COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 30.3.2022
COM(2022) 136 final
2022/0091(NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que autoriza a República da Polónia a aplicar uma medida especial em derrogação dos artigos 218.º e 232.º da Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Nos termos do artigo 395.º, n.º 1, da Diretiva 2006/112/CE, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado 1 («Diretiva IVA»), o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar os Estados‑Membros a introduzirem medidas especiais derrogatórias da referida diretiva para simplificar a cobrança do imposto ou para evitar certas fraudes ou evasões fiscais.
Por ofício registado na Comissão em 5 de agosto de 2021, a República da Polónia solicitou autorização para derrogar os artigos 218.º, 226.º e 232.º da Diretiva IVA, a fim de poder impor a obrigação de faturação eletrónica.
Posteriormente, a Polónia alterou o seu pedido através de ofício registado na Comissão em 9 de fevereiro de 2022. Nesta alteração, a Polónia solicita autorização para derrogar apenas os artigos 218.º e 232.º da Diretiva IVA e especifica que a faturação eletrónica obrigatória só se aplicará aos sujeitos passivos estabelecidos no território da Polónia.
Em conformidade com o disposto no artigo 395.º, n.º 2, da Diretiva IVA, por ofício de 21 de outubro de 2021, a Comissão informou os demais Estados-Membros do pedido apresentado pela Polónia. Por ofício de 22 de outubro de 2021, a Comissão comunicou à Polónia que dispunha de todas as informações necessárias para apreciar o pedido.
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Razões e objetivos da proposta
A Polónia apresentou um pedido de derrogação com base no artigo 395.º da Diretiva IVA, a fim de ser autorizada a aplicar uma obrigação de emissão de faturas eletrónicas, processadas através do sistema nacional de faturação eletrónica (KSeF), a todas as operações que, em conformidade com a legislação polaca em matéria de IVA, exigem a emissão de uma fatura. Por ofício de 8 de fevereiro de 2022, o âmbito de aplicação da medida especial foi limitado aos sujeitos passivos estabelecidos no território da Polónia.
Além disso, os sujeitos passivos deverão transmitir ao KSeF informações específicas sobre determinadas operações que não necessitam de ser documentadas através de faturas emitidas em conformidade com o regime polaco em matéria de IVA, como as aquisições intracomunitárias de bens e as prestações de serviços transfronteiras. Uma vez que estas operações não exigem a emissão de uma fatura em conformidade com a legislação polaca em matéria de IVA, esta última obrigação não implica uma derrogação da Diretiva IVA.
A Polónia considera que a introdução de uma obrigação generalizada de emissão de faturas eletrónicas daria origem a benefícios significativos no que diz respeito ao combate à fraude e evasão ao IVA, simplificando simultaneamente a cobrança de impostos. A aplicação da medida acelerará a digitalização do setor público. Esta contribuirá igualmente para reforçar a automatização dos processos para os sujeitos passivos, simplificando assim o cumprimento das obrigações fiscais. Por exemplo, as informações obtidas através da faturação eletrónica permitirão preencher previamente as declarações de IVA e os mapas recapitulativos, bem como acelerar o reembolso do IVA.
O artigo 218.º da Diretiva IVA impõe aos Estados-Membros a obrigação de aceitarem como fatura todos os documentos ou mensagens, tanto em suporte papel como em formato eletrónico. Por conseguinte, a Polónia gostaria de obter uma derrogação do artigo da Diretiva IVA supramencionado, de modo a que apenas os documentos em formato eletrónico possam ser considerados como faturas pela administração fiscal polaca.
O artigo 232.º da Diretiva IVA prevê que a utilização de uma fatura eletrónica fica sujeita à aceitação pelo destinatário. Assim, a introdução de uma obrigação de faturação eletrónica na Polónia requer uma derrogação deste artigo, de modo a que o emitente deixe de ter de obter o consentimento do destinatário para enviar uma fatura num formato que não o suporte papel.
A Polónia alega que a faturação eletrónica obrigatória, associada à transmissão de dados suplementares relativos às operações, melhorará significativamente as capacidades analíticas da administração fiscal. Isto conduzirá a uma prevenção e identificação mais eficazes das irregularidades, contribuindo, assim, para o combate à fraude e evasão ao IVA. Em especial, permitirá à administração fiscal polaca verificar automaticamente a coerência entre o IVA declarado e o IVA pago. Possibilitará igualmente uma verificação mais fácil e precisa dos pedidos de reembolso do IVA apresentados pelos contribuintes. Além disso, complementará outras medidas introduzidas pela Polónia para combater a fraude e evasão ao IVA, e modernizar o sistema do IVA, como o processo de controlo único para efeitos de IVA, o mecanismo de pagamento fracionado, o sistema de análise eletrónica dos fluxos financeiros (STIR) ou o sistema de caixa registadora fiscal em linha para o acompanhamento do setor retalhista.
A obrigação de faturação eletrónica abrangerá todas as operações efetuadas por sujeitos passivos estabelecidos no território da Polónia que atualmente exigem a emissão de uma fatura em conformidade com a Lei polaca do IVA 2 . Além disso, serão transmitidas ao KSeF informações específicas sobre determinadas operações que não exigem a emissão de uma fatura. É o caso das aquisições intracomunitárias de bens e das prestações de serviços transfronteiras, relativamente às quais o adquirente ou o destinatário do serviço é obrigado a liquidar o IVA na Polónia. Uma vez que estas operações não exigem a emissão de uma fatura em conformidade com a legislação polaca em matéria de IVA, esta última obrigação não implica uma derrogação da Diretiva IVA. A transmissão destas informações permitirá elaborar declarações de IVA e mapas recapitulativos previamente preenchidos.
A obrigação de emitir faturas eletrónicas através do KSeF aplicar-se-á a todos os contribuintes estabelecidos no território da Polónia que desenvolvam atividades que exigem a emissão de uma fatura nesse território nos termos do regime polaco em matéria de IVA. Estão incluídos os sujeitos passivos que beneficiam da isenção para as pequenas empresas, a que se refere o artigo 282.º da Diretiva IVA. No entanto, a aplicação do modelo de faturação eletrónica obrigatória não afetará nem os contribuintes estrangeiros que não são obrigados a registar-se para efeitos de IVA na Polónia no âmbito das suas operações intracomunitárias ou das suas prestações de serviços transfronteiras, nem os contribuintes registados para efeitos de IVA na Polónia, mas não estabelecidos no seu território. Também não afetará, nesses casos, o direito dos clientes a receberem faturas em suporte papel.
Os sujeitos passivos poderão emitir e disponibilizar faturas eletrónicas estruturadas através do KSeF. Para o efeito, o Ministério das Finanças polaco disponibilizará gratuitamente várias ferramentas: a aplicação em linha «e-Mikrofirma», acessível através do telemóvel, e um formulário eletrónico disponível para qualquer contribuinte que tenha iniciado uma sessão no e-Urząd (e-Escritório) 3 . As empresas poderão também elaborar faturas eletrónicas estruturadas no seu software financeiro e contabilístico e enviá-las ao KSeF através de uma interface de programação de aplicações, após a respetiva autorização. Para o efeito, será apenas necessário que os contribuintes ou uma pessoa por eles autorizada se autentiquem utilizando um dos meios acessíveis ao público.
As faturas eletrónicas terão de ser validadas pelo KSeF. Uma vez validada, a fatura eletrónica será considerada recebida e estará automaticamente disponível para o destinatário a ler ou descarregar. Em caso de avaria do sistema KSeF, aparecerá no sítio Web uma mensagem sobre a indisponibilidade do sistema. Está previsto um procedimento de urgência para estes casos, a fim de assegurar o tratamento fácil das faturas pelos contribuintes. Para o efeito, as empresas poderão emitir faturas no seu próprio software de contabilidade.
A Polónia afirma que esta medida trará benefícios para os sujeitos passivos, tais como um serviço de armazenamento e arquivo de faturas prestado pela administração, a eliminação da necessidade de imprimir as faturas e de as introduzir manualmente nos sistemas contabilísticos, a impossibilidade de perder faturas, a automatização dos processos contabilísticos e a simplificação das obrigações fiscais e de declaração.
A fim de minimizar o impacto da medida sobre os sujeitos passivos e de lhes permitir uma adaptação harmoniosa ao regime obrigatório, a Polónia implementou um modelo voluntário de faturação eletrónica, no qual a aceitação da utilização da fatura eletrónica pelo destinatário continua a ser necessária, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2022. Anteriormente, desde outubro de 2021, um programa-piloto de faturação eletrónica permitiu a realização de testes ao sistema junto dos empresários.
Dado o âmbito de aplicação alargado da derrogação, é importante garantir o acompanhamento necessário da referida derrogação, em especial do impacto da medida no combate à fraude e evasão ao IVA e nos sujeitos passivos. Caso a Polónia pretenda prorrogar a medida derrogatória, deverá apresentar um relatório sobre a aplicação da mesma, juntamente com o pedido de prorrogação. Este relatório deverá fornecer uma avaliação da medida no que respeita à sua eficácia no combate à fraude e evasão ao IVA, bem como na simplificação da cobrança do imposto. Deverá igualmente incluir uma avaliação dos impactos da medida nos sujeitos passivos, em especial no que diz respeito ao aumento dos encargos administrativos e dos custos de conformidade.
Propõe-se a autorização da derrogação a partir de 1 de abril de 2023 até 31 de março de 2026.
•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial
O artigo 218.º da Diretiva IVA coloca as faturas em suporte papel e as faturas eletrónicas em pé de igualdade, prevendo que os Estados-Membros devem aceitar os documentos ou mensagens em suporte papel ou em formato eletrónico. Nos termos do artigo 232.º da Diretiva IVA, a utilização de uma fatura eletrónica deve ficar sujeita à aceitação pelo destinatário. A faturação eletrónica obrigatória, como prevista pela Polónia, constituiria efetivamente uma derrogação destas duas disposições.
A derrogação pode ser autorizada com base no artigo 395.º da Diretiva IVA, para simplificar a cobrança do IVA ou para evitar certas formas de evasão ou de elisão fiscais. A Polónia solicitou a medida derrogatória para combater a fraude e evasão fiscais, bem como simplificar a cobrança do imposto. Com base nos elementos fornecidos pela Polónia, a derrogação está em conformidade com as disposições em vigor neste domínio.
Através da Decisão de Execução (UE) 2018/593 do Conselho 4 e da Decisão de Execução (UE) 2022/133 do Conselho 5 , foram concedidas autorizações semelhantes que permitiram à Itália e à França derrogar os artigos 218.º e 232.º da Diretiva IVA a fim de introduzirem a faturação eletrónica.
Por último, a Comissão adotou, em 2020, a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Plano de ação para uma tributação justa e simples que apoie a estratégia de recuperação» 6 . Uma das ações previstas nesse plano de ação é a adoção pela Comissão de uma proposta legislativa para modernizar as obrigações de declaração do IVA. Como indicado no plano de ação, a presente proposta deve, nomeadamente, otimizar os mecanismos de comunicação de informações que podem ser aplicados às operações nacionais. A necessidade de expandir ainda mais a faturação eletrónica será examinada neste contexto. Por conseguinte, a derrogação solicitada pela Polónia está em consonância com os objetivos visados pela Comissão, como expostos no Plano de Ação.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
Artigo 395.º da Diretiva IVA.
•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
Tendo em conta a disposição da Diretiva IVA que fundamenta a proposta, o princípio da subsidiariedade não se aplica.
•Proporcionalidade
A proposta respeita o princípio da proporcionalidade pelos motivos a seguir indicados.
A decisão diz respeito a uma autorização concedida a um Estado-Membro, a seu pedido, não constituindo qualquer obrigação.
A faturação eletrónica obrigatória implicará várias mudanças para os sujeitos passivos. Para os ajudar a fazer face à situação, em 1 de janeiro de 2022, a Polónia introduziu um modelo de faturação eletrónica voluntária, precedido de um programa-piloto de faturação eletrónica que permite testar o sistema junto dos empresários. Além disso, a Polónia disponibilizará ferramentas gratuitas para auxiliar no cumprimento da obrigação de faturação eletrónica, e o Ministério das Finanças e a Administração Nacional das Receitas Públicas (ARN) levarão a cabo uma campanha informativa em larga escala para familiarizar os contribuintes com as novas regras de faturação do IVA.
Os sujeitos passivos que beneficiam da isenção para as pequenas empresas, a que se refere o artigo 282.º da Diretiva IVA, são abrangidos pelo âmbito de aplicação da medida. A Polónia considera que esta inclusão é justificada pela necessidade de evitar a evasão ou a elisão do IVA. As autoridades polacas identificaram irregularidades na aplicação da isenção de IVA para as pequenas empresas, relacionadas com a não comunicação de todas as operações realizadas e com o fracionamento artificial das atividades empresariais para as empresas se manterem abaixo do limiar.
Além disso, as análises realizadas pela ARN mostram que a maior parte da fraude do operador fictício 7 e da fraude cometida através de faturas falsas é gerada por empresas pertencentes ao grupo de micro, pequenas e médias empresas. Tornar a faturação eletrónica obrigatória para essas empresas permitirá um controlo e uma identificação mais eficazes dessas irregularidades.
A Polónia alega que o trabalho preparatório realizado através do modelo de faturação eletrónica voluntária e as ferramentas que serão colocados à disposição das empresas para cumprir a obrigação, juntamente com as vantagens e os benefícios decorrentes da aplicação da faturação eletrónica, absorverão em grande medida os investimentos que as pequenas empresas terão de fazer para adaptar os seus sistemas. De acordo com as estimativas das autoridades polacas, estes investimentos não serão, em caso algum, significativos.
A derrogação é também limitada no tempo e deve ser elaborado um relatório sobre o funcionamento e a eficácia da medida, caso a Polónia pretenda prorrogar a medida derrogatória.
Assim, a medida especial é proporcional ao objetivo visado, ou seja, o combate à evasão fiscal e a simplificação da cobrança do imposto.
•Escolha do instrumento
Instrumento proposto: Decisão de Execução do Conselho.
Nos termos do artigo 395.º da Diretiva IVA, a derrogação do regime comum do IVA só é possível mediante autorização do Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão. Uma decisão de execução do Conselho é o instrumento mais adequado, uma vez que pode ser dirigida a um só Estado-Membro.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Avaliação de impacto
A faturação eletrónica obrigatória terá impacto tanto na administração fiscal, como nos sujeitos passivos.
A Polónia espera que esta obrigação contribua para reforçar e modernizar o sistema de IVA polaco, a fim de o tornar mais resistente à fraude e a outras irregularidades. Irá igualmente automatizar e permitir um acesso mais rápido a uma gama mais vasta de dados, melhorando as atividades analíticas da administração fiscal. A Polónia estima ainda que a referida obrigação vai contribuir para um aumento das receitas orçamentais de cerca de 1,8 mil milhões de PLN por ano. Estas receitas adicionais serão obtidas a partir da redução da fraude ao IVA do operador fictício, bem como da redução dos reembolsos injustificados do IVA. A Polónia alega que as estimativas apresentadas são conservadoras, não considerando as potenciais receitas decorrentes da contribuição do KSeF para a deteção de outras irregularidades relacionadas com o IVA, como a subdeclaração das vendas a retalho e o aumento da cobrança de impostos sobre o rendimento.
A aplicação da faturação eletrónica obrigatória generalizada gerará custos para o orçamento do Estado, relacionados com a criação e manutenção do sistema, bem como com as infraestruturas necessárias para armazenar as faturas e o aumento gradual da capacidade analítica devido ao crescimento contínuo da base de dados. A Polónia estima que as despesas relacionadas com a introdução e manutenção do KSeF no período de 2021-2026 ascenderão a cerca de 161,2 milhões de PLN.
Os sujeitos passivos suportarão custos decorrentes da introdução da faturação eletrónica obrigatória, relacionados, principalmente, com a necessidade de adaptarem os seus sistemas contabilísticos. No entanto, o custo da emissão de uma fatura através do KSeF será muito baixo, bastante inferior ao custo da emissão em suporte papel. Para atenuar estes custos, o Ministério das Finanças polaco disponibilizará ferramentas gratuitas para emitir e proceder ao tratamento de faturas eletrónicas estruturadas.
Por conseguinte, a Polónia não prevê que os custos para os sujeitos passivos sejam significativos, especialmente quando comparados com os benefícios que os mesmos obterão com a introdução do modelo de faturação eletrónica. A Polónia afirma que os sujeitos passivos obterão benefícios significativos em resultado da aplicação da faturação eletrónica obrigatória, como um serviço de armazenamento e arquivo de faturas prestado pela administração, a supressão da necessidade de imprimir as faturas e de as introduzir manualmente nos sistemas contabilísticos, a redução dos erros, devido à automatização do processo contabilístico, ou o aumento da rapidez do intercâmbio de dados entre parceiros comerciais. Outros benefícios consistirão na simplificação das obrigações fiscais e de declaração, como as declarações e os mapas recapitulativos previamente preenchidos, a redução do número de verificações e inspeções efetuadas pela administração fiscal e a aceleração dos reembolsos do IVA.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A medida não terá qualquer impacto adverso nos recursos próprios da União provenientes do IVA.
2022/0091 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que autoriza a República da Polónia a aplicar uma medida especial em derrogação dos artigos 218.º e 232.º da Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado 8 , nomeadamente o artigo 395.º, n.º 1,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)Por ofício registado na Comissão em 5 de agosto de 2021, a Polónia solicitou autorização para introduzir uma medida especial em derrogação do disposto nos artigos 218.º, 226.º e 232.º da Diretiva 2006/112/CE, a fim de aplicar a faturação eletrónica obrigatória a todas as operações efetuadas por sujeitos passivos que exigem a emissão de uma fatura. A autorização foi solicitada para o período compreendido entre 1 de abril de 2023 e 31 de março de 2026.
(2)Por ofícios de 21 de outubro de 2021, a Comissão informou os demais Estados‑Membros do pedido apresentado pela Polónia. Por ofício de 22 de outubro de 2021, a Comissão comunicou à Polónia que dispunha de todas as informações necessárias para apreciar o pedido.
(3)Por ofício de 8 de fevereiro de 2022, a Polónia informou a Comissão de que não é necessária uma derrogação do artigo 226.º da Diretiva 2006/112/CE e de que o âmbito de aplicação da medida solicitada se limita aos sujeitos passivos estabelecidos no território da Polónia.
(4)A Polónia afirma que obrigação generalizada de faturação eletrónica dará origem a benefícios no que diz respeito ao combate à fraude e evasão ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Esta obrigação, associada à transmissão de dados suplementares relativos às operações, melhorará significativamente as capacidades analíticas da administração fiscal polaca, permitindo-lhe verificar automaticamente a coerência entre o IVA declarado e o IVA pago e possibilitando uma verificação mais precisa dos pedidos de reembolso do IVA apresentados pelos contribuintes. Além disso, complementará outras medidas destinadas ao combate à fraude e evasão ao IVA, e à modernização do sistema do IVA, como o processo de controlo único para efeitos de IVA, o mecanismo de pagamento fracionado 9 , o sistema de análise eletrónica dos fluxos financeiros ou o sistema de caixa registadora fiscal em linha para o acompanhamento do setor retalhista.
(5)A Polónia considera que a faturação eletrónica obrigatória permitirá aos sujeitos passivos beneficiar de um conjunto de facilidades para poderem simplificar o cumprimento das suas obrigações, como o preenchimento prévio das declarações de IVA e dos mapas recapitulativos ou o aceleramento dos reembolsos do IVA. A faturação eletrónica proporcionará vantagens aos sujeitos passivos, como um serviço de armazenamento e arquivo de faturas prestado pela administração, ou a automatização dos processos contabilísticos. De acordo com a Polónia, os custos que os sujeitos passivos terão de suportar para adaptar os seus sistemas à faturação eletrónica não deverão ser significativos, especialmente quando comparados com os benefícios que os mesmos obterão com a introdução do modelo de faturação eletrónica. Visando contribuir para essa adaptação, a Polónia introduziu a faturação eletrónica voluntária, antes da entrada em vigor da faturação eletrónica obrigatória. Além disso, serão disponibilizadas ferramentas gratuitas para auxiliar no cumprimento da obrigação de faturação eletrónica, e será realizada uma campanha informativa em larga escala com o objetivo de familiarizar os contribuintes com as novas regras em matéria de IVA aplicáveis à faturação eletrónica obrigatória.
(6)Dado o vasto âmbito de aplicação e o caráter inovador da medida especial, é importante avaliar o impacto da mesma no combate à fraude e evasão ao IVA e as suas consequências para os sujeitos passivos. Por conseguinte, se a Polónia considerar necessário prorrogar a aplicação da medida especial, deve apresentar à Comissão, juntamente com o pedido de prorrogação, um relatório de avaliação da medida especial no que respeita à sua eficácia no combate à fraude e evasão ao IVA, e na simplificação da cobrança do IVA.
(7)A medida especial em apreço não deve afetar o direito do cliente a receber faturas em papel no caso de operações intracomunitárias.
(8)A medida especial é proporcional aos objetivos visados. Além disso, a medida especial não implica o risco de a fraude se alastrar a outros setores ou a outros Estados‑Membros.
(9)A medida especial não terá efeitos negativos no montante global do imposto cobrado na fase de consumo final nem nos recursos próprios da União provenientes do IVA,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
Em derrogação do artigo 218.º da Diretiva 2006/112/CE, a Polónia só está autorizada a aceitar faturas emitidas por sujeitos passivos estabelecidos no território polaco sob a forma de documentos ou mensagens se estes documentos ou mensagens forem transmitidos em formato eletrónico.
Artigo 2.º
Em derrogação do artigo 232.º da Diretiva 2006/112/CE, a Polónia está autorizada a determinar que a utilização de faturas eletrónicas emitidas no território polaco não deve estar sujeita à aceitação pelo destinatário.
Artigo 3.º
A Polónia deve notificar à Comissão as medidas nacionais de aplicação das derrogações a que se referem os artigos 1.º e 2.º.
Artigo 4.º
A presente decisão é aplicável de 1 de abril de 2023 a 31 de março de 2026.
Caso a Polónia considere necessário prorrogar as derrogações a que se referem os artigos 1.º e 2.º, deve apresentar à Comissão um pedido de prorrogação, acompanhado de um relatório que avalie até que ponto as medidas nacionais a que se refere o artigo 3.º foram eficazes no combate à fraude e evasão ao IVA e na simplificação da cobrança de impostos. O relatório deve avaliar igualmente o impacto das referidas medidas nos sujeitos passivos e, em especial, determinar se as medidas aumentam os seus encargos e custos administrativos.
Artigo 5.º
A destinatária da presente decisão é a República da Polónia.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente