COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 18.5.2022
JOIN(2022) 24 final
COMUNICAÇÃO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre a análise dos défices de investimento na defesa e rumo a seguir
1.Introdução
Os chefes de Estado ou de Governo da UE, reunidos em Versalhes em 11 de março, comprometeram-se a «reforçar as capacidades de defesa europeias» à luz da agressão militar russa contra a Ucrânia, tendo decidido: 1) aumentar as despesas no setor da defesa; 2) intensificar a cooperação através de projetos conjuntos; 3) colmatar lacunas e cumprir os objetivos em matéria de capacidades; 4) impulsionar a inovação, nomeadamente através de sinergias civis/militares; e 5) reforçar e desenvolver a nossa indústria de defesa, incluindo as PME. Além disso, convidaram «a Comissão, a apresentar, em coordenação com a Agência Europeia de Defesa, uma análise dos défices de investimento na defesa até meados de maio e a propor quaisquer outras iniciativas necessárias para reforçar a base industrial e tecnológica da defesa europeia». A missão foi também integrada na Bússola Estratégica para a Segurança e a Defesa 1 , adotada pelo Conselho da União Europeia e aprovada pelo Conselho Europeu em março de 2022.
A presente comunicação conjunta apresenta ao Conselho Europeu a análise solicitada com o objetivo de assegurar que o aumento das despesas no setor da defesa por parte dos Estados‑Membros conduza a um reforço substancial da base tecnológica e industrial da defesa da UE, produzindo um maior efeito de dissuasão convencional em relação a qualquer tipo de potencial adversário. Baseando-se, em especial, na comunicação de 15 de fevereiro de 2022 que estabelece o «pacote Defesa» 2 , a presente Comunicação oferece aos Estados-Membros novas formas de intensificar o recurso a processos de aquisição conjunta, bem como de colaborar com a indústria no sentido de aumentar a sua capacidade de produção para satisfazer as necessidades crescentes, com base numa procura consolidada e mais previsível. A perceção dos cidadãos da necessidade de uma ação mais forte da UE em matéria de defesa é salientada no relatório final da Conferência sobre o Futuro da Europa 3 .
Tais medidas são de importância crítica à luz das profundas implicações que a agressão militar não provocada da Rússia contra a Ucrânia tem para a defesa europeia. O regresso da guerra à Europa veio evidenciar os efeitos de anos de subinvestimento na defesa, que conduziram a uma acumulação de lacunas e de insuficiências nos inventários militares coletivos, bem como a uma redução da capacidade de produção industrial. Além de corrigir esta situação, o aumento das despesas com a defesa terá também de dar resposta urgente à necessidade de, a curto prazo, reconstituir e alargar as reservas, nomeadamente para compensar a assistência militar prestada à Ucrânia.
Os Estados-Membros anunciaram aumentos nos seus orçamentos de defesa para os próximos anos que, até à data, rondam os 200 mil milhões de EUR adicionais 4 . Embora estes aumentos sejam essenciais, existe um sério risco de não serem suficientes para compensar as lacunas existentes, caso não seja assegurada uma coordenação da despesa. Por conseguinte, tal como reconhecido na Declaração de Versalhes e na Bússola Estratégica, os Estados-Membros da UE devem não só gastar mais, mas também investir melhor e mais em conjunto. Para poderem maximizar as economias de escala e fazer face aos elevados custos das capacidades de ponta, evitando simultaneamente competir entre si por capacidades de aprovisionamento limitadas e evitando duplicações desnecessárias, os Estados-Membros deverão colaborar.
No entanto, a experiência indica que existe o risco de os Estados-Membros optarem por soluções nacionais, devido a considerações industriais e relacionadas com a segurança do aprovisionamento, ou, caso tal não seja possível, privilegiem soluções não europeias que estejam imediatamente disponíveis 5 devido ao sentimento de urgência, em detrimento de possíveis soluções da UE que possam ter prazos de execução equivalentes. As indústrias da defesa podem estar mais dispostas a servir prioritariamente o seu governo nacional do que uma clientela mais europeia. Sem coordenação e cooperação, o aumento dos investimentos agravaria a fragmentação do setor europeu da defesa, limitaria o potencial de cooperação ao longo do ciclo de vida do equipamento, intensificaria as dependências externas e provavelmente dificultaria a interoperabilidade. Neste contexto, as aquisições a curto prazo terão um impacto mais a longo prazo, resultando numa redução do poder de mercado e na perda de oportunidades para as próximas décadas.
Em suma, o subinvestimento persistente e a falta de cooperação deram origem a lacunas críticas em termos de capacidades de defesa, em especial no extremo superior do espetro, em todos os domínios, bem como à fragmentação dos setores conexos na Europa. É essencial que a UE não repita os erros do passado, que conduziram a ineficiências, duplicações e dependências e que, em vez disso, tire partido das suas iniciativas no domínio da defesa e dos seus instrumentos de desenvolvimento das capacidades criados nos últimos anos para reforçar a cooperação entre os Estados-Membros em matéria de defesa. Estas iniciativas — em especial, o Fundo Europeu de Defesa (FED) — visam reduzir a fragmentação do mercado europeu da defesa e reforçar a coordenação das políticas, do planeamento e do desenvolvimento de capacidades dos Estados-Membros no domínio da defesa, nomeadamente através da cooperação estruturada permanente (CEP), da análise anual coordenada da defesa (AACD) e do plano de desenvolvimento de capacidades (PDC). Além disso, a Bússola Estratégica apela à realização, a partir de 2022, de reuniões anuais dos ministros da Defesa dedicadas às iniciativas de defesa da UE que tratem do desenvolvimento de capacidades, organizadas e presididas pelo alto representante/vice-presidente da Comissão/chefe da Agência Europeia de Defesa, tirando pleno partido dos formatos existentes. Trata-se de passos importantes na direção certa para colmatar as lacunas existentes, mas é necessário reforçá-los à luz da nova situação, especialmente no que diz respeito ao investimento conjunto e à aquisição conjunta de capacidades de defesa. Estas medidas são fundamentais para garantir que a Europa possa desenvolver capacidades de defesa mais fortes e mais interoperáveis, reforçando simultaneamente a base tecnológica e industrial de defesa europeia (BTIDE), que são dois elementos essenciais tanto para a autonomia estratégica da Europa, como para a sua segurança a longo prazo.
O objetivo global é, por conseguinte, investir:
·Em conjunto, explorando economias de escala através de projetos colaborativos e de aquisições conjuntas. Desenvolver e adquirir em conjunto permite fazer baixar os preços e ajuda também a evitar que os Estados-Membros concorram entre si por recursos industriais limitados, o que aumentaria ainda mais os preços ou afastaria os Estados-Membros mais pequenos ou mais expostos, garantindo assim a solidariedade. São manifestas as semelhanças com a situação em matéria de vacinas contra a COVID-19 em 2020-2021.
·Melhor, ajudando os Estados-Membros a se concentrarem nas prioridades identificadas pela UE em matéria de capacidades. Estas prioridades são coerentes com as prioridades da OTAN e serão também revistas à luz das orientações político-estratégicas fornecidas pela Bússola Estratégica. Esta análise destaca a existência de algumas lacunas em termos de capacidades que são urgentes no novo contexto estratégico; e
·A nível europeu, incentivando investimentos no domínio da defesa que permitam aumentar significativamente a produção industrial e que reforcem a capacidade industrial a mais longo prazo e o crescimento económico na União através de uma indústria de defesa europeia mais competitiva. Perante a deterioração do ambiente geoestratégico, o reforço da base tecnológica e industrial de defesa europeia (BTIDE) assume uma importância estratégica.
Estas medidas são igualmente benéficas para a OTAN, que continua a ser a base da defesa coletiva dos seus membros. As iniciativas da UE destinadas a promover a cooperação no domínio da defesa também ajudam a reforçar uma partilha transatlântica mais justa dos encargos e um contributo europeu mais eficiente no âmbito da OTAN. Os Estados‑Membros podem utilizar a sua reserva única de forças a nível nacional ou no âmbito da UE, da OTAN, da ONU ou de qualquer outra instância. As prioridades da UE em matéria de desenvolvimento de capacidades são coerentes com as prioridades acordadas no âmbito da OTAN, tendo simultaneamente em conta as diferenças quanto à natureza e às responsabilidades das duas organizações e assegurando o reforço mútuo dos respetivos esforços. O desenvolvimento das capacidades de defesa é um pilar fundamental do diálogo e cooperação reforçados entre a UE e a OTAN acordado no âmbito das declarações conjuntas de 2016 e 2018.
A presente comunicação conjunta examina: a) as despesas com a defesa na UE; b) as lacunas em termos industriais e de capacidades que devem ser colmatadas, incluindo as mais urgentes; c) as formas de as colmatar; e d) as opções para reforçar a oferta de capacidades de defesa.
2.Despesas em matéria de defesa na UE e níveis de subinvestimento
Em 2022, em resposta às novas ameaças à segurança, a maioria dos Estados-Membros anunciaram aumentos substanciais dos seus orçamentos de defesa, que, em alguns casos, vão mesmo além de 2 % do seu PIB, dando continuidade a uma tendência ascendente que teve início há já alguns anos. Em 2020, os Estados-Membros gastaram, coletivamente, mais de 200 mil milhões de EUR em defesa 6 e, em 2021, estima-se que a sua despesa combinada tenha aumentado para 220 mil milhões de EUR. Esta evolução recente segue-se, no entanto, a um período prolongado de cortes substanciais na despesa com a defesa após a crise económica e financeira de 2007-2008; de 183 mil milhões de EUR, em 2008, para 159 mil milhões de EUR, em 2014 7 , só tendo recuperado para os níveis anteriores à crise em 2018‑2019 (ver gráfico infra). Entre 2009 e 2018, os cortes efetuados pelos Estados-Membros correspondem a um subinvestimento agregado de cerca de 160 mil milhões de EUR, em comparação com o nível de despesas de 2008 8 .
Esta situação, juntamente com a tendência estrutural de aumento dos custos dos sistemas de defesa e a prioridade concedida por alguns Estados-Membros a operações expedicionárias, conduziu a reduções drásticas dos volumes globais das forças nacionais, das quantidades de equipamento e das reservas — a situação agravou-se ainda mais atualmente devido ao apoio prestado à Ucrânia. Em consequência, a capacidade de explorar a globalidade do espetro e de elevada intensidade foi negligenciada, ao passo que as lacunas existentes e as capacidades de ponta em falta foram, quando necessário, supridas por aliados da OTAN não membros da UE, nomeadamente os EUA.
Além disso, ao longo da última década, os EUA — e, facto mais preocupante, a Rússia — aumentaram os seus orçamentos de defesa a um ritmo muito mais elevado do que a Europa. A China aumentou ainda mais o seu orçamento durante o mesmo período, de forma impressionante. Entre 1999 e 2021, a despesa combinada da UE em matéria de defesa aumentou 19,7 %, contra 65,7 % para os EUA, 292 % para a Rússia e 592 % para a China 9 . Estes valores nem sequer têm em conta a subestimação significativa da despesa consagrada à defesa da China e da Rússia, uma vez que o poder de compra do seu orçamento é mais elevado do que aquilo que a conversão baseada nas taxas de câmbio sugere.
Numa base de paridade do poder de compra, estima-se que os orçamentos da defesa da Rússia e da China para 2021 se elevem a 178 mil milhões de USD e 332 mil milhões de USD, respetivamente 10 . Além disso, a proporção do investimento dos Estados Unidos, da China e da Rússia na despesa com a defesa é significativamente superior à dos Estados‑Membros da UE.
Embora os Estados-Membros não estejam sujeitos a uma meta juridicamente vinculativa no que respeita aos respetivos níveis de despesas nacionais no domínio da defesa, a grande maioria subscreveu, no âmbito da OTAN e/ou da cooperação estruturada permanente (CEP), o objetivo de aumentar as suas despesas com a defesa 11 . A título indicativo: se, entre 2006 e 2020, todos os Estados-Membros tivessem gasto 2 % do seu PIB na defesa, dos quais 20 % em investimento, tal teria resultado na canalização de um montante adicional de cerca de 1 100 mil milhões de EUR para o setor da defesa, dos quais cerca de 270 mil milhões de EUR em investimento 12 .
Além disso, as despesas europeias com a defesa traduziram-se historicamente em menores níveis de eficiência e de produtividade em comparação com os dos nossos aliados e dos nossos concorrentes. Estima-se que a falta de cooperação entre os Estados‑Membros em matéria de defesa custe dezenas de milhares de milhões de euros por ano 13 . Apesar do aumento das despesas europeias com a defesa registado em 2020, verificou-se um novo mínimo, em que apenas 11 % 14 dos investimentos foram gastos de forma conjunta — valor muito abaixo do valor de referência de 35 % acordado pelos Estados-Membros no quadro da AED e estabelecido no âmbito da CEP — em comparação com 89 % gastos a nível nacional. A falta de cooperação conduziu a duplicações desnecessárias e a uma multiplicação de sistemas de defesa do mesmo tipo na UE. Acresce que, embora em 2020 as despesas combinadas dos Estados-Membros com investigação e tecnologia (I&T) no domínio da defesa tenham ascendido a 2,5 mil milhões de EUR, este montante representa apenas 1,2 % do total das suas despesas com a defesa, o que fica aquém do valor de referência de 2 % acordado no quadro da AED e definido como um compromisso mais vinculativo no âmbito da CEP 15 .
3.Lacunas industriais no domínio da defesa
A base industrial da defesa europeia é composta por um vasto conjunto de contratantes principais, empresas de média capitalização e pequenas e médias empresas que desenvolvem e produzem a maior parte das tecnologias de ponta e das capacidades de defesa de que as forças armadas dos Estados-Membros necessitam e que poderão adquirir. Globalmente, o volume de negócios anual estimado do setor da defesa da UE ascende a quase 84 mil milhões de EUR, apoiando diretamente um número estimado de mais de 196 000 postos de trabalho altamente qualificados e, indiretamente, mais de 315 000 postos de trabalho 16 ..
Não obstante a competitividade geral do setor, existem dificuldades e lacunas. As empresas do setor da defesa têm ainda principalmente uma estrutura de dimensão nacional, beneficiando de uma estreita relação com os governos nacionais. Esta estrutura do mercado, associada a uma baixa despesa de investimento, criou um cenário caracterizado pela presença de alguns operadores nacionais em mercados de pequena dimensão, que produzem, por conseguinte, volumes reduzidos 17 . Uma série de medidas de consolidação a nível nacional e europeu ficaram muito aquém da consolidação industrial americana.
Por conseguinte, a BTIDE permanece altamente fragmentada, especialmente fora dos setores da aeronáutica e dos mísseis. Esta fragmentação reduz consideravelmente a sua capacidade de melhorar a sua competitividade congregando os seus esforços no domínio da I&D e realizando economias de escala a nível da produção. Além disso, no que respeita a alguns equipamentos de defesa essenciais, existem dependências para os quais a BTIDE não oferece soluções autóctones.
As causas profundas das dificuldades da BTIDE são os défices de subinvestimento dos Estados-Membros acima indicados e a fragmentação da despesa, associados ao facto de uma parte muito significativa da despesa dos Estados-Membros não ser investida na BTIDE, mesmo quando está disponível um produto fabricado na UE. A título indicativo, estima-se que, entre 2007 e 2016 18 , mais de 60 % do orçamento europeu para contratos públicos no setor da defesa tenha sido gasto em importações militares de países não pertencentes à UE, com os consequentes controlos ou restrições de países terceiros 19 .
O regresso de conflitos de alta intensidade e de uma ameaça territorial acrescida exige uma conversão do ecossistema industrial de defesa na UE, a fim de garantir a segurança do aprovisionamento e uma expansão das capacidades de produção, quando necessário, ou uma maior prontidão para aumentar significativamente a produção. Além disso, no que diz respeito ao potencial de tecnologias disruptivas para alterar radicalmente o futuro campo de batalha (por exemplo, IA, tecnologia quântica) e o futuro equipamento, as causas profundas descritas correm o risco de afetar a competitividade da BTIDE a longo prazo e a sua aptidão para desenvolver capacidades avançadas (por exemplo, sistemas hipersónicos, combate colaborativo).
4.Lacunas em matéria de capacidades
A Bússola Estratégica identificou como ambição global da UE a continuação do desenvolvimento de «forças que cubram todo o espetro e que sejam ágeis e móveis, interoperáveis, avançadas do ponto de vista tecnológico, eficientes no plano energético e resilientes». Recordou igualmente as lacunas críticas de capacidades já identificadas, indispensáveis para permitir à União levar a cabo o conjunto de missões da política comum de segurança e defesa (PCSD) estabelecidas no Tratado, nomeadamente as que se situam no espetro de intensidade mais elevado. Estas lacunas figuram nas prioridades definidas pelos Estados-Membros no Plano de Desenvolvimento de Capacidades de 2018, que será revisto à luz da Bússola Estratégica e que continua a ser uma referência fundamental para a coerência entre as iniciativas de defesa da UE 20 .
Para dar resposta a estas prioridades, o FED está a prestar apoio financeiro a fim de contribuir para o desenvolvimento de facilitadores estratégicos e de capacidades importantes 21 , ao passo que os Estados-Membros estão também a trabalhar em conjunto para lhes dar resposta através de 60 projetos no âmbito da CEP.
A Comissão e a Agência Europeia de Defesa (AED) analisaram os défices de investimento na defesa. Nesse contexto, a AED apresentou aos Estados-Membros uma análise dos défices de investimento a colmatar a curto, a médio e a longo prazo, segundo três linhas de ação: 1) preparação (aumentar o grau de prontidão, incluindo a reconstituição das reservas, associada ao apoio prestado à Ucrânia); 2) aumento das forças e capacidades existentes; e 3) reforço e modernização das capacidades, com base nas prioridades acordadas pela UE em termos de capacidades e tendo em conta a AACD (ver anexo).
À luz do aumento da ameaça à segurança, e com base na análise coordenada da Comissão e da AED, a Comissão e o alto representante propõem que seja dada prioridade às seguintes lacunas mais urgentes a nível das capacidades, suscetíveis de ser colmatadas pela indústria de defesa europeia:
1.Reconstituir as reservas: Garantir a prontidão das forças armadas para o combate e coordenar as procuras nacionais concorrentes para evitar uma subida descontrolada dos preços e assegurar o acesso dos países mais expostos às capacidades necessárias.
2.Substituir: Substituir progressivamente os antigos sistemas da era soviética que ainda estão a ser utilizados pelas forças armadas da UE por soluções europeias (tais como tanques principais de combate, viaturas blindadas de combate, viaturas de combate de infantaria, viaturas blindadas de transporte de pessoal, artilharia pesada, etc.), no âmbito de um esforço mais vasto para aumentar as capacidades existentes, apoiar a interoperabilidade e reforçar a segurança do aprovisionamento.
3.Reforçar: Reforçar os sistemas de defesa aérea e antimísseis, estruturados em vários níveis, dos Estados-Membros, começando pelos sistemas de médio alcance nos Estados‑Membros mais expostos. A defesa das zonas populacionais, das forças militares e/ou de infraestruturas críticas contra as ameaças de ataques aéreos e de mísseis constitui um desafio crucial na nova situação de segurança.
Para além destas lacunas urgentes em termos de capacidades, a Comissão e o alto representante propõem trabalhar nas seguintes capacidades estratégicas a médio e a longo prazo para melhorar as capacidades de defesa da Europa face a ameaças persistentes:
·Domínio aéreo: O desenvolvimento e a operacionalização do «Eurodrone» de altitude média (MALE RPAS) — que faz parte de projetos da CEP e do FED — ganharam importância. A curto e a médio prazo, são prioritárias a modernização e a expansão das capacidades de reabastecimento aéreo e das frotas de aeronaves existentes, a criação de uma defesa aérea com vários níveis, capaz de uma gestão integrada, bem como o desenvolvimento e a aquisição de capacidades de proteção contra drones e de drones de média dimensão adaptados a fins militares. A médio e a longo prazo, a modernização dos sistemas antiacesso/negação de área e da frota de caças polivalentes na UE é outro domínio em que os Estados-Membros tencionam fazer novos investimentos e em que uma abordagem coordenada contribuiria para otimizar os recursos, tendo igualmente em vista o desenvolvimento da próxima geração de sistemas.
·Domínio terrestre: A modernização e a expansão do atual inventário de tanques principais de combate e de viaturas blindadas de combate, bem como dos sistemas da próxima geração, assumem agora caráter urgente para muitos Estados-Membros, dado o regresso de uma guerra em grande escala e de alta intensidade na Europa. O reforço da capacidade de combate em terra deve incluir o apoio ao combate, nomeadamente uma vasta gama de sistemas anticarro e de artilharia, com ênfase nos ataques de precisão e na contra-artilharia.
·Domínio marítimo: Continua a ser fundamental fortalecer as forças navais dos Estados‑Membros, à luz da intensificação das disputas relativas ao mar Negro, ao mar Báltico e ao Mediterrâneo, bem como da necessidade de reforçar a projeção das forças e do poder, mas também as capacidades de defesa costeira e de antiacesso/negação de área. Tal inclui fragatas, submarinos e corvetas de patrulha para garantir a segurança marítima. A médio e a longo prazo, as capacidades de informação, de vigilância e de reconhecimento e a proteção das linhas de comunicação marítimas beneficiarão de navios interconectados de topo de gama, reforçados por plataformas não tripuladas para controlo submarino e de superfície, bem como para a guerra eletrónica.
·Domínio espacial (conectividade, vigilância, proteção): A guerra na Ucrânia demonstrou também a importância de uma conectividade segura por satélite, nomeadamente de um programa europeu de conectividade ultrasseguro e altamente resiliente, que inclui encriptação quântica, bem como a observação espacial da Terra. A otimização das sinergias com o programa de conectividade espacial da UE é uma das vantagens de trabalhar em conjunto neste contexto. A proteção das infraestruturas espaciais da UE contra ameaças (conhecimento da situação no espaço) é também uma prioridade cada vez mais importante. Os recursos espaciais podem também ser um facilitador essencial de um sistema de alerta precoce eficaz, necessário para detetar o lançamento de mísseis (por exemplo, balísticos, hipersónicos), bem como para o seu rastreamento.
·Ciberdefesa: Para combater o risco crescente de ciberataques por agentes estatais no contexto da concorrência geopolítica, a UE e os seus Estados-Membros poderão dar início a trabalhos no sentido de desenvolver uma capacidade de ciberdefesa que abranja todo o espetro (desde a investigação, a deteção e a proteção até à resposta, incluindo capacidades de defesa ativa). Tal inclui capacidades de conhecimento da situação cibernética e partilha de informações (tirando também partido de potenciais sinergias com uma infraestrutura europeia de «ciberescudos» de centros de operações de segurança 22 ), comandos e controlos ciber-resilientes e interoperáveis para operações e missões militares, exercícios e formação no domínio cibernético e forças de reserva cibernética a nível nacional. Neste contexto, a UE pode oferecer uma plataforma de cooperação entre os serviços da UE e os Estados-Membros, incluindo sinergias com os programas pertinentes da UE.
Além disso, a guerra na Ucrânia confirmou a importância de uma logística eficaz e eficiente, incluindo a manutenção, o sustento e a circulação de forças, de equipamento e material de, para e através do teatro de operações. A Comissão acelerou a execução do orçamento consagrado à mobilidade militar no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa (MIE) e está disposta a proceder à sua antecipação no respeito das restrições impostas pelo QFP. As infraestruturas de transportes, em especial, exigem um aumento dos investimentos. As consultas com os Estados-Membros sobre as suas reservas de projetos de infraestruturas de transportes de dupla utilização e o excesso de candidaturas ao cofinanciamento no primeiro convite à apresentação de propostas demonstram a necessidade de um orçamento maior, bem como a possibilidade da sua utilização. A UE deve basear-se nos seus trabalhos sobre o aumento da mobilidade militar, reforçando a capacidade estratégica e tática de transporte por via terrestre, via aérea e via marítima, bem como as sinergias civis/militares no domínio dos transportes, da resiliência e da eficiência energética, e, de um modo mais geral, aumentar as sinergias entre as capacidades em matéria de proteção civil e de gestão das fronteiras e as necessidades em matéria de defesa.
5.Quadro reforçado de cooperação no domínio da defesa
Para colmatar estas lacunas, a Comissão e o alto representante propõem as medidas descritas em seguida para coordenar e incentivar a aquisição conjunta de equipamento de defesa, começando pela reconstituição das reservas, dado ser a medida mais urgente. As medidas propostas complementariam as atuais iniciativas colaborativas da UE no domínio da defesa, como o FED e a CEP, e as sinergias com outros programas da UE. A indústria da defesa europeia dispõe de fortes capacidades e produtos para oferecer em todos estes domínios.
O êxito de qualquer iniciativa de defesa da UE depende do empenho dos Estados-Membros em gastar melhor — investir, adquirir e trabalhar em conjunto no interesse comum. A abordagem colaborativa proposta é fundamental para racionalizar e reforçar tanto a procura europeia no domínio da defesa (programação e aquisição), como a oferta (desenvolvimento e produção).
5.1. Medidas imediatas: um grupo de trabalho para apoiar a coordenação
Dada a necessidade urgente, a Comissão e o alto representante/chefe da Agência criarão rapidamente um grupo de trabalho para as aquisições conjuntas no domínio da defesa para colaborar com os Estados-Membros no apoio à coordenação das suas necessidades de aquisição a muito curto prazo para fazer face à nova situação de segurança. Inicialmente, o grupo de trabalho centrar-se-ia na coordenação, a fim de evitar a concorrência par a obtenção de encomendas, o que resultaria numa subida descontrolada dos preços, numa concentração excessiva da procura no mesmo período, numa escassez da oferta e em dificuldades de aquisição de bens indispensáveis para os Estados-Membros mais expostos, evitando assim potenciais conflitos entre procedimentos nacionais paralelos de aquisições. Tal poderá incluir a centralização da recolha de informações, a prestação de apoio metodológico e a coordenação ou a gestão das compras. O grupo de trabalho estabelecerá igualmente uma estimativa global das necessidades e identificará e apoiará a expansão das capacidades de produção industrial da UE necessárias para responder às necessidades.
No âmbito do grupo de trabalho, e em parceria com a Comissão, a AED poderia já facilitar essa aquisição conjunta a muito curto prazo, com base nos seus conhecimentos especializados e na sua experiência neste domínio 23 . O grupo de trabalho também coordenará a sua atividade com a célula de coordenação criada no âmbito do SEAE/Estado-Maior da UE para facilitar a coordenação da assistência militar à Ucrânia, com vista a apoiar os Estados-Membros na aquisição dos bens mais urgentes necessários para reconstituir as reservas.
5.2. Instrumento de curto prazo da UE destinado a reforçar as capacidades industriais de defesa através de aquisições conjuntas.
Tal como referido anteriormente, sem coordenação e cooperação, o aumento dos investimentos dos Estados-Membros agravaria a fragmentação do setor europeu da defesa, limitaria o potencial de cooperação durante o ciclo de vida do equipamento, intensificaria as dependências externas e provavelmente dificultaria a interoperabilidade. Neste contexto, as aquisições a curto prazo terão um impacto mais duradouro, resultando numa redução do poder de mercado e na perda de oportunidades nas próximas décadas.
Os Estados-Membros devem restabelecer urgentemente a sua disponibilidade para o combate em termos de defesa, tendo em conta a situação em matéria de segurança e as transferências já efetuadas para a Ucrânia. Em especial, a reconstituição das reservas de material permitir‑lhes‑ia também prestar assistência adicional à Ucrânia. Atualmente, os Estados‑Membros que prestam assistência militar à Ucrânia podem obter um reembolso financeiro através do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz. No entanto, à medida que procedem à reconstituição das suas reservas e equipamentos, devem aproveitar a oportunidade para o fazer de forma colaborativa, uma vez que tal proporcionaria uma melhor relação custo‑benefício, aproveitando as economias de escala, e reforçaria a interoperabilidade. Tal exige também que se continue a melhorar e a reforçar a BTIDE.
Para o efeito, a Comissão proporá um instrumento específico de curto prazo, concebido num espírito de solidariedade, para incentivar os Estados-Membros que estão dispostos a recorrer às aquisições conjuntas a colmatar, de forma colaborativa, as lacunas mais urgentes e mais críticas, especialmente as criadas pela resposta à atual agressão contra a Ucrânia. O novo instrumento contribuirá para reforçar as aquisições conjuntas no setor da defesa e, através do financiamento associado da União, consolidar e reformar as suas capacidades industriais no domínio da defesa. O apoio financeiro da UE deve mobilizar novos investimentos no domínio da defesa por parte dos Estados-Membros e beneficiar a base industrial europeia, assegurando simultaneamente a capacidade de os Estados-Membros da UE agirem e alcançarem uma maior interoperabilidade.
O novo instrumento deve ser simples e fácil de implementar, mas deve ser condicionado ao cumprimento de critérios específicos por parte dos Estados-Membros, como a participação de, no mínimo, três Estados-Membros na aquisição conjunta. Na implementação deste novo instrumento, a Comissão contará com a assistência do grupo de trabalho.
A Comissão está disposta a investir 500 milhões de EUR ao longo de dois anos (2022-2024) neste regime. Para o efeito, a Comissão proporá aos colegisladores que adotem rapidamente um regulamento que viabilize a criação do instrumento e o correspondente reforço orçamental.
5.3. Um quadro da UE para as aquisições conjuntas no domínio da defesa
Além das necessidades urgentes a curto prazo associadas ao novo paradigma de segurança, importa avançar no sentido de um quadro da UE para as aquisições conjuntas no domínio da defesa. Com o Fundo Europeu de Defesa, a UE dispõe de um instrumento sólido para incentivar a I&D conjunta e coletiva no domínio da defesa até à fase do protótipo. A AED é competente para lançar procedimentos de aquisição conjunta, o que já faz, mas terá de ser reforçada para que a UE possa beneficiar de uma capacidade plenamente adequada para as aquisições conjuntas.
Neste contexto, no terceiro trimestre de 2022, a Comissão proporá um regulamento relativo a um programa europeu de investimento na defesa (EDIP). Este programa terá por objetivo estabelecer as condições e os critérios que permitam aos Estados-Membros formarem consórcios que sejam considerados consórcios europeus de capacidades de defesa (CECD), que adquirirão conjuntamente, para utilização pelos Estados-Membros participantes, capacidades de defesa desenvolvidas de forma colaborativa na UE e que beneficiarão de isenção de IVA. Este novo instrumento viria complementar as opções conexas existentes sob a égide da AED, podendo também ser útil para projetos no âmbito da CEP.
Para a cooperação baseada na investigação e desenvolvimento (I&D) de um novo produto, o CECD também beneficiaria da flexibilidade prevista no artigo 13.º, alínea c), da Diretiva relativa aos contratos públicos no setor da defesa, nomeadamente, se fosse caso disso, no que respeita às fases subsequentes da totalidade ou de parte do ciclo de vida do produto.
Um CECD criaria um elemento de cooperação muito forte e traria benefícios adicionais, como a interoperabilidade ao longo do ciclo de vida, a harmonização de procedimentos e programas de formação em matéria de utilização, manutenção, reparação e revisão, bem como economias de escala. A isenção de IVA seria igualmente aplicável à utilização, à manutenção e à desativação do equipamento de defesa, que implicam custos significativos durante o seu ciclo de vida. As capacidades adquiridas através de um CECD estariam disponíveis para serem utilizadas pelos Estados-Membros a nível nacional ou em missões e operações da PCSD, bem como no contexto da ONU ou da OTAN. O CECD poderia também ser um veículo para promover sinergias e a agregação da procura de capacidades relevantes para as necessidades da UE em matéria de proteção civil, gestão das fronteiras e defesa.
O Regulamento EDIP poderia servir de base para futuros projetos conjuntos de desenvolvimento e aquisição de elevado interesse comum para a segurança dos Estados‑Membros e da União e, por extensão da lógica do instrumento de curto prazo, para uma eventual intervenção financeira da União destinada a reforçar a base industrial de defesa europeia, em especial para projetos que nenhum Estado-Membro poderia desenvolver ou adquirir sozinho.
5.4 Rumo a uma programação e aquisição estratégicas conjuntas da UE no domínio da defesa
Além das ferramentas e instrumentos para incentivar a cooperação «a jusante», é fundamental que seja proposta uma coordenação mais ambiciosa a montante. É necessária uma ação coordenada a nível da UE para evitar 27 abordagens nacionais descoordenadas. A abordagem e os processos atuais não são abrangentes e não permitem definir adequadamente prioridades. Uma vez que os Estados-Membros começarão a adaptar os seus processos de planeamento para ter em conta o novo panorama de segurança, é fundamental adotar uma abordagem mais estruturada — uma programação e uma aquisição estratégicas conjuntas da UE no domínio da defesa — para concretizar esta nova ambição de forma coordenada. Essa abordagem deve tirar partido dos processos e estruturas existentes, devendo ser assegurada a coerência com o processo de planeamento da OTAN.
Para o efeito, poderia ser prevista uma função conjunta em matéria de programação e de aquisição no domínio da defesa a nível da UE que envolva os Estados-Membros, o alto representante/chefe da Agência e a Comissão. Essa função asseguraria uma programação plurianual global conjunta — com base na perspetiva plurianual do FED e numa definição mais precisa das necessidades e das especificações — e funcionaria como uma central de compras para a aquisição conjunta de equipamentos a nível da UE, prestando igualmente apoio aos Estados-Membros nos seus processos de aquisição conjunta, inclusive a jusante dos projetos financiados pelo FED.
A este respeito, as atividades do grupo de trabalho previstas na secção 4.1 poderiam ser consideradas como um exercício piloto para a criação dessa função no futuro.
5.5 Reforço da capacidade industrial da Europa no domínio da defesa
O reforço da cooperação europeia no domínio da defesa exige também um plano de ação sólido que proporcione clareza e visibilidade à indústria da defesa para investir, modernizar e aumentar significativamente a capacidade de produção da UE, permitindo-lhe simultaneamente antecipar e resolver potenciais estrangulamentos na cadeia de abastecimento e garantir a segurança do aprovisionamento da UE em matéria de capacidades de defesa.
A Comissão apoiará a indústria da defesa nos seus esforços para modernizar as suas linhas e processos de produção, aumentar significativamente as capacidades de produção, reduzir dependências críticas e resolver os principais estrangulamentos.
Nesta perspetiva, a Comissão, em cooperação, se for caso disso, com a AED, propõe a adoção de várias medidas:
·Efetuar um levantamento pormenorizado das capacidades atuais e das capacidades adicionais necessárias da UE em matéria de produção industrial, nomeadamente com base nos esforços em curso no âmbito da Estratégia Industrial e noutros fóruns (por exemplo, as principais atividades estratégicas da AED 24 ). O objetivo seria obter uma visão comum da capacidade de produção e das necessidades para poder garantir a segurança europeia do aprovisionamento aos Estados-Membros, incluindo os mais expostos.
·Ponderar a possibilidade de permitir o acesso da indústria da defesa a matérias‑primas essenciais (MPE) e a outros componentes essenciais em tempos de crise, incluindo máquinas-ferramentas necessárias para a produção. A Comissão apresentará uma iniciativa sobre matérias-primas essenciais, incluindo medidas legislativas, que terá por objetivo reforçar a resiliência e a segurança do aprovisionamento da UE no que diz respeito às MPE, nomeadamente no domínio da defesa.
·Serão ponderadas medidas no que diz respeito a competências específicas no domínio da defesa, incluindo cibercompetências, a fim de assegurar o acesso da indústria da defesa à mão de obra necessária e à sua manutenção, em especial no domínio da ciência, tecnologia, engenharia e matemática (CTEM), bem como em qualquer outro domínio relacionado com os esforços extraordinários que estão a ser desenvolvidos para aumentar significativamente as capacidades de produção. Procurar-se-á especialmente atrair todos os talentos e competências.
·A Comissão desenvolverá novas medidas (nomeadamente convites à apresentação de propostas coordenados entre os atuais instrumentos da UE e empréstimos do BEI) para apoiar as tecnologias críticas e as capacidades industriais através do desenvolvimento de projetos estratégicos.
·A Comissão ponderará eventuais alterações ao quadro para a investigação e inovação de dupla utilização, a fim de melhorar as sinergias entre os instrumentos civis e os instrumentos de defesa.
5.6 Apoio ao esforço de investigação e desenvolvimento (I&D)
Atualmente, o Fundo Europeu de Defesa é o programa de I&D da UE no domínio da defesa. No entanto, tendo em conta o novo paradigma de segurança e o alinhamento sem precedentes do aumento das despesas com a defesa, o FED deverá ser capaz de responder às novas necessidades.
É fundamental definir um planeamento minucioso para apoiar a cooperação em matéria de I&T e I&D 25 , preparando o terreno para futuras capacidades e aquisições conjuntas, evitando a emergência de novas dependências em relação a países terceiros suscetíveis de comprometer a segurança do aprovisionamento e a segurança da informação das forças armadas da UE, em especial durante um conflito militar.
A fim de salvaguardar o poder de incentivo do FED no contexto do aumento das despesas nacionais com a defesa, a Comissão considerará a possibilidade de reforçar o seu orçamento no âmbito da revisão global das prioridades durante a reapreciação intercalar do QFP. Além disso, tal como anunciado no «pacote defesa» de fevereiro, a Comissão está a estudar a forma de rever os bónus do FED, a fim de dar um maior apoio à aquisição conjunta das capacidades desenvolvidas graças ao apoio financeiro do FED.
Por último, a Comissão tornará o Fundo atrativo para novos operadores e apoiará a inovação no domínio da defesa, juntamente com a AED, através do anunciado mecanismo de inovação da UE no domínio da defesa. Para o efeito, a Comissão acelerará o lançamento da iniciativa CASSINI para a defesa, anunciada no «pacote defesa» no âmbito do Programa europeu de inovação no domínio da defesa. Essa iniciativa incluirá um mecanismo de financiamento misto a título do InvestEU, que apoiará a inovação e que visará as PME e as empresas de média capitalização que desenvolvem tecnologias de defesa, em cooperação com o Fundo Europeu de Investimento.
5.7 Reforço do apoio do BEI ao domínio da defesa
Os elevados níveis de ameaça à segurança que a UE enfrenta e a necessidade de utilizar da forma mais eficaz todos os instrumentos à sua disposição exigem que o Banco Europeu de Investimento reforce o seu apoio à indústria europeia da defesa e às aquisições conjuntas para além do seu atual apoio à dupla utilização. A recente Iniciativa Estratégica Europeia de Segurança (SESI) do Banco disponibilizará financiamento para áreas não essenciais da defesa, com uma estimativa inicial de cerca de 6 mil milhões de EUR até 2027, abrangendo áreas com deficiências de mercado bem identificadas (por exemplo, não visando a capacidade de produção). Centrar-se-á na investigação, no desenvolvimento e na inovação de dupla utilização, nas infraestruturas de segurança civil e em projetos relacionados com tecnologias de ponta, que vão desde o Novo Espaço, a inteligência artificial e as tecnologias quânticas à cibersegurança e à biossegurança 26 . Do mesmo modo, a participação do Banco no Mecanismo de Cooperação Financeira lançado pela AED limitar-se-á ao desenvolvimento de tecnologias de dupla utilização em apoio dos objetivos políticos da PCSD quando entrar em funcionamento.
Neste contexto, o Banco poderá alargar o investimento a promotores e parceiros interessados no apoio a projetos de cooperação no domínio da I&T, ou seja, projetos empreendidos conjuntamente por dois ou mais Estados-Membros, incluindo projetos no âmbito da CEP. O Grupo BEI apoiaria igualmente o reforço de PME e de pequenas empresas de média capitalização ao longo da cadeia de abastecimento através de empréstimos intermediados com parceiros financeiros. Por último, ao trabalhar em conjunto com os promotores nas fases iniciais do desenvolvimento do seu projeto, o Grupo BEI poderia reforçar a viabilidade do modelo empresarial de tecnologias emergentes cruciais para o futuro da indústria de defesa da UE.
O BEI poderia também facilitar um aumento significativo da produção da indústria da defesa a curto prazo, bem como os esforços de modernização a mais longo prazo. Para o efeito, importa convidar o BEI e os seus acionistas, os Estados-Membros, a avaliar se, nas atuais circunstâncias geopolíticas e de mercado, o BEI deve alargar o seu apoio a esses projetos industriais relacionados com a defesa, adaptando, se necessário, a sua política de concessão de empréstimos.
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Ações de apoio à cooperação europeia no domínio da defesa ·A Comissão e o alto representante/chefe da Agência criarão imediatamente um grupo de trabalho para as aquisições conjuntas no domínio da defesa para coordenar uma resposta da UE a necessidades urgentes a muito curto prazo, especialmente a reconstituição das reservas. ·A Comissão lançará um instrumento de curto prazo para reforçar as capacidades industriais europeias no domínio da defesa através de aquisições conjuntas. ·Até ao terceiro trimestre de 2022, a Comissão apresentará uma proposta de regulamento relativo a um programa europeu de investimento na defesa, que definirá as condições e os critérios para a constituição de consórcios europeus de capacidades de defesa, que servirá de base para a isenção de IVA nas aquisições conjuntas e de veículo (incluindo um eventual cofinanciamento) para projetos de defesa europeus que apresentem um interesse comum elevado. ·Prever uma função conjunta da UE em matéria de programação e de aquisição no domínio da defesa. ·A Comissão proporá uma iniciativa sobre matérias-primas essenciais, que incluirá medidas legislativas, com vista a facilitar, nomeadamente, o acesso da indústria de defesa a matérias-primas essenciais (MPE), reforçando assim a resiliência e a segurança do aprovisionamento da UE. ·Aquando da revisão global das prioridades durante a revisão intercalar do QFP, a Comissão considerará a possibilidade de reforçar os orçamentos do Fundo Europeu de Defesa, bem como a mobilidade militar graças ao Mecanismo Interligar a Europa. ·O BEI deverá reforçar o seu apoio à indústria europeia da defesa e às aquisições conjuntas, para além do apoio que presta atualmente à dupla utilização. ·A Comissão desenvolverá novas medidas (tais como convites à apresentação de propostas coordenados entre os instrumentos existentes da UE e empréstimos do BEI) para apoiar as tecnologias críticas e as capacidades industriais através do desenvolvimento de projetos estratégicos. ·A Comissão ponderará eventuais alterações ao quadro para a investigação e inovação de dupla utilização, a fim de melhorar as sinergias entre os instrumentos civis e os instrumentos de defesa. |
6.Recomendações
A Comissão e o alto representante/chefe da Agência Europeia de Defesa recomendam ao Conselho Europeu que aprove a presente análise, sublinhando a necessidade de colmatar, de forma urgente e coletiva, os défices de investimento da Europa no domínio da defesa a curto e médio prazo, e que convide:
·a Comissão e o alto representante/chefe da Agência a criarem imediatamente um grupo de trabalho encarregado de coordenar as necessidades a muito curto prazo em matéria de contratação no setor da defesa e a dialogarem com os Estados-Membros e os fabricantes do setor da defesa da UE para apoiar as aquisições conjuntas com vista a reconstituir as reservas, nomeadamente tendo em conta o apoio prestado à Ucrânia;
·a Comissão a propor um instrumento de curto prazo para reforçar as capacidades industriais europeias no domínio da defesa através de aquisições conjuntas;
·a Comissão a apresentar, até ao terceiro trimestre de 2022, uma proposta de regulamento que estabeleça um programa europeu de investimento em matéria de defesa (EDIP), incluindo um dispositivo para a isenção do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e para os projetos de defesa europeus que apresentem um interesse comum elevado;
·os Estados-Membros, o alto representante/chefe da Agência e a Comissão a preverem uma função conjunta da UE em matéria de programação estratégica e de aquisição no domínio da defesa a nível da UE;
·a Comissão a propor novas medidas para a realização de um levantamento das capacidades de produção atuais e das capacidades de produção adicionais necessárias, bem como para reforçar as capacidades e a resiliência do setor industrial e tecnológico de defesa europeu ;
·o BEI a determinar se, nas atuais circunstâncias geopolíticas e de mercado, deve reforçar o seu apoio à defesa europeia, incluindo à sua capacidade de produção industrial, adaptando, se necessário, a sua política de concessão de empréstimos, e convidar os Estados‑Membros, seus acionistas, a apoiarem este processo.
https://futureu.europa.eu/pages/reporting?format=html&locale=pt .
A maior empresa é a Airbus (transeuropeia), seguida de algumas das empresas de maior dimensão em França, Itália, Alemanha e Suécia. As BTID dos Estados-Membros são constituídas maioritariamente por fabricantes de plataformas de menor dimensão, fornecedores de equipamento e subfornecedores. Estima-se que o número total de PME na UE que operam em cadeias de abastecimento da defesa com vários níveis e, muitas vezes, transfronteiriças, ascende a 2 500. Servem os clientes do domínio da defesa terrestre (39,6 %), aérea (30,5 %), marítima (18,7 %), cibernética (7,8 %) e espacial (3,4 %).