COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 10.2.2022
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Proposta de
DIRETIVA DO CONSELHO
que altera a Diretiva 2006/112/CE no respeitante à prorrogação do período de aplicação do mecanismo facultativo de autoliquidação em relação ao fornecimento ou prestação de certos bens e serviços que apresentam um risco de fraude e do mecanismo de reação rápida contra a fraude ao IVA
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Razões e objetivos da proposta
O objetivo da presente proposta de diretiva que altera a Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado 1 (a seguir, «Diretiva IVA) é prorrogar: 1) a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem o mecanismo de autoliquidação para lutar contra a fraude existente no âmbito da entrega de bens e da prestação de serviços previstas pelo artigo 199.º-A, n.º 1, da Diretiva IVA e 2) a possibilidade de fazer uso do mecanismo de reação rápida (MRR), como previsto no artigo 199.º-B da Diretiva IVA, para lutar contra a fraude através da aplicação do mecanismo de autoliquidação em casos muito específicos.
Como regra geral, o artigo 193.º da Diretiva IVA dispõe que o IVA é devido pelos sujeitos passivos que efetuem entregas de bens ou prestações de serviços tributáveis. A título de derrogação, o mecanismo de autoliquidação permite designar o destinatário da entrega ou da prestação como devedor do IVA. Ao abrigo deste mecanismo de autoliquidação, o IVA não é cobrado pelo fornecedor, mas contabilizado pelo cliente (sujeito passivo) na sua declaração de IVA. Este IVA é então deduzido nessa mesma declaração de IVA e, por conseguinte, na medida em que esse sujeito passivo beneficie de um pleno direito à dedução, o resultado é nulo.
O mecanismo de autoliquidação é utilizado para combater a fraude e, em especial, a fraude intracomunitária do operador fictício. Este tipo de fraude ocorre quando um operador adquire bens, transportados ou expedidos a partir de outro Estado-Membro, através de uma entrega isenta de IVA e os vende incluindo o IVA na fatura que emite para o cliente. Após ter recebido o montante de IVA do cliente, esse operador desaparece antes de pagar o IVA devido às autoridades fiscais. Ao mesmo tempo, o cliente, agindo de boa-fé, pode normalmente, na sua declaração de IVA, deduzir o IVA que pagou ao fornecedor. Por conseguinte, ao abrigo do mecanismo de autoliquidação, o IVA não é efetivamente pago ao fornecedor.
A aplicação, pelos Estados-Membros, do mecanismo de autoliquidação com base no artigo 199.º-A da Diretiva IVA é facultativa. O referido mecanismo permite-lhes lutar, no seu território, contra este tipo de fraude, que ocorre geralmente nos domínios sensíveis predefinidos 2 . Se os fornecedores forem obrigados a utilizar o mecanismo de autoliquidação para essas entregas e prestações internas, ficarão impossibilitados de adicionar IVA às suas faturas. Não receberão, portanto, o montante do IVA dos seus clientes e, por conseguinte, esses operadores não poderão desaparecer com o montante do IVA recebido. O MRR referido no artigo 199.º-B é uma medida excecional que permite aos Estados-Membros introduzir rapidamente, em casos de urgência imperiosa, um mecanismo de autoliquidação temporário para as entregas de bens e prestações de serviços em setores em que ocorreram fraudes súbitas e de grande escala e que não estejam enumeradas no artigo 199.º-A da Diretiva IVA. Este procedimento é excecional e extremamente rápido, uma vez que a Comissão tem de reagir no prazo de um mês, quer com um parecer negativo quer para confirmar por escrito ao Estado-Membro em causa que não se opõe à medida. O Estado-Membro pode adotar a medida especial no âmbito do MRR a partir da data de receção dessa confirmação. Ao recorrer a este mecanismo, os Estados-Membros podem cobrir o período exigido para a obtenção de uma derrogação «normal» nos termos do artigo 395.º da Diretiva IVA, que pode demorar até seis meses. Tal derrogação necessita de uma proposta da Comissão e da adoção por unanimidade pelo Conselho.
O artigo 199.º-A da Diretiva IVA foi introduzido 3 para o período de 2010 a 30 de junho de 2015 e foi prorrogado pela primeira vez 4 , com alterações, até 31 de dezembro de 2018. O artigo 199.º-B da Diretiva IVA foi introduzido 5 para o período de 2013 a 31 de dezembro de 2018. A aplicação dos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA foi posteriormente prorrogada 6 até 30 de junho de 2022, a fim de coincidir com a data inicialmente prevista para a entrada em vigor do regime definitivo do IVA (ver mais pormenores infra).
Aquando do pedido de prorrogação do período de aplicação dos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA até 30 de junho de 2022, a Comissão apresentou um relatório sobre os efeitos dos mecanismos previstos nesses artigos 7 e concluiu, com base nas contribuições das administrações fiscais e das empresas interessadas, que as medidas previstas nesses artigos eram úteis no âmbito da luta contra a fraude.
A fim de tratar a questão da fraude (intracomunitária do operador fictício) de forma mais estrutural, a Comissão apresentou uma proposta para instaurar o chamado «regime definitivo do IVA», um sistema mais simples e à prova de fraude para o comércio intra-União de bens 8 . Estas disposições, que a Comissão propôs que entrassem em vigor em 1 de julho de 2022, constituem uma resposta fundamental à fraude intracomunitária do operador fictício.
No entanto, o ponto da situação das negociações em curso no Conselho indica que não será possível que o regime definitivo do IVA entre em vigor em 1 de julho de 2022. A fim de permitir que as negociações sobre o regime definitivo continuem, sem pôr em risco os instrumentos disponíveis para combater a fraude ao IVA, é conveniente prorrogar as medidas antifraude previstas nos referidos artigos por um novo período limitado.
A prorrogação do período de aplicação dos artigos 199.º-A e 199.º-B permitiria igualmente o desenvolvimento de novos instrumentos para combater a evasão fiscal. Para o efeito, e em conformidade com o pacote fiscal 9 , a Comissão está a preparar uma proposta destinada a modernizar as atuais regras em matéria de IVA, tendo em conta as oportunidades oferecidas pelas tecnologias digitais. No âmbito da rubrica «O IVA na era digital», a Comissão avaliará as obrigações de declaração em matéria de IVA, incluindo, possivelmente, a declaração baseada nas operações (Transaction-Based Reporting - TBR) e um sistema melhorado de faturação eletrónica. Tal deverá proporcionar às administrações fiscais informações mais rápidas e pormenorizadas sobre as operações individuais e, por conseguinte, reduzir o risco de fraude. Com base nessa evolução legislativa, deverá ser reavaliada, no futuro, a necessidade de prorrogar novamente os artigos 199.º-A e 199.º-B.
•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial
A presente proposta prorroga as medidas previstas nos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA por um período limitado, enquanto prosseguem as negociações no Conselho sobre a proposta de regime definitivo do IVA, que inclui alterações aos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA, a fim de as alinhar com o funcionamento desse regime definitivo. Uma vez que o regime definitivo do IVA se refere aos bens, os artigos 199.º-A e 199.º-B seriam limitados aos serviços.
A prorrogação é igualmente coerente com o calendário dos preparativos da Comissão para as novas regras em matéria de declaração enquanto medida antifraude, que poderiam levar a que a aplicação do mecanismo de autoliquidação deixasse de ser necessária. No entanto, mesmo que estas novas regras em matéria de declaração fossem adotadas muito em breve, seria necessário um período de tempo para os sujeitos passivos se adaptarem às novas regras; por conseguinte, afigura-se adequada uma prorrogação até ao final de 2025.
•Coerência com outras políticas da União
O artigo 199.º-A da Diretiva IVA inclui, no âmbito do mecanismo de autoliquidação, entre outros, o comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da UE [Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CELE)]. A fim de apoiar os objetivos do Pacto Ecológico, em especial no que diz respeito à redução de 55 % das emissões de gases com efeito de estufa até 2030, é essencial que o CELE seja mais protegido contra a fraude («carrossel»), a fim de evitar que, para além das perdas financeiras, a credibilidade do sistema seja comprometida.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
A diretiva altera a Diretiva IVA com base no artigo 113.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Dado que a proposta prorroga a aplicação de certas disposições da diretiva, é necessária a alteração da Diretiva IVA.
•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
De acordo com o princípio da subsidiariedade, nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia, a União apenas intervém se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados isoladamente pelos Estados-Membros, podendo, por isso, devido às dimensões ou aos efeitos das ações consideradas, ser mais bem alcançados ao nível da União.
O objetivo de combater a fraude através da aplicação do mecanismo de autoliquidação e a possibilidade de fazer uso do mecanismo de reação rápida para combater a fraude súbita e de grande escala é assegurado de forma mais eficaz a nível da União e tem a sua base jurídica específica na Diretiva IVA. Por conseguinte, a prorrogação destas medidas exige uma alteração da Diretiva IVA.
•Proporcionalidade
Devido ao caráter facultativo e temporário das medidas prorrogadas, a proposta é proporcional em relação ao objetivo perseguido, que consiste em lutar contra a fraude em determinadas entregas de bens e prestações de serviços e ajudar os Estados-Membros a combater a fraude súbita e de grande escala ao IVA.
•Escolha do instrumento
Propõe-se uma diretiva com vista a alterar a Diretiva IVA.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente
Aquando do pedido de prorrogação das medidas, a Comissão apresentou um relatório sobre o funcionamento e os efeitos do mecanismo de autoliquidação em relação aos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA 10 e concluiu que as medidas previstas nesses artigos eram úteis na luta contra a fraude.
Esta análise aprofundada foi efetuada muito recentemente e, desde então, a Diretiva IVA não foi alterada no que diz respeito às condições jurídicas ou aos aspetos práticos da aplicação do mecanismo de autoliquidação. Além disso, a Diretiva IVA não foi significativamente alterada a fim de resolver a questão da fraude intracomunitária do operador fictício de uma forma mais estrutural. Por último, os serviços da Comissão não dispõem de informações sobre novos setores propensos à fraude intracomunitária do operador fictício e para os quais o mecanismo de autoliquidação seria o instrumento adequado. Por conseguinte, é razoável deduzir que as conclusões acima referidas continuam a ser válidas.
•Consultas das partes interessadas
Para o relatório supramencionado, os Estados-Membros foram convidados a dar conta da sua experiência e a fazer a avaliação das medidas. As partes interessadas foram consultadas através do Grupo de Peritos sobre o IVA.
De um modo geral, os Estados-Membros consideraram que o mecanismo de autoliquidação previsto no artigo 199.º-A da Diretiva IVA é um instrumento eficaz e eficiente na luta contra a fraude ao IVA. Devido à introdução do mecanismo de autoliquidação, a fraude diminuiu significativamente, chegando mesmo a desaparecer, nos setores definidos. Este ponto de vista foi também partilhado nas respostas recebidas das empresas interessadas consultadas, que consideram o mecanismo de autoliquidação uma medida eficiente e temporária de luta contra a fraude.
No que diz respeito ao mecanismo de reação rápida previsto no artigo 199.º-B da Diretiva IVA, ainda que nunca tenha sido utilizado, a maioria dos Estados-Membros considerou que continuava a ser um instrumento útil e uma medida preventiva para casos excecionais de fraude ao IVA.
•Recolha e utilização de conhecimentos especializados
No âmbito do relatório supramencionado, o Grupo de Peritos sobre o IVA foi consultado sobre o funcionamento e os efeitos da medida prevista no artigo 199.º-A da Diretiva IVA. As reações indicaram que o mecanismo de autoliquidação para determinadas entregas e prestações foi considerado um instrumento eficiente e temporário de luta contra a fraude.
De um modo geral, o mecanismo facultativo de autoliquidação foi objeto de avaliação em estudos anteriores 11 . No âmbito da avaliação de impacto que acompanha a proposta sobre a aplicação temporária de um mecanismo generalizado de autoliquidação, foi efetuada uma avaliação de um mecanismo generalizado de autoliquidação (também em comparação com a autoliquidação setorial) no mercado interno 12 .
•Avaliação de impacto
A iniciativa prorroga, por um novo período limitado, as medidas previstas nos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA, com vista a apoiar os Estados-Membros na luta contra a fraude ao IVA enquanto está a ser debatida pelos Estados-Membros no Conselho uma reforma mais abrangente do sistema do IVA.
Tendo em conta o trabalho em curso da Comissão sobre o regime definitivo do IVA e a modernização das obrigações de declaração, bem como o seu impacto esperado sobre a luta contra a fraude, não seria útil, neste momento, reavaliar ou rever as medidas, já que quaisquer conclusões seriam transitórias e teriam de ser reavaliadas à luz destas eventuais novas regras.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A proposta não tem incidência negativa no orçamento da União.
5.OUTROS ELEMENTOS
•Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta
No que diz respeito ao mecanismo facultativo de autoliquidação previsto no artigo 199.º-A da Diretiva IVA, são propostas duas alterações.
Em primeiro lugar, o período de aplicação é prorrogado até ao final de 2025. Este parece ser um período razoável para permitir que o Conselho prossiga as negociações sobre o regime definitivo do IVA. Se o regime definitivo do IVA não entrar em vigor antes dessa data, o regime previsto no artigo 199.º-A da Diretiva IVA poderia, devido à cláusula de caducidade, terminar em 2025. Se o regime definitivo do IVA entrar em vigor antes de 2025, os artigos 199.º-A e 199.º-B serão alterados e, por conseguinte, substituirão as atuais regras que estão a ser prorrogadas.
De igual modo, esta prorrogação está também relacionada com o desenvolvimento e a adoção de uma proposta da Comissão relativa ao IVA na era digital, para a qual não é possível, nesta fase, indicar uma data de entrada em vigor. A adoção pela Comissão da proposta propriamente dita está prevista para 2022. Por conseguinte, o final de 2025 constitui, também neste contexto, um prazo razoável para o Conselho adotar a proposta.
Se, até ao final de 2025, nem o regime definitivo nem as regras relativas ao IVA na era digital estiverem em vigor, será ponderada uma nova prorrogação dos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva IVA.
Em segundo lugar, é introduzida uma pequena alteração técnica no que diz respeito à supressão das obrigações de declaração obsoletas, em que se baseou o relatório da Comissão supramencionado.
No que diz respeito ao mecanismo de reação rápida previsto no artigo 199.º-B da Diretiva IVA, o período de aplicação é igualmente prorrogado até ao final de 2025.
2022/0027 (CNS)
Proposta de
DIRETIVA DO CONSELHO
que altera a Diretiva 2006/112/CE no respeitante à prorrogação do período de aplicação do mecanismo facultativo de autoliquidação em relação ao fornecimento ou prestação de certos bens e serviços que apresentam um risco de fraude e do mecanismo de reação rápida contra a fraude ao IVA
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 113.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu 13 ,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu 14 ,
Deliberando de acordo com um processo legislativo especial,
Considerando o seguinte:
(1)A fraude fiscal no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) acarreta perdas orçamentais consideráveis e afeta o funcionamento do mercado interno.
(2)O artigo 199.º-A da Diretiva 2006/112/CE do Conselho 15 prevê que os Estados-Membros utilizem, a título facultativo, o mecanismo de autoliquidação para o pagamento do IVA sobre as entregas de bens e prestações de serviços predefinidos, que sejam suscetíveis de fraude, em especial a fraude intracomunitária do operador fictício. A medida especial do mecanismo de reação rápida (MRR) prevista no artigo 199.º-B da referida diretiva oferece aos Estados-Membros, sob determinadas condições estritas, um procedimento mais rápido que permite a introdução do mecanismo de autoliquidação, resultando numa resposta mais adequada e eficaz à fraude súbita e em grande escala. Ambos os artigos caducam em 30 de junho de 2022.
(3)A Comissão adotou duas propostas legislativas 16 para a introdução do regime definitivo do IVA, que deverão assegurar uma resposta abrangente à fraude intracomunitária do operador fictício. Estas propostas, cuja entrada em vigor estava inicialmente prevista para 1 de julho de 2022, ainda estão a ser negociadas no Conselho, e é previsível que não sejam adotadas antes dessa data e que não entrem em vigor nessa data.
(4)Na sequência do pacote fiscal, 17 e no âmbito da rubrica do IVA na era digital, a Comissão está também a trabalhar numa proposta de modernização das regras de declaração, um sistema que poderá, possivelmente em tempo real, fornecer informações pormenorizadas sobre as operações individuais às administrações fiscais e tornar obsoleta a aplicação do mecanismo de autoliquidação.
(5)Em 2018, a Comissão comunicou as suas conclusões sobre os efeitos dos mecanismos previstos nos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva 2006/112/CE na luta contra a fraude 18 . No relatório, os Estados-Membros e as partes interessadas consideraram, de um modo geral, que o mecanismo de autoliquidação previsto no artigo 199.º-A da referida diretiva constitui um instrumento eficaz e temporário na luta contra a fraude ao IVA. Além disso, nesse relatório, os Estados-Membros consideraram o mecanismo de reação rápida (MRR) um instrumento útil e uma medida preventiva contra casos excecionais de fraude ao IVA. Desde então, as condições jurídicas ou os aspetos práticos para a aplicação do mecanismo de autoliquidação no âmbito do sistema de IVA da UE não foram alterados. Além disso, a Diretiva IVA não foi alterada de forma significativa a fim de resolver a questão da fraude intracomunitária do operador fictício de uma forma mais estrutural. Por conseguinte, é razoável presumir que estas conclusões e considerações ainda são, em grande medida, válidas.
(6)À luz do que precede, afigura-se que as medidas previstas nos artigos 199.º-A e 199.º-B da Diretiva 2006/112/CE foram úteis enquanto medidas temporárias e específicas. A sua caducidade privaria os Estados-Membros de um instrumento eficiente na luta contra a fraude. É, por conseguinte, adequado prorrogar essas medidas por um novo período de tempo limitado, a fim de permitir a realização de negociações no Conselho sobre o regime definitivo do IVA e que se continuem a desenvolver regras modernizadas em matéria de declaração, a adotar entretanto.
(7)A Diretiva 2006/112/CE deve, por conseguinte, ser alterada em conformidade,
ADOTOU A PRESENTE DIRETIVA:
Artigo 1.º
A Diretiva 2006/112/CE é alterada do seguinte modo:
(1)O artigo 199.º-A é alterado do seguinte modo:
(a)No n.º 1, a frase introdutória passa a ter a seguinte redação:
«Até 31 de dezembro de 2022, os Estados-Membros podem estabelecer que o devedor do imposto é o sujeito passivo ao qual tenha sido efetuada qualquer uma das seguintes entregas de bens ou prestações de serviços:»;
(b)são suprimidos os n.os 3, 4 e 5;
(2)No artigo 199.º-B, o n.º 6 passa a ter a seguinte redação:
«6. A medida especial no âmbito do MRR prevista no n.º 1 é aplicável até 31 de dezembro de 2025.».
Artigo 2.º
A presente diretiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Artigo 3.º
Os destinatários da presente diretiva são os Estados-Membros.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente