COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 2.3.2022
COM(2022) 91 final
2022/0069(NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que declara a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia na aceção do artigo 5.º da Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, e que tem por efeito aplicar uma proteção temporária
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Razões e objetivos da proposta
Ativar a aplicação da Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, através de uma decisão de execução do Conselho que declara a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia na aceção do artigo 5.º da mesma diretiva, e que tem por efeito aplicar uma proteção temporária em conformidade com o disposto nessa diretiva.
Após o início da invasão militar russa da Ucrânia, em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho Europeu, nas suas conclusões emitidas no mesmo dia, condenou com a maior veemência possível a agressão militar não provocada e injustificada da Federação da Rússia (a seguir designada por «Rússia») contra a Ucrânia, sublinhando a violação flagrante do direito internacional e dos princípios da Carta das Nações Unidas e o risco para a segurança e a estabilidade ao nível europeu e ao nível mundial. O Conselho Europeu apelou à Rússia para respeitar plenamente a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia dentro das fronteiras que lhe são internacionalmente reconhecidas, o que inclui o direito da Ucrânia de escolher o seu próprio destino. Os chefes de Estado ou de Governo dos Estados‑Membros da UE confirmaram igualmente que o Governo russo é inteiramente responsável pelo seu ato de agressão e por toda a consequente destruição e perda de vidas humanas e que terá de prestar contas pelas suas ações. Em solidariedade com a Ucrânia, o Conselho Europeu acordou num segundo pacote de sanções.
Neste contexto, o Conselho Europeu apelou ao prosseguimento dos trabalhos de preparação a todos os níveis e convidou a Comissão a apresentar medidas de contingência.
A União Europeia, na sua fronteira externa, é diretamente afetada pela guerra, nomeadamente em consequência da crescente pressão migratória que resulta de muitos milhares de pessoas procurarem proteção nos seus Estados-Membros. No início de março, tinham chegado à União Europeia, em poucos dias, mais de 650 000 pessoas deslocadas, via Polónia, Eslováquia, Hungria e Roménia. Prevê-se que estes números aumentem ainda mais. As Nações Unidas lançaram um apelo humanitário urgente para satisfazer as necessidades de assistência e proteção na Ucrânia, bem como o plano de resposta regional para os refugiados para a Ucrânia, apresentando dados sobre o número de pessoas que precisam de ajuda e aquelas para as quais a assistência é canalizada.
A Ucrânia é um país isento da obrigação de visto 1 para entrar na UE. Por conseguinte, os titulares de passaportes biométricos ucranianos estão dispensados de visto quando viajam para a UE. Com base na experiência adquirida na sequência da anexação pela Rússia da República Autónoma da Crimeia e da cidade de Sebastopol e da guerra no leste da Ucrânia, prevê-se que metade dos ucranianos que chegam à União Europeia, beneficiando da isenção de visto, se juntem a familiares ou procurem emprego na União Europeia, enquanto a outra metade poderá solicitar proteção internacional. Em função da evolução do conflito, é provável que a UE acolha um número significativo de pessoas. Segundo as estimativas, o número poderá oscilar entre 2,5 a 6,5 milhões de pessoas deslocadas devido ao conflito armado, das quais 1,2 a 3,2 milhões poderão solicitar proteção internacional. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados estima que, no cenário mais pessimista, o número de pessoas que fugirão da Ucrânia poderá chegar aos até 4 milhões.
Os números apresentados, a gravidade da guerra e a sua proximidade às fronteiras externas da UE mostram que é provável que a União Europeia se depare com uma situação caracterizada por um afluxo maciço de ucranianos, de nacionais de outros países terceiros e de apátridas que residiam legalmente na Ucrânia à data do conflito e que foram forçados a abandonar a Ucrânia devido à invasão russa.
Para dar resposta a essa situação, a Comissão apresenta uma proposta de decisão de execução do Conselho, com base na Diretiva 2001/55/CE, de 20 de julho de 2001, relativa à proteção temporária 2 (Diretiva Proteção Temporária), que permite ao Conselho declarar a existência de um afluxo maciço de ucranianos, nacionais de outros países terceiros e apátridas deslocados que residiam legalmente na Ucrânia no momento do conflito.
A referida diretiva foi adotada na sequência do conflito na ex-Jugoslávia, quando, pela primeira vez desde a Segunda Guerra Mundial, a Europa se viu confrontada com deslocações em massa de pessoas em consequência de um conflito na Europa. Foi especificamente concebida para assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido para gerir conjuntamente as deslocações intraeuropeias, dando proteção imediata às pessoas que fogem da guerra, evitando assim sobrecarregar os sistemas de asilo dos Estados-Membros. As disposições da Diretiva Proteção Temporária e as medidas nacionais de execução deverão permitir aos Estados-Membros gerir de forma controlada e eficaz, no pleno respeito dos direitos fundamentais e das obrigações internacionais, os fluxos de pessoas deslocadas que fogem da Ucrânia.
O objetivo desta proposta é ativar a aplicação da Diretiva Proteção Temporária, enunciando, em conformidade com o artigo 5.º da diretiva, os principais elementos, incluindo uma descrição dos grupos específicos de pessoas a quem se deverá aplicar a proteção temporária e a data em que esta produzirá efeitos. A decisão de execução do Conselho, uma vez adotada, exige que os Estados-Membros apliquem as medidas que tomaram para transpor e implementar a Diretiva Proteção Temporária, cumprindo assim as suas obrigações para com os beneficiários de proteção temporária, estabelecidas no capítulo III da diretiva.
A proposta aplica a proteção temporária a três categorias de pessoas:
·Nacionais ucranianos residentes na Ucrânia que tenham sido deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022, na sequência da invasão militar pelas forças armadas russas verificada nessa data;
·Nacionais de países terceiros ou apátridas que residiam legalmente na Ucrânia e que tenham sido deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022, na sequência da invasão militar pelas forças armadas russas verificada nessa data, e cujo regresso seguro e duradouro ao seu país ou região de origem seja impossível devido à situação nesse país. Poderão aqui incluir-se pessoas que beneficiavam do estatuto de refugiado ou de proteção equivalente ou que eram requerentes de asilo na Ucrânia no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço. Os nacionais de países terceiros residentes de longa duração na Ucrânia no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço deverão beneficiar de proteção temporária, independentemente de poderem regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras;
·Membros da família de pessoas abrangidas pelas duas categorias acima referidas, desde que a família já estivesse constituída na Ucrânia no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço, independentemente de o membro da família poder regressar ao seu país de origem em condições seguras e duradouras. Em conformidade com a Diretiva 2001/55 do Conselho, consideram-se membros da família as seguintes pessoas: o cônjuge de uma pessoa pertencente a uma das duas categorias acima referidas ou o seu parceiro não casado vivendo numa relação estável, sempre que a legislação ou a prática desse Estado-Membro tratar as uniões de facto de modo comparável aos casais que tenham contraído matrimónio ao abrigo da sua legislação sobre estrangeiros; os filhos menores solteiros de uma pessoa pertencente a uma das duas categorias acima referidas ou do seu cônjuge, sem distinção de tratamento pelo facto de terem nascido no matrimónio ou fora deste ou de serem adotados; outros parentes próximos que vivessem juntos, como elementos da unidade familiar, no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço, e que dependessem totalmente, ou em grande parte, de uma pessoa pertencente a uma das duas categorias acima referidas.
A proteção temporária é o instrumento adequado na situação atual. Dada a natureza extraordinária e excecional da invasão militar da Ucrânia pela Rússia e a dimensão do afluxo maciço, a proteção temporária deverá rapidamente permitir que as pessoas deslocadas beneficiem de direitos harmonizados em toda a União que ofereçam um nível de proteção adequado, incluindo uma autorização de residência, a possibilidade de exercer uma atividade assalariada ou independente, o acesso a alojamento adequado, o apoio necessário em matéria de prestações sociais, assistência médica ou outra e meios de subsistência. No caso dos menores não acompanhados, a proteção temporária deverá permitir-lhes beneficiar de tutela legal. Os menores de 18 anos deverão igualmente ter acesso ao ensino.
A aplicação da proteção temporária será igualmente benéfica para os Estados-Membros afetados pelo afluxo maciço, uma vez que, dados os direitos que acompanham a proteção temporária, as pessoas deslocadas terão menos necessidade de procurar imediatamente proteção internacional, e limitar-se-á a sobrecarga dos sistemas de asilo dos Estados-Membros, ao reduzir ao mínimo as formalidades devido à urgência da situação. As medidas da Diretiva Proteção Temporária e as medidas nacionais de execução deverão, por conseguinte, permitir aos Estados-Membros gerir de forma controlada e eficaz, no pleno respeito dos direitos fundamentais e das obrigações internacionais, o afluxo de pessoas deslocadas.
A proteção temporária permitirá aos Estados-Membros estarem preparados para fazer face ao afluxo atual e iminente de pessoas deslocadas da Ucrânia que procuram proteção internacional. Permitir-lhes-á ainda lidar com os ucranianos que, beneficiando da isenção de visto, procurarão outra forma de estatuto após o termo dos 90 dias de permanência legal na União. Com base na experiência de 2014, é de esperar que muitos não tenham então outra alternativa senão começar a procurar proteção internacional. Por conseguinte, a presente proposta responde também ao apelo do Conselho Europeu no sentido de prosseguir o trabalho para se estar preparado e pronto e faz parte da resposta da União à pressão migratória resultante da incursão militar russa na Ucrânia.
Por último, mas não menos importante, as disposições previstas pela Diretiva Proteção Temporária promovem uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados‑Membros ao suportarem as consequências decorrentes do acolhimento de pessoas deslocadas da Ucrânia. Os nacionais ucranianos, enquanto viajantes dispensados da obrigação de visto, poderão circular livremente na UE após terem sido admitidos no território, podendo juntar-se à sua família e amigos nas importantes diásporas atualmente presentes em toda a União Europeia, e facilitando assim a repartição equilibrada do esforço entre os Estados‑Membros. A proposta será útil para a União e os seus Estados-Membros ao assegurar uma gestão eficiente e controlada do fluxo, no interior da União Europeia, de pessoas deslocadas da Ucrânia num momento em que as chegadas são maciças.
A decisão de execução do Conselho permitirá à UE coordenar e acompanhar de perto a capacidade de acolhimento nos Estados-Membros, a fim de tomar medidas e prestar apoio adicional, quando necessário. A diretiva exige que os Estados-Membros, em colaboração com a Comissão, cooperem e troquem informações para facilitar a aplicação da proteção temporária. Tal pode ser feito por meio de uma «plataforma de solidariedade» através da qual os Estados-Membros troquem informações sobre as suas capacidades de acolhimento e o número de pessoas que beneficiam de proteção temporária nos seus territórios. Para o efeito, a proposta prevê um papel de coordenação para a Comissão. Além disso, nos últimos anos, foram criadas diferentes plataformas com o objetivo de assegurar a cooperação entre os Estados-Membros. Entre estas plataformas, a proposta prevê o recurso à Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias — em conformidade com a Recomendação (UE) 2020/1366 da Comissão, de 23 de setembro de 2020, relativa ao mecanismo da UE de preparação para a migração e gestão de crises relacionadas com a migração — enquanto meio mais apropriado para a cooperação administrativa prevista na Diretiva 2001/55/CE.
Nos anos que se seguiram à adoção da diretiva, várias agências da UE foram criadas ou reforçaram os respetivos mandatos. Por este motivo, a proposta prevê especificamente a necessidade de a Comissão cooperar com a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), a fim de manter a situação sob constante acompanhamento e revisão.
Nos termos da Diretiva 2001/55/CE, a duração da proteção temporária é de um ano, podendo ser automaticamente prorrogada por períodos de seis meses até ao máximo de um ano, exceto se lhe tiver sido posto termo. A Comissão, no âmbito da sua função de controlo, e em conformidade com o artigo 6.º da Diretiva 2001/55/CE, pode, a qualquer momento, propor ao Conselho que ponha termo à proteção temporária, com base no facto de a situação na Ucrânia ser de molde a permitir o regresso seguro e duradouro dos beneficiários da proteção temporária. Pode igualmente propor ao Conselho a prorrogação da proteção temporária, se o período inicial não for considerado suficiente para permitir aos Estados-Membros gerir eficazmente a situação ou se a situação ainda não permitir às pessoas que beneficiam de proteção temporária o regresso em segurança à Ucrânia.
•Coerência com as disposições vigentes no mesmo domínio de intervenção
A presente proposta é plenamente coerente com o acervo da UE em matéria de asilo, uma vez que a Diretiva Proteção Temporária faz parte integrante do Sistema Europeu Comum de Asilo e foi prevista para fazer face a uma situação extraordinária de afluxo maciço de pessoas deslocadas, como é atualmente o caso devido à invasão da Ucrânia pela Federação da Rússia. É também plenamente coerente com o objetivo da União Europeia de criar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça aberto às pessoas que, forçadas pelas circunstâncias, procuram legitimamente proteção internacional na União Europeia.
Os elementos da proposta são também coerentes com o Pacto em matéria de Migração e Asilo, de setembro de 2020, e com as propostas legislativas que o acompanham. No âmbito desse pacto, a Comissão propôs a revogação da Diretiva Proteção Temporária e a sua substituição por um regulamento aperfeiçoado, que conserva o conceito de estatuto de proteção temporária mas que trata de forma mais abrangente a resposta a situações de crise e de força maior no domínio da migração e do asilo, assegurando que todos os novos instrumentos europeus funcionem de modo coerente no âmbito da nova abordagem global proposta pelo pacto. Contudo, uma vez que as propostas legislativas pertinentes estão atualmente a ser negociadas e que a sua adoção não está iminente, não é possível recorrer ao regulamento relativo à resposta a situações de crise e de força maior para fazer face aos desafios imediatos da crise ucraniana. A Diretiva Proteção Temporária constitui o acervo atualmente em vigor, proporcionando o instrumento pertinente para tratar a situação de forma eficaz e proporcionada.
•Coerência com as outras políticas da União
A presente proposta é plenamente coerente com a necessidade de manter fronteiras externas fortes, na medida em que permite aos Estados-Membros tratar os potenciais pedidos de proteção internacional de forma ordenada, sem sobrecarregar os seus sistemas de asilo em caso de afluxo maciço de ucranianos deslocados, evitando assim problemas nos pontos de passagem de fronteira situados na fronteira externa oriental da União Europeia. A proposta também é coerente com a ação externa da União, como as sanções e outras medidas restritivas da UE, e deve ser utilizada em paralelo com ela. A presente proposta faz parte de um conjunto abrangente de ações da UE em resposta à incursão militar russa na Ucrânia.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
A base jurídica da proposta é a Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento, nomeadamente o artigo 5.º.
•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
O título V do TFUE sobre o espaço de liberdade, segurança e justiça confere à União Europeia determinadas competências nestas matérias. Estas competências devem ser exercidas em conformidade com o artigo 5.º do Tratado da União Europeia, isto é, apenas se e na medida em que os objetivos da ação proposta não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, podendo contudo, devido à dimensão ou aos efeitos da ação proposta, ser mais bem alcançados a nível da União Europeia.
Uma situação em que o funcionamento adequado dos sistemas de asilo dos Estados-Membros esteja em risco devido a um afluxo maciço de pessoas deslocadas de um país vizinho da União Europeia que tenham fugido de zonas de conflito armado deve ser considerada como afetando a UE no seu conjunto e, por conseguinte, exigindo soluções da UE e apoio da UE. É necessário que todos os Estados-Membros reajam rapidamente e mobilizem apoio para responder eficazmente a esse afluxo e para assegurar em toda a União as mesmas normas e direitos harmonizados.
A consecução destes objetivos exige uma ação ao nível da UE, uma vez que a sua natureza é transfronteiriça. É evidente que as medidas tomadas individualmente pelos Estados-Membros não podem dar uma resposta satisfatória à necessidade de uma abordagem comum da UE face a um problema comum.
Essa abordagem comum não pode ser suficientemente alcançada individualmente pelos Estados-Membros, mas pode, devido à dimensão e aos efeitos da presente decisão de execução do Conselho proposta, ser mais bem alcançada ao nível da União. A União deve, pois, atuar e pode adotar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia.
•Proporcionalidade
Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.º, n.º 4, do Tratado da União Europeia, a presente proposta de decisão de execução do Conselho contém uma descrição do grupo específico de pessoas a quem se aplica, a data de produção de efeitos da proteção temporária e uma estimativa da dimensão das pessoas deslocadas.
Todos os elementos das medidas propostas para lidar com a situação específica que constitui o afluxo maciço de ucranianos deslocados para a União Europeia estão claramente descritos na Diretiva Proteção Temporária e limitam-se ao necessário para garantir que os Estados-Membros a possam gerir de forma ordenada e eficaz, assegurando simultaneamente a igualdade de tratamento em termos de direitos e garantias para as pessoas em causa. Em conformidade com os requisitos da Diretiva Proteção Temporária, estas medidas são também limitadas no tempo e são necessárias para permitir que os Estados-Membros em causa façam frente a uma situação na fronteira externa oriental da União Europeia que põe em perigo a segurança e a estabilidade da União Europeia. A diretiva permite que os Estados-Membros apliquem disposições mais favoráveis.
•Escolha do instrumento
O artigo 5.º da Diretiva 2001/55/CE do Conselho exige uma decisão de execução do Conselho que declare a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas e que aplique uma proteção temporária das pessoas deslocadas.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Elaboração de políticas baseadas em factos
A proposta foi elaborada com caráter de urgência, dada a situação em causa. A proposta inclui disposições sobre a cooperação entre a Comissão, os Estados-Membros e as agências da UE, bem como sobre a obrigação de os Estados-Membros comunicarem dados e estatísticas pertinentes através da Rede da UE de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias. Os elementos sobre a potencial dimensão dos movimentos basearam-se nos dados mais recentes partilhados no âmbito da referida rede e nos cenários elaborados a partir de cenários das agências das Nações Unidas relativos às pessoas deslocadas internamente, nas informações recolhidas sobre os movimentos (englobando requerentes de asilo e migração legal) registados após 2014, bem como na dimensão e composição (russa/não russa) da população das regiões afetadas nos vários cenários. Foram elaborados cinco cenários iniciais em função da intensidade da intervenção russa na Ucrânia.
O cenário D pressupõe uma invasão militar de grande parte da Ucrânia, incluindo as três maiores cidades — Kiev, Carcóvia e Odessa, como sucede atualmente. O cenário E pressupõe a intensificação drástica das hostilidades e a invasão de todo o país. Com base nestes cenários, é de esperar que entrem na União Europeia 2,5 a 6,5 milhões de pessoas deslocadas. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados estima que, no cenário mais pessimista, o número de pessoas que fugirão da Ucrânia poderá chegar aos 4 milhões.
Atentas as tendências em matéria de autorizações de residência e pedidos de proteção internacional registadas na sequência dos acontecimentos de 2014, cerca de metade das pessoas deslocadas serão provavelmente recolhidas pelas significativas redes da diáspora presentes em toda a UE e recorrerão às oportunidades de migração legal, principalmente, mas não só, nos países de destino «tradicional» (Polónia, República Checa, Alemanha, Itália e Espanha), sem colocar sob pressão a capacidade de acolhimento destes países. A outra metade, entre 1,2 e 3,5 milhões de pessoas, poderá solicitar proteção internacional num período de dois anos.
•Consultas das partes interessadas e recolha e utilização de conhecimentos especializados
Quando a possibilidade de uma intervenção militar russa na Ucrânia começou a ser evidente, a Comissão ativou o mecanismo de acompanhamento regular através da Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias, a fim de consultar os Estados-Membros, o Serviço Europeu para a Ação Externa e as agências competentes da UE e de partilhar dados, informações e informações, que são comunicados regularmente. A Comissão consultou igualmente o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, que tem estado a avaliar a situação e apresentou contributos relevantes. O Alto Comissariado congratulou-se com o apoio manifestado por muitos Estados-Membros no sentido de ativar a Diretiva 2001/55/CE que permite refúgio imediato e temporário na União e facilita a repartição das responsabilidades entre os Estados-Membros no respeitante às pessoas que fogem da Ucrânia.
•Direitos fundamentais
A presente proposta respeita os direitos fundamentais e observa os princípios consagrados, nomeadamente, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como as obrigações resultantes do direito internacional, incluindo a Convenção de Genebra, de 28 de julho de 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Nova Iorque de 31 de janeiro de 1967.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
Devido à natureza da presente proposta, não é possível estimar a priori o possível impacto orçamental. A proposta será integrada no orçamento dos atuais instrumentos de financiamento da UE para o período de 2014-2020 e de 2021-2027 no domínio da migração, do asilo e da gestão das fronteiras. A Comissão estudará as opções para tirar pleno partido do financiamento ao abrigo dos Fundos dos Assuntos Internos. Excecionalmente, se tal for necessário caso a situação volte a agravar-se, poder-se-ão reafetar dotações disponíveis no âmbito do QFP 2021-2027. Caso surjam novas necessidades excecionais, poderão ser ativados os mecanismos de flexibilidade no âmbito do QFP 2021-2027.
5.OUTROS ELEMENTOS
•Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta
O artigo 1.º declara a existência de um afluxo maciço, para a União, de pessoas deslocadas que tiveram de abandonar a Ucrânia em consequência de um conflito armado.
O artigo 2.º descreve o grupo específico de pessoas a quem se aplica a proteção temporária. Esta disposição aplica a proteção temporária relativamente aos nacionais ucranianos residentes na Ucrânia que tenham sido deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022, na sequência da invasão militar pelas forças armadas russas. A fim de respeitar o espírito da Diretiva 2001/55/CE, o artigo 2.º aplica igualmente uma proteção temporária relativamente aos nacionais de países terceiros e aos apátridas que residiam legalmente na Ucrânia e que tenham sido deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022 e cujo regresso seguro e duradouro ao seu país ou região de origem seja impossível devido à situação nesse país. Poderão aqui incluir-se pessoas que beneficiavam do estatuto de refugiado ou de proteção equivalente ou que eram requerentes de asilo na Ucrânia no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço. Os nacionais de países terceiros residentes de longa duração na Ucrânia no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço deverão beneficiar de proteção temporária, independentemente de poderem regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras.
Uma vez que é igualmente importante preservar a unidade das famílias e evitar que diferentes membros da mesma família gozem de estatutos diferentes, o artigo 2.º aplica também uma proteção temporária para os membros da família, nos casos de famílias já constituídas na Ucrânia no momento das circunstâncias rodearam o afluxo maciço, independentemente de o membro em causa poder regressar ao seu país de origem em condições seguras e duradouras. Considera-se como membro da família o cônjuge de uma pessoa que beneficia de proteção temporária ou o seu parceiro não casado vivendo numa relação estável, sempre que a legislação ou a prática desse Estado-Membro tratar as uniões de facto de modo comparável aos casais que tenham contraído matrimónio ao abrigo da sua legislação sobre estrangeiros. Os filhos menores solteiros de uma pessoa que beneficia de proteção temporária ou do seu cônjuge, sem distinção de tratamento pelo facto de terem nascido no matrimónio ou fora deste ou de serem adotados; e outros parentes próximos que vivessem juntos, como elementos da unidade familiar, no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço, e que, nesse momento, dependessem totalmente, ou em grande parte, de uma pessoa que beneficia de proteção temporária.
O artigo 3.º estabelece que a Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias será utilizada como principal plataforma para assegurar a cooperação administrativa para efeitos do artigo 27.º da Diretiva 2001/55/CE do Conselho. A disposição prevê igualmente que os Estados-Membros deverão também contribuir para o conhecimento comum da situação pela União, mediante a partilha de informações pertinentes através do mecanismo integrado de resposta política a situações de crise e consultas com o Serviço Europeu para a Ação Externa, se pertinente. Dispõe ainda que a Comissão terá um papel de coordenação para assegurar a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros, em especial no que diz respeito ao acompanhamento das capacidades de acolhimento em cada Estado-Membro e à identificação de eventuais necessidades de apoio adicional. Para o efeito, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), procederá em permanência ao acompanhamento e revisão da situação. Além disso, estas agências da UE deverão apoiar os Estados-Membros.
O artigo 4.º, dada a situação excecional e a urgência, estabelece a entrada em vigor da decisão de execução do Conselho no dia da sua publicação.
2022/0069 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que declara a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia na aceção do artigo 5.º da Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, e que tem por efeito aplicar uma proteção temporária
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento 3 , nomeadamente o artigo 5.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)Em 24 de fevereiro de 2022, as forças armadas russas lançaram uma invasão em grande escala da Ucrânia em vários locais a partir da Federação da Rússia, da Bielorrússia e de zonas não controladas pelo Governo da Ucrânia.
(2)Consequentemente, zonas substanciais do território ucraniano converteram-se em zonas de conflito armado das quais milhares de pessoas fugiram.
(3)Na sequência desta invasão, o Conselho Europeu, nas suas conclusões de 24 de fevereiro de 2022, condenou veementemente a agressão militar injustificada e não provocada da Rússia contra a Ucrânia, sublinhando a violação flagrante do direito internacional e dos princípios da Carta das Nações Unidas, que visa comprometer a segurança e a estabilidade europeias e mundiais. O Conselho Europeu exigiu que a Rússia respeitasse plenamente a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia dentro das suas fronteiras internacionalmente reconhecidas, o que inclui o direito da Ucrânia de escolher o seu próprio destino. O Conselho Europeu confirmou igualmente que o Governo russo é plenamente responsável pelo seu ato de agressão que causa sofrimento humano e perda de vidas humanas, e que será responsabilizado pelas suas ações. Em solidariedade com a Ucrânia, o Conselho Europeu chegou a acordo sobre um segundo pacote de sanções, apelou ao prosseguimento dos trabalhos de preparação a todos os níveis e convidou a Comissão a apresentar medidas de contingência.
(4)A União demonstrou e continuará a dar o seu firme apoio à Ucrânia e aos seus cidadãos, confrontada com um ato de agressão sem precedentes por parte da Federação da Rússia. A presente proposta faz parte da resposta da União à pressão migratória resultante da invasão militar russa na Ucrânia.
(5)O conflito já tem implicações para a União, nomeadamente a probabilidade de uma forte pressão migratória nas suas fronteiras orientais à medida que o conflito se desenrola. À data de 1 de março, mais de 650 000 pessoas deslocadas tinham chegado à União Europeia através da Polónia, da Eslováquia, da Hungria e da Roménia. Prevê-se que estes números aumentem ainda mais.
(6)A Ucrânia consta da lista do anexo II do Regulamento (UE) 2018/1806 4 e os nacionais da Ucrânia estão isentos da obrigação de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros para estadas não superiores a 90 dias num período de 180 dias. Com base na experiência adquirida na sequência da anexação ilegal, em 2014, da República Autónoma da Crimeia e da cidade de Sebastopol e da guerra no leste da Ucrânia, espera-se que metade dos ucranianos que chegam à União, beneficiando da isenção de visto para estadas de curta duração, se juntem a familiares ou procurem emprego na União, enquanto a outra metade solicitará proteção internacional. Em função da evolução do conflito, com base nas estimativas atuais, é provável que a União seja confrontada com um número muito elevado — potencialmente entre 2,5 milhões e 6,5 milhões — de pessoas deslocadas em consequência do conflito armado, das quais se prevê que entre 1,2 milhões e 3,2 milhões sejam pessoas que procuram proteção internacional. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados estima, no cenário pessimista, que até 4 milhões de pessoas possam fugir da Ucrânia.
(7)Estes números mostram que a União é suscetível de enfrentar uma situação caracterizada por um afluxo maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia, que não podem regressar ao seu país ou região de origem devido à agressão militar russa, e que a dimensão do afluxo é tal que existe também um risco evidente de os sistemas de asilo dos Estados-Membros não conseguirem tratar as chegadas sem efeitos adversos para o seu bom funcionamento, os interesses das pessoas em causa e de outras pessoas que solicitam proteção.
(8)As Nações Unidas lançaram um apelo humanitário urgente para satisfazer as necessidades de assistência e proteção na Ucrânia, bem como o plano de resposta regional para os refugiados para a Ucrânia, apresentando dados sobre o número de pessoas que precisam de ajuda e aquelas para as quais a assistência é canalizada.
(9)O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados congratulou-se com o apoio manifestado por muitos Estados-Membros no sentido de ativar a Diretiva 2001/55/CE para permitir refúgio imediato e temporário na União e facilitar a partilha de responsabilidades entre os Estados europeus no respeitante às pessoas que fogem da Ucrânia.
(10)Para responder a esta situação, é conveniente declarar a existência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas, na aceção da Diretiva 2001/55/CE, com o efeito de aplicar uma proteção temporária relativamente às pessoas deslocadas em causa.
(11)O objetivo da presente decisão de execução é aplicar a proteção temporária relativamente aos nacionais ucranianos residentes na Ucrânia que se encontrem deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022, na sequência da invasão militar pelas forças armadas russas. A fim de respeitar o espírito da Diretiva 2001/55, deve também ser aplicada a proteção temporária relativamente aos nacionais de países terceiros que residam legalmente na Ucrânia e se encontrem deslocados a partir de 24 de fevereiro de 2022 e que não possam regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras devido à situação prevalecente nesse país. Tal poderá abranger pessoas que beneficiavam do estatuto de refugiado ou de proteção equivalente ou que eram requerentes de asilo na Ucrânia no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço. Além disso, para os nacionais de países terceiros não ucranianos que tenham sido residentes de longa duração na Ucrânia, a condição de não poderem regressar ao seu país ou região de origem não deve ser aplicável, pelo que também estas pessoas devem beneficiar de proteção temporária. É igualmente importante preservar a unidade das famílias e evitar que diferentes membros da mesma família gozem de estatutos diferentes. Por conseguinte, é necessário aplicar a proteção temporária relativamente aos membros da família, nos casos de famílias já constituídas na Ucrânia no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço, independentemente de o membro da família poder regressar ao seu país de origem em condições seguras e duradouras.
(12)No entanto, os nacionais de países terceiros não ucranianos ou apátridas que possam regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras e que não possam ser considerados residentes de longa duração na Ucrânia nem membros da família de uma pessoa que beneficie de proteção temporária não deverão ser abrangidos pela presente decisão. Essas pessoas podem incluir nacionais de países terceiros que estavam a estudar ou a trabalhar na Ucrânia a curto prazo no momento dos acontecimentos que conduziram ao afluxo maciço e que podem regressar em segurança ao seu país de origem. Essas pessoas deverão, no entanto, ser admitidas na União por razões humanitárias, sem necessidade, nomeadamente, de um visto válido ou de meios de subsistência suficientes ou de um documento de viagem válido, a fim de garantir uma passagem segura com vista ao regresso ao seu país ou região de origem.
(13)Em conformidade com a Diretiva 2001/55/CE, os Estados-Membros podem prorrogar a proteção temporária a outras categorias de pessoas deslocadas, para além das previstas na presente decisão do Conselho, quando se encontrem deslocadas pelas mesmas razões e sejam provenientes do mesmo país ou região de origem. Nesse caso, devem notificar imediatamente o Conselho e a Comissão. Neste contexto, os Estados-Membros devem ser incentivados a considerar a possibilidade de alargar a proteção temporária às pessoas que fugiram da Ucrânia pouco antes de 24 de fevereiro de 2022, à medida que as tensões aumentaram ou que se encontraram no território da União (por exemplo, em férias ou por razões de trabalho) imediatamente antes dessa data e que, em resultado do conflito armado, não podem regressar à Ucrânia.
(14)A proteção temporária é o instrumento mais adequado na situação atual. Dada a natureza extraordinária e excecional da invasão militar da Ucrânia pela Federação da Rússia e a dimensão do afluxo maciço, a proteção temporária deverá permitir que as pessoas deslocadas beneficiem de direitos harmonizados em toda a União que ofereçam um nível de proteção adequado. A aplicação da proteção temporária beneficiaria igualmente os Estados-Membros, uma vez que os direitos que acompanham a proteção temporária deverão limitar a necessidade de as pessoas deslocadas procurarem imediatamente proteção internacional e, por conseguinte, o risco de esgotarem a capacidade dos sistemas de asilo dos Estados-Membros, uma vez que reduzem ao mínimo as formalidades devido à urgência da situação. Além disso, os nacionais ucranianos, enquanto viajantes isentos da obrigação de visto, têm o direito de circular livremente na União após terem sido admitidos no território por um período de 90 dias. Nesta base, podem escolher o Estado-Membro em que pretendem beneficiar dos direitos associados à proteção temporária e juntar-se à sua família e amigos através das importantes redes da diáspora que existem atualmente em toda a União. Na prática, tal facilitará um equilíbrio de esforços entre os Estados-Membros, reduzindo assim a pressão sobre os sistemas nacionais de acolhimento. Quando um Estado-Membro tiver concedido uma autorização de residência em conformidade com a Diretiva 2001/55/CE, a pessoa que beneficia de proteção temporária, embora tenha o direito de viajar na União durante 90 dias num período de 180 dias, só deverá poder beneficiar dos direitos decorrentes da proteção temporária no Estado-Membro que concedeu a autorização de residência. Tal não deverá prejudicar a possibilidade de um Estado-Membro decidir emitir, a qualquer momento, uma autorização de residência a pessoas que beneficiam de proteção temporária ao abrigo da presente decisão de execução.
(15)A presente decisão seria compatível com os regimes nacionais de proteção temporária, que podem ser considerados como uma aplicação da diretiva, e poderia ser aplicada em complementaridade com eles. Se o Estado-Membro dispuser de um regime nacional mais favorável do que o previsto na diretiva, deverá poder continuar a aplicá-lo, dado que, em conformidade com a Diretiva 2001/55/CE, os Estados-Membros podem adotar ou manter condições mais favoráveis para as pessoas abrangidas pela proteção temporária. No entanto, caso o regime nacional seja menos favorável, o Estado-Membro deve prever os direitos adicionais previstos na diretiva.
(16)A Diretiva 2001/55/CE do Conselho tem devidamente em conta as responsabilidades que incumbem aos Estados-Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna, uma vez que permite aos Estados-Membros excluir uma pessoa deslocada da proteção temporária sempre que existam motivos sérios para considerar que a pessoa em causa cometeu um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, tal como definido nos instrumentos internacionais elaborados para regular esses crimes, cometeu um crime grave de direito comum fora do Estado-Membro de acolhimento antes de ter sido admitida nesse Estado-Membro como beneficiária de proteção temporária, ou cometeu atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas. A diretiva permite igualmente que os Estados-Membros excluam uma pessoa deslocada da proteção temporária sempre que existam motivos razoáveis para considerar que a mesma constitui um perigo para a segurança do Estado-Membro de acolhimento ou um perigo para a comunidade do Estado-Membro de acolhimento.
(17)Ao conceder proteção temporária, os Estados-Membros devem assegurar que o tratamento dos dados pessoais das pessoas que beneficiam de proteção temporária respeita os requisitos estabelecidos no acervo da União Europeia em matéria de proteção de dados, nomeadamente o Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho 5 .
(18)A presente decisão de execução deverá permitir à União coordenar e acompanhar de perto a capacidade de acolhimento nos Estados-Membros, a fim de tomar medidas e prestar apoio adicional, se necessário. A Diretiva 2001/55/CE exige que os Estados-Membros, em ligação com a Comissão, cooperem e troquem informações para facilitar a aplicação da proteção temporária. Tal deve ser feito por meio de uma «plataforma de solidariedade» através da qual os Estados-Membros troquem informações sobre as suas capacidades de acolhimento e o número de pessoas que beneficiam de proteção temporária nos seus territórios. Até à data, com base nas informações comunicadas por alguns Estados-Membros no contexto da Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias, as capacidades de acolhimento, para além da capacidade de absorção da diáspora residente na União, são, no mínimo, de mais de 310 000 lugares. Para efeitos deste intercâmbio de informações, a Comissão deve assumir um papel de coordenação. Além disso, nos últimos anos, foram criadas diferentes plataformas com o objetivo de assegurar a cooperação entre os Estados-Membros. Entre essas plataformas, a Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias — em conformidade com a Recomendação (UE) 2020/1366 da Comissão — é a mais adequada para a cooperação administrativa prevista na Diretiva 2001/55/CE. Os Estados-Membros deverão também ser incentivados a contribuir para um conhecimento comum da situação da União através da partilha de informações pertinentes por meio do Mecanismo Integrado de Resposta Política a Situações de Crise (IPCR). O Serviço Europeu para a Ação Externa deve ser consultado sempre que se justifique. Neste contexto, os Estados-Membros devem também trabalhar em estreita colaboração com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.
(19)Em conformidade com a Diretiva 2001/55/CE, a proteção temporária deve ter uma duração inicial de um ano. A proteção temporária pode ser automaticamente prorrogada por períodos de seis meses até ao máximo de um ano, exceto se lhe tiver sido posto termo nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da diretiva A Comissão exercerá um acompanhamento e uma revisão constantes da situação. A qualquer momento, pode propor ao Conselho que ponha termo à proteção temporária, com base no facto de a situação na Ucrânia ser de molde a permitir o regresso seguro e duradouro dos beneficiários dessa proteção, ou a prorrogar a proteção temporária por um período máximo de um ano.
(20)Para efeitos do artigo 24.º da Diretiva 2001/55/CE do Conselho, a referência ao Fundo Europeu para os Refugiados, criado pela Decisão 2000/596/CE, deve ser entendida como uma referência ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, criado pelo Regulamento (UE) 2021/1147. Todos os esforços dos Estados-Membros para cumprir as obrigações decorrentes da presente decisão de execução serão apoiados financeiramente pelos fundos da União. Os mecanismos de emergência e de flexibilidade no âmbito do quadro financeiro plurianual 2021-2027 podem também mobilizar fundos para dar resposta a necessidades de emergência específicas nos Estados-Membros. Além disso, foi ativado o Mecanismo de Proteção Civil da União 6 . Através desse mecanismo, os Estados-Membros podem solicitar artigos cruciais para satisfazer as necessidades das pessoas deslocadas da Ucrânia presentes no seu território e beneficiar de cofinanciamento para a prestação dessa assistência.
(21)Desde a adoção da Diretiva 2001/55/CE, foram criadas várias agências da União ou reforçaram-se os respetivos mandatos. Neste contexto, compete à Comissão cooperar com a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), a fim de manter a situação sob constante acompanhamento e revisão. Refira-se igualmente que a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Europol devem prestar apoio operacional aos Estados-Membros que solicitarem a sua assistência para os ajudar a fazer face à situação, nomeadamente para efeitos da aplicação da presente decisão de execução.
(22)A presente decisão de execução respeita os direitos fundamentais e observa os princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(23)Nos termos do artigo 4.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Irlanda notificou, em 11 de abril de 2003, a sua intenção de participar na adoção e na aplicação da Diretiva 2001/55/CE. Por conseguinte, a Irlanda fica vinculada pela presente decisão de execução do Conselho.
(24)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão de execução e não fica a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.
(25)Dada a urgência da situação, a presente decisão de execução deverá entrar em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
Objeto
É declarada a existência de um afluxo maciço, para a União, de pessoas deslocadas que tiveram de abandonar a Ucrânia em consequência de um conflito armado.
Artigo 2.º
Pessoas a quem se aplica a proteção temporária
1.A presente decisão é aplicável às seguintes categorias de pessoas deslocadas a partir de 24 de fevereiro de 2022 na sequência da invasão militar pelas forças armadas russas nessa data:
(a)Nacionais ucranianos residentes na Ucrânia;
(b)Nacionais de países terceiros ou apátridas que residam legalmente na Ucrânia e que não possam regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras.
A exigência relativa à incapacidade de regressar ao seu país ou região de origem em condições seguras e duradouras não se aplica aos nacionais de países terceiros ou apátridas em situação de residência legal de longa duração na Ucrânia;
(c)Membros da família das pessoas a que referem as alíneas a) e b), independentemente de o membro da família poder regressar, em condições seguras e duradouras, ao seu país ou região de origem.
2.Para efeitos do n.º 1, alínea c), são consideradas como fazendo parte de uma família as seguintes pessoas, na medida em que a família já estava constituída na Ucrânia no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço:
(a)O cônjuge de uma pessoa a que se refere o n.º 1, alíneas a) ou b), ou o parceiro não casado vivendo numa relação estável com essa pessoa, sempre que a legislação ou a prática desse Estado-Membro tratar, na sua lei sobre estrangeiros, as uniões de facto de modo comparável aos casais que tenham contraído matrimónio;
(b)Os filhos menores solteiros de uma pessoa a que se refere o n.º 1, alíneas a) ou b), ou do seu cônjuge, sem distinção quanto ao facto de terem nascido do casamento ou fora do casamento ou de terem sido adotados;
(c)Outros parentes próximos que vivessem juntos, como elementos da unidade familiar, no momento das circunstâncias que rodearam o afluxo maciço, e que, nesse momento, dependessem totalmente, ou em grande parte, de uma pessoa a que se refere o n.º 1, alíneas a) ou b).
Artigo 3.º
Cooperação e acompanhamento
1.Para efeitos do artigo 27.º da Diretiva 2001/55/CE, os Estados-Membros utilizam a Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias, em conformidade com a Recomendação (UE) 2020/1366. Os Estados-Membros deverão também contribuir para um conhecimento comum da situação da União através da partilha de informações pertinentes por meio do Mecanismo Integrado de Resposta Política a Situações de Crise.
2.A Comissão coordena a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros, em especial no que diz respeito ao acompanhamento das capacidades de acolhimento em cada Estado-Membro e à identificação de eventuais necessidades de apoio adicional.
Para o efeito, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), procederá em permanência ao acompanhamento e revisão da situação, utilizando a Rede de Preparação para a Migração e Gestão de Crises Migratórias referida no n.º 1 supra.
Além disso, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), a Agência da União Europeia para o Asilo e a Europol são incumbidas de prestar apoio operacional aos Estados-Membros que solicitarem a sua assistência para os ajudar a fazer face à situação, nomeadamente para efeitos da aplicação da presente decisão de execução.
Artigo 4.º
A presente decisão entra em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente