COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 6.4.2022
COM(2022) 167 final
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo de transporte rodoviário de mercadorias entre a União Europeia e a Ucrânia
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA RECOMENDAÇÃO
A Comissão recomenda ao Conselho que autorize a abertura de negociações com vista a um acordo, de duração limitada, sobre o transporte rodoviário de mercadorias entre a União e a Ucrânia (a seguir designado por «acordo»), a fim de fazer face às repercussões da agressão militar não provocada e injustificada da Rússia contra a Ucrânia e que nomeie a Comissão como negociador da União. As diretrizes de negociação figuram igualmente em anexo à recomendação.
2.Contexto
O transporte rodoviário de mercadorias entre a União e a Ucrânia é atualmente regido, em grande medida, por uma série de acordos bilaterais de transporte entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia. Estes acordos impõem um regime de quotas aos transportadores de ambas as partes no que respeita ao trânsito e ao comércio bilateral. De acordo com um estudo elaborado em 2014, foram concedidas à Ucrânia, numa base bilateral, 560 680 quotas pelos 25 Estados-Membros com os quais a Ucrânia tinha acordos bilaterais de transporte rodoviário nessa altura. Em 2019, o número foi ligeiramente inferior (552 875 quotas, das quais 1750 múltiplas). As quotas exigem regularmente determinados valores de emissão Euro.
Para além das licenças baseadas nos acordos bilaterais acima referidos, o Fórum Internacional de Transportes (ITF) aplica um sistema de quotas multilateral que prevê licenças multilaterais para o transporte internacional rodoviário de mercadorias por empresas de transporte estabelecidas num país membro da Conferência Europeia dos Ministros dos Transportes (CEMT). As licenças aplicam-se ao transporte de mercadorias entre países membros da CEMT ou em trânsito no território de um ou vários desses países. No entanto, o número de quotas no âmbito do sistema da CEMT é bastante baixo em comparação com as quotas emitidas ao abrigo dos acordos bilaterais (embora a comparação não seja rigorosa, uma vez que as quotas da CEMT dizem respeito a licenças anuais, ao passo que os acordos bilaterais em questão dizem respeito a autorizações para viagens únicas). Em 2022, foram atribuídas 4000 licenças anuais a operadores ucranianos.
Em 2006, a Ucrânia passou a fazer parte do Acordo relativo ao trabalho das tripulações de veículos que efetuam transportes rodoviários internacionais (AETR), no qual todos os Estados-Membros da UE são igualmente partes contratantes. Consequentemente, os operadores ucranianos que transportam mercadorias no território da União devem cumprir os mesmos tempos de condução, pausas e períodos de repouso aplicáveis na União, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 561/2006.
Tendo em conta a agressão militar levada a cabo pela Rússia contra a Ucrânia, a situação dos transportes tornou-se muito difícil para este país. Importantes rotas para o transporte de mercadorias através do Mar Negro estão bloqueadas ou foram destruídas pelas forças militares russas, estando o espaço aéreo ucraniano fechado ao transporte civil. A rede ferroviária é atualmente considerada prioritária para o transporte de passageiros e refugiados e continua a ser muito vulnerável aos bombardeamentos russos.
Por conseguinte, a fim de ajudar a economia ucraniana exposta a coação, é conveniente celebrar urgentemente um acordo entre a União e a Ucrânia que se prolongue até que o impacto da guerra sobre as infraestruturas e as operações de transporte continue a ser grave e pela ação do qual a rede ferroviária sob pressão e vulnerável, o espaço aéreo civil bloqueado e os portos do Mar Negro bloqueados possam, tanto quanto possível, ser substituídos por melhores alternativas de transporte rodoviário de mercadorias entre a UE e a Ucrânia. Tal é muito importante para o comércio de cereais, combustíveis, géneros alimentícios e outros produtos, e deve ser urgentemente abordado para reduzir a insegurança alimentar na Ucrânia e evitar o exacerbamento dos fluxos de refugiados. O Acordo incluirá igualmente cláusulas sobre o reconhecimento das cartas de condução e dos certificados de capacidade profissional dos condutores ucranianos que transportam mercadorias para a UE. O Acordo será aplicável ao território da Ucrânia controlado pelo Governo legítimo da Ucrânia e reconhecido como tal pela União Europeia.
A celebração de tal acordo é do interesse da União, não só porque a União tem interesse na estabilização do Estado e da economia ucranianos, mas também porque a Ucrânia é um importante fornecedor de produtos como cereais e outros géneros alimentícios, e porque os transportadores da UE obterão direitos recíprocos de transporte para o território da Ucrânia.
3.Coerência com outras políticas da União
Este acordo é coerente com a atual política de relações externas da UE com a Ucrânia. O Governo da Ucrânia solicitou um acordo como medida urgente.
A celebração de um acordo sobre o transporte rodoviário de mercadorias com a Ucrânia estaria igualmente em conformidade com o Acordo de Associação assinado em 27 de junho de 2014 entre a União e a Ucrânia, uma vez que prevê, no seu artigo 136.º, eventuais futuros acordos rodoviários especiais com vista a assegurar um desenvolvimento coordenado e a liberalização progressiva dos transportes entre as Partes.
4.Base jurídica, subsidiariedade e proporcionalidade
•Base jurídica
A base jurídica processual de uma decisão que autoriza a abertura de negociações de um acordo entre a União e um país terceiro e que endereça diretrizes ao negociador é o artigo 218.º, n.os 3 e 4, do TFUE.
•Competência da União
O artigo 216.º, n.º 1, do TFUE estabelece o seguinte:
«A União pode celebrar acordos com um ou mais países terceiros ou organizações internacionais quando os Tratados o prevejam ou quando a celebração de um acordo seja necessária para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados ou quando tal celebração esteja prevista num ato juridicamente vinculativo da União ou seja suscetível de afetar normas comuns ou alterar o seu alcance.»
O presente Acordo inscreve-se no âmbito da política de transportes da União e é necessário para alcançar um dos objetivos enunciados nos Tratados, ou seja, «contribuir para um comércio livre e justo», e a sua celebração está prevista no artigo 136.º do Acordo de Associação com a Ucrânia.
A celebração de acordos internacionais sobre o transporte rodoviário de mercadorias encontra-se igualmente prevista de modo explícito num ato legislativo da União.
O artigo 1.º, nomeadamente, do Regulamento (CE) n.º 1072/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias, a saber os n.os 2 e 3 estabelece que:
«2. No caso de transportes com origem num Estado-Membro e com destino a um país terceiro, e vice-versa, o presente regulamento é aplicável ao trajeto efetuado no território dos Estados-Membros atravessados em trânsito. Não é aplicável ao trajeto efetuado no território do Estado-Membro de carga ou de descarga, enquanto não tiver sido celebrado o necessário acordo entre a Comunidade e o país terceiro em causa.
3. Enquanto se aguarda a celebração dos acordos a que se refere o n.º 2, o presente regulamento não afeta:
a) As disposições aplicáveis aos transportes com origem num Estado-Membro e com destino a um país terceiro, e vice-versa, abrangidos por acordos bilaterais celebrados entre os Estados-Membros e esses países terceiros;
b) As disposições aplicáveis aos transportes com origem num Estado-Membro e com destino a um país terceiro, e vice-versa, abrangidos por acordos bilaterais celebrados entre Estados-Membros e que, através de autorizações bilaterais ou em regime de liberdade, permitem que os transportadores não estabelecidos num Estado-Membro efetuem cargas e descargas nesse Estado-Membro.»
Acresce que a sua conclusão pode afetar regras comuns ou alterar o seu âmbito de aplicação, tal como estabelecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Em especial, no n.º 201 do seu Parecer 2/15, de 16 de maio de 2017, o Tribunal declarou o seguinte:
«201 Tal como o Tribunal de Justiça já declarou, quando um acordo entre a União e um Estado terceiro prevê a aplicação, às relações internacionais visadas nesse acordo, de regras que se sobrepõem em grande medida a regras comuns da União aplicáveis às situações intracomunitárias, esse acordo deve ser considerado suscetível de afetar ou alterar o alcance dessas regras comuns. Com efeito, não obstante a ausência de contradição com as referidas regras comuns, o sentido, o alcance e a eficácia destas são suscetíveis de ser influenciados [v., nomeadamente, parecer 1/03 (Nova Convenção de Lugano), de 7 de fevereiro de 2006, EU:C:2006:81, n.os 143 e 151 a 153; Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.os 84 a 90; e acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399, n.os 48 e 49). »
O acesso ao mercado previsto na presente recomendação sobrepõe-se certamente às disposições em matéria de acesso ao mercado adotadas pela União no que respeita ao transporte internacional rodoviário de mercadorias acima referido.
Tendo em conta o que precede, a União dispõe, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, TFUE, de competência externa exclusiva para celebrar o acordo projetado.
•Dever de consulta da Comissão
Tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de julho de 2015 no processo C-425/13, que clarifica os papéis das diferentes instituições para efeitos da aplicação do artigo 218.º, n.os 2 e 4, do TFUE, em conformidade com os princípios do equilíbrio institucional e da cooperação leal mútua estabelecidos no artigo 13.º, n.º 2, do TUE, é necessário refletir estes esclarecimentos.
É conveniente que a Comissão forneça ao Conselho e ao comité especial por este designado todas as informações necessárias para que estes acompanhem o andamento das negociações, tais como, nomeadamente, os objetivos gerais anunciados e as posições tomadas pelas outras partes ao longo das negociações. A Comissão informará por escrito o Conselho e o comité especial por si designado sobre o resultado das negociações, de forma a permitir ao Conselho exercer as suas prerrogativas institucionais.
A fim de cumprir a obrigação de respeitar o equilíbrio institucional estabelecida no artigo 13.º, n.º 2, do TUE e a obrigação estabelecida no artigo 218.º, n.º 10, do TFUE, a Comissão informará o Parlamento Europeu na mesma medida.
•Proporcionalidade
A recomendação respeita o princípio da proporcionalidade pelo motivo a seguir indicado:
O acordo previsto é o instrumento mais eficaz para reforçar as relações entre a UE e a UcRânia no domínio do transporte rodoviário, uma vez que elimina a necessidade de quotas nos acordos bilaterais entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia.
O acordo proposto não impõe quaisquer encargos administrativos ou financeiros suplementares, nem para as autoridades dos Estados-Membros nem para o setor, em comparação com a atual situação. Pelo contrário, deverá reduzir os encargos administrativos tanto para o setor como para os Estados-Membros. Além disso, eliminará a necessidade de autorizações de transporte para os transportadores da UE para as categorias de direitos de transporte indicadas (direitos de trânsito e direitos bilaterais), o que reduzirá os encargos para o setor dos transportes da UE.
5.Incidência orçamental
A recomendação não tem incidência no orçamento da União.
6.Outros elementos
•Explicação pormenorizada das disposições específicas da recomendação
A decisão do Conselho autorizará a abertura de negociações com vista a um acordo sobre o transporte rodoviário de mercadorias entre a União e a Ucrânia, a fim de fazer face às repercussões da agressão da Rússia contra a Ucrânia e nomeará a Comissão como negociador da União. As diretrizes de negociação que figuram em anexo à decisão contêm uma descrição ampla do âmbito de aplicação do acordo projetado.
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo de transporte rodoviário de mercadorias entre a União Europeia e a Ucrânia
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 218.º, n.os 3 e 4,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)Deverão ser encetadas negociações tendo em vista a celebração de um acordo entre a União e a República da Ucrânia sobre o transporte rodoviário de mercadorias. É conveniente que o acordo seja aplicável até que o impacto da agressão não provocada e injustificada da Rússia contra a Ucrânia sobre as infraestruturas e operações de transporte continue a ser grave.
(2)A Comissão deverá ser designada como negociador.
(3)As negociações são conduzidas pela Comissão em consulta com o [nome do comité especial, a inserir pelo Conselho],
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A Comissão fica autorizada a negociar, em nome da União, um acordo entre a União Europeia e a República da Ucrânia relativo ao transporte rodoviário de mercadorias.
Artigo 2.º
As diretrizes de negociação figuram no anexo.
Artigo 3.º
As negociações são conduzidas em consulta com o [nome do comité especial, a inserir pelo Conselho].
Artigo 4.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 6.4.2022
COM(2022) 167 final
ANEXO
da
Recomendação de DECISÃO do CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo de transporte rodoviário de mercadorias entre a União Europeia e a Ucrânia
ANEXO
Diretrizes de negociação do acordo entre a União Europeia e a Ucrânia relativo ao transporte rodoviário de mercadorias
1.Objetivos das negociações
Negociar um acordo com a Ucrânia que liberalize o transporte rodoviário de mercadorias, concedendo direitos de acesso aos operadores ucranianos e da União Europeia em matéria de trânsito e transporte internacional bilateral, e que inclua o reconhecimento das cartas de condução e dos certificados de capacidade profissional emitidos pelas autoridades ucranianas competentes na União Europeia e vice-versa.
2.Âmbito de aplicação do acordo
O acordo deverá permitir o acesso dos transportadores rodoviários ucranianos ao mercado da União.
(1)O acordo deverá liberalizar o transporte rodoviário de mercadorias, concedendo direitos de acesso aos operadores ucranianos e da União Europeia em matéria de trânsito e transporte internacional bilateral entre a União Europeia e a Ucrânia. O acordo deve manter ou aumentar o nível de acesso ao mercado ou outras oportunidades comerciais disponíveis ao abrigo dos acordos bilaterais de transporte rodoviário em vigor entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia.
(2)O acordo, que deve fazer igualmente fé em todas as línguas oficiais da UE, deve incluir uma cláusula linguística para o efeito.
(3)O acordo deve abranger as cartas de condução e os certificados de capacidade profissional emitidos pelas autoridades competentes ucranianas, a fim de assegurar o seu reconhecimento na União Europeia.
(4)O acordo deve ter uma duração limitada e deve aplicar-se enquanto o impacto da agressão militar da Rússia contra a Ucrânia sobre as operações e as infraestruturas de transporte ucranianas continuar a ser grave.
3.Disposições gerais
O acordo, na sequência dos acordos bilaterais de transporte rodoviário em vigor entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia, prevalecerá sobre as suas disposições.
Uma vez denunciado esse acordo, os acordos bilaterais em vigor entre os Estados-Membros da UE e a Ucrânia podem ser novamente aplicáveis, a menos e até que a União celebre outro acordo com a Ucrânia no domínio do transporte rodoviário.
4.GESTÃO DO ACORDO
Deve ser criado um Comité Misto composto por representantes das Partes, que deverá ser responsável pela administração do acordo e pela sua correta aplicação, em especial no que diz respeito à adaptação, na sequência da sua alteração, das regras da UE incluídas num anexo do acordo a cumprir pela Ucrânia, bem como das novas regras aplicáveis no domínio do transporte rodoviário adotadas a nível da União.
Os peritos ucranianos podem ser autorizados a participar, na qualidade de observadores, nos grupos de peritos criados pela União e que tratam da legislação da União a aplicar pela Ucrânia, que constará de um anexo do acordo.
O acordo deve incluir um mecanismo de resolução de litígios rápido, eficaz e vinculativo, que garanta a sua correta aplicação.
Não obstante o mecanismo de resolução de litígios, o acordo deverá incluir disposições a aplicar em caso de incumprimento das suas obrigações, tais como a possibilidade de adotar medidas de salvaguarda adequadas ou de suspender total ou parcialmente os direitos ou privilégios concedidos nos termos do acordo.
5.Condução das negociações
A Comissão conduzirá as negociações em conformidade com as presentes diretrizes e assegurará uma coordenação adequada com as negociações em curso e futuras noutros domínios pertinentes.