89 % do parque imobiliário residencial utiliza sistemas de aquecimento à base de combustíveis fósseis (gasóleo de aquecimento e gás natural). Os municípios desempenharão um papel fundamental neste contexto. O congestionamento do tráfego rodoviário pesa sobre a economia e a sustentabilidade ambiental, enquanto os transportes representam uma parte significativa do consumo de petróleo e 59 % do total das emissões de gases com efeito de estufa, em comparação com uma média na UE de 24 % em 2019. Embora o Luxemburgo tenha adotado algumas medidas relevantes para melhorar os transportes sustentáveis, outras intervenções mais específicas ajudariam substancialmente a reduzir a dependência do petróleo e as emissões de gases com efeito de estufa. Esse facto reflete-se no PNEC do Luxemburgo, que fixa um objetivo de 40 % de automóveis elétricos e plug-in na sua frota até 2030. O Luxemburgo fixou o objetivo de alcançar a neutralidade climática até 2050. Nos últimos anos, realizou progressos consideráveis em matéria de energias renováveis, mas continua a ser um dos Estados-Membros com a percentagem mais baixa. Para que o Luxemburgo atinja os seus objetivos energéticos para 2030 – obter 25 % de energia a partir de fontes renováveis e reduzir o consumo final de energia em 40 % a 44 % em relação aos níveis de 2007 – será necessário aumentar as ambições em matéria de redução das emissões de gases com efeito de estufa e de aumento das energias renováveis e da eficiência energética.
(35)A escassez de mão-de-obra e de competências em setores e profissões fundamentais para a transição ecológica, incluindo o fabrico, implantação e manutenção de tecnologias de impacto zero, está a criar estrangulamentos na transição para uma economia de impacto zero. Para aumentar as competências disponíveis e promover a inclusão e a reafectação da mão-de-obra, é essencial dispor de sistemas de educação e formação de elevada qualidade, que consigam dar resposta à evolução das necessidades do mercado de trabalho, bem como de medidas orientadas para a requalificação e a melhoria das competências. A fim de aproveitar a oferta de mão-de-obra não utilizada, essas medidas deverão ser acessíveis, em particular para os indivíduos e nos setores mais afetados pela transição ecológica. O Luxemburgo intensificou os seus esforços para melhorar as competências e requalificar os trabalhadores de setores em declínio e em transformação. No entanto, continua a haver escassez de mão-de-obra em algumas profissões, nomeadamente de funções políticas e de planeamento, que poderá estar a estrangular a transição ecológica e a implementação do REPowerEU.
(36)À luz da avaliação da Comissão, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade de 2023, estando o seu parecer 29 refletido na recomendação (1).
(37)Tendo em conta a estreita interligação entre as economias dos Estados-Membros da área do euro e o seu contributo coletivo para o funcionamento da união económica e monetária, o Conselho recomendou que esses Estados-Membros tomassem medidas, nomeadamente através dos seus planos de recuperação e resiliência, para: i) preservar a sustentabilidade da dívida e evitar medidas genéricas de apoio à procura agregada em 2023, orientar melhor as medidas orçamentais adotadas para atenuar o impacto dos elevados preços da energia e refletir sobre a melhor forma de reduzir gradualmente os apoios à medida que a pressão sobre os preços for diminuindo; ii) manter um elevado investimento público e promover o investimento privado para apoiar a transição ecológica e digital; iii) apoiar uma evolução dos salários que atenue as perdas de poder de compra, limitando simultaneamente os efeitos de segunda ordem sobre a inflação, continuar a melhorar as políticas ativas do mercado de trabalho e dar resposta às situações de escassez de competências; iv) melhorar o ambiente empresarial e assegurar que o apoio energético às empresas seja eficaz em termos de custos, temporário, orientado para empresas viáveis e prestado de uma forma que mantenha os incentivos à transição ecológica; e v) preservar a estabilidade macrofinanceira e monitorizar os riscos, continuando simultaneamente a trabalhar no sentido da conclusão da União Bancária. No que respeita ao Luxemburgo, as recomendações (1), (2) e (4) contribuirão para a execução da primeira, segunda, terceira, quarta e quinta recomendações para a área do euro.
RECOMENDA QUE o Luxemburgo tome medidas em 2023 e 2024 no sentido de:
1.Eliminar progressivamente, até ao final de 2023, as medidas de apoio à energia em vigor, utilizando as correspondentes poupanças para reduzir o défice público. Se novos aumentos dos preços da energia voltarem a exigir medidas de apoio, garantir que estas sejam orientadas para as empresas e os agregados familiares vulneráveis, comportáveis do ponto de vista orçamental e preservem os incentivos à poupança de energia.
Assegurar uma política orçamental prudente, nomeadamente limitando o aumento nominal das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional em 2024 a um máximo de 4,8 %.
Preservar o investimento público financiado a nível nacional e assegurar a absorção efetiva das subvenções do MRR e de outros fundos da UE, em especial para promover as transições ecológica e digital.
Para o período após 2024, continuar a prosseguir uma estratégia orçamental de consolidação gradual e sustentável no médio prazo, combinada com investimentos e reformas conducentes a um maior crescimento sustentável, a fim de alcançar uma situação orçamental prudente a médio prazo.
Reduzir os riscos relacionados com o mercado da habitação, nomeadamente através da redução da dedutibilidade dos juros hipotecários e da adoção de medidas para aumentar a oferta de terrenos para construção. Abordar a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões, nomeadamente limitando as possibilidades de reforma antecipada e aumentando a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos. Intensificar as medidas para combater eficazmente o planeamento fiscal agressivo, em especial assegurando uma tributação suficiente dos pagamentos de juros e royalties enviados para jurisdições com tributação zero/baixa.
2.Dar continuidade à execução do plano de recuperação e resiliência revisto e finalizar rapidamente o capítulo REPowerEU, com vista a iniciar rapidamente a sua execução. Prosseguir com a rápida execução dos programas da política de coesão, em estreita complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência.
3.Melhorar o desempenho do sistema de ensino escolar e promover a igualdade de oportunidades para todos os estudantes, nomeadamente adaptando o ensino às necessidades dos estudantes desfavorecidos e dos alunos de diferentes contextos linguísticos.
4.Reduzir a dependência dos combustíveis fósseis acelerando a implantação de energias renováveis, aumentando a capacidade de transporte de eletricidade, facilitando os procedimentos de licenciamento e investindo na eficiência energética dos setores residencial e não residencial. Apoiar os municípios no desenvolvimento de planos locais pormenorizados para a implantação de energias renováveis, incluindo a energia eólica e fotovoltaica, e para os sistemas de aquecimento e arrefecimento urbano. Continuar a promover a eletrificação dos transportes e a investir nas redes e infraestruturas de transportes públicos. Intensificar os esforços políticos para assegurar a disponibilização e aquisição das competências necessárias à realização da transição ecológica.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente