COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 10.10.2022

COM(2022) 517 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o funcionamento do Regulamento Titularização

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o funcionamento do Regulamento Titularização

Índice

1.    Introdução    

2.    Evolução do mercado    

3.    Efeitos do regulamento    

4.    Retenção do risco    

5.    Dever de diligência e transparência    

6.    Titularizações privadas    

6.1 Aumento desproporcionado do número de titularizações privadas?

6.2 Os investidores e as autoridades de supervisão dispõem de uma informação suficiente sobre
as titularizações privadas?

6.3 Definição de titularização privada

7.    Equivalência das titularizações STS    

8.    Titularização sustentável    

9.    Verificação dos critérios STS por terceiros    

10.    Entidades com objeto específico de titularização (EOET)    

11.    Âmbito de aplicação    

11.1 Obrigações do vendedor

11.2 Obrigações do lado da compra — disponibilidade da informação a comunicar

11.3 Obrigações do lado da compra — investidores GFIA

12. Supervisão da titularização    

13. Tratamento prudencial das titularizações    

14. Conclusão    

1.Introdução 

A titularização consiste em transformar os empréstimos não fungíveis, ou os fluxos de caixa deles decorrentes, em títulos negociáveis. Por conseguinte, este instrumento contribui significativamente para o bom funcionamento de um sistema financeiro que financia de forma eficiente a economia real, pois permite aos bancos libertar capacidade nos respetivos balanços, conferindo-lhes a possibilidade de conceder novos créditos às empresas, incluindo pequenas e médias empresas. Funciona como um instrumento importante para a gestão do capital, da liquidez e dos riscos no âmbito dos bancos. Além disso, a titularização torna novas categorias de ativos acessíveis aos investidores, proporcionando assim oportunidades de investimento diversificadas aos investidores de longo prazo.

No entanto, decorridos 15 anos após a grande crise financeira, a titularização ainda sofre de um estigma em termos de perceção, dado ser considerada uma complexa ferramenta de engenharia financeira associada a essa época. É notório que uma titularização pouco regulamentada contribuiu de forma significativa para a crise do mercado de crédito hipotecário de alto risco nos EUA, que se propagou rapidamente através do sistema financeiro mundial, com consequências de grande alcance para os contribuintes e as empresas dentro e fora da UE.

Os mercados europeus de titularização não sofreram os mesmos problemas que os dos EUA 1 . No entanto, as emissões e os investimentos nos mercados da UE registaram uma contração assinalável. No rescaldo da grande crise financeira, os bancos centrais 2 e inúmeras partes interessadas concordaram com a necessidade de relançar o mercado de titularização da UE. Por conseguinte, a Comissão Europeia comprometeu-se a relançar o mercado de titularização na UE numa base segura e sustentável. No plano de investimento para a Europa elaborado em 2014, a Comissão identificou a criação de um mercado dinâmico de titularizações de elevada qualidade como um dos cinco domínios que exigia medidas imediatas, tendo incluído as mesmas na lista dos elementos constitutivos de uma União dos Mercados de Capitais 3 . 

No seguimento destes compromissos políticos, a Comissão propôs, em 2015, um quadro jurídico abrangente que consiste num novo Regulamento Titularização e em alterações específicas ao tratamento prudencial da titularização.

As negociações entre os colegisladores - o Parlamento Europeu e o Conselho - foram concluídas em 2017. O Regulamento (UE) 2017/2402 4 («Regulamento Titularização») e o Regulamento (UE) 2017/2401, que altera o Regulamento (UE) n.º 575/2013 relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento, entraram em vigor em 1 de janeiro de 2019.

O Regulamento Titularização assenta numa série de disposições que já estavam em vigor e que haviam sido parcialmente alteradas em resposta à crise. No entanto, essas disposições encontravam-se dispersas, constando de um grande número de atos jurídicos setoriais aplicáveis a diferentes entidades de mercado, incluindo: i) o Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (CRR) no caso dos bancos 5 ; II) a Diretiva Solvência II 6 no caso das seguradoras; e iii) as Diretivas relativas aos Organismos de Investimento Coletivo em Valores Mobiliários (OICVM) 7 e aos Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (GFIA) 8 no caso dos gestores de ativos. O Regulamento Titularização cria um quadro jurídico único e harmonizado para as principais partes envolvidas numa operação de titularização. Trata-se dos mutuantes iniciais, cedentes, patrocinadores, entidades com objeto específico de titularização e investidores institucionais que participam no mercado de titularização da UE. Além disso, o Regulamento Titularização cria um quadro específico para titularizações simples, transparentes e normalizadas (STS) com venda ou cessão efetiva e incondicional de propriedade 9 a fim de melhorar a transparência e reduzir a complexidade do mercado.

A importância do bom funcionamento do mercado de titularização para assegurar a devida concessão de crédito à economia real foi novamente sublinhada no âmbito do conjunto de medidas de relançamento dos mercados de capitais 10 , adotadas com o objetivo de ajudar a economia da UE a recuperar da pandemia de COVID-19. Esse pacote de medidas incluía alterações ao Regulamento Titularização com o objetivo de alargar o âmbito de aplicação do regime STS às titularizações patrimoniais sintéticas 11 e eliminar determinados entraves regulamentares à titularização das exposições não produtivas. Estas alterações foram adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em março de 2021.

Decorridos mais de três anos após a entrada em vigor do novo quadro relativo à titularização, e tal como anunciado no Plano de Ação para uma União dos Mercados de Capitais de 2020 12 , o presente relatório apresenta o balanço da evolução do mercado e analisa aspetos importantes do quadro jurídico. O presente relatório responde assim ao mandato legal atribuído à Comissão, nos termos do artigo 46.º do Regulamento Titularização, no sentido de apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do Regulamento Titularização, acompanhado, se for caso disso, de uma proposta legislativa. É igualmente elaborado por força do mandato legal previsto no artigo 45.º-A, n.º 3, no sentido de informar os colegisladores sobre a criação de um regime específico para a titularização sustentável, com base no relatório pertinente da Autoridade Bancária Europeia (EBA). Aborda ainda as questões levantadas no parecer das Autoridades Europeias de Supervisão (AES), de 25 de março de 2021, dirigido à Comissão Europeia sobre o âmbito de aplicação 13 («parecer do Comité Conjunto»), apresentando interpretações jurídicas de determinadas disposições do Regulamento Titularização. Tem igualmente em conta as recomendações formuladas por um fórum de alto nível sobre a União dos Mercados de Capitais, criado pela Comissão em 2019 14 .

O relatório tem por base uma série de fontes, em especial a extensa análise efetuada pelo subcomité de titularização do Comité Conjunto das AES, publicada em dois documentos: i) Relatório sobre a aplicação e o funcionamento do Regulamento Titularização 15 (17 de maio de 2021, a seguir designado «relatório do Comité Conjunto»); e ii) parecer do Comité Conjunto. Além disso, a Comissão realizou uma consulta pública específica, obtendo 56 respostas (a seguir designada «consulta»). Esta consulta atraiu o interesse de um vasto leque de participantes no mercado, tanto do lado dos adquirentes como dos vendedores, bem como por parte das autoridades públicas e de pessoas do meio académico. O presente relatório é acompanhado de uma síntese pormenorizada das respostas recebidas 16 .

Em conformidade com os mandatos legais, o presente relatório centra-se nos aspetos do quadro de titularização associados ao Regulamento Titularização. As questões relacionadas com o tratamento prudencial da titularização para os bancos e companhias de seguros são atualmente objeto de um pedido de parecer ao Comité Conjunto das AES 17 e serão avaliadas pela Comissão após a emissão do parecer solicitado. O presente relatório e as suas conclusões não prejudicam de modo algum a avaliação e as eventuais decisões que a Comissão venha a tomar sobre a adequação do atual regime prudencial.

O relatório centra-se no funcionamento dos seguintes aspetos: i) requisito de retenção do risco; ii) requisitos em matéria de diligência devida e transparência; iii) regras e definição das titularizações privadas; iv) argumentos a favor de um regime de equivalência das titularizações STS; v) regime de titularização sustentável; vi) função de verificação das STS por terceiros; e vii) argumentos a favor da criação de um sistema de bancos com licenças limitadas para substituir a atual estrutura de titularização com venda ou cessão efetiva e incondicional de propriedade, criada em torno de entidades com objeto específico de titularização (EOET). O relatório analisa igualmente as questões relacionadas com o âmbito de aplicação do Regulamento Titularização, levantadas no parecer do Comité Conjunto, e fornece interpretações jurídicas nesse contexto. Com base no relatório do Comité Conjunto, o presente documento avalia o estado atual da supervisão e conclui com a apresentação de uma panorâmica geral dos trabalhos em curso e futuros sobre o tratamento prudencial da titularização.

2.Evolução do mercado

De momento, é difícil obter uma estimativa fiável e exaustiva da dimensão do mercado de titularização na UE. Com o tempo, os repositórios de titularizações poderão apresentar uma panorâmica global das titularizações públicas, mas atualmente subsiste um importante número de operações preexistentes ativas, ou seja, emitidas até 1 de janeiro de 2019, que não precisam de ser comunicadas aos repositórios. O volume de titularizações comunicadas aos repositórios de titularizações cifrava-se em cerca de 460 mil milhões de EUR em 6 de abril de 2022, ao passo que as estimativas de mercado relativas à dimensão do mercado de titularizações públicas na área do euro (excluindo as obrigações garantidas por empréstimos) ascendiam, no final de 2021, a quase 750 mil milhões de EUR. Além disso, não existe atualmente informação oficial sobre a dimensão exata do mercado de titularizações privadas, visto que, na fase atual, essas operações só são comunicadas aos repositórios de titularizações numa base voluntária, não tendo as autoridades de supervisão recolhido esses dados de forma sistemática até à data. De acordo com o exercício de análise comparativa do desempenho das titularizações privadas 18 , realizado a nível europeu, estima-se que o montante total dos pagamentos no mercado geral se eleva a, pelo menos, 189 mil milhões de EUR. No entanto, esta estimativa inclui as operações do Reino Unido.

De acordo com as estimativas de mercado, após vários anos de declínio 19 , o montante em dívida das operações de titularização na UE tem-se mantido estável desde a entrada em vigor do Regulamento Titularização em 2019. O referido montante diminuiu 11,9 % entre 2015 e o final de 2021, apresentando uma dinâmica semelhante à registada no mercado do Reino Unido, enquanto o mercado de titularização dos EUA cresceu substancialmente durante este período 20 . O tipo de titularização dominante é o título garantido por créditos hipotecários, que representava quase 60 % do mercado da UE no final de 2021, seguido da titularização respaldada por empréstimos às PME, crédito ao consumo e crédito automóvel.

Uma das fontes alternativas de dados é o quadro comum em matéria de comunicação de informações sobre os requisitos de fundos próprios consolidados, subconsolidados e individuais (COREP), que inclui titularizações com venda ou cessão efetiva e incondicional de propriedade, titularizações sintéticas e papeis comerciais garantidos por ativos detidos ou cedidos por bancos. Esta fonte tem a vantagem de incluir operações privadas, apesar de excluir as operações em que não participe qualquer banco. De acordo com esta fonte de dados, o montante em dívida das operações aumentou de 1 080 milhões de EUR em 2018 para 1 300 milhões de EUR em 2021, apontando para um aumento da atividade de titularização entre os bancos desde que o Regulamento Titularização se tornou aplicável.

3. Efeitos do regulamento

Contexto e conclusões

Impacto no funcionamento do mercado de titularização na UE

A maioria dos inquiridos no âmbito da consulta mostrou-se, de modo geral, favorável ao quadro jurídico em vigor. Os inquiridos consideraram igualmente que o Regulamento Titularização só era aplicado há relativamente pouco tempo, o que, juntamente com fatores exógenos, como a pandemia de COVID-19 e o aumento da liquidez graças aos instrumentos de política monetária, dificultava a plena avaliação dos seus efeitos.

Figura 1: Resumo das respostas à pergunta 1: O Regulamento Titularização permitiu alcançar os seguintes objetivos?

De acordo com os inquiridos, o novo quadro jurídico tem sido mais eficaz no que diz respeito ao objetivo estratégico de proporcionar um elevado nível de proteção dos investidores através da retenção do risco e da disponibilidade de informações. Alguns inquiridos questionaram a proporcionalidade dos custos de conformidade. Reconheceram, de modo geral, que o Regulamento havia facilitado uma maior integração, mas que o mercado de titularização da UE ainda se encontrava em desenvolvimento. No entanto, os inquiridos observaram que o mercado continua fragmentado entre os Estados-Membros, o que parece limitar as economias de escala que poderiam ser alcançadas. Os inquiridos salientaram igualmente que uma maior integração do mercado de titularização da UE depende de outros fatores para além do Regulamento Titularização propriamente dito, tais como a política monetária, a infraestrutura de supervisão e os progressos realizados no âmbito mais alargado do Plano de ação para a União dos Mercados de Capitais. A maioria dos inquiridos concordou que o Regulamento Titularização proporciona um quadro jurídico claro, embora salientando a necessidade de melhorar algumas partes, e reconheceu que o mesmo facilitou a monitorização de eventuais riscos, embora não necessariamente no que diz respeito às titularizações privadas.

A maioria dos inquiridos do setor não considerou que a titularização tenha melhorado o acesso ao crédito na economia real, nomeadamente para as PME. Do mesmo modo, os inquiridos do setor não assistiram ao alargamento da base de investidores ou emitentes durante os primeiros anos de aplicação do Regulamento Titularização. Pelo contrário, os inquiridos afirmaram que o número de investidores oriundos de alguns setores importantes, como o das companhias de seguros, diminuiu.

De modo geral, os inquiridos consideraram que, até à data, o Regulamento Titularização não se traduziu em quaisquer benefícios concretos em termos de financiamento da economia real nem das PME. Essa situação deve-se, em especial, ao facto de o volume do mercado não ter aumentado desde a introdução do Regulamento Titularização, especialmente no que se refere ao crédito às PME.

Impacto do rótulo STS

No final de março de 2022, haviam sido notificadas à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) 620 titularizações tradicionais e 19 titularizações patrimoniais 21 STS. O tipo mais comum de ativos subjacentes em titularizações STS são os montantes a receber de dívidas comerciais, geralmente através de operações de papel comercial garantido por ativos, seguidas pelos empréstimos ou locações automóveis e pelos títulos garantidos por créditos hipotecários para habitação. De acordo com o relatório do Comité Conjunto, a principal vantagem que os participantes no mercado atribuem à classificação STS é o tratamento regulamentar preferencial que lhe está associado. Consequentemente, os bancos e as companhias de seguros beneficiam de requisitos de fundos próprios inferiores para as posições notificadas como STS em comparação com as titularizações que não o sejam (ver figura 2).

Figura 2: Principais vantagens e desafios inerentes à classificação STS

Vantagens inerentes às STS	Pontuação relativa	Desafios inerentes às STS	Pontuação relativa
Requisitos de fundos próprios	4,2	Complexidade dos critérios STS	3,9
Base mais alargada de investidores	3,4	Caráter restritivo dos critérios	3,7
Determinação dos preços	3,3	Sanções penais	3,7
Normalização	3,1	Custos de conformidade	3,6
Transparência	3,0	Insuficiente clareza dos critérios	3,5

Fonte: Relatório do Comité Conjunto

Pontuação relativa de 0 (não relevante) a 5 (extremamente relevante)

Apreciação da Comissão

Quanto à situação geral do mercado, a Comissão toma nota das respostas apresentadas pelo setor, segundo as quais a emissão de titularizações continua a estar pouco desenvolvida. No entanto, na ausência de uma fonte de dados exaustiva que inclua todos os segmentos do mercado, não é possível determinar de forma segura a situação prevalecente em todo o mercado. A este respeito, as autoridades de supervisão são incentivadas a redobrar esforços para compreender melhor, em especial, a dimensão do mercado da titularização privada. Além disso, não é fácil, neste momento, determinar em que medida a evolução do mercado se deve ao impacto do regime regulamentar e até que ponto os fatores exógenos foram mais determinantes.

A Comissão não se deparou com preocupações significativas quanto à qualidade de crédito das titularizações da UE, nem delas teve conhecimento, apesar da conjuntura macroeconómica relativamente adversa, o que sugere que o mercado de titularização da UE assenta em bases sólidas.

A Comissão observa que a classificação STS foi adotada e largamente aceite pelo mercado, cumprindo o seu objetivo de ajudar os investidores a identificar estruturas de elevada qualidade e contribuindo para eliminar o estigma associado à titularização. A Comissão e as AES continuarão a acompanhar o mercado e a proporcionar aos participantes no mercado orientações e clarificações, na medida do necessário, sobre a interpretação dos critérios STS, a fim de os ajudar a compreender o quadro jurídico.

A Comissão considera que o Regulamento Titularização afigura-se globalmente, adequado à finalidade visada e não vê a necessidade de proceder a grandes alterações legislativas na fase atual. Dito isto, a Comissão toma nota das preocupações manifestadas pelas partes interessadas e reconhece que é possível aperfeiçoar certos aspetos (ver secções 5 e 6).

4.Retenção do risco

Contexto e conclusões

A fim de evitar incentivos divergentes entre os emitentes e os investidores de uma titularização, o artigo 6.º do Regulamento Titularização exige que os cedentes, patrocinadores ou mutuantes iniciais (e os gestores, no caso da titularização de exposições não produtivas) mantenham um interesse económico líquido na titularização que nunca pode ser inferior a 5 % durante a vigência da operação. Para além desta obrigação direta, existe também uma verificação indireta do requisito de retenção do risco, em que os investidores institucionais só são autorizados a manter posições de titularização se for retido um interesse económico líquido significativo não inferior a 5 %.

De acordo com as informações do repositório de titularizações, European DataWarehouse 22 , o método de retenção mais comum entre as titularizações públicas a longo prazo consistia na «primeira perda», em que o responsável pela retenção mantém as primeiras perdas de crédito até, pelo menos, 5 % do valor nominal das posições em risco titularizadas (ver figura 3).

Figura 3: Utilização dos métodos de retenção em titularizações públicas a prazo, % do total

Fonte: European DataWarehouse

Uma vez que não é obrigatório comunicar as titularizações privadas aos repositórios de titularizações, é mais difícil obter sistematicamente dados sobre os métodos de retenção de risco nas operações privadas. De acordo com os dados COREP relativamente aos bancos que participam em operações de titularização, o método de retenção mais comum nas operações sintéticas que pretendem assegurar o reconhecimento de uma transferência significativa de riscos (SRT) para libertar capitais (que são normalmente operações privadas) consiste no da «parcela vertical». Isto significa que o cedente, patrocinador ou mutuante inicial retém pelo menos 5 % de cada parcela vendida ou transferida para os investidores. Este método de retenção foi utilizado em 80 % das operações SRT sintéticas em 2020‑2021.

O relatório do Comité Conjunto não detetou deficiências na forma como o quadro de retenção do risco é aplicado. No entanto, as normas técnicas de regulamentação previstas no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento Titularização, que estabelece as especificidades dos procedimentos de retenção do risco, ainda não foram adotadas pela Comissão. Esta situação pode ter resultado numa certa insegurança jurídica para os participantes no mercado 23 . As operações simples não parecem ter sido afetadas por esta ausência de disposições pormenorizadas, uma vez que os requisitos de retenção do risco retomam, em grande medida, as disposições já existentes do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios, que as instituições de crédito em especial conhecem bem.

Apreciação da Comissão

Os dados mostram que o mercado utiliza todos os métodos de retenção disponíveis. Nada indica que qualquer dos métodos de retenção do risco autorizados pelo Regulamento Titularização seja inadequado. Por conseguinte, a Comissão não vê necessidade de rever os requisitos de retenção do risco, mas convida a EBA a continuar a acompanhar de perto a aplicação destes requisitos. No futuro, poderá ser oportuno analisar mais criteriosamente por que razão e em que circunstâncias os participantes no mercado privilegiam um método de retenção em detrimento de outro, bem como a medida em que cada método de retenção é eficaz para conservar uma parte da transação.

5.Dever de diligência e transparência

Contexto e conclusões

O Regulamento Titularização exige que os investidores institucionais exerçam a diligência devida antes de deterem uma posição de titularização. Uma análise prudente e diligente dos riscos associados a uma titularização depende essencialmente do acesso à informação. A fim de facilitar a diligência devida por parte dos investidores e apoiar as autoridades competentes na supervisão por elas exercida, o artigo 7.º exige que os cedentes, patrocinadores e EOET disponibilizem toda a documentação relevante que descreva as características da titularização e divulguem regularmente todos os dados materialmente relevantes sobre a qualidade do crédito e o desempenho das exposições subjacentes. As informações são apresentadas aos repositórios de titularizações através de modelos normalizados. Uma parte das obrigações dos investidores em matéria de diligência devida consiste em verificar se a titularização cumpre os requisitos de transparência previstos no Regulamento Titularização.

A consulta procurou obter informações sobre a proporcionalidade dos requisitos em matéria de divulgação e diligência devida, bem como sobre os procedimentos de diligência devida dos investidores e a utilidade dos modelos de divulgação de dados. A maioria dos inquiridos, em especial os representantes do setor, não considerava que os requisitos em matéria de diligência devida e transparência eram proporcionados. Estas partes interessadas consideraram as disposições demasiado prescritivas e rigorosas, especialmente quando comparadas com o quadro aplicável a instrumentos semelhantes, como as obrigações cobertas. Além disso, os inquiridos consideraram que as disposições não têm plenamente em conta as especificidades das operações, em especial se são públicas ou privadas (ver também a secção 6 sobre titularizações privadas). Os inquiridos do setor constataram igualmente uma falta de proporcionalidade na aplicação das regras de transparência às titularizações de países terceiros. Esta situação cria incerteza quanto à capacidade dos investidores para cumprirem as suas obrigações de diligência devida quando investem nessas operações (ver secção 11). Aqueles que consideraram o atual regime proporcionado colocaram a ênfase no interesse de os investidores disporem de informações normalizadas para procederem a uma análise das características de uma operação de titularização complexa.

A maioria dos inquiridos concordou que as informações prestadas nos termos do artigo 7.º do Regulamento Titularização são suficientes para satisfazer as necessidades de diligência devida por parte dos investidores. Algumas das partes interessadas argumentaram que estas informações são, na realidade, excessivas e que os investidores poderiam não as utilizar, preferindo recorrer aos seus mecanismos de diligência devida já existentes antes da entrada em vigor do Regulamento Titularização. Vários inquiridos consideraram certos campos específicos nos modelos problemáticos por diversas razões, por exemplo, campos múltiplos para informações semelhantes ou falta de clareza quanto à utilidade de determinadas informações exigidas nos modelos. No que se refere ao impacto da comunicação de informações empréstimo por empréstimo, a maioria das partes interessadas considerou que era geralmente útil para todas as classes de ativos, a menos que a carteira seja composta por um grande número de exposições, caso em que o impacto de uma exposição individual no desempenho do conjunto titularizado é reduzido.

A maioria das partes interessadas considerou que o regime de comunicação de informações pode, por conseguinte, ser simplificado sem prejudicar o objetivo dos colegisladores de proteger os investidores institucionais e de facilitar a supervisão. A maioria das respostas, incluindo as de várias autoridades públicas, apontou para a necessidade de um maior alinhamento dos requisitos de transparência com as necessidades dos investidores, em especial no que se refere às titularizações privadas.

O relatório do Comité Conjunto analisou igualmente o impacto dos requisitos de diligência devida e de transparência. No que diz respeito à diligência devida, o relatório não considerou necessário introduzir alterações jurídicas e recomendou uma clarificação do âmbito de aplicação das disposições (ver secção 11) e um esforço acrescido por parte das autoridades nacionais competentes para tornar a supervisão da diligência devida mais eficaz. No que diz respeito às disposições em matéria de transparência, as principais recomendações consistiram em melhorar a convergência e a coordenação no domínio da supervisão e em continuar a acompanhar o impacto dos modelos de comunicação de informações, argumentando que era demasiado prematuro na fase atual proceder a uma avaliação exaustiva do funcionamento desses modelos.

Apreciação da Comissão

As disposições em matéria de transparência e diligência devida previstas no Regulamento Titularização estão intrinsecamente ligadas, uma vez que a transparência deve facilitar a diligência devida. Convém, por conseguinte, evitar a comunicação de informações que não são utilizadas pelos investidores, uma vez que tal implica custos de conformidade desnecessários, com benefícios limitados.

Embora o quadro de transparência só seja plenamente aplicado desde junho de 2021, data em que se procedeu à autorização dos primeiros repositórios de titularizações, os modelos de comunicação de informações têm sido utilizados, pelo menos em certos segmentos do mercado, desde que foram adotados pela ESMA em janeiro de 2019. Por conseguinte, a Comissão considera que os modelos têm sido utilizados durante um período de tempo suficiente para evidenciar lacunas potencialmente significativas. As respostas à consulta permitem identificar domínios em que a utilidade desses modelos pode, de facto, ser limitada.

Por conseguinte, a Comissão convida a ESMA a rever os modelos de comunicação de informações sobre as posições em risco subjacentes nas titularizações. A ESMA deverá, em especial, procurar resolver eventuais dificuldades técnicas no preenchimento das informações obrigatórias em determinados campos, eliminar campos eventualmente desnecessários e alinhá-los mais estreitamente com as necessidades dos investidores. No âmbito deste trabalho, a ESMA deverá ponderar se a informação a comunicar numa base empréstimo por empréstimo é útil e proporcional às necessidades dos investidores para todos os tipos de titularizações.

6.Titularizações privadas 

Entende-se por titularizações privadas as titularizações relativamente às quais não é necessário elaborar um prospeto em conformidade com a Diretiva 2003/71/CE. As titularizações privadas têm de cumprir os mesmos requisitos regulamentares que as titularizações públicas, para além de estarem isentas da obrigação de utilizar o repositório de titularizações para a divulgação das informações prescritas no artigo 7.º do Regulamento Titularização.

6.1 Aumento desproporcionado do número de titularizações privadas?

Contexto e conclusões

As titularizações privadas constituem uma importante fonte adicional de financiamento para as empresas. As titularizações privadas servem, na sua grande maioria, nichos de mercado muito específicos, por exemplo: i) quando a relação direta entre o investidor e o cedente é importante; ii) quando o emitente necessita de controlar o acesso a dados comerciais particularmente sensíveis; ou iii) quando os volumes das operações são demasiado reduzidos para justificar o custo de uma emissão pública.

Ao mesmo tempo, os colegisladores mostraram-se preocupados com o facto de essas operações poderem ser utilizadas para contornar os requisitos de transparência mais estritos aplicáveis às titularizações públicas. Por conseguinte, solicitaram à Comissão que verificasse se tinha havido um aumento desproporcionado do número destas operações e se tal era devido ao desejo de evitar as obrigações de transparência inerentes às operações públicas. Neste contexto, um aumento destas operações poderá ser «desproporcionado» caso se suspeite que as titularizações privadas substituem operações que, de outro modo, seriam realizadas de forma publica.

O relatório do Comité Conjunto salientou que o número de titularizações STS privadas havia, de facto, aumentado consideravelmente desde março de 2019. Três quartos de todas as operações STS em 2020 eram privadas, contra apenas um terço de todas as titularizações STS em 2019. De acordo com as informações relativas a titularizações STS publicadas no sítio Web da ESMA, o número de operações privadas voltou a diminuir em 2021, representando menos de 60 % de todas as titularizações STS. No entanto, os dados sobre o número de operações que não eram STS, bem como o respetivo volume, não foram incluídos no relatório do Comité Conjunto.

Na consulta, os inquiridos do setor consideraram que estes valores relativos às titularizações STS privadas induziam em erro e constituíam uma consequência do novo quadro regulamentar pelas seguintes razões: Em primeiro lugar, a definição muito lata de titularização consagrada no Regulamento Titularização designou como titularizações privadas determinadas operações anteriormente consideradas como empréstimos bancários. Em segundo lugar, a maioria das operações privadas e, em especial, as operações de papel comercial garantido por ativos (ABCP), foram renovadas/reconduzidas muitas vezes, sendo agora visíveis porque foram reestruturadas em operações STS e constam, por conseguinte, do registo da ESMA.

Apreciação da Comissão

A Comissão reconhece que as adaptações do novo quadro regulamentar podem estar a contribuir para o aumento do número de titularizações privadas desde a data de aplicação do novo quadro de titularização. Neste contexto, um período de dois anos não é considerado suficiente para determinar com segurança se as operações privadas passaram efetivamente a suplantar as transações públicas. A Comissão observa igualmente que não estão disponíveis dados sobre o número de operações privadas que não sejam STS, nem sobre o volume de operações, o que dificulta uma avaliação global da evolução do mercado das operações privadas.

Enquanto não se puder chegar a uma conclusão definitiva quanto à existência ou não de um aumento constante do número e do volume de titularizações privadas, que não seja acompanhado por um aumento proporcional das transações públicas, a Comissão não pode determinar se esse aumento é motivado pelo objetivo de evitar as obrigações de transparência associadas às transações públicas. Por conseguinte, a Comissão convida o Comité Conjunto a continuar a controlar a evolução dos volumes das transações privadas e públicas, bem como a acompanhar o volume de transações não STS e o volume global de transações. Com base nestes dados adicionais, a Comissão voltará a analisar oportunamente a questão.

6.2 Os investidores e as autoridades de supervisão dispõem de uma informação suficiente sobre as titularizações privadas?

Contexto e conclusões

Não existe, atualmente, um modelo específico para as titularizações privadas, embora os cedentes, os patrocinadores ou as EOET de titularizações privadas tenham de preencher os modelos pormenorizados igualmente utilizados para as titularizações públicas, ainda que estes não tenham de ser comunicados por meio de um repositório de titularizações. Algumas autoridades nacionais competentes solicitam informações de base sobre as operações privadas através de formulários individuais.

As opiniões dividiam-se quanto ao facto de os modelos serem fonte de valor acrescentado: alguns inquiridos do setor (independentemente de atuarem como investidores ou cedentes no mercado de titularização) e a maioria das autoridades públicas pronunciaram-se a favor dos modelos normalizados, dadas as vantagens a eles inerentes. Outros inquiridos questionaram a utilidade dos modelos para garantir a transparência das titularizações privadas, em especial no que se refere às operações sintéticas privadas em que as necessidades de informação são muito específicas.

A maioria dos inquiridos do setor argumentou que, no âmbito do sistema atual, as autoridades de supervisão e os investidores dispõem de informações suficientes para, respetivamente, acompanhar a evolução do mercado e exercer o dever de diligência.

Embora os inquiridos do setor tenham considerado que os atuais modelos previstos no artigo 7.º devem também fornecer às autoridades de supervisão informações suficientes sobre as titularizações privadas, as respostas das autoridades públicas a esta questão não foram unânimes. Duas autoridades de supervisão mostraram-se geralmente favoráveis a esta posição, enquanto a maioria das demais subscreveu a opinião expressa no relatório do Comité Conjunto, que assinalava as dificuldades com que as autoridades de supervisão se deparam para manter-se suficientemente informadas sobre a existência das operações e respetivos parâmetros.

Apreciação da Comissão

A Comissão concorda com a opinião de que os modelos normalizados contribuem para fornecer informações de qualidade suficientemente elevada, sendo bastante fáceis de tratar pelos diferentes destinatários. Ao mesmo tempo, a Comissão reconhece que, devido à natureza própria da titularização privada, os investidores nessas operações necessitam de informações mais específicas do que aquelas que os modelos da ESMA podem fornecer. A Comissão não dispõe de qualquer indicação que lhe permita pôr em causa a afirmação dos inquiridos do setor de que os investidores em operações privadas beneficiam de uma posição suficientemente sólida em termos estruturais para solicitar e receber todas as informações de que necessitam para o exercício cabal do dever de diligência. No entanto, embora as informações apresentadas através dos modelos da ESMA possam ser menos relevantes para os investidores do que o inicialmente previsto pelos colegisladores, informações normalizadas sobre as operações privadas existentes continuam a ser essenciais para que as autoridades de supervisão possam obter rapidamente uma panorâmica geral da evolução do mercado e identificar as operações que pretendam sujeitar a uma supervisão mais aprofundada. Os diferentes formulários ad hoc que várias autoridades de supervisão criaram para o efeito sugerem que os atuais modelos pormenorizados da ESMA poderão não ser totalmente adequados para obter facilmente uma panorâmica precisa do mercado de titularização privada.

À luz destas considerações, a Comissão convida a ESMA a elaborar um modelo específico para as operações de titularização privada que vise especialmente responder à necessidade de as autoridades de supervisão disporem de uma panorâmica geral do mercado e das principais características das operações privadas. A existência de modelos diferentes para as titularizações privadas e públicas também é juridicamente possível, uma vez que o artigo 7.º, n.º 3, do Regulamento Titularização permite a elaboração de modelos «tendo em conta a utilidade das informações para o detentor da posição de titularização». Espera-se que um modelo específico para as titularizações privadas simplifique consideravelmente os requisitos de transparência que lhes são aplicáveis. Ao mesmo tempo, responderá à necessidade de as autoridades de supervisão receberem informações suficientes sobre as operações privadas.

Este novo modelo poderá substituir os modelos existentes no que respeita a todas as titularizações privadas. Asseguraria que as autoridades de supervisão recebessem as informações de que necessitam, enquanto os investidores em titularizações privadas poderiam obter quaisquer informações adicionais de que necessitassem em formatos acordados bilateralmente, sem estarem condicionados pelo conteúdo dos modelos normalizados. Embora os emitentes não tenham de apresentar modelos para titularizações privadas a um repositório, a Comissão considera não existir qualquer obstáculo à obtenção dessas informações por parte das autoridades de supervisão, uma vez que o artigo 7.º exige que os emitentes disponibilizem essas informações às autoridades de supervisão. A Comissão considera que as autoridades de supervisão devem fazer cumprir essa obrigação e utilizar as informações constantes desses modelos para os seus trabalhos. As AES podem exercer os poderes de que dispõem atualmente para assegurar que as as autoridades de supervisão possam utilizar facilmente as informações que recebem.

Pode acontecer que as notificações apresentadas individualmente pelos cedentes, patrocinadores ou EOET, no lugar dos repositórios de titularizações, sejam consideravelmente mais difíceis de tratar e que os controlos de qualidade dos repositórios de titularizações sejam indispensáveis para obter dados de elevada qualidade. Se for esse o caso, a recomendação do relatório no sentido de registar informações sobre operações privadas por meio dos repositórios de titularizações, no interesse das autoridades de supervisão, poderá ser uma via a seguir a longo prazo, quando a Comissão decidir apresentar uma proposta de alteração ao Regulamento Titularização.

6.3 Definição de titularização privada

Contexto e conclusões

Uma grande maioria dos inquiridos na consulta manifestou-se a favor da alteração da definição de titularização privada. No entanto, um número significativo destes inquiridos defendeu uma definição diferente, partindo do princípio de que certas operações classificadas como privadas poderiam ficar totalmente isentas dos requisitos de transparência. Da mesma forma, o relatório do Comité Conjunto também era favorável à alteração da definição, a fim de a tornar mais precisa e de isentar completamente de requisitos de transparência um subconjunto de transações de entre aquelas que são atualmente consideradas operações privadas (por exemplo, operações intragrupo sem um investidor terceiro).

Apreciação da Comissão

Na opinião da Comissão, não se afigura adequado alterar a definição de titularização privada constante do Regulamento Titularização. Embora seja possível tornar a definição mais específica, a atual definição é clara e, de modo geral, funciona bem. Os adeptos de uma nova definição reconhecem que poderá ser difícil encontrar uma melhor definição de titularização privada, razão pela qual alguns não propõem uma definição alternativa, mas sim um processo de discussões abertas, após uma avaliação de impacto e uma consulta.

A Comissão observa que os apelos a uma delimitação diferente do conceito de titularização privada estão quase todos relacionados com a preocupação de que os requisitos de transparência para as transações privadas são demasiado prescritivos, revelando-se na prática de pouca utilidade para os investidores e investidores potenciais. É sustentado que estes investidores em operações privadas estão em condições de solicitar e receber continuamente as informações personalizadas de que necessitam por parte do vendedor que participa na operação. Por conseguinte, afigura-se que as partes interessadas que apelam a uma alteração da definição o fazem apenas para simplificar os requisitos de transparência associados às operações privadas. A Comissão considera que esta questão pode ser resolvida analisando as regras e modelos existentes e avaliando a sua utilidade (ver secção anterior).

7.Equivalência das titularizações STS 

Contexto e conclusões

A equivalência é um mecanismo através do qual a UE pode reconhecer as normas regulamentares de países terceiros num dado domínio como sendo equivalentes às suas próprias normas 24 . A concessão de equivalência num determinado setor a um país terceiro exige que as suas regras e a sua supervisão sejam equivalentes às da UE. Tal pode permitir uma certa simplificação regulamentar, eliminando a duplicação de requisitos em matéria de transações transfronteiras e alinhando o tratamento prudencial das exposições transfronteiras com o aplicado às exposições no território da UE.

Aquando da consulta, a maioria dos participantes no mercado manifestou o seu apoio à ideia de autorizar as entidades de países terceiros a emitir titularizações STS. Em contrapartida, as autoridades públicas foram quase unânimes em oporem-se à instituição de um regime de equivalência.

Apreciação da Comissão

O quadro de titularização STS da UE assenta num conjunto de requisitos estritos, nomeadamente em termos de divulgação de informações. A Comissão observa que, até à data, nenhum regime de titularização de um país terceiro pode ser considerado equivalente ao quadro STS da UE. O Reino Unido é a única jurisdição fora da UE que dispõe de um regime STS, na sequência da adoção por este país do regime STS da UE após a sua saída da União.

À luz do que precede, a Comissão considera prematuro introduzir neste momento um regime de equivalência STS. O regime STS da UE está ainda em evolução, tendo a UE estabelecido recentemente um regime para as titularizações patrimoniais STS que todavia não existe no Reino Unido. Além disso, só será possível analisar as práticas de supervisão de países terceiros quando as práticas de supervisão da UE estiverem mais desenvolvidas e se tornarem plenamente convergentes entre as autoridades de supervisão da UE. Neste contexto, a avaliação inter pares da aplicação dos requisitos STS é crucial para obter uma panorâmica geral da supervisão do regime STS na UE. Esta avaliação inter pares, que devia inicialmente ser concluída até 1 de janeiro de 2022 25 , foi adiada para 2024.

Não obstante, a Comissão continuará a acompanhar a evolução regulamentar relevante em países terceiros suscetível de conduzir à adoção de regimes de titularização semelhantes, em conformidade com a norma relativa às titularizações designadas simples, transparentes e comparáveis desenvolvida pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária e pela Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários, em que se baseia o regime STS da UE.

Caso a situação atual se altere, a Comissão poderá reexaminar a necessidade e a pertinência de introduzir um regime de equivalência STS.

8.Titularização sustentável

Contexto e conclusões

O Regulamento Titularização impõe apenas uma obrigação limitada de divulgar informações sobre a sustentabilidade. No caso das titularizações STS, o vendedor deve publicar as informações disponíveis sobre o desempenho ambiental dos ativos financiados por empréstimos à habitação ou por empréstimos ou locações automóveis. As alterações introduzidas no conjunto de medidas de relançamento dos mercados de capitais acrescentaram a possibilidade de as entidades cedentes publicarem, no lugar disso, as informações disponíveis sobre o principal impacto adverso nos fatores de sustentabilidade dos ativos financiados pelas exposições subjacentes.

Para além do mandato previsto no artigo 46.º, alínea e), o artigo 45.º-A, alínea e), solicita à Comissão que apresente um relatório sobre a criação de um quadro específico para a titularização sustentável, com base num relatório da EBA (a seguir designado «relatório da EBA») 26 . A EBA apresentou o seu relatório em 2 de março de 2022 27 .

Alargamento do âmbito de aplicação dos atuais requisitos de comunicação de informações sobre a sustentabilidade ambiental

Na consulta, a maioria dos inquiridos apoiou, em princípio, a ideia de que o alargamento do atual requisito de comunicação de informações a outras categorias de ativos 28 pode ser fonte de valor acrescentado para os investidores que gostariam de dispor dessas informações para aferir a sua própria quota de investimentos no domínio ambiental, social e de governação (ESG), a fim de avaliar os riscos ESG e ainda como instrumento de comparação. Os investidores lamentaram que tal ainda não esteja disponível, uma vez que este tipo de informação será necessário no futuro para cumprirem os seus próprios requisitos de comunicação de informações.

No entanto, os inquiridos afirmaram que a utilidade de alargar esses requisitos a outras classes de ativos depende da existência de parâmetros suficientemente claros e pertinentes para avaliar o respetivo desempenho ambiental. De acordo com a maioria dos inquiridos, não é ainda esse o caso relativamente a todas as categorias de ativos 29 .

A fim de melhorar a disponibilidade de dados, o relatório da EBA recomenda alargar a divulgação de informações sobre os principais impactos negativos a outras titularizações que não sejam STS, bem como introduzir a médio prazo a necessidade de apresentar informações obrigatórias sobre a principal incidência negativa.

Criação de um quadro específico para a titularização sustentável

A atual proposta de uma norma da UE para as obrigações verdes (norma EuGBS), publicada em julho de 2021 e ainda em fase de negociação 30 , visa elaborar um quadro para as obrigações verdes, incluindo as emitidas por uma entidade com fins específicos no contexto de uma operação de titularização. A fim de obter a classificação «obrigação verde», o emitente tem de se comprometer a utilizar as receitas obtidas com a emissão para financiar, refinanciar ou adquirir ativos que cumpram a taxonomia da UE.

O relatório da EBA não recomenda a criação neste momento de um quadro específico para a titularização ecológica, tendo em conta o volume ainda bastante reduzido de ativos ecológicos disponíveis para titularização 31 e o facto de o mercado da titularização sustentável ser ainda bastante recente. O relatório recomenda que se pondere a criação de um quadro específico apenas quando a economia da UE tiver realizado maiores progressos a nível da transição ecológica.

Em contrapartida, o relatório da EBA recomenda o ajustamento da norma EuGBS, a fim de a tornar mais adequada para a titularização nesta fase de transição (ver caixa infra). A EBA recomenda excluir a titularização sintética do âmbito de aplicação de uma classificação para a titularização ecológica (quer se trate da classificação EuGBS quer de uma classificação específica distinta), uma vez que ainda não existe uma metodologia geralmente reconhecida para medir a reafetação dos capitais libertados na sequência da operação, para fins ecológicos.

No âmbito da consulta, a maioria dos inquiridos pronunciou-se contra a existência de várias classificações diferentes para determinar a existência de uma titularização ecológica, manifestando uma clara preferência pela utilização da classificação EuGBS num futuro previsível, em detrimento da criação de um quadro distinto. As respostas recebidas refletem as preocupações levantadas pela EBA quanto à obrigação de alinhar o conjunto dos ativos subjacentes pela taxonomia, pois tal criará desigualdades no tratamento desta titularização face a outros instrumentos de financiamento bancário comparáveis, como as obrigações cobertas. Deste modo, a titularização poderá não estar em condições de contribuir para o financiamento da transição para uma economia verde, dada a atual escassez de ativos alinhados pela taxonomia. Quanto à entidade responsável pela comunicação de informações, a preferência de muitos dos inquiridos recaiu sobre os cedentes no lugar dos emitentes, uma vez que seria pouco prático impor essa obrigação aos emitentes que não controlam os ativos.

Quanto à divulgação das informações necessárias para os ativos serem considerados sustentáveis, argumentou-se que um regime excessivamente descritivo seria contraproducente, tendo em conta o vasto leque de atividades relacionadas com as exposições subjacentes às operações de titularização.

Recomendação do relatório da EBA sobre o ajustamento da norma da UE para as obrigações verdes (norma EuGBS) A proposta relativa à norma EuGBS estabelece uma norma voluntária para o financiamento dos investimentos sustentáveis e permite ao emitente de uma obrigação utilizar a classificação aplicável às obrigações verdes, desde que as receitas totais da emissão dessas obrigações sejam utilizadas para fins plenamente alinhados pela taxonomia, o que significa que as exposições subjacentes à titularização detida pela EOET teriam de estar alinhadas pela taxonomia. O relatório da EBA alerta para o facto de esta abordagem estabelecer uma distinção entre as titularizações (e outros instrumentos financeiros emitidos por uma entidade com fins específicos) e os valores mobiliários que não são emitidos por uma entidade com fins específicos. A EBA chama a atenção para o facto de a atual abordagem exigir que as titularizações conformes com a norma EuGBS tenham por base ativos alinhados pela taxonomia. No entanto, tal não impediria o cedente, enquanto beneficiário final das receitas da emissão de obrigações de titularização, de utilizar as referidas receitas para fins não ecológicos. A EBA considerou esta abordagem incompatível com o objetivo estratégico de canalizar novos fundos para o financiamento da transição em direção a uma economia verde e sustentável na UE. Devido à atual escassez de ativos alinhados pela taxonomia disponíveis para titularização, a EBA considerou que a referida abordagem também limitaria significativamente o potencial de um mercado de titularização conforme à norma EuGBS. Além disso, o relatório da EBA salienta que o teor económico das EOET é limitado, pelo que um mercado de titularização conforme à norma EuGBS não seria viável, mesmo se as EOET fossem as únicas entidades a assumir a respetiva responsabilidade jurídica. Por conseguinte, o relatório da EBA recomenda que os requisitos da norma EuGBS sejam aplicáveis ao cedente de uma titularização e não à EOET. A EBA reconhece que a aplicação dos requisitos relativos à utilização das receitas ao nível do cedente no lugar da EOET não parece ser uma escolha óbvia no quadro da titularização, uma vez que a sua natureza de títulos garantidos por ativos não beneficia de um mecanismo de duplo recurso. Esta situação poderá resultar também em titularizações conformes com a norma EuGBS que têm por base ativos subjacentes «não ecológicos». No entanto, a EBA considera que se trata da abordagem mais eficiente e pragmática durante uma fase de transição e constitui uma forma de assegurar a igualdade de tratamento entre a titularização e outros tipos de valores mobiliários respaldados por ativos. A EBA recomenda que a imposição dos requisitos da norma EuGBS ao cedente seja acompanhada de medidas de transparência adicionais a fim de informar os investidores da medida em que o conjunto de ativos está alinhado pela taxonomia. Esta abordagem deve ser complementada por garantias destinadas a evitar a seleção de ativos a titularizar pelo cedente de uma forma que possa ser considerada como equiparável a um branqueamento ecológico.

Além disso, quanto à comunicação de informações relativas a titularizações sustentáveis, nos termos do artigo 45.º, alínea a), do Regulamento Titularização, o relatório da EBA analisou a forma de integrar a comunicação de informações relacionadas com a sustentabilidade no Regulamento Titularização, inspirando-se para o efeito no Regulamento Divulgação de Informações sobre Sustentabilidade dos Serviços Financeiros 32 (SFDR). O SFDR estabelece obrigações de divulgação relacionadas com a sustentabilidade para os intervenientes no mercado financeiro e os consultores financeiros face aos investidores finais. O relatório da EBA observa que, embora os investidores ativos no mercado de titularização estejam abrangidos pelo regime deste regulamento, os produtos de titularização não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do SFDR, uma vez que não são considerados produtos financeiros na aceção do seu artigo 2.º. Consequentemente, os investidores podem não estar em condições de incluir exposições de titularização nas suas estratégias de investimento que integrem fatores ESG.

O Comité Conjunto das ESA está encarregado de elaborar normas técnicas de regulamentação que especifiquem as informações a fornecer sobre os principais impactos negativos de determinados tipos de ativos subjacentes em operações STS 33 . Embora tal responda às exigências de informação dos investidores que se concentram nos produtos ESG, a EBA recomenda alargar o âmbito das informações sobre os principais impactos negativos: i) a curto prazo, às titularizações não STS garantidas pelos mesmos tipos de ativos visados pelo atual requisito de divulgação STS; e ii) a médio prazo, a todas as titularizações.

Apreciação da Comissão

A Comissão congratula-se com o relatório exaustivo e bem fundamentado da EBA, que constitui um importante contributo para o desenvolvimento de um quadro para a titularização sustentável. A Comissão concorda com a EBA de que, pelo menos a curto e médio prazo, não se justifica criar uma classificação de sustentabilidade específica para as titularizações, tendo nomeadamente em conta o montante pouco significativo dos ativos ecológicos disponíveis para titularização. À luz do que precede, a Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a terem em conta a recomendação da EBA no contexto das negociações em curso sobre a norma EuGBS, estando disposta a contribuir para os trabalhos destinados a especificar em maior pormenor a titularização no âmbito desta norma.

No que diz respeito à divulgação de informações relacionadas com a sustentabilidade, a Comissão reconhece a necessidade de elaborar informações sobre os principais impactos negativos e considera que o âmbito de aplicação da futura norma técnica de regulamentação do Comité Conjunto deve ser o mais alargado possível.

9.Verificação dos critérios STS por terceiros

Contexto e conclusões

O Regulamento Titularização estabeleceu um sistema de verificação por entidades terceiras para ajudar tanto os emitentes como os investidores, numa base voluntária, a avaliar a conformidade de uma operação com os critérios STS. No entanto, a intervenção dessas entidades terceiras de verificação em nada diminui a responsabilidade jurídica dos cedentes, patrocinadores e investidores institucionais de tratar uma operação de titularização como uma operação STS. Estas entidades terceiras de verificação são autorizadas pela ESMA e supervisionadas pela respetiva autoridade nacional competente do Estado-Membro em que estão constituídas. Até à data, a ESMA autorizou duas entidades terceiras de verificação. Até ao momento, a maioria das operações STS recorreu aos serviços de uma destas duas entidades.

O relatório do Comité Conjunto analisou o seu papel no mercado STS. Observou que o mercado considera que estas entidades são úteis, em especial para os participantes menos experientes no mercado, nomeadamente para transmitirem segurança quanto às sanções financeiras impostas no caso de figurarem informações erróneas numa notificação STS. O Comité Conjunto referiu que, até à data, as interações entre essas entidades terceiras e as autoridades nacionais competentes têm sido limitadas. Dada a aparente importância das entidades s de verificação para o mercado STS e a sua concentração num número muito reduzido de entidades, poderá verificar-se uma potencial divergência entre as autoridades de supervisão e as entidades de verificação em matéria de interpretação dos critérios STS. Além disso, o relatório do Comité Conjunto observou que, até ao momento, não existe qualquer abordagem comum relativamente à supervisão dessas entidades de verificação STS.

Apreciação da Comissão

O regime de verificação por terceiros parece funcionar como previsto, não vendo a Comissão necessidade de rever as disposições que regem este regime. Tal como assinalado no relatório do Comité Conjunto, as autoridades nacionais competentes e as empresas terceiras de verificação devem dialogar com uma frequência adequada, a fim de evitar interpretações incoerentes dos critérios STS em detrimento dos emitentes e investidores.

No que diz respeito à concorrência, o relatório do Comité Conjunto não indica que o reduzido número de entidades terceiras de verificação autorizadas decorra de uma barreira regulamentar à entrada no mercado ou de uma concorrência insuficiente. Por conseguinte, a Comissão não vê de momento necessidade de intervir.

10.Entidades com objeto específico de titularização (EOET)

Contexto e conclusões

No que diz respeito às titularizações com venda ou cessão efetiva e incondicional de propriedade, as EOET são um instrumento essencial para gerir as operações e obter os efeitos pretendidos, nomeadamente a redução dos requisitos de fundos próprios aplicáveis aos bancos cedentes: as EOET separam os ativos do cedente e protegem este último dos riscos inerentes aos ativos. As atividades da EOET limitam-se à consecução destes objetivos. O Regulamento Titularização contém um conjunto completo de requisitos aplicáveis às EOET.

À luz do mandato que lhe foi conferido pelo artigo 46.º, alínea h), a Comissão perguntou, no âmbito da consulta, se um sistema de bancos com licenças limitadas para desempenhar as funções das EOET seria fonte de valor acrescentado para o quadro de titularização.

A esmagadora maioria dos inquiridos, tanto do setor como das autoridades públicas, alertou para os perigos decorrentes da introdução de um sistema deste tipo e para o impacto que tal poderia ter no mercado. Muitos salientaram que as EOET já estão sujeitas a autorização e supervisão pela autoridade competente, o que permite a sua supervisão adequada e a devida monitorização dos riscos. 

Considerou-se que um sistema de bancos com licenças limitadas comprometeria a independência das próprias EOET, porquanto passaria a haver um maior número de intervenientes a gerir os fundos de titularização numa entidade separada pertencente ao mesmo grupo consolidado. Ao invés, a prioridade deve consistir em assegurar a independência do controlo, da gestão e da comunicação de informações a respeito das operações de titularização face aos cedentes, patrocinadores e investidores. Além disso, os inquiridos salientaram os potenciais riscos decorrentes de um sistema de bancos com licenças limitadas. Alertaram para o facto de que tal conduziria a uma maior concentração de riscos. Esta dinâmica seria contrária à própria lógica de diversificação e de redução dos riscos subjacentes ao mercado de titularização.

Apreciação da Comissão

A Comissão considera que o atual quadro está a funcionar de forma adequada, uma vez que não foram identificadas quaisquer lacunas ou problemas a resolver no que diz respeito às EOET. Tendo em conta o que precede, não é necessário complementar o quadro mediante a criação de um sistema de bancos com licenças limitadas que desempenhem as funções de EOET e disponham do direito exclusivo de adquirir exposições às entidades cedentes e de vender aos investidores créditos garantidos pelas exposições adquiridas.

11. Âmbito de aplicação

O Regulamento Titularização é predominantemente um regulamento baseado em atividades e não um regulamento que incide apenas em produtos. Impõe essencialmente obrigações ao vendedor (cedente, mutuante inicial, patrocinador e EOET) e ao adquirente (investidor institucional) no âmbito da titularização. O Regulamento Titularização não distingue as titularizações da UE das titularizações em que uma das partes está estabelecida num país terceiro. No entanto, o facto de uma ou diversas partes numa operação estarem estabelecidas num país terceiro pode suscitar questões sobre a forma como as partes na operação que estejam estabelecidas na UE devem cumprir, na prática, os requisitos associados ao regime da UE.

O parecer do Comité Conjunto assinalou dificuldades relacionadas com o âmbito de aplicação do Regulamento Titularização. A grande maioria dos inquiridos na consulta confirmou esta conclusão.

A Comissão toma nota das dificuldades comunicadas e utilizará as seguintes subsecções do presente relatório para fornecer algumas orientações interpretativas sobre esta questão, tal como solicitado pelo Comité Conjunto e pelas partes interessadas.

11.1 Obrigações do vendedor

Contexto e conclusões

Os artigos 6.º, 7.º e 9.º do Regulamento Titularização impõem determinadas obrigações fundamentais que todas as partes nas titularizações devem cumprir e que constituem um ensinamento retirado da grande crise financeira. As disposições em questão não têm em conta se a parte sujeita a estas obrigações está estabelecida na UE ou não:

·O artigo 6.º obriga o cedente, patrocinador ou mutuante inicial a reter parte do risco da operação (ou seja, um interesse económico líquido não inferior a 5 %);

·O artigo 7.º obriga o cedente, o patrocinador e a EOET a fornecer as informações indicadas ao investidor, às autoridades competentes e, mediante pedido, aos potenciais investidores;

·A fim de o problemático modelo de «criação e cessão» deixar de ser utilizado no futuro, o artigo 9.º obriga os cedentes, patrocinadores e mutuantes iniciais a aplicar às exposições titularizadas os mesmos critérios rigorosos de concessão de crédito que aplicam às exposições não titularizadas.

No seu parecer, o Comité Conjunto manifestou a preocupação de que, numa operação que envolva partes do lado da venda estabelecidas tanto na UE como no seu exterior, as entidades do lado da venda poderiam eximir-se a estas obrigações fundamentais, uma vez que as autoridades de supervisão da UE não podem responsabilizar as partes estabelecidas em países terceiros em caso de incumprimento dessas obrigações. Por conseguinte, o Comité Conjunto considerou que as disposições devem ser interpretadas de modo que:

·Apenas uma entidade estabelecida na UE possa reter o risco;

·As partes sejam obrigadas a escolher a entidade estabelecida na UE como a entidade declarante designada;

·Uma entidade estabelecida na UE seja responsável por assegurar a aplicação dos mesmos critérios rigorosos e claramente definidos em matéria de concessão de crédito tanto às exposições titularizadas como às não titularizadas, e que as exposições titularizadas estejam sujeitas aos mesmos processos de aprovação e recondução dos créditos que as exposições não titularizadas.

O Comité Conjunto sugeriu que estas disposições fossem clarificadas em conformidade.

Além disso, o Comité Conjunto identificou uma incoerência entre o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), e o artigo 9.º do Regulamento Titularização, embora sem formular uma recomendação clara sobre a forma de a resolver. O artigo 9.º obriga também o patrocinador a assegurar a concessão de crédito com base em critérios sólidos, ao passo que a obrigação correspondente de diligência devida prevista no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), não menciona o patrocinador.

Os inquiridos na consulta reagiram do seguinte modo às sugestões do Comité Conjunto:

·Os participantes no mercado opuseram-se à restrição da retenção do risco apenas às entidades estabelecidas na UE. Os responsáveis pela retenção do risco devem ser as entidades que exercem um controlo efetivo e suficiente sobre a carteira titularizada, dispondo de um interesse na mesma; a jurisdição não deve desempenhar qualquer papel neste contexto.

·Igualmente no que se refere aos requisitos de transparência previstos no artigo 7.º do Regulamento Titularização, uma ampla maioria, principalmente representantes do setor, opôs‑se à imposição da obrigação de divulgação à entidade estabelecida na UE, salientando que a entidade mais bem posicionada para prestar informações pode não estar estabelecida na UE. A maioria das autoridades de supervisão que responderam ao inquérito manifestou-se mais a favor da sugestão do Comité Conjunto. No entanto, é de notar que o número de autoridades de supervisão que responderam foi muito reduzido.

·As opiniões também se dividiram quanto à questão de saber se a verificação das normas de concessão de crédito em conformidade com o artigo 9.º do Regulamento Titularização devia ser obrigatoriamente efetuada pela entidade estabelecida na UE. Três quartos dos inquiridos (incluindo a maioria dos inquiridos do setor) opuseram-se a retirar essas responsabilidades da entidade mais bem posicionada para o efeito, passando-as para uma entidade estabelecida na UE.

Por último, a consulta revelou um amplo consenso entre os inquiridos quanto à necessidade de resolver a incoerência identificada entre o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), e o artigo 9.º do Regulamento Titularização.

Apreciação da Comissão

A Comissão observa que a interpretação dos artigos 6.º, 7.º e 9.º do Regulamento Titularização apresentada pelo Comité Conjunto não é secundada pelo texto jurídico. A Comissão considera que essa interpretação tão restritiva também não é imperativa para alcançar o objetivo legislativo das disposições dos artigos 6.º, 7.º e 9.º, a saber, assegurar que todas as titularizações em que participam entidades da UE cumpram determinados requisitos estruturais e qualitativos. Embora seja certamente mais desejável que o controlo da aplicação destes requisitos seja efetuado diretamente pelas autoridades de supervisão da UE, importa recordar que este objetivo também é efetivamente alcançado através das obrigações de diligência devida do investidor institucional impostas pelo artigo 5.º do Regulamento Titularização. De acordo com estas obrigações, os investidores institucionais devem verificar se as partes na operação, independentemente da sua localização, cumprem as respetivas obrigações ao abrigo do referido regulamento antes de investirem nessa titularização. Os investidores institucionais da UE não podem investir em titularizações caso se verifique que as entidades do lado da venda não cumprem estas obrigações. Em suma:

·O principal objetivo do requisito de retenção do risco previsto no artigo 6.º do Regulamento Titularização é o alinhamento de interesses entre o emitente e o investidor no quadro de uma titularização. Por conseguinte, a disposição revela-se no interesse do investidor. Assim, a interpretação restritiva do artigo 6.º apresentada pelo Comité Conjunto não é considerada necessária, uma vez que a obrigação de verificação dos investidores nos termos do artigo 5.º garante efetivamente que a retenção do risco é respeitada em todas as titularizações adquiridas por investidores da UE. Uma vez que o objetivo da disposição de retenção do risco pode ser alcançado desta forma, afigura-se desnecessária, portanto, a interpretação mais intrusiva do Comité Conjunto ou uma alteração do Regulamento Titularização a este respeito.

·As obrigações previstas no artigo 7.º do Regulamento Titularização são obrigações coletivas pelas quais cada entidade, seja o cedente, o patrocinador ou a EOET da titularização, é plenamente responsável. Por conseguinte, se apenas uma dessas entidades do lado da venda estiver estabelecida na UE, está sujeita à obrigação legal de divulgar todas as informações exigidas pelo artigo 7.º, ainda que não seja a entidade designada para cumprir os requisitos de divulgação. Esta obrigação pode ser imposta às entidades do lado da venda da UE, mesmo se a entidade declarante designada estiver estabelecida fora da UE.

·A Comissão considera que a obrigação prevista no artigo 9.º do Regulamento Titularização só pode ser cumprida de forma profícua pela entidade que concede o crédito no processo, independentemente de estar ou não localizada na UE. A Comissão concorda que a solução ideal consistiria em que esta obrigação fosse objeto de supervisão e aplicável a uma entidade estabelecida na UE e observa que convém informar os investidores da UE de que tal poderá não ser o caso em todas as configurações possíveis. O investidor estabelecido na UE só está autorizado a investir em operações relativamente às quais seja possível verificar que são consentâneas com as obrigações previstas no artigo 9.º.

Por último, a Comissão regista a incoerência entre o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), e o artigo 9.º e tenciona resolver esta questão na próxima revisão do Regulamento Titularização. A Comissão observa que esta incoerência não tem, na prática, qualquer efeito negativo. Embora seja verdade que o patrocinador (tal como definido no Regulamento Titularização) não aplica quaisquer normas de concessão de crédito, dado não conceder crédito por sua própria conta, o disposto no artigo 9.º, n.º 1, não pode, na prática, impor uma obrigação direta válida ao patrocinador.

11.2 Obrigações do lado da compra — disponibilidade da informação a comunicar

Contexto e conclusões

Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento Titularização, antes de investirem numa titularização, os investidores institucionais têm de verificar se as informações exigidas pelo artigo 7.º do mesmo regulamento foram disponibilizadas de acordo com a frequência e as modalidades previstas. No caso dos investimentos em titularizações de países terceiros em que nenhuma das partes do lado da venda está estabelecida na UE, coloca-se a questão de saber se esses investimentos só são admissíveis se as informações enumeradas no artigo 7.º forem fornecidas através dos modelos da ESMA e, no caso das titularizações públicas, de um repositório de titularizações. Além disso, coloca‑se a questão de saber se é necessário verificar se as informações fornecidas correspondem totalmente aos requisitos especificados na norma técnica de regulamentação da ESMA em matéria de divulgação de informações 34 e, em especial, se são disponibilizados dados empréstimo por empréstimo para todas as exposições subjacentes à titularização. Esta interpretação do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), impediria os investidores institucionais da UE de investir em titularizações de países terceiros que não preencham estas condições. As observações do Comité Conjunto e as reações à consulta indicam claramente que os requisitos do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), são atualmente interpretados e aplicados de forma diferente pelos participantes no mercado.

O parecer do Comité Conjunto defendeu uma maior flexibilidade, para que se possa presumir que a verificação está concluída no caso de uma titularização de um país terceiro, mesmo que nem todos os requisitos de transparência da UE sejam cumpridos em todos os seus aspetos. Para o efeito, o Comité Conjunto sugeriu a criação de um «regime de equivalência de países terceiros para os requisitos de transparência» em relação às titularizações de países terceiros. Tal permitiria verificar a conformidade das titularizações de países terceiros com o requisito de transparência constante do artigo 7.º se uma das partes do lado da venda de um país terceiro tiver fornecido informações sobre a titularização em conformidade com os requisitos do seu país que regem a titularização e se o regime de transparência desse país tiver sido declarado equivalente às regras de transparência da UE.

Na consulta, as partes interessadas do setor associaram-se, na sua esmagadora maioria, ao apelo lançado no sentido de uma maior flexibilidade. Argumentaram que uma interpretação jurídica do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), que impõe aos investidores institucionais em titularizações de países terceiros a obrigação de verificar se receberam todas as informações em conformidade com o artigo 7.º, cria uma desvantagem concorrencial para os investidores institucionais da UE. Foram muito poucos os inquiridos que defenderam a ideia de criar um regime de equivalência, tal como sugerido no parecer do Comité Conjunto. Outros inquiridos fora do setor manifestaram-se contra uma maior flexibilidade no caso dos investimentos em titularizações de países terceiros, mas recomendaram a simplificação dos requisitos de informação em geral.

Apreciação da Comissão

A Comissão reconhece que o artigo 5.º, n.º 1, alínea e), suscita problemas de interpretação jurídica e toma nota das diferentes interpretações desta disposição. No entanto, a Comissão considera que a intenção do legislador quanto à obrigação de verificação prevista nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento Titularização é fundamental para proceder a uma interpretação desta disposição. Face à experiência adquirida com a grande crise financeira, os legisladores da UE pretenderam assegurar que, no futuro, os investidores institucionais da UE em titularizações exerçam a diligência devida antes de efetuarem qualquer investimento, devendo assim dispor de todas as informações necessárias. Os colegisladores especificaram as informações a divulgar aos investidores no artigo 7.º. Assim, diferenciar o âmbito das informações a fornecer, consoante a titularização seja emitida por entidades da UE ou por entidades estabelecidas em países terceiros, não está em conformidade com a intenção do legislador, uma vez que não é pertinente para a boa execução da obrigação de diligência devida pelos investidores institucionais estabelecidos na UE, independentemente de a titularização ter origem num país da UE ou no seu exterior. Por conseguinte, sem uma alteração da disposição jurídica, não se afigura adequado interpretar o artigo 5.º, n.º 1, alínea e), de forma a deixar ao critério dos investidores institucionais decidir se receberam ou não informações materialmente comparáveis.

Não obstante o exposto, a Comissão está ciente de que a atual redação do artigo 5.º, n.º 1, alínea e), em conjugação com as regras estabelecidas no artigo 7.º (e, por sua vez, em articulação com a norma técnica correspondente) impede, de facto, os investidores institucionais da UE de investirem em determinadas titularizações de países terceiros. Tal não se deve ao facto de estas operações não poderem cumprir substancialmente o quadro regulamentar da UE, mas simplesmente ao facto de as partes de países terceiros do lado da venda poderem não estar interessadas em fornecer as informações necessárias de acordo com os procedimentos previstos no artigo 7.º. Embora a questão possa merecer uma análise aprofundada no contexto de uma futura alteração do Regulamento Titularização, a Comissão considera que as medidas previstas para alterar as normas técnicas que estabelecem os requisitos de transparência constantes do artigo 7.º (ver secções 5 e 6) podem contribuir para reduzir a desvantagem concorrencial dos investidores institucionais da UE, uma vez que tal facilitará a apresentação das informações necessárias pelas partes de países terceiros do lado da venda.

11.3 Obrigações do lado da compra — investidores GFIA

Contexto e conclusões

O parecer do Comité Conjunto salientou a necessidade de certas clarificações jurídicas sobre os Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (GFIA) que atuam como investidores institucionais nas titularizações. Em primeiro lugar, não está claro se um GFIA de um país terceiro, que gere ou comercializa fundos de investimento alternativos (FIA) na UE, é abrangido pela definição de investidor institucional nos termos do Regulamento Titularização, mesmo que a comercialização na UE se efetue apenas no quadro de um investimento privado. Em segundo lugar, não está claro se a definição de investidor institucional (que se encontra sujeito aos alargados requisitos de diligência devida) também abrange os GFIA que se situam «abaixo do limiar» 35 .

A consulta revelou existir uma clara maioria a favor da clarificação destas questões, embora com pontos de vista opostos quanto ao teor dessas clarificações. Aqueles favoráveis à inclusão tanto dos GFIA abaixo do limiar como dos GFIA de países terceiros que comercializam e gerem FIA na UE sublinham a necessidade de dispor de condições de concorrência equitativas para todos os GFIA ativos no mercado de titularização.

Em contrapartida, alguns inquiridos questionaram o caráter proporcional da inclusão dos GFIA que se situam abaixo do limiar. Os inquiridos que se opuseram à aplicação dos requisitos da UE em matéria de diligência devida aos GFIA de países terceiros que gerem ou comercializam fundos na UE salientaram que tal interpretação tornaria o Regulamento Titularização extraterritorial. Referiram igualmente que tal criaria uma diferença injustificada entre fundos e outros produtos relativamente aos quais os requisitos de diligência devida são regulamentados pela autoridade reguladora do país de origem do investidor institucional. Por último, vários inquiridos assinalaram a falta de clareza do texto jurídico, cuja redação atual não permite determinar se a obrigação de aplicação das regras da UE em matéria de dever de diligência por parte de um GFIA de um país terceiro se limita aos fundos geridos e comercializados na UE ou se, quando o GFIA gere ou comercializa um fundo na UE, esta obrigação engloba todos os fundos comercializados ou geridos por esse GFIA de um país terceiro.

Apreciação da Comissão

A Comissão observa que o artigo 2.º, n.º 12, ou seja, a disposição que define os investidores institucionais para efeitos do Regulamento Titularização, remete especificamente, na alínea d), para a disposição da Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (GFIA) que define um GFIA, sem diferenciar entre as entidades que se situam acima ou abaixo do limiar acima referido. Por conseguinte, a formulação jurídica exige claramente que os GFIA também tenham de ser considerados investidores institucionais na aceção do Regulamento Titularização. Esta interpretação é igualmente corroborada pela intenção do legislador a respeito dos requisitos de diligência devida constantes do artigo 5.º, que visam proteger os investidores da UE da exposição futura aos investimentos de titularização a que poderiam estar sujeitos na falta do cumprimento da obrigação prévia de diligência devida e de uma compreensão adequada do produto adquirido.

A intenção do legislador fornece igualmente argumentos sólidos a favor da interpretação da Comissão segundo a qual os GFIA de países terceiros que comercializam e gerem fundos na UE têm de cumprir os requisitos de diligência devida previstos no Regulamento Titularização para todos os seus investimentos de titularização. Se os GFIA de países terceiros que comercializam fundos na UE fossem considerados isentos das regras em matéria de diligência devida, tal poderia comprometer a proteção global dos investidores pretendida pelos legisladores. Esta interpretação não torna estas regras «extraterritoriais», uma vez que regulam uma atividade – a gestão ou a comercialização de um fundo na UE – que tem lugar no território da UE. Tendo em conta a intenção do legislador, torna-se ainda patente que a redação lata do artigo 2.º, n.º 12, alínea d), do Regulamento Titularização deve aplicar-se apenas aos fundos que os GFIA de países terceiros comercializam e gerem na UE, não devendo ser interpretada como abrangendo também as atividades de gestão e comercialização do referido GFIA que não tenham qualquer ligação com a UE. A Comissão considerará a possibilidade de alterar a redação do artigo 2.º, n.º 12, alínea d), a fim de eliminar especificamente qualquer tipo de insegurança jurídica numa futura proposta de alteração do Regulamento Titularização.

12. Supervisão da titularização

Contexto e conclusões

O relatório do Comité Conjunto colocou a ênfase na supervisão da diligência devida, da retenção de riscos, da transparência, das titularizações privadas e dos requisitos STS. Embora registando a existência de problemas eventuais em matéria de supervisão do mercado, não apelou à introdução de alterações legislativas, mas recomendou que se proporcionassem mais orientações e clarificações às autoridades de supervisão, a fim de assegurar a aplicação eficiente e coerente do Regulamento Titularização. Além disso, no seu relatório, o Comité Conjunto refere ser difícil para as autoridades de supervisão aceder às informações sobre titularizações privadas, uma vez que não são disponibilizadas através de um repositório de titularizações.

Na consulta, os participantes no mercado assinalaram diferenças nas abordagens de supervisão dos Estados-Membros e salientaram que tal poderia ser fonte de incerteza. Referiu-se que as autoridades competentes interpretam de forma diferente o Regulamento Titularização e participam de modo distinto no processo de supervisão.

De modo geral, as partes interessadas apelaram à coerência, a uma maior coordenação entre as autoridades de supervisão (dado que várias autoridades competentes participam frequentemente na supervisão de uma operação) e a uma abordagem proporcionada de forma a evitar práticas divergentes. Salientaram não ser necessário impor requisitos adicionais, nem mesmo através de normas técnicas de regulamentação, favorecendo, ao invés, orientações de supervisão por parte do Comité Conjunto das ESA.

Por último, algumas autoridades competentes argumentaram a favor da criação de uma autoridade de supervisão principal, selecionada de entre as autoridades competentes envolvidas numa titularização. Na sua opinião, a autoridade de supervisão principal coordenaria a partilha de informações entre as autoridades de supervisão, em especial quando diferentes autoridades de supervisão participam na verificação do cumprimento dos diferentes requisitos do Regulamento Titularização.

Apreciação da Comissão

A Comissão reconhece que as autoridades competentes poderão necessitar de mais tempo para adquirir experiência suficiente, em parte devido à adoção tardia de algumas normas técnicas de regulamentação. No entanto, até à data, não foram comunicadas quaisquer deficiências significativas no domínio da supervisão, em especial, problemas que exijam alterações à legislação. A Comissão considera que tal aponta para a adequação geral do quadro de supervisão.

Todavia, nesta fase, foram assinalados alguns problemas que beneficiariam de uma maior convergência e de uma maior coordenação entre as autoridades de supervisão. A Comissão considera que as práticas de supervisão divergentes e a consequente incerteza jurídica são suscetíveis de gerar condições de concorrência desiguais e prejudicam o crescimento do mercado de titularização. Devem ser fornecidas orientações a fim de evitar diferenças na interpretação do Regulamento Titularização e divergências na participação das autoridades competentes no processo de supervisão. Em especial, deve ser assegurada uma abordagem mais harmonizada entre as autoridades competentes com vista a monitorizar a conformidade dos requisitos STS. Essas orientações poderão ser emitidas pelo Comité Conjunto de modo a continuar a desenvolver um entendimento comum das regras, das melhores práticas e dos instrumentos de supervisão, a fim de assegurar uma abordagem comum em matéria de supervisão a nível da UE.

A Comissão está ciente de que o mercado de titularização não apresenta o mesmo nível de desenvolvimento em toda a UE e que essa situação afeta o grau de experiência das diferentes autoridades de supervisão. Por conseguinte, a Comissão concorda com a recomendação constante do relatório do Comité Conjunto no sentido de elaborar um guia comum da UE sobre as melhores práticas, destinado às autoridades nacionais de supervisão.

As avaliações entre pares são um outro instrumento importante e eficaz para promover a convergência, podendo fornecer informações úteis sobre as diferentes práticas entre as autoridades competentes quanto aos critérios STS comunicados pelas partes interessadas. Por conseguinte, a Comissão lamenta que não tenham sido realizadas nem estejam previstas para um futuro próximo avaliações entre pares sobre a aplicação dos critérios STS, apesar da obrigação prevista no artigo 36.º, n.º 7, do Regulamento Titularização. O processo de perguntas e respostas revelou-se um instrumento eficaz para assegurar a convergência, devendo assegurar-se um tratamento rápido dos problemas levantados.

Tal como também salientado no relatório do Comité Conjunto sobre os requisitos STS, a fragmentação das responsabilidades de supervisão suscita, em certa medida, dificuldades em termos de aquisição de conhecimentos especializados e de experiência em matéria de supervisão. A este respeito, a longo prazo, a Comissão considera que seria útil examinar de forma aprofundada a viabilidade de criar uma autoridade de supervisão principal. Esta avaliação deve também incluir uma reflexão sobre o instrumento mais adequado para avançar em direção à consecução deste objetivo, por exemplo, através de orientações destinadas às autoridades de supervisão, ou de uma alteração do Regulamento Titularização.

Por último, no que se refere à alegada dificuldade de acesso das autoridades de supervisão a informações sobre titularizações privadas, a Comissão observa que o requisito legal aplicável ao vendedor de disponibilizar informações à autoridade de supervisão, em conformidade com o artigo 7.º, não estabelece qualquer distinção entre transações públicas e privadas. Além disso, a Comissão considera que o Regulamento Titularização prevê todos os instrumentos de supervisão necessários para fazer cumprir esta obrigação.

13. Tratamento prudencial das titularizações

A Comissão é obrigada a apresentar um relatório aos colegisladores nos termos do artigo 519.º-A do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (CRR) sobre a aplicação de certas disposições desse regulamento respeitantes à titularização «em função da evolução verificada nos mercados de titularização, inclusive do ponto de vista macroprudencial e económico». Caso adequado, esse relatório deve ser acompanhado de uma proposta legislativa. Aquando da elaboração desse relatório, a Comissão considerou conveniente proceder a uma avaliação exaustiva do desempenho de todo o quadro prudencial relativo â titularização, à luz das difíceis condições de mercado dos últimos anos.

Pedido de parecer

Neste contexto, a consulta incluiu várias questões sobre o funcionamento do quadro prudencial da UE em matéria de titularização. Além disso, em 17 de outubro de 2021, a Comissão dirigiu um pedido de parecer ao Comité Conjunto das AES, solicitando que avaliasse se o quadro prudencial relativo à titularização cumpriu o seu objetivo de contribuir para a recuperação do mercado de titularização da UE, mantendo simultaneamente um nível adequado de prudência. O Comité Conjunto foi convidado a emitir o seu parecer até 1 de setembro de 2022.

A Comissão está também a avaliar a adequação da calibração dos requisitos de capital para os investimentos em parcelas de titularização por parte das empresas de seguros e de resseguros. Estas questões foram igualmente colocadas no âmbito da consulta acima referida e no pedido de parecer ao Comité Conjunto das AES.

A Comissão aguarda o parecer e as recomendações do Comité Conjunto. Tendo em conta o parecer emitido e as respostas recebidas durante a consulta, a Comissão avaliará a adequação e a oportunidade de introduzir eventuais alterações no quadro prudencial da titularização.

Transferência significativa de riscos (SRT)

Um dos principais objetivos subjacentes às titularizações do ponto de vista do cedente prende-se com a redução dos requisitos de fundos próprios relativamente à carteira de ativos titularizados, em comparação com o montante de fundos próprios regulamentares que o cedente deve dispor para a mesma carteira antes de proceder à sua titularização.

A obtenção de uma redução dos requisitos de fundos próprios está sujeita a várias condições quantitativas e qualitativas referidas nos artigos 244.º e 245.º do CRR («quadro SRT»), que asseguram que o cedente não incorre num risco significativo de subcapitalização em relação à carteira de ativos titularizados. Por conseguinte, as autoridades competentes devem avaliar se as titularizações para as quais os cedentes procuram obter uma redução dos requisitos de fundos próprios preenchem as condições em matéria de SRT estabelecidas nesses artigos.

O quadro SRT é, por conseguinte, essencial para garantir a segurança e a solidez das instituições bancárias cedentes, bem como para promover a confiança geral no mercado.

No seu relatório de 23 de novembro de 2020 36 , a EBA formulou várias recomendações à Comissão sobre a harmonização das práticas e processos de avaliação em matéria de SRT. Por último, a EBA incluiu igualmente recomendações para simplificar e melhorar os requisitos em matéria de SRT previstos nos artigos 245.º e 246.º do CRR.

Os intervenientes no setor salientaram que o quadro SRT levanta vários obstáculos ao funcionamento harmonioso e eficaz do mercado de titularização, tendo defendido uma aplicação mais transparente, coerente e eficiente do mesmo. A Comissão, aquando da consulta, recolheu observações formuladas pelo setor sobre determinados aspetos do relatório da EBA sobre a transferência significativa de riscos (SRT).

À luz das recomendações emitidas pela EBA e das respostas apresentadas pelos intervenientes no setor, a Comissão está atualmente a ponderar o interesse e a proficuidade de utilizar os poderes previstos no artigo 244.º, n.º 6, e no artigo 245.º, n.º 6, do CRR para reforçar a harmonização do quadro SRT, com o objetivo de o tornar mais eficiente, transparente e coerente.

14. Conclusão

O novo quadro de titularização da UE só se tornou aplicável em 2019, tendo sido acrescentados alguns novos elementos no final de abril de 2021. A plena implementação do quadro está ainda em curso, continuando a proceder-se à elaboração de algumas normas técnicas de regulamentação. De igual modo, como demonstrado pelas questões relativas ao âmbito de aplicação, por exemplo, tanto os participantes no mercado como as autoridades de supervisão estão ainda a debater como aplicar na prática as disposições jurídicas.

Por conseguinte, a Comissão considera ser necessário dispor de mais tempo para obter uma visão global do impacto do novo quadro de titularização, tanto mais que fatores externos extraordinários, como a pandemia de COVID-19 e a política monetária acomodatícia dos bancos centrais durante esse período, podem ter desempenhado um papel significativo na forma como o mercado de titularização da UE tem vindo a evoluir desde a entrada em vigor do novo quadro.

Dito isto, esta análise imposta pela legislação, constitui uma boa oportunidade para fazer um balanço, a título preliminar, e para decidir se existem domínios que justificam uma ação imediata. Tendo em conta todas as contribuições recebidas, a Comissão considera que o Regulamento Titularização contribui numa medida significativa para alcançar o objetivo fundamental da legislação de 2017 no sentido de criar um mercado de titularização da UE que permita financiar a economia sem criar riscos para a estabilidade financeira. A nova classificação STS constitui uma das pedras angulares para o efeito e contribui para eliminar o estigma associado aos mercados de titularização da UE desde a grande crise financeira. De modo geral, o mercado parece funcionar razoavelmente bem, embora as expectativas quanto a um mercado muito dinâmico, com volumes e um número de participantes em constante crescimento, ainda não tenham sido satisfeitas.

No entanto, este primeiro balanço oficial do novo quadro de titularização também revelou a existência de uma série de problemas inerentes ao mesmo que contribuíram para que o mercado de titularização da UE não viesse a desenvolver-se tanto quanto antecipado pelos responsáveis na origem do lançamento do novo quadro.

No que diz respeito ao tratamento prudencial da titularização, que muitas partes interessadas do setor consideram mais prudente do que no caso de produtos comparáveis com um perfil de risco semelhante, a Comissão lançou um pedido de parecer ao Comité Conjunto das AES para analisar a situação de forma mais aprofundada. Uma vez recebido este contributo, a Comissão avaliará a oportunidade de introduzir ajustamentos.

As preocupações relativas à outra parte do novo quadro, ou seja, ao Regulamento Titularização, centram-se principalmente na alegação feita pelos participantes no mercado de que o cumprimento das atuais obrigações de transparência é muito exigente em termos de recursos, sem gerar um valor acrescentado significativo para o investidor, em especial no caso das operações privadas. Em suma, a Comissão reconhece que há aspetos a melhorar, mas entende que, em relação às deficiências identificadas na análise, essas melhorias poderiam ser implementadas sem necessidade de alterar o Regulamento Titularização. Assim sendo, a Comissão convida a ESMA a reexaminar as normas técnicas de regulamentação e de execução que definem os aspetos pormenorizados do regime de transparência.

No que se refere a um quadro de titularização ecológica, o mandato jurídico coloca, de forma oportuna, uma ênfase especial no modo como se pode tirar partido da titularização para apoiar o financiamento da transição para uma economia sustentável na UE, evitando simultaneamente os riscos de ecobranqueamento. A Comissão subscreve a posição apresentada pela EBA no seu relatório quanto ao facto de não ser necessário criar uma classificação de titularização ecológica distinta a curto e médio prazo e convida os colegisladores a abordarem devidamente a questão nas negociações em curso sobre a criação de uma norma EuGBS. Na opinião da Comissão, permitir ao mercado de titularização desempenhar um papel na transição ecológica é essencial não só para reforçar ainda mais os benefícios resultantes da titularização para a sociedade, como também para apoiar o futuro desenvolvimento do próprio mercado de titularização da UE.

A Comissão continua plenamente empenhada no objetivo de criar o devido enquadramento para um mercado de titularização da UE próspero e estável. Este mercado constitui uma pedra angular de uma verdadeira União dos Mercados de Capitais, podendo vir a assumir uma importância ainda maior face aos desafios do financiamento da atividade económica no contexto de um mercado significativamente mais difícil, como aquele que parece estar a perfilar-se neste momento. Por conseguinte, a Comissão continuará a acompanhar de perto o mercado de titularização e a intervir, se e quando for considerado necessário, a fim de tirar pleno partido dos benefícios de um mercado de titularização próspero para a UE.

(1)

Ver documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Avaliação de impacto que acompanha o documento: Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para a titularização e cria um quadro europeu para a titularização simples e transparente e que altera as Diretivas 2009/65/CE, 2009/138/CE e 2011/61/UE e os Regulamentos (CE) n.º 1060/2009 e (UE) n.º 648/2012» e Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.º 575/2013 relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento, de 30.9.2015 [SWD (2015) 185 final].

(2)

 The case for a better functioning securitisation market in the European Union: A discussion paper, (não traduzido para português) Banco de Inglaterra e Banco Central Europeu,      https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb-boe_case_better_functioning_securitisation_marketen.pdf .

(3)

 Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais, 20.9.2015 [COM(2015)0468 final], https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52015DC0468

(4)

Regulamento (UE) 2017/2402 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, que estabelece um regime geral para a titularização e cria um regime específico para a titularização simples, transparente e padronizada, e que altera as Diretivas 2009/65/CE, 2009/138/CE e 2011/61/UE e os Regulamentos (CE) n.º 1060/2009 e (UE) n.º 648/2012.

(5)

Regulamento (UE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 (JO L 176 de 27.6.2013, p. 1).

(6)

Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (JO L 335 de 17.12.2009, p. 1).

(7)

Diretiva 2009/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) (JO L 302 de 17.11.2009, p. 32).

(8)

Diretiva 2011/61/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2011, relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos e que altera as Diretivas 2003/41/CE e 2009/65/CE e os Regulamentos (CE) n.º 1060/2009 e (UE) n.º 1095/2010 (JO L 174 de 1.7.2011, p. 1). 

(9)

Uma titularização com venda ou cessão efetiva e incondicional de propriedade pressupõe a transferência do interesse económico das exposições titularizadas através da transferência da propriedade destas últimas para uma entidade com fins específicos.

(10)

Ver https://ec.europa.eu/info/publications/200722-proposal-capital-markets-recovery_en  

(11)

Contrariamente ao que sucede numa titularização com venda ou cessão efetiva e incondicional da propriedade, numa titularização sintética, o risco de crédito subjacente associado a um conjunto de empréstimos é transferido pela utilização de derivados de crédito ou garantias, e as exposições titularizadas continuam a ser exposições do cedente.

(12)

Ação 6 do plano de ação: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=COM:2020:590:FIN  

(13)

 ESA’s opinion to the European Commission on the jurisdictional scope of application of the Securitisation Regulation (não traduzido para português), JC 2021 16.  https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/jc_2021_16_-_esas_opinion_on_jurisdictional_scope_of_application_of_the_securitisation_regulation_003.pdf

(14)

Relatório final do fórum de alto nível sobre a União dos Mercados de Capitais intitulado «A new vision for Europe’s capital markets» (não traduzido para português)  https://ec.europa.eu/info/files/200610-cmu-high-level-forum-final-report_en .  

(15)

Relatório do Comité Conjunto sobre a aplicação e o funcionamento do Regulamento Titularização CJ 2021 31.  https://www.eiopa.europa.eu/document-library/report/joint-committee-report-implementation-and-functioning-of-securitisation_en .

(16)

  https://finance.ec.europa.eu/document/download/4ce4c935-06eb-4a35-a475-3b7224982242_en?filename=2021-eu-securitisation-framework-summary-of-responses_en.pdf  

(17)

https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/document_library/About%20Us/Missions%20and%20tasks/Call%20for%20Advice/2021/CfA%20to%20JC%20for%20securitisation%20in%20prudential%20framework%20review/1022482/CfA%20cover%20letter_final.pdf . 

(18)

 European Benchmarking Exercise (EBE) for Private Securitisations (não traduzido para português), 1 de dezembro de 2021, https://www.afme.eu/publications/reports/details/European-Benchmarking-Exercise-EBE-for-Private-Securitisations .

(19)

Os valores não incluem as obrigações garantidas por empréstimos. Fonte: AFME Securitisation Data Report Q4 2021 and 2021 Full Year (não traduzido para português), 15 de março de 2022.

(20)

A comparação com o mercado de titularização dos Estados Unidos deve ter em conta a estrutura diferente deste último, dominada pelas atividades de entidades patrocinadas pelo Estado, que representam a esmagadora maioria da emissão de titularizações nos EUA, bem como as diferenças nas suas regras contabilísticas e prudenciais.

(21)

     As primeiras titularizações patrimoniais STS foram notificadas à ESMA em 22 de junho de 2021.

(22)

O European DataWarehouse (EDW) é um dos dois repositórios de titularizações autorizados até à data. O objetivo dos repositórios de titularizações consiste em recolher dados de forma centralizada sobre as titularizações na UE e em disponibilizar esses dados aos investidores e às autoridades de supervisão.

(23)

A EBA adotou recentemente uma versão atualizada das normas técnicas acima referidas em resultado das alterações introduzidas nas disposições relativas à retenção do risco no âmbito do conjunto de medidas de relançamento dos mercados de capitais. O relatório final foi apresentado à Comissão em 12 de abril de 2022.

(24)

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité Das Regiões - Equivalência no Domínio dos Serviços Financeiros - COM(2019) 349 final.

(25)

Tal como previsto no artigo 36.º, n.º 7, do Regulamento Titularização.

(26)

https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/document_library/Publications/Reports/2022/1027593/EBA%20report%20on%20sustainable%20securitisation.pdf  

(27)

  A EBA recomenda ajustamentos relativos à proposta de norma para as obrigações verdes europeias no que diz respeito às operações de titularização Autoridade Bancária Europeia (europa.eu)

(28)

Para além dos empréstimos à habitação ou dos empréstimos ou locações automóveis.

(29)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52021PC0391  

(30)

  https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance/european-green-bond-standard_en . 

(31)

De acordo com as estimativas da EBA relativas ao montante dos ativos que se harmonizam com a taxonomia da UE nos bancos da União, o montante anual máximo de titularizações ecológicas, partindo do princípio de que estas assentam integralmente em ativos alinhados pela taxonomia, ascenderia a 15,6 mil milhões de EUR.

(32)

Regulamento (UE) 2019/2088 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de novembro de 2019, relativo à divulgação de informações relacionadas com a sustentabilidade no setor dos serviços financeiros.

(33)

Artigo 22.º, n.º 6, do Regulamento Titularização.

(34)

Regulamento Delegado (UE) 2020/1224 da Comissão, de 16 de outubro de 2019, que complementa o Regulamento (UE) 2017/2402 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito às normas técnicas de regulamentação que especificam as informações e os dados sobre uma titularização a disponibilizar pelo cedente, pelo patrocinador e pela EOET (JO L 289 de 3.9.2020, p. 1).

(35)

Por «GFIA abaixo do limiar» entende-se um GFIA de pequena dimensão que beneficia de uma isenção de minimis e que, por conseguinte, apenas é obrigado a cumprir a Diretiva GFIA (e a legislação de transposição do seu próprio Estado-Membro) no que diz respeito às obrigações de registo e comunicação de informações, mas que não beneficia do passaporte de comercialização.

(36)

Relatório sobre a harmonização das práticas e dos processos de SRT para efeitos do ato delegado a que se referem os artigos 244.º, n.º 6, e 245.º, n.º 6, do CRR https://www.eba.europa.eu/eba-calls-european-commission-harmonise-significant-risk-transfer-assessment-securitisation .