A presente proposta estabelece uma série de medidas para melhor prevenir e combater o tráfico de seres humanos e proteger as vítimas ao abrigo do quadro jurídico em vigor na União, nomeadamente a Diretiva 2011/36/UE 1 («Diretiva Antitráfico»). A Diretiva Antitráfico proporciona um quadro global da UE para a prevenção e a luta contra o tráfico de seres humanos, estabelecendo regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções no domínio do tráfico de seres humanos e introduzindo disposições para reforçar a prevenção deste crime e a proteção das vítimas, tendo simultaneamente em conta a perspetiva de género 2 . A presente diretiva estabelece regras comuns da UE relativas: i) à criminalização, investigação e exercício da ação penal relativamente ao tráfico de seres humanos, incluindo a definição de infrações, penas e sanções; ii) à assistência e apoio às vítimas de tráfico de seres humanos, bem como à sua proteção; e iii) à prevenção do tráfico de seres humanos 3 .

A adoção da Diretiva Antitráfico, em abril de 2011, foi um elemento fundamental para intensificar os esforços da UE na prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e para proteger as vítimas desse tráfico. Constituiu um passo essencial rumo à harmonização das regras pertinentes em todos os Estados-Membros. No entanto, uma série de desafios surgiram ou ganharam importância desde 2011. A presente revisão específica da diretiva visa dar-lhes resposta.

A transposição correta e total da diretiva, bem como a sua plena aplicação, continuam a ser prioritárias para a Comissão. Na sequência da adoção do relatório sobre a transposição 4 , a Comissão prosseguiu o diálogo com os Estados-Membros e comprometeu-se a utilizar os poderes que lhe são conferidos pelos Tratados para assegurar a plena transposição e aplicação das respetivas disposições. Ao adotar uma abordagem multidisciplinar e abrangente, a Comissão adotou a Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021-2025 5 , que estabelece medidas pormenorizadas destinadas a melhorar a aplicação das disposições pertinentes da Diretiva 2011/36/UE. Prevê uma resposta política firme para lutar contra o tráfico de seres humanos: da prevenção, passando pela proteção das vítimas, às ações penais e à condenação dos traficantes.

As formas de exploração evoluíram desde 2011. A exploração sexual e laboral têm sido sistematicamente as principais finalidades do tráfico de seres humanos. O tráfico para fins de exploração sexual permanece a forma de exploração mais prevalecente na UE, representando mais de metade do número total de vítimas e afetando sobretudo as mulheres e as raparigas 6 . O tráfico para fins de exploração laboral é a segunda forma mais frequente de tráfico na UE. O número de vítimas aumentou rapidamente e quase duplicou nos últimos cinco anos 7 . No entanto, o tráfico para outros fins tem vindo a conquistar terreno ao longo do tempo, tanto no que diz respeito a formas de exploração que já constam da Diretiva Antitráfico (mendicidade, exploração de atividades criminosas e remoção de órgãos) como a formas que não são explicitamente mencionadas na referida diretiva (incluindo o casamento forçado e a adoção ilegal). A percentagem global de exploração para outros fins representa mais de 10 % do número total de vítimas. A presente proposta visa alargar a lista não exaustiva de formas de exploração explicitamente mencionadas na diretiva de modo a incluir o casamento forçado e a adoção ilegal, no intuito de assegurar que os sistemas jurídicos nacionais abrangem um número crescente de finalidades do tráfico.

Os modi operandi dos traficantes, que muitas vezes atuam no quadro da criminalidade organizada, também evoluíram, resultando numa ameaça crescente de tráfico de seres humanos. Os avanços tecnológicos permitem que os traficantes recrutem, publicitem e explorem as vítimas à distância, e partilhem em linha, junto de um público vasto, materiais com conteúdos abusivos. Os mesmos meios tecnológicos dificultam a deteção do crime, a identificação dos autores e o rastreio do dinheiro utilizado para cometer infrações, bem como dos lucros gerados pelo crime. A presente proposta procura dar resposta aos desafios colocados pela crescente digitalização do tráfico de seres humanos e reforçar a resposta do direito penal às infrações facilitadas pela tecnologia. Especialmente nos últimos anos, as partes interessadas, incluindo agências da UE, autoridades responsáveis pela aplicação da lei e judiciais, organizações internacionais e da sociedade civil, salientaram a preocupação com o número crescente de infrações de tráfico cometidas ou viabilizadas por meio das tecnologias da informação e da comunicação.

O regime facultativo de sanções aplicáveis às pessoas coletivas atualmente em vigor e o alcance da sua transposição e aplicação nos Estados-Membros não cumprem devidamente os objetivos da Diretiva Antitráfico. Ao mesmo tempo que assegura que as sanções são eficazes, proporcionadas e dissuasivas, a presente proposta visa reforçar a resposta da justiça penal às infrações de tráfico cometidas em benefício de pessoas coletivas, substituindo o regime facultativo de sanções por dois regimes obrigatórios diferentes aplicáveis em caso de infrações de base e de infrações agravadas.

A adoção da Diretiva Antitráfico em 2011 é anterior ao quadro jurídico da UE em matéria de congelamento e perda. Por conseguinte, a Comissão propõe atualizar a referência à deteção, congelamento, gestão e perda dos produtos, fazendo referência explícita às regras da UE sobre estas matérias.

Continua a ser possível melhorar substancialmente as práticas de identificação rápida e de referenciação dos Estados-Membros, tanto a nível nacional como transfronteiriço. Em especial, nem todos os Estados-Membros dispõem de um mecanismo nacional de referenciação e a estrutura e o funcionamento desses mecanismos variam consideravelmente entre os Estados-Membros. A presente proposta visa assegurar que todos os Estados‑Membros estabeleçam, através de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais, um mecanismo nacional de referenciação, com vista a agilizar o funcionamento das instituições nacionais pertinentes e introduzir uma maior harmonização nas suas estruturas e práticas em matéria de referenciação das vítimas para sistemas de assistência e apoio adequados, o que constituirá também o primeiro passo para a criação de um mecanismo europeu de referenciação.

As informações recolhidas de estudos e consultas recentes com as partes interessadas demonstram que a procura que fomenta o tráfico não diminuiu, apesar da abundância de atividades pertinentes de educação, formação e sensibilização, bem como da transposição do artigo 18.º, n.º 4, da Diretiva Antitráfico em vários Estados-Membros. Apesar de todos os esforços envidados por várias partes interessadas, a procura por serviços sexuais, mão de obra barata e produtos persiste, o que, por sua vez, alimenta o tráfico para fins de exploração sexual e laboral. A presente proposta visa uma maior harmonização entre os Estados-Membros, a fim de reduzir a procura. A proposta reconhece igualmente que o direito penal é apenas parte da resposta para a redução da procura e deve continuar a ser acompanhado de atividades de educação, formação e sensibilização, em conformidade com a Diretiva Antitráfico.

O tráfico de seres humanos é um crime complexo. A fim de lhe dar uma resposta adequada, é fundamental recorrer a dados coerentes e fiáveis. À semelhança de outros domínios da criminalidade, estima-se que uma parte importante dos casos de tráfico não seja comunicada. Este é um dos fatores que dificultam a plena compreensão do âmbito do tráfico de seres humanos na UE. Além disso, há lacunas importantes na recolha de dados sobre os casos comunicados e as estatísticas recolhidas pela Comissão são tornadas públicas com um atraso substancial após o período de referência. A presente proposta visa exigir que os Estados-Membros recolham e comuniquem anualmente à Comissão dados sobre o tráfico de seres humanos, bem como uma maior harmonização da recolha de dados, com vista a melhorar a sua qualidade e acelerar a publicação de relatórios de dados.

A Diretiva Antitráfico foi adotada em 15 de abril de 2011. Não foi alterada nem revista desde então. A Estratégia para a União da Segurança 8 , de julho de 2020, reconhece os desafios na identificação, julgamento e condenação do tráfico de seres humanos e anunciou uma nova abordagem global para combater este crime. A Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021-2025 salientou que a transposição total da Diretiva Antitráfico, bem como a sua plena aplicação, continuam a ser prioritárias para a Comissão. Apelou para uma avaliação da aplicação da diretiva e, se necessário, em função dos resultados obtidos, para a sua revisão.

As medidas legislativas incluídas na presente proposta e as medidas não legislativas que a acompanharão estão em plena consonância com as prioridades da estratégia: reduzir a procura que fomenta o tráfico; desmantelar o modelo criminoso para travar a exploração das vítimas do tráfico; proteger, apoiar e capacitar as vítimas, especialmente as mulheres e as crianças; e dar resposta à dimensão internacional do crime. As alterações propostas dizem respeito a questões selecionadas. Visam reforçar a eficácia do quadro relativo à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos, bem como à proteção das vítimas deste crime, e foram redigidas de forma coerente para o complementar.

A presente proposta estabelece regras baseadas na experiência dos Estados-Membros na transposição e aplicação da Diretiva Antitráfico. Aborda os desenvolvimentos ocorridos desde 2011 e as tendências mais recentes observadas no domínio da luta contra o tráfico de seres humanos, tendo em conta as propostas de melhoria formuladas por um vasto leque de partes interessadas. Como tal, a presente proposta proporciona um quadro que deve permitir que os sistemas jurídicos nacionais dos Estados-Membros estejam atualizados e mais bem equipados para enfrentar os atuais desafios.

A proposta tem em conta as conclusões apresentadas pela Comissão através dos seus relatórios bianuais sobre os progressos alcançados na luta contra o tráfico de seres humanos, nos termos dos artigos 19.º e 20.º da Diretiva Antitráfico. Baseia-se nas reuniões da rede da UE de relatores nacionais ou mecanismos equivalentes sobre o tráfico de seres humanos e da Plataforma da sociedade civil da UE de luta contra o tráfico de seres humanos, em reuniões com agências da UE, na avaliação 9 e na avaliação de impacto 10 da Diretiva Antitráfico e em várias conferências, reuniões e intercâmbios com as partes interessadas. As alterações propostas têm igualmente em conta os estudos e relatórios pertinentes existentes, publicados por organizações regionais e internacionais.

A presente proposta reflete o compromisso da Comissão de acompanhar de perto a transposição correta e total da Diretiva Antitráfico, bem como a eficácia da legislação nacional que a transpõe. A Comissão basear-se-á nas informações transmitidas pelos Estados‑Membros após a transposição. No que diz respeito às novas regras sobre a utilização consciente de serviços objeto de exploração, a Comissão acompanhará a transposição e o impacto da legislação nacional. Até [cinco anos após o prazo de transposição], a Comissão apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho no qual avaliará em que medida os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento às novas regras, bem como o impacto dessas medidas.

A presente proposta está em plena consonância com o Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, de 2000, de que a União Europeia e todos os seus Estados-Membros são partes.

A avaliação da Diretiva Antitráfico concluiu que o instrumento jurídico é coerente com os instrumentos legislativos pertinentes da UE. As alterações propostas estão também em consonância com os objetivos políticos que a União procura alcançar e, em particular, com:

A presente proposta altera a Diretiva Antitráfico. Por conseguinte, baseia-se no artigo 82.º, n.º 2, e no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, que constituem a base jurídica do ato alterado.

Em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade estabelecidos no artigo 5.º do Tratado da União Europeia, os objetivos da presente proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, podendo, por conseguinte, ser mais bem alcançados a nível da União. Em conformidade com o artigo 83.º, n.º 1, do TFUE e com as regras constantes da Diretiva Antitráfico, os Estados-Membros têm o direito de adotar ou manter medidas mais rigorosas do que as estabelecidas no direito da União.

O quadro jurídico existente em matéria de prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e de proteção das vítimas foi estabelecido a nível da União, primeiro com a Decisão-Quadro 2002/629/JAI do Conselho 17 e, posteriormente, com a Diretiva Antitráfico. Não é possível melhorar o quadro atual através de uma ação autónoma dos Estados‑Membros. Foi efetuada uma verificação exaustiva da subsidiariedade no contexto da avaliação de impacto da presente proposta. A dimensão transfronteiriça do tráfico de seres humanos diz respeito à nacionalidade das vítimas e aos modi operandi das redes criminosas que cometem o crime. A recolha de dados realizada no contexto da avaliação demonstra que 43 % das vítimas na UE eram cidadãos de um país terceiro, que são frequentemente vítimas de tráfico perpetrado por nacionais de países terceiros. A dimensão transfronteiriça reflete-se igualmente no número crescente de operações e jornadas de ação apoiadas pela Europol e num aumento de mais de 50 %, desde 2015, do número de casos de tráfico registados na Eurojust. Os diferentes elementos das infrações de tráfico podem ocorrer em diferentes Estados-Membros e/ou países terceiros. A fim de melhorar a resposta às atividades criminosas, a cooperação policial e judiciária transfronteiriça exige a harmonização da legislação nacional pertinente e o intercâmbio sistemático de boas práticas. Por conseguinte, a cooperação transnacional baseia‑se cada vez mais em regras comuns da UE em diferentes domínios da criminalidade, que devem continuar a incluir o tráfico de seres humanos.

A crescente relevância da dimensão em linha do crime também justifica uma ação da UE. A Internet, as redes sociais e as plataformas em linha dão aos traficantes a oportunidade de recrutar, controlar, transportar e explorar as vítimas, de transferir lucros e de chegar aos utilizadores em qualquer local, sem atravessarem fronteiras e estando protegidos por um ecrã. A ação a nível da União permite às autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros investigar e instaurar ações penais contra infrações facilitadas pela tecnologia de forma mais eficaz, através do intercâmbio de informações e da partilha de boas práticas, nomeadamente em matéria de recolha de elementos de prova digitais e de investigações financeiras.

As alterações propostas limitam-se ao necessário para reforçar o quadro da UE em matéria de prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e proteção das vítimas. Não excedem o que é necessário para alcançar esses objetivos. A proposta baseia-se em regras já em vigor, que estão em consonância com o princípio da proporcionalidade. A descrição pormenorizada das medidas alternativas que poderiam realizar-se para alcançar os objetivos da presente proposta é apresentada na avaliação de impacto que a acompanha.

A fim de dar resposta a formas de exploração que não são atualmente mencionadas de forma explícita na Diretiva Antitráfico, propõe-se aditar explicitamente o casamento forçado e a adoção ilegal. Considera-se que o aditamento proposto destas formas de exploração, que já são mencionadas nos considerandos da diretiva, constitui uma resposta proporcionada ao aumento da percentagem de casos de tráfico para outros fins que não a exploração sexual e laboral.

A dimensão em linha do crime já está implicitamente abrangida pelas atuais disposições da Diretiva Antitráfico, que não estabelecem uma distinção entre infrações cometidas em linha ou fora de linha. Propõe-se mencionar explicitamente que os atos intencionais, os meios e a finalidade das infrações de tráfico devem incluir os atos cometidos por meio das tecnologias da informação e da comunicação. Esta alteração visa reforçar a resposta penal a uma das alterações mais graves no panorama de ameaças neste domínio da criminalidade desde a adoção da diretiva. O nível das sanções continuará a ser o mesmo que para as infrações de base, embora os Estados-Membros não sejam impedidos de adotar um regime mais rigoroso.

No que diz respeito às sanções aplicáveis às pessoas coletivas, propõe-se a criação de um regime obrigatório de sanções para as infrações de base de exclusão do direito a benefícios, auxílios ou subsídios públicos; e o encerramento temporário ou definitivo dos estabelecimentos utilizados para a prática das infrações. Estas sanções fazem parte do regime facultativo da atual Diretiva Antitráfico. Foi criado outro regime obrigatório de sanções para as infrações agravadas pelas circunstâncias previstas no artigo 4.º, n.º 2, que inclui a proibição temporária ou permanente de exercer atividade comercial; Colocação sob vigilância judicial; e a liquidação judicial. Estas sanções faziam igualmente parte do regime facultativo de sanções aplicáveis às pessoas coletivas previsto na atual Diretiva Antitráfico. Estas medidas permitem reforçar a resposta judicial às infrações de tráfico cometidas por pessoas coletivas, adotando simultaneamente uma abordagem proporcionada das sanções, que se baseia na transposição obrigatória de todas as medidas, mas implica que as infrações agravadas sejam objeto de sanções mais rigorosas do que as previstas para as infrações de base.

A criação formal de um mecanismo nacional de referenciação através de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais é considerada uma medida mínima para melhorar a referenciação das vítimas identificadas, uma vez que se baseia na obrigação já existente prevista no artigo 11.º, n.º 4, da Diretiva Antitráfico, que exige que os Estados‑Membros estabeleçam mecanismos adequados que permitam proceder a uma identificação rápida e prestar assistência e apoio às vítimas, em colaboração com as organizações de apoio relevantes. A formalização dos mecanismos de referenciação visa melhorar a identificação rápida e a referenciação imediata aos serviços de assistência e apoio. A fim de aumentar a eficácia desta medida, os Estados-Membros devem designar pontos focais nacionais responsáveis pela identificação dos serviços competentes e pela coordenação da referenciação das vítimas a nível nacional e da UE.

A alteração que criminaliza a utilização de serviços que são objeto de exploração quando o utilizador tiver conhecimento de que a pessoa é vítima de uma infração de tráfico (ou seja, a utilização consciente de serviços prestados por uma vítima de exploração) é uma medida legislativa proporcionada destinada a prevenir e combater de forma mais eficaz o tráfico de seres humanos, desincentivando a procura, em consonância com os objetivos da Diretiva Antitráfico. Os Estados-Membros continuam a ser livres de adotar abordagens mais rigorosas no que respeita à utilização de serviços objeto de exploração, considerando simultaneamente que as medidas de redução da procura não se limitam à resposta do direito penal, mas incluem medidas não legislativas em consonância com a Diretiva Antitráfico, ou seja, campanhas de educação, formação, informação e sensibilização, bem como programas de investigação e educação.

A exigência de uma recolha anual de dados é uma medida mínima destinada a melhorar a recolha de informações e estatísticas a nível nacional e da União. Esta medida reduziria os períodos de referência de dois anos para um ano e asseguraria um acompanhamento atualizado que não é prejudicado pelo período decorrido entre o final do período de referência da recolha de dados e a publicação do relatório (atualmente, dois anos). As categorias mínimas de recolha de dados incluídas na alteração correspondem às que são atualmente recolhidas de dois em dois anos pela Comissão.

A presente proposta constitui uma alteração da Diretiva Antitráfico e, por conseguinte, é uma diretiva.

Não podem ser utilizados meios alternativos, legislativos ou operacionais, para atingir os objetivos da presente proposta, que consistem em melhorar o quadro existente que permite prevenir e combater o tráfico de seres humanos e proteger as vítimas deste crime.

A Comissão realizou uma avaliação da Diretiva Antitráfico, que era uma das principais ações previstas na Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021‑2025 18 . A avaliação baseou-se na recolha de dados para o período de 2013-2020 realizada pelo Eurostat, num relatório sobre a transposição da Diretiva Antitráfico a nível nacional e na sua aplicação nos Estados-Membros, na consulta pública aberta, em intercâmbios com as agências da UE, os Estados-Membros e outras partes interessadas, bem como em relatórios e documentos publicados ou apresentados por organizações internacionais e regionais.

A avaliação concluiu que a Diretiva Antitráfico tem sido eficaz na prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos, bem como no reforço da proteção das vítimas deste crime. Considerou-se igualmente que a diretiva foi eficiente em termos dos benefícios que trouxe em comparação com os custos decorrentes da sua adoção, transposição e aplicação. Foi considerada coerente com todas as atividades pertinentes da UE e internacionais. A avaliação salientou o valor acrescentado da UE na melhoria da cooperação transfronteiriça, nomeadamente com as agências da UE. Os objetivos da diretiva continuam a ser pertinentes. Todavia, é necessário dar uma resposta mais aprofundada a uma série de desafios e desenvolvimentos.

A avaliação observou que vários desenvolvimentos ocorridos desde a adoção da diretiva tiveram implicações significativas no panorama do tráfico de seres humanos. Os avanços tecnológicos e a expansão das redes sociais criaram novas oportunidades para os traficantes recrutarem vítimas em linha, exercerem controlo à distância sobre elas e chegarem a um vasto público de utilizadores através da partilha generalizada de materiais com conteúdos abusivos. A recessão económica causada pela pandemia de COVID-19 e pela crise energética pode aumentar a procura de mão de obra barata e de serviços sexuais, que alimentam a exploração laboral e sexual. As guerras, em especial a agressão militar da Rússia contra a Ucrânia, aumentam as oportunidades de os traficantes tirarem partido da situação vulnerável das pessoas, nomeadamente de mulheres e crianças em fuga do país.

Perante os novos desenvolvimentos, a avaliação identificou os domínios do quadro jurídico a melhorar, que incluem a resposta a formas de exploração que não são explicitamente mencionadas na Diretiva Antitráfico e à dimensão em linha do crime, o reforço da resposta da justiça penal às infrações cometidas por pessoas coletivas, a melhoria da redução da procura, a identificação rápida das vítimas e a recolha de dados.

O objetivo da Comissão foi o de garantir uma vasta participação das partes interessadas durante todo o ciclo político da presente iniciativa, através de uma série de consultas específicas (contactos bilaterais, reuniões com as partes interessadas, consultas por escrito). Foram realizadas consultas com os Estados-Membros e representantes das respetivas autoridades públicas, nomeadamente no contexto da rede da UE de relatores nacionais ou mecanismos equivalentes sobre o tráfico de seres humanos; representantes do Parlamento Europeu; agências da UE, em especial a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), a Agência da União Europeia para a Cooperação Judiciária Penal (Eurojust), a Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL), a Agência dos Direitos Fundamentais (FRA), a Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA), a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), o Instituto Europeu para a Igualdade de Género (EIGE) e a Autoridade Europeia do Trabalho (AET); representantes de organizações regionais e internacionais relevantes ativas no domínio da luta contra o tráfico de seres humanos; representantes de organizações da sociedade civil ativas no domínio da luta contra o tráfico de seres humanos, nomeadamente no contexto da Plataforma da sociedade civil da UE de luta contra o tráfico de seres humanos.

A Comissão realizou igualmente uma consulta pública com o objetivo de recolher informações, elementos de prova e pontos de vista sobre questões relacionadas com a aplicação e a avaliação da Diretiva Antitráfico. Os dados foram recolhidos através de um questionário que abrangeu a avaliação da Diretiva Antitráfico e a sua eventual revisão. Foram recebidas 124 respostas, para além de 75 contribuições autónomas.

A presente proposta baseia-se em dados recolhidos no âmbito da avaliação e da avaliação de impacto, incluindo consultas com peritos em matéria de tráfico de seres humanos e com as autoridades competentes dos Estados-Membros. As consultas envolveram relatores nacionais e mecanismos equivalentes, autoridades responsáveis pela aplicação da lei e judiciais, autoridades nacionais responsáveis pelos serviços sociais, agências da UE, organizações internacionais, organizações da sociedade civil, associações patronais e peritos, incluindo do meio académico.

A proposta tem em conta os intercâmbios pertinentes e as conclusões dos estudos realizados por organizações regionais e internacionais, bem como por organizações não governamentais ativas no domínio da luta contra o tráfico, tal como referido na exposição de motivos 20 .

A avaliação de impacto que acompanha a presente proposta baseia-se nas conclusões da avaliação realizada pela Comissão. Considerou as seguintes opções:

A avaliação de impacto concluiu que a terceira opção, uma combinação de medidas legislativas e não legislativas, seria mais eficaz no reforço do quadro atual do que a adoção de medidas de um único tipo.

A fim de reforçar a resposta da justiça penal ao tráfico de seres humanos, incluindo no contexto transfronteiriço, identificaram-se três medidas legislativas: i) abordar explicitamente a dimensão em linha na diretiva; ii) referir explicitamente o casamento forçado e a adoção ilegal na lista de formas de exploração; iii) introduzir dois regimes obrigatórios de sanções aplicáveis às pessoas coletivas, um para sancionar infrações de base e outro para sancionar infrações agravadas. Foram igualmente identificadas medidas não legislativas: i) promover a cooperação entre a Comissão e empresas da Internet no contexto do Fórum Internet da UE; e ii) criar um grupo focal de procuradores especializados na luta contra o tráfico de seres humanos.

No que se refere à garantia de que as vítimas do tráfico de seres humanos recebem assistência, apoio e proteção adequados, a medida legislativa identificada diz respeito à exigência de que os Estados-Membros formalizem a criação de mecanismos nacionais de referenciação e criem pontos focais nacionais destinados à referenciação das vítimas para os serviços adequados de assistência, apoio e proteção, fazendo-se acompanhar por uma medida não legislativa, que consiste na elaboração de orientações sobre os requisitos mínimos para os mecanismos nacionais de referenciação.

A fim de reduzir a procura de serviços que fomentam todas as formas de exploração, a medida legislativa identificada consiste em criminalizar a utilização de serviços que são objeto de exploração quando o utilizador tiver conhecimento de que a pessoa é vítima de uma infração de tráfico. Em consonância com uma abordagem global de redução da procura, esta será complementada por uma medida não legislativa, uma campanha de sensibilização a nível da UE destinada a desincentivar a procura que fomenta o tráfico.

No que diz respeito ao objetivo horizontal de assegurar uma prevenção e deteção adequadas e de melhorar o acompanhamento do tráfico de seres humanos na UE, a medida legislativa identificada exige uma recolha anual de dados sobre o tráfico de seres humanos, acompanhada por duas medidas não legislativas: i) elaborar orientações sobre a recolha de dados sobre o tráfico de seres humanos na UE; e ii) criar um polo de conhecimentos e perícia na luta contra o tráfico de seres humanos.

A opção preferida acima apresentada visa melhorar a capacidade dos Estados-Membros para combater o tráfico de seres humanos de forma mais eficiente, nomeadamente em relação às ameaças e tendências que surgiram ou evoluíram desde a adoção da Diretiva Antitráfico. Prevê-se que as regras comuns e harmonizadas constantes da presente alteração reforcem a cooperação transfronteiriça nas investigações, nas ações penais e na assistência e apoio às vítimas de infrações de tráfico. As medidas não legislativas que acompanham as alterações legislativas visam continuar a apoiar os Estados-Membros na aplicação da diretiva e da Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021‑2025.

Em consonância com o programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT) da Comissão, todas as iniciativas que têm por objetivo rever a legislação da UE em vigor devem procurar simplificar e concretizar os objetivos estratégicos declarados de forma mais eficiente (ou seja, reduzindo os custos regulamentares desnecessários e os encargos administrativos para os Estados-Membros). A avaliação de impacto concluiu que as medidas previstas na diretiva proposta teriam um encargo limitado, que seria compensado pelo impacto positivo das medidas propostas.

As alterações específicas propostas da diretiva visam melhorar a capacidade dos Estados‑Membros para lutar contra o tráfico de seres humanos de forma mais eficiente, nomeadamente em relação às ameaças e tendências que surgiram e evoluíram desde a adoção da diretiva. A iniciativa continuará a harmonizar o panorama jurídico em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos em todos os Estados-Membros. As novas regras deverão reforçar a cooperação transfronteiriça, tanto em termos de investigações e ações penais como de assistência e apoio às vítimas.

O artigo 6.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia estabelece que a União reconhece os direitos, as liberdades e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais. O artigo 5.º da Carta proíbe explicitamente a escravidão, o trabalho forçado e o tráfico de seres humanos.

As medidas propostas incluem disposições jurídicas para responder adequadamente aos riscos relacionados com este crime, bem como para apoiar e proteger as vítimas. A inclusão explícita de outras formas de exploração, as disposições relativas à dimensão internacional do crime, o regime de sanções aplicáveis às pessoas coletivas e a criminalização da utilização consciente de serviços objeto de exploração visam combater mais eficazmente o tráfico de seres humanos. Estas disposições, bem como a formalização dos mecanismos nacionais de referenciação, visam alargar a proteção às vítimas do tráfico de seres humanos. A proteção das vítimas tem impacto noutros direitos fundamentais, como a proteção da dignidade humana, o direito à integridade do ser humano, a proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes e o direito à liberdade e à segurança.

As medidas legislativas foram devidamente analisadas e avaliadas positivamente também à luz dos direitos das crianças, da proibição do trabalho infantil, dos direitos das pessoas com deficiência, do direito de asilo, da proteção contra o afastamento, expulsão ou extradição, do princípio da não discriminação e da igualdade entre homens e mulheres.

As disposições que introduzem novas infrações ou sanções, ou que alteram a definição do crime, foram cuidadosamente analisadas à luz do direito à ação e a um tribunal imparcial, da presunção de inocência e dos direitos de defesa, dos princípios da legalidade e da proporcionalidade dos delitos e das penas e do direito a não ser julgado ou punido penalmente mais do que uma vez pelo mesmo delito.

A proposta não tem incidência orçamental no orçamento da União.

Nos termos do artigo 2.º da presente proposta, os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento o mais tardar até [dois anos após a entrada em vigor da diretiva] e comunicar à Comissão o texto dessas disposições.

A Comissão acompanhará e avaliará o impacto da presente proposta através de mecanismos que já se encontram em funcionamento nos termos da atual diretiva. As funções dos relatores nacionais ou mecanismos equivalentes continuariam a ser as mesmas nos termos do artigo 19.º da diretiva: avaliar os resultados das medidas antitráfico, incluindo a recolha de estatísticas em estreita cooperação com as organizações relevantes da sociedade civil ativas neste domínio, e apresentar relatórios ao Coordenador da Luta Antitráfico da UE no contexto da apresentação de um relatório pela Comissão, de dois em dois anos, sobre os progressos alcançados na luta contra o tráfico de seres humanos. Tal incluiria o acompanhamento e a avaliação dos impactos da presente iniciativa.

A Comissão continuará a realizar reuniões bienais da rede de relatores nacionais e da Plataforma da sociedade civil da UE de luta contra o tráfico de seres humanos, bem como reuniões com agências da UE que trabalham na luta contra o tráfico. Estes intercâmbios contribuirão igualmente para o acompanhamento e a avaliação.

A presente proposta introduz novas «infrações relativas à utilização de serviços que são objeto de exploração com o conhecimento de que a pessoa é vítima de uma infração relativa ao tráfico de seres humanos». Nos termos do artigo 23.º, n.º 3, proposto, a Comissão deve apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho no qual avaliará em que medida os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento às novas regras e o impacto dessas medidas.

A fim de assegurar a correta aplicação da presente diretiva, seria necessário o documento explicativo, por exemplo sob a forma de tabelas de correspondência, tal como exigido pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-543/17. A legislação que transpõe a Diretiva Antitráfico raramente se limita a um único texto jurídico, uma vez que as disposições são frequentemente incorporadas em diferentes instrumentos nacionais. Por este motivo, é necessário que os Estados-Membros forneçam um documento explicativo que comunique à Comissão o texto das disposições adotadas para transpor a presente diretiva, bem como o modo como essas disposições interagem com as disposições adotadas para transpor a Diretiva 2011/36/UE e com as disposições abrangidas por outras políticas pertinentes da União, tal como referido na secção 1 da presente exposição legislativa.

As alterações da Diretiva Antitráfico visam os seguintes elementos:

Atualmente, o artigo 2.º, n.º 3, estabelece uma lista não exaustiva de formas de exploração, que inclui a exploração da prostituição de outrem ou outras formas de exploração sexual, o trabalho ou serviços forçados, incluindo a mendicidade, a escravatura ou práticas equiparáveis à escravatura, a servidão, a exploração de atividades criminosas, bem como a remoção de órgãos.

Os dados recolhidos demonstram que as infrações de tráfico cometidas para outros fins que não a exploração sexual e laboral evoluíram de forma constante desde a adoção da diretiva, representando 11 % do número total de vítimas na UE em 2020. Além disso, embora a lista constante do artigo 2.º, n.º 3, não seja exaustiva, uma vez que inclui as formas «mínimas» de exploração, e apesar de o considerando 11 clarificar que a definição abrange o tráfico de seres humanos para outras condutas, como a adoção ilegal ou o casamento forçado, os Estados-Membros revelaram a tendência de restringir a transposição desta disposição, mencionando apenas as formas de exploração explicitamente incluídas no artigo 2.º, n.º 3.

Tendo em conta os dados recolhidos sobre outras finalidades do tráfico que não a exploração sexual e laboral, a Comissão propõe incluir explicitamente o casamento forçado e a adoção ilegal na lista não exaustiva de formas de exploração constante do artigo 2.º, n.º 3. Deste modo, os sistemas jurídicos dos Estados-Membros, bem como as respetivas autoridades responsáveis pela aplicação da lei e judiciais, estarão mais bem equipados para combater eficazmente o tráfico de seres humanos para efeitos destas duas formas de exploração.

Os elementos das infrações de tráfico definidas na diretiva incluem os atos intencionais e os meios previstos no artigo 2.º, n.º 1, bem como as formas de exploração previstas no artigo 2.º, n.º 3. As disposições atuais não fazem referência à questão de saber se esses elementos, para serem criminalizados e punidos, devem ser realizados em linha ou fora de linha.

Todas as partes interessadas, incluindo as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e as organizações internacionais e da sociedade civil, estão profundamente preocupadas com o número crescente de infrações cometidas ou viabilizadas por meio das tecnologias da informação e da comunicação. Proporcionam uma plataforma para a realização de atos intencionais (recrutamento, organização ou realização do transporte, transferência, guarida ou acolhimento de pessoas, incluindo a troca ou a transferência do controlo sobre as vítimas), pelo menos alguns dos meios (coação, fraude, ardil, abuso de autoridade ou de uma posição de vulnerabilidade, ou da oferta ou obtenção de pagamentos ou benefícios a fim de conseguir o consentimento de uma pessoa que tenha controlo sobre outra), ou algumas das formas de exploração (em especial a exploração sexual).

A este respeito, a Comissão propõe o aditamento de um novo artigo 2.º-A, que mencione explicitamente que os atos intencionais e os meios referidos no artigo 2.º, n.º 1, bem como a exploração nos termos do artigo 2.º, n.º 3, incluem os atos cometidos por meio das tecnologias da informação e da comunicação. Tal assegurará que a dimensão em linha do crime seja tida em conta em todos os elementos das infrações de tráfico.

Atualmente, o artigo 6.º prevê que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que as pessoas coletivas consideradas responsáveis por infrações de tráfico sejam passíveis de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, incluindo multas ou coimas. O artigo 6.º acrescenta que essas sanções podem incluir cinco medidas de transposição facultativa pelos Estados-Membros: a) exclusão do direito a benefícios ou auxílios públicos; b) proibição temporária ou permanente de exercer atividade comercial; c) colocação sob vigilância judicial; d) liquidação judicial; e) encerramento temporário ou definitivo dos estabelecimentos utilizados para a prática da infração.

A avaliação da transposição deste artigo demonstra que, embora todos os Estados‑Membros tenham aplicado multas ou coimas (em conformidade com a parte obrigatória da disposição), apenas uma minoria de Estados-Membros transpôs todas as medidas facultativas, a maioria dos Estados-Membros transpôs apenas algumas e vários Estados‑Membros não transpuseram nenhuma. A Comissão considera que é essencial reforçar a ação contra as pessoas coletivas no interesse das quais são cometidas infrações de tráfico. A adoção de um regime obrigatório reforça a vertente de justiça penal da resposta. Ao mesmo tempo, é necessário adotar uma abordagem proporcionada, em conformidade com o atual artigo 6.º.

Por conseguinte, a Comissão propõe alterar o artigo 6.º, ao estabelecer que, em vez da lista de sanções facultativas, a sanção efetiva, proporcionada e dissuasiva deve incluir, se for caso disso, a exclusão do direito a benefícios, auxílios ou subsídios públicos; e o encerramento temporário ou definitivo dos estabelecimentos utilizados para a prática da infração. Este é o regime que se aplica quando as pessoas coletivas são consideradas responsáveis por uma infração de base relacionada com tráfico. O aditamento de subsídios complementa e alarga a atual lista facultativa de sanções, a fim de evitar que as pessoas coletivas condenadas por infrações de tráfico recebam essas formas de ajuda pública.

É aditado o n.º 2 para os casos em que as pessoas coletivas são consideradas responsáveis por uma infração agravada por qualquer uma das circunstâncias previstas no artigo 4.º, n.º 2. Nesses casos, as sanções aplicáveis às pessoas coletivas, se for caso disso, incluem: a proibição temporária ou permanente de exercer atividade comercial, a colocação sob vigilância judicial e a liquidação judicial.

Com esta abordagem, a Comissão procura tornar obrigatórios os regimes de sanções aplicáveis às pessoas coletivas, a fim de reforçar a resposta da justiça penal contra as pessoas coletivas envolvidas em infrações de tráfico. Utiliza as mesmas medidas, que são facultativas no atual artigo 7.º. Esta abordagem garante a proporcionalidade, pois prevê duas sanções rigorosas para as infrações de base e três sanções mais severas para as infrações agravadas. O aditamento da expressão «se for caso disso» antes dos dois regimes de sanções garante o respeito do princípio da proporcionalidade e o poder discricionário das autoridades judiciais dos Estados-Membros.

Atualmente, o artigo 11.º, n.º 4, exige que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para estabelecer os mecanismos adequados que permitam proceder a uma identificação rápida e prestar assistência e apoio às vítimas, em colaboração com as organizações de apoio relevantes. Tais mecanismos também são designados por mecanismos de referenciação.

Em 2020, a Comissão comunicou que quase todos os Estados-Membros tinham criado esses mecanismos formais ou informais 23 , que assumem formas muito diferentes a nível nacional. As diferenças na estrutura e nas práticas podem dificultar ou atrasar a referenciação das vítimas para os serviços de proteção, assistência e apoio adequados, especialmente no contexto transfronteiriço, quando as vítimas são identificadas num país diferente daquele em que foram exploradas ou quando são exploradas em mais do que um país. A Comissão propõe que os Estados-Membros formalizem a criação dos seus mecanismos nacionais de referenciação através de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas e designem pontos focais nacionais para a referenciação das vítimas. Para o efeito, este requisito é incluído através de uma alteração do artigo 11.º, n.º 4.

A presente proposta deverá simplificar ainda mais a prática dos mecanismos nacionais de referenciação, com vista a melhorar a referenciação das vítimas em casos transfronteiriços. Tal será complementado pela elaboração de orientações sobre os requisitos mínimos para os mecanismos nacionais de referenciação, o que contribuirá para uma maior harmonização da sua estrutura e prática. A alteração do artigo 11.º, n.º 4, é também o primeiro passo para a criação de um mecanismo europeu de referenciação, em consonância com a Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021-2025.

Atualmente, o artigo 18.º, n.º 4, exige que os Estados-Membros considerem a possibilidade de criminalizar a utilização de serviços que são objeto de exploração quando o utilizador tiver conhecimento de que a pessoa é vítima de uma infração de tráfico. Trata-se de uma disposição facultativa que os Estados-Membros não eram obrigados a transpor.

Embora esta abordagem tenha concedido flexibilidade aos Estados-Membros, o panorama da transposição desta disposição varia entre a não transposição integral e a transposição limitada a algumas formas de exploração, e da transposição completa até à adoção de medidas mais rigorosas. Essa falta de harmonização pode ter impacto na cooperação transfronteiriça entre os Estados-Membros que adotam abordagens diferentes. Além disso, a avaliação de impacto considerou que as medidas destinadas a reduzir a procura podem incluir um passo em frente na resposta da justiça penal. Prevê-se que a tónica na procura reduza o número de casos e de vítimas ao dar resposta aos domínios que alimentam todas as formas de exploração. A avaliação da diretiva demonstrou que 19 Estados-Membros adotaram legislação que criminaliza a utilização consciente de serviços impostos às vítimas de tráfico para todas as formas de exploração 24 ou legislação que criminaliza, direta ou indiretamente, a utilização consciente dos serviços impostos às vítimas de exploração sexual 25 .

A Comissão propõe tornar obrigatório que os Estados-Membros criminalizem a utilização de serviços que são objeto de exploração quando o utilizador tiver conhecimento de que a pessoa é vítima de uma infração de tráfico. Tal é alcançado através da supressão do artigo 18.º, n.º 4, e do aditamento do novo artigo 18.º-A com o mesmo texto do atual artigo 18.º, n.º 4, mas sem a opção que permite aos Estados-Membros «considerar» a criminalização.

Prevê-se que esta alteração legislativa resulte numa maior harmonização da resposta da justiça penal à redução da procura, nomeadamente ao exigir que os Estados-Membros apliquem as novas regras a todas as formas de exploração, e tenha um impacto positivo na cooperação em casos transfronteiriços.

O n.º 2 exige que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para garantir que as infrações relacionadas com a utilização consciente de serviços objeto de exploração sejam puníveis com penas e sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

O artigo 23.º, n.º 3, proposto introduz o requisito de a Comissão apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho no qual avalie em que medida os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento às novas regras relativas à utilização consciente de serviços objeto de exploração, bem como o impacto dessas medidas. O relatório deve ser apresentado [no prazo de cinco anos após o prazo de transposição]. Tal assegurará uma avaliação adequada e a apresentação de relatórios sobre as medidas propostas pela Comissão após um período suficiente que permita analisar a transposição e o impacto das novas regras.

Atualmente, o artigo 19.º prevê que os relatores nacionais ou mecanismos equivalentes desempenhem funções, incluindo a recolha de estatísticas e a apresentação de relatórios no contexto dos relatórios bianuais da Comissão Europeia sobre os progressos alcançados na luta contra o tráfico de seres humanos. É realizada uma recolha de dados a nível da UE de dois em dois anos, em conformidade com os artigos 19.º e 20.º.

No entanto, a avaliação da diretiva demonstrou que ainda existem lacunas importantes na recolha de dados, em particular no que diz respeito aos indicadores da justiça penal e às infrações relacionadas com a utilização de serviços objeto de exploração, e que a publicação de estatísticas pertinentes é muitas vezes realizada substancialmente após o final do período de referência (normalmente, cerca de dois anos).

Por conseguinte, a Comissão propõe introduzir a obrigação de os Estados-Membros recolherem e comunicarem anualmente à Comissão dados sobre o tráfico de seres humanos, através de um novo artigo 19.º-A, que especifica os indicadores para essa recolha de dados. O seu n.º 1 estabelece a obrigação de os Estados-Membros recolherem dados para acompanhar a eficácia dos seus sistemas de luta contra as infrações de tráfico. O n.º 2 especifica o conjunto mínimo de indicadores que devem fazer parte do mesmo (número de vítimas registadas; número de pessoas suspeitas, acusadas e condenadas por infrações referidas no artigo 2.º e no artigo 18.º-A proposto) e o nível de desagregação.

O n.º 3 estabelece que os Estados-Membros devem transmitir anualmente à Comissão, até 1 de julho de cada ano, os dados estatísticos referidos no n.º 2 relativos ao ano anterior, num formato normalizado fornecido pela Comissão. A fim de acelerar a disponibilidade de estatísticas, o artigo 19.º-A deve tornar-se aplicável na data de entrada em vigor da diretiva de alteração.