COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 18.4.2023
COM(2023) 225 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre a revisão do quadro de gestão de crises e de seguro de depósitos que contribui para a conclusão da União Bancária
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre a revisão do quadro de gestão de crises e de seguro de depósitos que contribui para a conclusão da União Bancária
Introdução
A criação da União Bancária em 2014 constituiu uma resposta forte à crise financeira mundial e à subsequente crise da dívida soberana na área do euro. Ao reformar a arquitetura de supervisão e resolução da UE para os bancos, a União Bancária reforçou a estabilidade do setor bancário, permitindo-lhe apoiar as empresas e as famílias, mesmo durante a recente crise da COVID-19.
A União Bancária também desempenha um papel fundamental no financiamento do crescimento e dos investimentos, na melhoria da competitividade da UE 1 e no reforço da União Económica e Monetária, ajudando a UE a enfrentar grandes desafios estruturais, como as transições ecológica e digital, bem como os desafios decorrentes da agressão ilegal e injustificada da Rússia contra a Ucrânia.
Dois pilares da União Bancária — o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) e o Mecanismo Único de Resolução (MUR) — estão agora plenamente operacionais. A Comissão publicou o seu segundo relatório sobre o funcionamento do Mecanismo Único de Supervisão 2 , juntamente com a presente comunicação. O relatório conclui que o MUS funciona bem de um modo geral e atingiu a maturidade enquanto autoridade de supervisão que cumpre os objetivos estabelecidos aquando da sua criação. O Mecanismo Único de Resolução também está bem estabelecido. O Conselho Único de Resolução, juntamente com as autoridades nacionais de resolução, elaborou planos de resolução para os principais bancos da UE, estando o Fundo Único de Resolução disponível para apoiar a resolução, caso tal se torne necessário. Foi acordado a nível político um mecanismo de apoio ao Fundo Único de Resolução, que será fornecido pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade. Graças ao MUS, ao MUR e às regras reforçadas em matéria de supervisão e resolução bancárias, o setor bancário da UE está em boa forma e significativamente mais resistente a choques. O terceiro pilar — um sistema comum de proteção dos depósitos — é também fundamental para reforçar a resiliência do setor bancário, mas ainda não foi alcançado um acordo político entre os colegisladores da UE.
Prosseguem os trabalhos para concluir a União Bancária. A Cimeira do Euro de dezembro de 2020 convidou o Eurogrupo a preparar «um plano de trabalho faseado e calendarizado sobre todos os elementos pendentes necessários para a conclusão da União Bancária» 3 . Os debates subsequentes no Eurogrupo não levaram à elaboração desse plano de trabalho, mas foi acordado 4 que o reforço do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos 5 constituiria a próxima etapa 6 . A proposta de reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos, adotada hoje pela Comissão, representa o início desse processo. O Eurogrupo comprometeu-se igualmente a analisar o estado da União Bancária no próximo ciclo legislativo e a identificar, de forma consensual, eventuais novas medidas para a concluir. Este compromisso foi reiterado na Cimeira do Euro de 24 de março de 2023 7 . Paralelamente, o Parlamento Europeu, no seu último relatório anual sobre a União Bancária 8 , recordou a importância de concluir a União Bancária através da criação de um sistema comum de proteção de depósitos, que constituirá o seu terceiro pilar.
A Comissão propõe reformar o quadro de gestão de crises e seguro de depósitos através de alterações legislativas à Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias, ao Regulamento Mecanismo Único de Resolução e à Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos. O objetivo da reforma é reforçar os mecanismos existentes para a gestão dos bancos em dificuldades na UE. Em especial, propõe-se tornar as disposições para a gestão do colapso dos bancos de menor e média dimensão mais eficazes em termos de conceção e execução. Embora a reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos esteja em discussão há vários anos, antes das muito recentes crises bancárias dos EUA e da Suíça, estas crises sublinham a importância de assegurar que os mecanismos da UE para gerir as falências bancárias sejam tão sólidos e eficazes quanto possível.
Proposta de reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos
Os principais objetivos do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos são preservar a estabilidade financeira e a confiança dos depositantes e proteger os contribuintes no contexto das falências dos bancos 9 . Para cumprir estes objetivos, o quadro deve assegurar que quaisquer perdas relacionadas com a falência de um banco podem ser cobertas, minimizando simultaneamente o risco de recurso ao financiamento público. Desde a crise financeira mundial, os bancos da UE acumularam uma capacidade substancial de absorção de perdas em caso de crise, graças ao aumento das detenções de capital e de outros passivos com capacidade de absorção de perdas. Além disso, as redes de segurança financiadas pelo setor, como o Fundo Único de Resolução na União Bancária, os fundos nacionais de resolução fora da União Bancária e os fundos nacionais de garantia de depósitos, estão agora disponíveis para absorver perdas. No entanto, a experiência adquirida com a aplicação do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos revelou dificuldades na gestão da falência de bancos de menor e média dimensão, em especial quando existe uma afetação implícita de perdas aos depositantes, o que pode afetar a confiança destes últimos e a estabilidade financeira. Tal tem provocado relutância em aplicar o quadro de gestão de crises e seguro de depósitos como previsto e, muitas vezes, motivado o recurso a financiamento público na gestão de falências destes bancos.
No âmbito do atual quadro de gestão de crises e seguro de depósitos, as regras de acesso ao financiamento diferem entre os vários instrumentos de gestão de crises. Tal torna a utilização destes instrumentos menos homogénea em todos os Estados-Membros e, muitas vezes, menos eficaz, restringindo o acesso às redes de segurança financiadas pelo setor, que não impõem perdas aos depositantes. Esta característica do quadro em vigor é agravada pelo amplo poder discricionário das autoridades de resolução para determinar se o interesse público exige que a falência de um banco seja gerida ao abrigo de regras de resolução harmonizadas a nível da UE ou liquidada ao abrigo dos processos nacionais de insolvência. Consequentemente, existe um risco de fragmentação do mercado e de resultados insuficientes na gestão das falências bancárias, em especial no que diz respeito aos bancos de menor e média dimensão que podem ser «demasiado grandes para liquidar» ao abrigo dos regimes nacionais de insolvência.
A reforma agora proposta pela Comissão procura dar resposta a estas limitações do atual quadro de gestão de crises e seguro de depósitos. Com base numa ampla consulta e preparação 10 , a proposta de reforma do quadro abrange uma série de aspetos estratégicos fundamentais e constitui uma resposta coerente aos problemas identificados. Os principais elementos da reforma proposta são os seguintes:
-Uma clarificação quanto à avaliação do interesse público na gestão de crises bancárias, a fim de assegurar que uma gama completa de instrumentos de gestão de crises, como os instrumentos de transferência 11 , também pode ser aplicada aos bancos de menor e média dimensão em situação de insolvência, se tal puder alcançar mais eficazmente os objetivos de salvaguardar a estabilidade financeira, a confiança dos depositantes e o dinheiro dos contribuintes.
-Facilitação da utilização dos fundos dos sistemas de garantia de depósitos (SGD) no financiamento de instrumentos de gestão de crises como alternativa à função básica de pagamento. Essa utilização do SGD será permitida mediante a alteração da hierarquia dos créditos em caso de insolvência, mas deve ser apenas um complemento da capacidade interna de absorção de perdas dos bancos, que continua a ser a primeira linha de defesa. A utilização alternativa de fundos do sistema de garantia de depósitos para financiar instrumentos de gestão de crises também deve ser sujeita a um teste harmonizado do menor custo.
-A utilização de fundos do sistema de garantia de depósitos, quando aplicada a bancos de menor e média dimensão em processo de resolução, incluindo o acesso ao Fundo Único de Resolução, só deverá ser possível se a) a(s) autoridade(s) de resolução o considerar(em) necessário para salvaguardar a estabilidade financeira e proteger os contribuintes, facilitando simultaneamente a saída do mercado; b) evitar atribuir perdas aos depositantes, e c) estiver sujeita a condições e salvaguardas adequadas, nomeadamente limitando o acesso ao Fundo Único de Resolução a bancos que já estavam inicialmente destinados a resolução.
Estes elementos da reforma proposta estão fortemente interligados e devem ser considerados de forma holística para que a reforma atinja os objetivos pretendidos. A reforma proposta inclui igualmente outros elementos, destinados a tornar o quadro mais previsível e eficiente (por exemplo, eliminar sobreposições entre a intervenção precoce e as medidas de supervisão, facilitar uma ativação mais precoce da resolução) e melhorar a proteção dos depositantes (por exemplo, melhorias específicas das disposições da Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos sobre o âmbito da proteção e a cooperação transfronteiras, a harmonização das opções nacionais, a melhoria da transparência da solidez financeira dos SGD).
Ao melhorar a interação com os processos nacionais de insolvência, a reforma proposta visa tornar o quadro de gestão de crises e seguro de depósitos mais eficaz para todos os bancos da UE, independentemente da sua dimensão, modelo de negócio e estrutura de responsabilidade. Sem esta reforma, existe o risco de os bancos em situação de insolvência continuarem a ser geridos fora do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos, ao abrigo de regimes nacionais heterogéneos, resultando frequentemente em processos de insolvência desnecessariamente onerosos e perturbadores, com recurso a fundos públicos. Estas situações distorcem as condições de concorrência equitativas no mercado único, reduzem a eficiência da gestão de crises e podem resultar em custos desnecessários para os contribuintes.
O papel de um sistema de seguro de depósitos no quadro de gestão de crises e seguro de depósitos
A avaliação de impacto, que acompanha o pacote legislativo hoje adotado, mostra que a reforma proposta do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos seria ainda mais eficaz se fosse combinada com um sistema comum de seguro de depósitos. Esse sistema alargaria a rede de segurança disponível para proteger os depositantes, reduzindo a vulnerabilidade dos fundos nacionais de garantia de depósitos a choques locais de grande dimensão. Asseguraria condições de concorrência equitativas em toda a União Bancária e evitaria a fragmentação do mercado devido a divergências entre os sistemas nacionais de garantia de depósitos. A mutualização dos fundos dos sistemas de garantia de depósitos também geraria ganhos de eficiência, permitindo baixar o nível-alvo para todos os sistemas de garantia de depósitos que contribuem, diminuindo assim os custos para os bancos sem comprometer o nível de proteção dos depositantes 12 . Reforçaria igualmente a coerência do processo de tomada de decisão através de uma governação central reforçada no âmbito da União Bancária. É evidente que um sistema de seguro de depósitos é um elemento fundamental do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos.
A proposta da Comissão relativa a um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (SESD) foi adotada em 2015 13 e prevê a criação de um SESD de pleno direito em três fases consecutivas: um sistema de resseguro para os sistemas nacionais de garantia de depósitos participantes num primeiro período de três anos, um sistema de cosseguro para os sistemas nacionais de garantia de depósitos participantes num segundo período de quatro anos e, subsequentemente, um seguro integral para os sistemas nacionais de garantia de depósitos participantes, ou seja, a conceção final e definitiva do SESD. Nas três fases, o SESD cobriria as perdas finais incorridas pelos sistemas nacionais de garantia de depósitos participantes. Foram igualmente exploradas várias opções intermédias ou alternativas, como um modelo «híbrido» para o SESD. Ao contrário da proposta de 2015 relativa ao SESD, e em consonância com as ideias apresentadas pela Comissão numa comunicação de 2017 14 , esse modelo híbrido permitiria que uma parte dos fundos financiados pelo setor bancário da União Bancária fosse reunida num Fundo de Seguro de Depósitos, permanecendo outra parte nos sistemas nacionais de garantia de depósitos 15 . Durante uma fase inicial, o Fundo de Seguro de Depósitos prestaria apoio à liquidez de um sistema de garantia de depósitos beneficiário quando este tivesse esgotado os seus fundos. Se o Fundo de Seguro de Depósitos estivesse esgotado, poderia contrair empréstimos junto dos outros sistemas nacionais de garantia de depósitos através de um mecanismo de empréstimo obrigatório. O risco final permaneceria a nível nacional, uma vez que o apoio à liquidez recebido do Fundo de Seguro de Depósitos seria reembolsado pelo sistema nacional de garantia de depósitos beneficiário.
As negociações políticas sobre o SESD estagnaram e o processo legislativo prolongou-se por quase oito anos. Apesar dos trabalhos técnicos substanciais realizados nos grupos de trabalho do Conselho 16 , não se registaram progressos tangíveis no sentido de um acordo. Paralelamente, o Parlamento também não adotou o seu relatório. No seu último relatório anual sobre a União Bancária 17 , o Parlamento Europeu manifestou a sua disponibilidade para relançar as negociações sobre a introdução do SESD e, em 5 de dezembro de 2022, o presidente da Comissão ECON e os coordenadores de seis grupos políticos emitiram uma declaração política instando o Conselho e a Comissão a trabalharem no sentido da criação de um SESD realista, credível e sólido. Dada a complementaridade entre o SESD e a proposta de reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos, o esforço renovado para alcançar um acordo político sobre o SESD deve constituir uma prioridade.
Conclusão
A conclusão da União Bancária continua a ser uma prioridade política da União Europeia. Foram realizados progressos significativos com a criação do Mecanismo Único de Supervisão e do Mecanismo Único de Resolução, que estão agora plenamente operacionais. Embora continue a ser difícil obter um acordo político sobre um plano de trabalho para concluir a União Bancária, a proposta de reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos hoje adotada pela Comissão constitui um importante passo em frente. A reforma proposta reforçará os mecanismos existentes de gestão das falências bancárias, de forma a salvaguardar a estabilidade financeira e a proteger os depositantes e os contribuintes, permitindo que a União Bancária reforce a resiliência e a competitividade do sistema financeiro.
Paralelamente, a Comissão está a realizar uma avaliação do seu quadro dos auxílios estatais para os bancos, que deverá estar concluída no primeiro trimestre de 2024. Os resultados desta avaliação servirão de base a uma eventual revisão subsequente do quadro dos auxílios estatais aos bancos. Tendo em conta as interligações entre o quadro de gestão de crises e seguro de depósitos e o quadro dos auxílios estatais para os bancos, essa eventual revisão teria por objetivo assegurar a coerência entre os dois, tendo em conta os cenários regulamentares que serão estabelecidos no novo quadro de gestão de crises e seguro de depósitos. Neste contexto, e em função dos resultados da avaliação, a Comissão poderá ponderar adotar uma abordagem mais progressiva, com diferentes critérios para avaliar a compatibilidade dos auxílios estatais sob a forma de medidas preventivas, medidas de resolução ou auxílios à liquidação fora do âmbito da resolução. Em especial, a Comissão poderá ponderar se uma utilização mais eficaz da resolução, incluindo o seu financiamento graças a um acesso facilitado a redes de segurança financiadas pelo setor, em conformidade com a proposta de regulamento relativo ao quadro de gestão de crises e seguro de depósitos hoje apresentada, tornaria os requisitos mais coerentes.
É essencial prosseguir os esforços para concluir a União Bancária, incluindo um sistema comum de seguro de depósitos, e que a Comissão continue plenamente empenhada nesta tarefa. Por conseguinte, a Comissão convida o Parlamento Europeu e os Estados-Membros a chegarem a acordo sobre a proposta de reforma do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos antes das próximas eleições para o Parlamento Europeu em 2024.
Comissão Europeia (2023), Competitividade da UE a longo prazo: visão além de 2030 .
Artigo 32.º do Regulamento (UE) n.º 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito ( Regulamento MUS ).
Conselho Europeu (dezembro de 2020), Declaração da Cimeira do Euro .
Eurogrupo (junho de 2022), Declaração do Eurogrupo sobre o futuro da União Bancária .
O reforço do quadro de gestão dos bancos em dificuldades na UE foi uma das quatro vertentes de trabalho debatida no âmbito de um potencial plano de trabalho para a conclusão da União Bancária, juntamente com uma melhor proteção comum para os depositantes, um mercado único mais integrado para os serviços bancários e uma maior diversificação das detenções de obrigações soberanas dos bancos na UE. O Eurogrupo comprometeu-se igualmente a analisar os progressos realizados no reforço da União Bancária e a retomar os debates sobre as outras vertentes de trabalho na sequência da adoção da reforma legislativa do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos.
Além da atualização do conjunto único de regras de Basileia (Regulamento e Diretiva Requisitos de Fundos Próprios — CRR/CRD).
Conselho Europeu (24 de março de 2023), Declaração da Cimeira do Euro, reunida em formato inclusivo . Na sua declaração aquando da Cimeira do Euro de 24 de março de 2023, o Conselho Europeu apelou à prossecução dos esforços para concluir a União Bancária, em consonância com a declaração do Eurogrupo de 16 de junho de 2022.
Parlamento Europeu (julho de 2022), Relatório sobre a União Bancária — relatório anual de 2021 (2021/2184(INI)).
A Comissão está disponível para apoiar os Estados-Membros através do Instrumento de Assistência Técnica (COM(2020) 409 final) para reforçar a sua preparação e operacionalização no domínio da gestão de crises.
A proposta baseou-se numa vasta gama de fontes de informação, especificadas na avaliação de impacto que a acompanha.
Os instrumentos de transferência incluem a venda do banco em situação de insolvência ou de partes do mesmo a um comprador viável, a transferência para um banco de transição e a utilização do veículo de gestão de ativos.
As calibrações incluídas na avaliação de impacto do quadro de gestão de crises e seguro de depósitos sugerem que uma agregação bastante ambiciosa dos recursos dos SGD a nível europeu (75 % do nível-alvo) proporcionaria sinergias significativas e, subsequentemente, permitiria uma potencial redução do nível-alvo de 0,8 % para 0,6 % dos depósitos cobertos para todos os SGD contribuintes.
COM/2015/0586 final.
Comissão Europeia (outubro de 2017), Comunicação sobre a conclusão da União Bancária (COM (2017) 592 final) .
O anexo 10 da avaliação de impacto do pacote relativo ao quadro de gestão de crises e seguro de depósitos fornece mais pormenores sobre o modelo híbrido.
Conselho Europeu (junho de 2021), Reforço da União Bancária – Relatório intercalar da Presidência portuguesa do Conselho e Conselho Europeu (novembro de 2021), Reforço da União Bancária – Relatório intercalar da Presidência eslovena.
Parlamento Europeu (julho de 2022), Relatório anual sobre a União Bancária - 2021 (2021/2184(INI)).