COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.5.2023
COM(2023) 610 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 da França e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2023 da França
{SWD(2023) 610 final}
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2023 da França e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de 2023 da França
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 , nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,
Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos 2 , nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu,
Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,
Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,
Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,
Considerando o seguinte:
(1)O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho 3 , que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência presta apoio financeiro aos Estados-Membros para a execução de reformas e investimentos, implicando um estímulo orçamental financiado pela UE. Em consonância com as prioridades do Semestre Europeu, contribui para a recuperação económica e social e para a execução de reformas e investimentos sustentáveis, em especial para promover a transição ecológica e digital e tornar mais resilientes as economias dos Estados-Membros. Contribui igualmente para reforçar as finanças públicas e estimular o crescimento e a criação de emprego a médio e longo prazo, favorece o aumento da coesão territorial na UE e apoia a execução corrente do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. A contribuição financeira máxima por Estado-Membro ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência foi atualizada em 30 de junho de 2022, em conformidade com o artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2021/241.
(2)Em 22 de novembro de 2022, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2023 4 , que marca o início do Semestre Europeu de 2023 para a coordenação das políticas económicas. Em 23 de março de 2023, o Conselho Europeu aprovou as prioridades dessa análise, de acordo com as quatro dimensões da sustentabilidade competitiva. Em 22 de novembro de 2022, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou igualmente o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2023, no qual identificou a França como um dos Estados-Membros que podem ser afetados ou correr o risco de ser afetados por desequilíbrios e relativamente aos quais seria necessária uma apreciação aprofundada. Na mesma data, a Comissão adotou igualmente um parecer sobre o projeto de plano orçamental da França para 2023. A Comissão adotou igualmente uma proposta de Recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que o Conselho adotou em 16 de maio de 2023, bem como a proposta de Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2023, que analisa a aplicação das Orientações para o Emprego e os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que o Conselho adotou em 13 de março de 2023.
(3)Embora as economias da UE estejam a mostrar uma resiliência notável, o contexto geopolítico continua a ter um impacto negativo. Mantendo-se firme no seu apoio à Ucrânia, a UE tem centrado as suas políticas económicas e sociais na redução dos impactos negativos dos choques energéticos para as empresas e agregados familiares vulneráveis no curto prazo, bem como na prossecução dos esforços para concretizar a transição ecológica e digital, apoiar o crescimento sustentável e inclusivo, salvaguardar a estabilidade macroeconómica e aumentar a resiliência a médio prazo. A UE atribui além disso uma forte prioridade ao aumento da sua competitividade e produtividade.
(4)Em 1 de fevereiro de 2023, a Comissão publicou uma Comunicação intitulada «Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero» 5 , visando revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE e apoiar uma rápida transição para a neutralidade climática. O plano, que complementa os esforços em curso no âmbito do Pacto Ecológico Europeu e do REPowerEU, visa proporcionar um ambiente mais favorável ao aumento da capacidade de produção da UE no que respeita às tecnologias e produtos de impacto zero necessários para cumprir os ambiciosos objetivos climáticos da UE, bem como assegurar o acesso às necessárias matérias-primas críticas, nomeadamente por via da diversificação do aprovisionamento, da exploração adequada dos recursos geológicos nos Estados-Membros e da maximização da reciclagem de matérias-primas. O plano baseia-se em quatro pilares: um quadro regulamentar previsível e simplificado, a aceleração do acesso ao financiamento, a melhoria das competências e um comércio aberto para reforçar a resiliência das cadeias de abastecimento. Em 16 de março de 2023, a Comissão publicou também uma comunicação intitulada «Competitividade da UE a longo prazo: visão além de 2030» 6 , articulada em torno de nove fatores impulsionadores que se reforçam mutuamente com o objetivo de contribuir para um quadro regulamentar favorável ao crescimento. A comunicação define prioridades políticas destinadas a assegurar ativamente melhorias estruturais, investimentos bem orientados e medidas regulamentares que fomentem a competitividade a longo prazo da UE e dos Estados-Membros. As recomendações a seguir apresentadas contribuem para a concretização dessas prioridades.
(5)Em 2023, o Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas continua a evoluir em consonância com a execução do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A plena execução dos planos de recuperação e resiliência adotados continua a ser um elemento essencial para a realização das prioridades políticas no âmbito do Semestre Europeu, uma vez que os planos atendem à totalidade ou pelo menos a uma parte significativa das recomendações específicas por país formuladas nos últimos anos. As recomendações específicas por país de 2019, 2020 e 2022 continuam a ser igualmente pertinentes para os planos de recuperação e resiliência revistos, atualizados ou alterados em conformidade com os artigos 14.º, 18.º e 21.º do Regulamento (UE) 2021/241.
(6)O Regulamento REPowerEU 7 , adotado em 27 de fevereiro de 2023, visa acabar rapidamente com a dependência da UE das importações de combustíveis fósseis russos, contribuindo para a segurança energética e a diversificação do aprovisionamento energético da UE e reforçando, ao mesmo tempo, a adoção de energias renováveis, as capacidades de armazenamento de energia e a eficiência energética. Ao abrigo do regulamento, os Estados-Membros podem acrescentar um novo capítulo REPowerEU aos seus planos nacionais de recuperação e resiliência, a fim de financiar reformas e investimentos essenciais que contribuam para a consecução dos objetivos REPowerEU. Essas reformas e investimentos contribuirão igualmente para revitalizar a competitividade da indústria de impacto zero da UE, na linha do Plano Industrial do Pacto Ecológico para a Era do Impacto Zero, bem como para dar resposta às recomendações específicas por país em matéria de energia dirigidas aos Estados-Membros em 2022 e, se for caso disso, em 2023. O Regulamento REPowerEU introduz uma nova categoria de apoio financeiro não reembolsável, que é disponibilizado aos Estados-Membros para financiar novas reformas e investimentos relacionados com a energia no âmbito dos seus planos de recuperação e resiliência.
(7)Em 8 de março de 2023, a Comissão adotou uma comunicação que formula orientações em matéria de política orçamental para 2024, com o objetivo de apoiar a preparação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros, reforçando assim a coordenação das políticas 8 . A Comissão recordou nesse contexto que a cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento será desativada no final de 2023. Para 2023-24, apelou à adoção de políticas orçamentais que permitam assegurar a sustentabilidade da dívida no médio prazo e aumentar o crescimento potencial de forma sustentável. Os Estados-Membros foram convidados a indicar, nos seus programas de estabilidade e convergência de 2023, de que forma os seus planos orçamentais assegurarão o respeito do valor de referência de 3 % do PIB para o défice e uma redução plausível e continuada da dívida, ou a sua manutenção em níveis prudentes no médio prazo. A Comissão convidou os Estados-Membros a eliminarem progressivamente as medidas orçamentais nacionais introduzidas para proteger os agregados familiares e as empresas do choque dos preços da energia, começando pelas medidas de caráter mais genérico. Indicou que, caso seja necessária uma prorrogação das medidas de apoio devido a novas pressões sobre os preços da energia, os Estados-Membros deverão orientar muito melhor essas medidas em benefício das empresas e agregados familiares vulneráveis. A Comissão propôs que as recomendações orçamentais fossem quantificadas e diferenciadas e que a respetiva formulação tomasse por base a despesa primária líquida, tal como proposto na sua comunicação sobre as orientações para a reforma do quadro de governação económica da UE 9 . Recomendou que todos os Estados-Membros continuassem a proteger o investimento financiado a nível nacional e a assegurar a utilização eficaz do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e dos outros fundos da UE, em especial tendo em conta os objetivos da transição ecológica e digital e em matéria de resiliência. A Comissão indicou ainda que irá propor ao Conselho a abertura de procedimentos por défice excessivo na primavera de 2024 com base nos dados de execução relativos a 2023, em conformidade com as disposições jurídicas em vigor.
(8)Em 26 de abril de 2023, a Comissão apresentou propostas legislativas para executar uma reforma abrangente das regras de governação económica da UE. O objetivo central destas propostas consiste em reforçar a sustentabilidade da dívida pública e em promover um crescimento sustentável e inclusivo em todos os Estados-Membros através de reformas e investimentos. As propostas visam proporcionar aos Estados-Membros um maior controlo sobre a conceção dos seus planos de médio prazo, introduzindo ao mesmo tempo um regime de aplicação mais rigoroso a fim de garantir que os Estados-Membros respeitem os compromissos assumidos nos seus planos orçamentais/estruturais de médio prazo. O objetivo é concluir o trabalho legislativo em 2023.
(9)Em 28 de abril de 2021, a França apresentou à Comissão o seu plano nacional de recuperação e resiliência, em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/241. Nos termos do artigo 19.º do Regulamento (UE) 2021/241, a Comissão avaliou a relevância, eficácia, eficiência e coerência do plano de recuperação e resiliência, em conformidade com as orientações de avaliação constantes do anexo V do mesmo regulamento. Em 13 de julho de 2021, o Conselho adotou a sua decisão relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência da França 10 . A disponibilização das parcelas está subordinada a uma decisão da Comissão, adotada em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 2021/241, que estabeleça que a França cumpriu de forma satisfatória os marcos e metas aplicáveis estabelecidos na decisão de execução do Conselho. O cumprimento satisfatório pressupõe que não tenha havido recuos na realização dos marcos e metas anteriores.
(10)Em 11 de maio de 2023, a França apresentou o seu Programa Nacional de Reformas de 2023 e o seu Programa de Estabilidade de 2023, cumprindo assim o prazo estabelecido no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97. A fim de atender às interligações entre os dois programas, estes foram avaliados em conjunto. Em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2021/241, o Programa Nacional de Reformas para 2023 reflete igualmente os relatórios semestrais apresentados pela França sobre os progressos realizados na consecução do plano de recuperação e resiliência.
(11)Em 24 de maio de 2023, a Comissão publicou o relatório específico de 2023 relativo à França 11 , avaliando os progressos realizados em resposta às recomendações específicas por país pertinentes adotadas pelo Conselho entre 2019 e 2022 e fazendo o balanço da execução do respetivo plano de recuperação e resiliência. Partindo desta análise, o relatório por país identificou lacunas relativas aos desafios que não são abordados, ou apenas o são parcialmente, pelo plano de recuperação e resiliência, bem como a desafios novos e emergentes. O relatório avaliou igualmente os progressos realizados pela França na execução do Pilar Europeu dos Direitos Sociais e na consecução das grandes metas da UE em matéria de emprego, competências e redução da pobreza, bem como na concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU.
(12)A Comissão procedeu a uma apreciação aprofundada da situação da França nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 e publicou os resultados em 24 de maio de 2023 12 , tendo concluído que a França regista desequilíbrios macroeconómicos. Continuam a subsistir embora mostrem alguns sinais de redução, em particular, as vulnerabilidades relacionadas com a elevada dívida pública, a competitividade e o baixo crescimento da produtividade, que têm relevância transfronteiras. A dívida pública tem vindo a diminuir desde o início da recuperação do PIB em 2021, na sequência de um aumento durante a pandemia. Em 2022, várias medidas orçamentais atenuaram significativamente o impacto da crise energética, mas abrandaram o ritmo da redução da dívida. As projeções apontam para que a dívida continue a diminuir este ano e no próximo, mas prevê-se que volte a registar uma tendência ascendente a partir daí, na ausência de medidas políticas, permanecendo a níveis elevados e acima dos anteriores à pandemia, enquanto os desafios em matéria de sustentabilidade orçamental a médio prazo permanecem elevados. As medidas políticas tomadas nos últimos anos com o objetivo de reforçar o crescimento potencial poderão ajudar a corrigir o previsto aumento da dívida pública a médio prazo. Foram adotadas várias reformas para impulsionar a competitividade ao nível dos custos. É já visível um pequeno efeito positivo na competitividade, prevendo-se que o pleno impacto das reformas se concretize nos próximos anos. Do mesmo modo, a produtividade do trabalho deverá beneficiar da execução efetiva dos investimentos e reformas previstos. A economia francesa mostrou-se resiliente ao longo do último ano, uma vez que a competitividade dos custos foi menos afetada pelos aumentos dos preços da energia do que no resto da área do euro. As exportações estão a melhorar devido à continuação da recuperação do turismo transfronteiras e do setor aeronáutico, que foram muito afetados pela pandemia. Embora a dívida do setor privado tenha aumentado durante o pior período da pandemia, o aumento do endividamento das empresas foi acompanhado por um aumento dos capitais próprios e pela acumulação de reservas de liquidez. Taxas de juro mais elevadas poderão dificultar a desalavancagem, tanto no setor público como no privado. A resposta política tem sido favorável, mas subsistem desafios, centrados na gestão das finanças públicas. A execução eficaz das reformas recentemente adotadas continua a ser fundamental para continuar a reduzir as vulnerabilidades, podendo citar-se a reforma da gestão das finanças públicas e o novo mecanismo para a realização de avaliações anuais da despesa pública. Ambas as ações serão cruciais para continuar a reduzir a despesa e manter a dívida pública numa tendência descendente e sustentada. O Governo adotou além disso uma reforma do sistema público de pensões que deverá contribuir para a sustentabilidade da dívida pública.
(13)Com base nos dados validados pelo Eurostat 13 , o défice das administrações públicas da França diminuiu de 6,5 % do PIB em 2021 para 4,7 % em 2022, enquanto a dívida das administrações públicas caiu de 112,9 % do PIB no final de 2021 para 111,6 % no final de 2022. Em 24 de maio de 2023, a Comissão elaborou um relatório nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do TFUE 14 , no qual analisava a situação orçamental da França, uma vez que o défice das administrações públicas tinha excedido em 2022 o valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado, a dívida das administrações públicas ultrapassado o valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado e não foi respeitado o valor de referência para a redução da dívida. O relatório concluiu que nem o critério do défice nem o critério da dívida foram cumpridos. Por outro lado, em conformidade com a sua Comunicação de 8 de março de 2023 15 , a Comissão não propôs a abertura de novos procedimentos por défice excessivo na primavera de 2023, mas declarou, por outro lado, que irá propor ao Conselho a abertura de procedimentos por défice excessivo na primavera de 2024 com base nos dados de execução relativos a 2023. A França deve ter em conta este facto na execução do seu orçamento de 2023 e na elaboração do projeto de plano orçamental para 2024.
(14)O saldo das administrações públicas foi afetado pelas medidas de política orçamental adotadas para atenuar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia. Em 2022, as medidas com efeito de redução da receita incluíram a redução do imposto nacional sobre o consumo final de eletricidade (TICFE), enquanto as medidas com efeito de aumento da despesa incluíram subsídios diretos para compensar os fornecedores de gás e eletricidade pelo limite máximo dos preços nos mercados regulamentados de gás e eletricidade, subsídios destinados a limitar o aumento dos preços de retalho dos combustíveis para os transportes e as empresas com utilização intensiva de energia, bem como transferências para os agregados familiares com baixos rendimentos. O custo destas medidas foi parcialmente compensado por novos impostos sobre os lucros extraordinários dos produtores e fornecedores de energia, nomeadamente um imposto excecional de solidariedade cobrado às empresas de combustíveis fósseis e de refinação e um mecanismo para estabelecer um limite às receitas de mercado ligadas a custos imputados à fatura de eletricidade, bem como pelas maiores receitas fiscais indiretas e menores subsídios face aos produtores de energias renováveis, dada a diferença positiva entre os preços de mercado e de referência no caso da eletricidade. A Comissão estima o custo orçamental líquido destas medidas em 0,9 % do PIB em 2022. Ao mesmo tempo, o custo estimado das medidas temporárias de emergência relacionadas com a COVID-19 diminuiu para 0,5 % do PIB em 2022, partindo de 2,6 % em 2021.
(15)Em 18 de junho de 2021, o Conselho recomendou que, em 2022, a França 16 utilizasse o Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar investimentos adicionais em apoio da recuperação, prosseguindo concomitantemente uma política orçamental prudente. A França deveria além disso preservar os investimentos financiados a nível nacional.
(16)De acordo com as estimativas da Comissão, a orientação orçamental em 2022 foi favorável 17 , situando-se em -2,0 % do PIB. Tal como recomendado pelo Conselho, a França continuou a apoiar a recuperação através de investimentos financiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE ascenderam a 0,6 % do PIB em 2022 (0,7 % do PIB em 2021). A diminuição marginal das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da UE em 2022 deveu-se a uma aplicação inicialmente acelerada, ao longo dos dois primeiros anos. O investimento financiado a nível nacional teve um contributo expansionista para a orientação orçamental de 0,1 pontos percentuais 18 . A França preservou, portanto, o investimento financiado a nível nacional, tal como recomendado pelo Conselho. Ao mesmo tempo, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de novas medidas em matéria de receitas) teve um contributo expansionista, equivalente a 1,7 pontos percentuais, para a orientação orçamental global. Este contributo expansionista significativo incluiu o impacto adicional das medidas de política orçamental destinadas a mitigar o impacto económico e social do aumento dos preços da energia (custo orçamental líquido adicional de 0,8 % do PIB). Ao mesmo tempo, a indexação das pensões, as prestações sociais e os salários da função pública também contribuíram (0,4 % do PIB) para o crescimento das despesas correntes primárias líquidas. Por conseguinte, a França não limitou suficientemente o crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional. Esse contributo expansionista significativo das despesas correntes financiadas a nível nacional só em parte foi devido às medidas destinadas a fazer face ao impacto económico e social do aumento dos preços da energia, bem como aos custos da oferta de proteção temporária às pessoas deslocadas da Ucrânia (0,1 % do PIB).
(17)O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais constantes do Programa de Estabilidade afigura-se favorável para 2023 e anos seguintes. O Governo prevê que o PIB real cresça 1,0 % em 2023 e 1,6 % em 2024. Em comparação, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um menor crescimento real do PIB, de 0,7 % em 2023 e 1,4 % em 2024, principalmente devido a menores contributos para o crescimento da procura interna em 2023, decorrentes da formação bruta de capital fixo e dos inventários, bem como à procura externa em 2024.
(18)No Programa de Estabilidade de 2023, o Governo prevê que o rácio do défice das administrações públicas aumente para 4,9 % do PIB em 2023. O aumento em 2023 reflete principalmente oabrandamento da atividade económica e a prevista quebra das receitas. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá diminuir de 111,6 % no final de 2022 para 109,6 % no final de 2023. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice orçamental de 4,7 % do PIB em 2023. Este valor é inferior ao défice projetado no Programa de Estabilidade, principalmente devido a uma maior elasticidade fiscal prevista pela Comissão, conduzindo a receitas mais elevadas. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB semelhante, 109,6 % no final de 2023.
(19)O saldo das administrações públicas deverá, em 2023, continuar a ser afetado pelas medidas orçamentais adotadas para atenuar os impactos económicos e sociais do aumento dos preços da energia. Consistem em medidas prorrogadas a partir de 2022, em particular a diminuição da TICFE e as subvenções diretas para compensar os fornecedores de gás e eletricidade pelo limite máximo dos preços do gás e eletricidade nos mercados regulamentados, bem como novas medidas, como o vale de combustível para transportes («chèque carburant»), sujeito a condição de recursos, orientado para os agregados familiares com baixos rendimentos e que substitui o desconto generalizado aplicado em 2022, para além de subsídios às micro, pequenas e médias empresas que não beneficiam de tarifas de eletricidade reguladas, a fim de cobrir o aumento da fatura energética até ao final de 2023. O custo destas medidas continua a ser parcialmente compensado por impostos sobre os lucros extraordinários dos produtores e fornecedores de energia, nomeadamente um mecanismo para estabelecer um limite às receitas de mercado ligadas a custos imputados à fatura de eletricidade, bem como pelas maiores receitas fiscais indiretas e menores subsídios face aos produtores de energias renováveis, dada a diferença positiva entre os preços de mercado e de referência no caso da eletricidade. Tendo em conta essas receitas, as previsões da Comissão da primavera de 2023 projetam um custo orçamental líquido das medidas de apoio equivalente a 1,0 % do PIB em 2023 19 . A maior parte das medidas previstas para 2023 não parece ser orientada para as empresas ou agregados familiares mais vulneráveis, nem preservar os sinais de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética. Consequentemente, as previsões da Comissão da primavera de 2023 estimam o montante das medidas de apoio orientadas, a ter em conta na avaliação do cumprimento da recomendação orçamental para 2023, em 0,2 % do PIB em 2023 (em comparação com 0,1 % do PIB em 2022). Por último, o saldo das administrações públicas deverá, em 2023, beneficiar da eliminação progressiva das medidas de emergência temporárias relacionadas com a COVID-19, num montante equivalente a 0,5 % do PIB.
(20)Em 12 de julho de 2022, o Conselho recomendou 20 que a França assegurasse em 2023 uma política orçamental prudente, em particular mantendo um crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional inferior ao crescimento do produto potencial a médio prazo 21 , tendo em conta a continuação dos apoios temporários e específicos dirigidos aos agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia e às pessoas que fogem da Ucrânia. Ao mesmo tempo, a França deve estar preparada para ajustar as despesas atuais à evolução da situação. Foi igualmente recomendado que a França aumentasse o investimento público para as transições ecológica e digital e a segurança energética, tendo em conta a iniciativa REPowerEU, nomeadamente recorrendo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a outros fundos da União.
(21)Em 2023, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para uma orientação orçamental contracionista (+0,5 % do PIB), num contexto de elevada inflação. Esta situação surge na sequência de uma orientação orçamental também expansionista em 2022 (-2,0 % do PIB). Além disso, prevê-se que, em 2023, o crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) tenha um contributo contracionista, equivalente a 0,6 % do PIB, para a orientação orçamental. Esse efeito inclui o aumento em 0,1 % do PIB do custo das medidas de apoio orientadas para os agregados familiares e empresas mais vulneráveis aos aumentos dos preços da energia. Em suma, o projetado crescimento das despesas correntes primárias financiadas a nível nacional está em consonância com a recomendação do Conselho. As despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE ascendem a 0,4 % do PIB em 2023, enquanto o investimento financiado a nível nacional terá um contributo neutro para a orientação orçamental 22 . Assim sendo, a França tenciona financiar investimentos adicionais através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e de outros fundos da UE, prevendo preservar o investimento financiado a nível nacional. Planeia financiar o investimento público para as transições ecológica e digital e para a segurança energética, tais como investimentos ao abrigo do plano «França 2030», para promover o investimento em I&D de ponta e nos domínios digitais, bem como investimentos em energias renováveis, sistemas de aquecimento e renovação de edifícios públicos e privados, medidas de apoio à descarbonização da indústria ou ainda investimentos em transportes sustentáveis, na saúde e na educação, que são parcialmente financiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da UE.
(22)De acordo com o Programa de Estabilidade, o défice das administrações públicas deverá diminuir para 4,4 % do PIB em 2024. A diminuição em 2024 reflete principalmente a retirada da maior parte das medidas de apoio à energia, juntamente com elasticidades fiscais mais elevadas. O programa prevê que o rácio dívida pública/PIB se mantenha globalmente estável, devendo atingir 109,5 % no final de 2024. Com base nas medidas políticas já conhecidas à data da sua finalização, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um défice das administrações públicas de 4,3 % do PIB em 2024. Este valor é inferior ao défice projetado no programa, principalmente devido a um efeito de base decorrente de um défice já inferior projetado pela Comissão para 2023. As previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um rácio dívida pública/PIB semelhante, 109,5 % no final de 2024.
(23)O Programa de Estabilidade prevê a eliminação progressiva da maior parte das medidas de apoio à energia em 2024. A Comissão está atualmente a assumir que essas medidas terão um custo líquido de 0,2 % do PIB em 2024, apenas no pressuposto de que não surgirão novos aumentos dos preços da energia. As medidas de apoio à energia atualmente previstas para 2024 não parecem ser orientadas para as empresas ou agregados familiares vulneráveis, nem mantêm totalmente o sinal de preço para reduzir a procura de energia e aumentar a eficiência energética.
(24)O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho apela a uma melhoria anual do saldo orçamental estrutural em direção ao objetivo de médio prazo de 0,5 % do PIB, como valor de referência 23 . Tendo em conta considerações de sustentabilidade orçamental 24 e a necessidade de reduzir o défice para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB, o saldo estrutural deverá ser melhorado em pelo menos 0,7 % do PIB em 2024. A fim de assegurar essa melhoria, o crescimento das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional 25 não deverá ultrapassar 2,3 % em 2024, tal como refletido na presente recomendação. Ao mesmo tempo, as restantes medidas de apoio à energia (atualmente estimadas pela Comissão em 1,0 % do PIB em 2023) deverão ser progressivamente eliminadas, em função da evolução do mercado da energia e começando pelas medidas mais genéricas, e as economias conexas deverão ser utilizadas para reduzir o défice orçamental. Com base nas estimativas da Comissão, esse processo conduzirá a um crescimento das despesas primárias líquidas abaixo do crescimento máximo recomendado para 2024.
(25)No pressuposto de políticas inalteradas, as previsões da Comissão da primavera de 2023 apontam para um aumento das despesas primárias financiadas a nível nacional de 3,1 % em 2024, acima da taxa de crescimento recomendada. O ajustamento projetado nas previsões da Comissão é inferior às economias resultantes da eliminação total das medidas de apoio à energia. Tal deve-se ao aumento dos investimentos no âmbito do programa France 2030 e à supressão total do imposto sobre a produção cobrado em função do valor acrescentado pelas empresas.
(26)De acordo com o programa, o investimento público deverá manter-se estável em 3,8 % do PIB entre 2023 e 2024. O programa refere-se a reformas e investimentos que deverão contribuir para a sustentabilidade orçamental e para o crescimento sustentável e inclusivo, incluindo uma reforma da governação das finanças públicas e um novo mecanismo de revisão das despesas, reformas do sistema de pensões e de subsídios de desemprego, bem como investimentos para promover as transições ecológica e digital, que também fazem parte do Plano de Recuperação e Resiliência. O Programa de Estabilidade define uma trajetória orçamental de médio prazo até 2027. De acordo com o programa, o défice das administrações públicas deverá diminuir gradualmente para 3,7 % do PIB em 2025, 3,2 % em 2026 e 2,7 % até 2027. O défice das administrações públicas deverá, portanto, passar a ser inferior a 3 % do PIB em 2027. De acordo com o programa, o rácio dívida pública/PIB deverá diminuir de 109,5 % no final de 2024 para 108,3 % até ao final de 2027.
(27)Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 3, alínea b), e com o anexo V, critério 2.2, do Regulamento (UE) 2021/241, o plano de recuperação e resiliência inclui um vasto conjunto de reformas e investimentos que se reforçam mutuamente, a executar até 2026. A execução do plano de recuperação e resiliência da França está a avançar a bom ritmo. A França apresentou um pedido de pagamento correspondente a 38 marcos e metas do plano e que resultou num desembolso global de 7,4 milhões de EUR. Os marcos refletem os progressos realizados na execução das reformas nos domínios das finanças públicas, da habitação, da mobilidade, do emprego, das competências e da saúde. Várias metas refletem grandes investimentos nos domínios da renovação energética dos edifícios, da descarbonização da indústria, dos veículos não poluentes, da investigação, do emprego dos jovens e da educação. A França apresentou uma revisão do seu plano em abril de 2023, incluindo um capítulo REPowerEU. O pedido da França para alterar o seu plano baseia-se na necessidade de ter em conta a elevada inflação registada em 2022, as perturbações da cadeia de abastecimento e a revisão em baixa da sua dotação máxima de subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A inclusão do novo capítulo REPowerEU no plano de recuperação e resiliência permitirá o financiamento de reformas e investimentos adicionais em apoio dos objetivos estratégicos da França nos domínios da energia e da transição ecológica. A participação sistemática e efetiva das autoridades locais e regionais, dos parceiros sociais e de outras partes interessadas continua a ser importante para o êxito da execução do plano de recuperação e resiliência, bem como de outras políticas económicas e de emprego que vão além do plano, a fim de assegurar uma capacitação alargada no quadro da agenda política geral.
(28)A Comissão aprovou a maior parte dos documentos de programação da política de coesão da França em 2022, com exceção do programa para Saint-Martin, que foi adotado em 20 de março de 2023. A rápida execução dos programas da política de coesão em complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência, incluindo o capítulo REPowerEU, será essencial para concretizar a transição ecológica e digital, aumentar a resiliência económica e social e assegurar um desenvolvimento territorial equilibrado na França.
(29)Além dos desafios económicos e sociais abordados no plano de recuperação e resiliência, a França enfrenta uma série de desafios adicionais relacionados com a escassez de competências e as desigualdades no setor educativo, com a política energética e com a transição ecológica. A resposta a estes desafios poderia contribuir para reforçar as competências dos trabalhadores, aumentar a produtividade do trabalho, tornar as empresas francesas mais eficientes do ponto de vista energético e, por sua vez, a economia francesa mais competitiva, em termos gerais.
(30)A falta de mão-de-obra continua a aumentar. De acordo com o inquérito de 2023 sobre as necessidades da mão-de-obra (Pôle Emploi), 61 % dos empregadores preveem novas dificuldades de contratação em 2023, em especial no caso da mão-de-obra qualificada para a construção e a indústria – dois setores gravemente afetados pela transição ecológica e digital. Nos últimos anos, a França impulsionou o investimento na melhoria de competências e na requalificação dos trabalhadores, em parte apoiado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência. No entanto, as avaliações mostram que persistem vários obstáculos à melhoria das competências das pessoas menos qualificadas, comprometendo a eficácia de programas específicos, como o plano de investimento em competências. Embora esteja a aumentar, a participação de trabalhadores pouco qualificados na formação continua a ser muito inferior à dos outros trabalhadores, pelo que os primeiros tendem a beneficiar menos de formação que conduza a uma qualificação. Tal sugere que o aumento do número de jovens que entram no mercado de trabalho com competências e qualificações básicas suficientes deve continuar a constituir uma prioridade para o sistema educativo.
(31)Apesar de um nível global de despesa pública superior à média da OCDE e dos bons resultados alcançados, o sistema educativo francês caracteriza-se por uma significativa percentagem de alunos com fraco aproveitamento e o contexto socioeconómico continua a mostrar uma forte correlação com o desempenho dos alunos. O desaproveitamento das potencialidades e as desigualdades nas competências adquiridas em matemática continuam a ser motivo de especial preocupação. De acordo com inquéritos nacionais e internacionais, o desempenho médio em matemática tem vindo a diminuir de forma constante ao longo dos últimos 30 anos em França. Foram tomadas algumas medidas para reforçar a aquisição de competências básicas, nomeadamente reforçando a formação contínua dos professores em matemática e francês, iniciada em 2019, e acrescentando um módulo de apoio de uma hora em matemática e francês ao primeiro ano do ensino secundário, a partir do ano letivo de 2023/24. O plano que visava reduzir para metade a dimensão das turmas nas escolas públicas pré-primárias, primárias e secundárias desfavorecidas está quase concluído e o impacto a longo prazo nos resultados de aprendizagem dos 300 000 alunos envolvidos está agora a ser avaliado. No entanto, uma parte substancial dos alunos desfavorecidos, fora das áreas prioritárias, não beneficiou desse plano. Subsistem também desafios, apesar dos investimentos e dos progressos realizados, no que respeita ao acesso dos alunos e estudantes com deficiência ao sistema de ensino geral.
(32)Em 2022, a França continuou a investir no sistema de ensino técnico e em outras opções de aprendizagem em contexto laboral, nomeadamente por via da reforma da formação profissional nas escolas secundárias. Embora estas medidas possam ter um resultado positivo, o seu impacto ainda não foi sentido e exigiria uma maior participação dos profissionais e professores na conceção dos programas. Apesar das medidas destinadas a melhorar as condições de ensino, incluindo um aumento dos salários dos professores, subsistem preocupações quanto à atratividade da profissão docente e à elevada percentagem de pessoal contratual, que muitas vezes tem níveis de qualificações e experiência inferiores aos do pessoal permanente e um acesso insuficiente a oportunidades de formação. De modo geral, o rácio professor/estudante continua a ser um dos mais elevados da UE.
(33)O cabaz energético francês depende menos dos combustíveis fósseis do que outros países da UE, embora continue a estar dependente de combustíveis fósseis importados. O consumo de gás natural da França diminuiu 16 % no período de agosto de 2022 a março de 2023, em comparação com o consumo médio de gás durante o mesmo período nos últimos 5 anos, ultrapassando, portanto, o objetivo de redução em 15 %. A França poderia continuar a envidar esforços para reduzir temporariamente a procura de gás até 31 de março de 2024 26 . A atual situação geopolítica e os elevados preços da energia estão também a aumentar a urgência com que a França terá de intensificar os seus esforços para cumprir os objetivos em matéria de energias renováveis estabelecidos no seu plano nacional em matéria de energia e clima. Com 19,1 % do consumo final bruto de energia proveniente de fontes renováveis, a França não cumpriu a sua meta para 2020, de 23 % de energias renováveis. Também não está no bom caminho para atingir o seu objetivo para 2030 em matéria de energias renováveis, e está atrasada na respetiva implantação, em especial para a produção de eletricidade e o aquecimento. A rápida implantação de energias renováveis, como a energia solar e eólica, contribuiria para a segurança energética e a diversificação do aprovisionamentoda França, reduzindo a utilização de combustíveis fósseis. A taxa de emissão de energias renováveis pode ser explicada pela lentidão e complexidade dos procedimentos administrativos relacionados com o licenciamento. Os atrasos na concessão de licenças para todas as tecnologias (energia eólica terrestre e marítima, bem como solar) estão relacionados com a falta de apoio político aos projetos, um planeamento inadequado e procedimentos de licenciamento morosos e complexos. Existem também problemas jurídicos e de aceitação pública, que criam incerteza para os investidores e promotores. O processo de licenciamento poderia ser acelerado através da afetação de mais recursos humanos e financeiros à administração central a nível regional, bem como às autoridades competentes e aos operadores de rede. A melhoria dos procedimentos de ordenamento do território e a aplicação mais rápida dos procedimentos de concurso serão também fundamentais para garantir a instalação de projetos de energias renováveis. Em 2023, a França adotou uma lei sobre a aceleração da produção de energias renováveis, que reconhece a necessidade de desenvolver consideravelmente o calor e o gás renováveis e de aumentar a quota de eletricidade produzida a partir de fontes renováveis, a fim de satisfazer as necessidades crescentes de eletrificação das utilizações. Se for devidamente aplicada, a lei poderá promover uma implantação mais rápida de projetos no domínio das energias renováveis, o que poderia colocar a França na trajetória para alcançar os objetivos de 2030.
(34)A fim de elevar o seu nível de interligação e atingir o objetivo de 10 % para 2020, um maior apoio às interligações elétricas transfronteiriças (em desenvolvimento ou previstas) continua a assumir importância crucial para a integração de grandes quotas de energias renováveis. O investimento em infraestruturas energéticas, tanto a nível nacional como transfronteiras, contribuirá para reduzir a dependência dos combustíveis fósseis e, em especial, do gás russo. Recomenda-se que os novos investimentos em infraestruturas e redes sejam, sempre que possível, preparados para o futuro, a fim de facilitar a sua sustentabilidade a longo prazo através de uma futura reorientação para combustíveis sustentáveis. As interligações são cruciais para um funcionamento eficiente do mercado interno da energia, congregando recursos para alcançar a segurança global do aprovisionamento.
(35)O plano de recuperação e resiliência francês inclui grandes projetos de renovação de edifícios para habitação social e individual, bem como de edifícios públicos e para empresas até uma certa dimensão. No que respeita à renovação de edifícios residenciais, a maioria dos projetos centrou-se em obras numa só etapa, o que conduziu a renovações limitadas. No primeiro semestre de 2022, apenas 27 % das obras de renovação incluíam pelo menos duas fases e apenas 5 % foram renovações totais. As renovações em profundidade podem ter um grande impacto na redução do consumo de energia no setor da construção. Além disso, maiores esforços para canalizar o investimento ublico e privado de modo a ajudar os agregados familiares com baixos rendimentos a renovarem edifícios e o parque imobiliário com pior desempenho energético poderiam ajudar a erradicar os 5,2 milhões de habitações mais ineficientes do ponto de vista energético (com uma classificação de eficiência F e G) até 2030. A Lei do Clima e Resiliência de 2021 introduziu várias medidas para incentivar a renovação extensiva de edifícios, como a proibição de arrendar habitações com uma classificação de eficiência energética de G a partir de 2025, F a partir de 2028 e E a partir de 2034. A fim de incentivar ganhos de eficiência energética mais significativos, o quadro político poderia ser melhorado para incentivar a renovação em profundidade e ajudar a França a aumentar ainda mais a eficiência energética do seu parque imobiliário, com especial destaque para os agregados familiares com baixos rendimentos.
(36)A França representa quase 11 % do investimento total de capital de risco da UE em empresas em fase de arranque e em expansão no domínio das tecnologias climáticas. No entanto, apesar do grande apoio público, apenas 29 % das pequenas empresas francesas investiram mais de 1 % do seu volume de negócios para se tornarem eficientes em termos de recursos (40 %, em média, na UE). Os promotores de projetos de fabrico de tecnologias limpas são confrontados com elevados encargos administrativos e enfrentam procedimentos morosos e riscos de litígio. Em média, são necessários 17 meses para obter uma licença de construção, uma autorização ambiental e realizar o processo de investigação pública de um projeto industrial. O procedimento envolve pontos de bloqueio, em que o promotor do projeto deve aguardar as respostas de diferentes organismos (tribunal administrativo, parecer da autoridade ambiental, relatório do investigador público). Além disso, os grandes projetos industriais devem ser objeto de uma consulta pública que pode durar pelo menos 6 meses, o que aumenta o tempo necessário para obter a licença de construção, uma autorização ambiental e realizar a investigação pública. Os projetos de investimento podem também ser objeto de processos contenciosos que se podem prolongar por vários anos, conduzindo ao abandono dos projetos. Embora os procedimentos de licenciamento sejam necessários para salvaguardar os superiores interesses públicos e privados, devem ser simplificados e acelerados para os projetos de fabrico de tecnologias limpas. O lançamento de procedimentos administrativos em paralelo e a oferta de instalações industriais prontas a utilizar poderiam também ajudar a poupar tempo.
(37)A escassez de mão-de-obra e de competências em setores e profissões fundamentais para a transição ecológica, incluindo o fabrico, implantação e manutenção de tecnologias de impacto zero, está a criar estrangulamentos na transição para uma economia de impacto zero. Para aumentar as competências disponíveis e promover a inclusão e a reafetação da mão-de-obra, é essencial dispor de sistemas de educação e formação de elevada qualidade, que consigam dar resposta à evolução das necessidades do mercado de trabalho, bem como de medidas orientadas para a requalificação e a melhoria das competências. A fim de aproveitar a oferta de mão-de-obra não utilizada, essas medidas deverão ser acessíveis, em particular para os indivíduos e nos setores e regiões mais afetados pela transição ecológica. Em 2022, foi reportada alguma escassez de mão-de-obra na França relativamente a 60 profissões que exigiam competências ou conhecimentos especificamente necessários para a transição ecológica, incluindo técnicos de engenharia civil, operadores de centrais de produção de eletricidade e profissionais de engenharia.
(38)À luz da avaliação da Comissão, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade de 2022, estando o seu parecer 27 refletido na recomendação (1).
(39)Tendo em conta a estreita interligação entre as economias dos Estados-Membros da área do euro e o seu contributo coletivo para o funcionamento da união económica e monetária, o Conselho recomendou que esses Estados-Membros tomassem medidas, nomeadamente através dos seus planos de recuperação e resiliência, para: i) preservar a sustentabilidade da dívida e evitar medidas genéricas de apoio à procura agregada em 2023, orientar melhor as medidas orçamentais adotadas para atenuar o impacto dos elevados preços da energia e refletir sobre a melhor forma de reduzir gradualmente os apoios à medida que a pressão sobre os preços for diminuindo; ii) manter um elevado investimento público e promover o investimento privado para apoiar a transição ecológica e digital; iii) apoiar uma evolução dos salários que atenue as perdas de poder de compra, limitando simultaneamente os efeitos de segunda ordem sobre a inflação, continuar a melhorar as políticas ativas do mercado de trabalho e dar resposta às situações de escassez de competências; iv) melhorar o ambiente empresarial e assegurar que o apoio energético às empresas seja eficaz em termos de custos, temporário, orientado para empresas viáveis e prestado de uma forma que mantenha os incentivos à transição ecológica; e v) preservar a estabilidade macrofinanceira e monitorizar os riscos, continuando simultaneamente a trabalhar no sentido da conclusão da União Bancária. No que respeita à França, as recomendações (1), (2), (3) e (4) contribuirão para a execução da primeira, segunda, terceira e quarta recomendações para a área do euro.
(40)À luz da apreciação aprofundada da Comissão e desta avaliação, o Conselho examinou o Programa Nacional de Reformas de 2023 e o Programa de Estabilidade de 2023. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 estão refletidas na recomendação (1) infra. As políticas referidas na recomendação (1) contribuem para fazer face às vulnerabilidades ligadas à elevada dívida do Estado, à baixa competitividade e ao limitado crescimento da produtividade. As recomendações (2) e (3) contribuem para dar resposta à recomendação (1), As políticas referidas na recomendação (1) contribuem tanto para a correção dos desequilíbrios como para a aplicação das recomendações para a área do euro, em conformidade com o considerando 39.
RECOMENDA QUE a França tome medidas em 2023 e 2024 no sentido de:
1.Eliminar progressivamente, até ao final de 2023, as medidas de apoio à energia em vigor, utilizando as correspondentes poupanças para reduzir o défice público. Se novos aumentos dos preços da energia voltarem a exigir medidas de apoio, garantir que estas são orientadas para as empresas e os agregados familiares vulneráveis, comportáveis do ponto de vista orçamental e preservam os incentivos à poupança de energia.
Assegurar uma política orçamental prudente, nomeadamente limitando o aumento nominal das despesas primárias líquidas financiadas a nível nacional em 2024 a um máximo de 2,3 %.
Preservar o investimento público financiado a nível nacional e assegurar a absorção efetiva das subvenções do MRR e de outros fundos da UE, em especial para promover as transições ecológica e digital.
Para o período após 2024, continuar a prosseguir uma estratégia orçamental de consolidação gradual e sustentável no médio prazo, combinada com investimentos e reformas conducentes a um maior crescimento sustentável, a fim de alcançar uma situação orçamental prudente a médio prazo.
Continuar a melhorar as condições-quadro para facilitar o investimento e a inovação.
2.Continuar a assegurar uma execução continuada do plano de recuperação e resiliência e finalizar rapidamente a respetiva adenda, incluindo o capítulo REPowerEU, com vista a iniciar rapidamente a sua execução. Prosseguir com a rápida execução dos programas da política de coesão, em estreita complementaridade e sinergia com o plano de recuperação e resiliência.
3.Dar resposta à escassez de competências, nomeadamente proporcionando opções adicionais de aprendizagem em contexto laboral e aumentando a proporção das pessoas com competências básicas. Adaptar os recursos e métodos às necessidades dos alunos e escolas desfavorecidos, a fim de tornar o sistema de educação e formação mais equitativo e inclusivo. Melhorar as condições de trabalho e a formação inicial e contínua dos professores.
4.Reduzir a dependência global dos combustíveis fósseis. Acelerar a implantação das energias renováveis, com especial destaque para as fontes eólicas, solares e geotérmicas e para o biogás, incluindo a produção de energias renováveis em pequena escala e a promoção do autoconsumo coletivo, e promover tecnologias de armazenamento conexas, aumentando o investimento público, facilitando o investimento privado e eliminando os estrangulamentos no licenciamento. Continuar a melhorar as redes de transporte e distribuição de eletricidade e aumentar as interligações elétricas transfronteiriças. Continuar a melhorar o quadro político para incentivar a renovação em profundidade dos edifícios e a descarbonização dos sistemas de aquecimento, com especial destaque para os agregados familiares com baixos rendimentos e para o parque imobiliário com um desempenho energético mais baixo. Criar um quadro regulamentar de apoio para aumentar o investimento na produção de tecnologias limpas, nomeadamente através da simplificação e aceleração dos processos de licenciamento. Intensificar os esforços políticos para assegurar a disponibilização e aquisição das competências necessárias à realização da transição ecológica.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente