Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que harmoniza certos aspetos do direito da insolvência

[COM(2022) 702 final — 2022/0408 (COD)]

(2023/C 184/06)

Relatora:	Sandra PARTHIE
Correlator:	Philip VON BROCKDORFF

Consulta	Parlamento Europeu, 26.1.2023 Conselho da União Europeia, 30.1.2023
Base jurídica	Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	10.3.2023
Adoção em plenária	22.3.2023
Reunião plenária n.o	577
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	207/0/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) sublinha que um regime de insolvência devidamente concebido deve contribuir para que as empresas viáveis permaneçam operacionais, evitando a sua liquidação prematura. O objetivo deve consistir em alcançar um equilíbrio entre a insolvência prematura e o início tardio dos processos de insolvência. A transparência dos procedimentos, bem como a facilidade de acesso a informações sobre o desempenho de uma empresa, são fatores essenciais neste contexto. Além disso, um regime de insolvência devidamente concebido deve também dissuadir os mutuantes de conceder empréstimos de alto risco, e os gestores e acionistas de recorrer a tais empréstimos, bem como de tomar outras decisões financeiras irresponsáveis (1).

1.2.

O CESE considera que as reformas em matéria de insolvência destinadas a incentivar a reestruturação da dívida e a reorganização interna contribuem para preservar postos de trabalho, ao mesmo tempo que reduzem tanto as taxas de insucesso entre as pequenas e médias empresas como a liquidação de empresas rentáveis. No entanto, o CESE acolheria com agrado propostas para resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.

1.3.

O CESE duvida que a proposta, que é apresentada como um passo importante para colmatar lacunas pertinentes para a melhoria da União dos Mercados de Capitais da UE, possa realmente satisfazer essa expectativa. A proposta não fornece uma definição harmonizada dos fundamentos da insolvência e da graduação dos créditos, ambos fundamentais para aumentar a eficiência das regras nacionais em matéria de insolvência e limitar a sua fragmentação atual.

1.4.

O CESE insta, por conseguinte, a Comissão, o Parlamento e o Conselho a reverem a proposta do artigo 27.o de obrigar as contrapartes, por exemplo, os fornecedores de uma empresa que esteja no início de um processo de insolvência, a assinar contratos executórios, que são depois cedidos ao adquirente da empresa sem o consentimento da contraparte. Com efeito, esta situação vincula-as artificialmente a um parceiro contratual que nunca escolheram nem aprovaram e restringe a sua liberdade empresarial. Limitar os direitos de cessação do contrato em caso de insolvência tornará os fornecedores essenciais menos dispostos a conceder crédito, especialmente no caso das micro, pequenas e médias empresas que enfrentam dificuldades financeiras.

1.5.

No entanto, o CESE saúda a proposta de introduzir um procedimento especial para facilitar e acelerar a liquidação das microempresas, proporcionando um processo de insolvência mais eficiente em termos de custos para essas empresas. Estas disposições também apoiam a liquidação ordenada das microempresas «sem ativos» e abordam a recusa de alguns Estados-Membros de abrir processos de insolvência se o valor de recuperação estimado for inferior às custas judiciais. O CESE sublinha que tal abrange cerca de 90 % das insolvências na UE, razão pela qual considera este procedimento muito importante.

1.6.

Embora o CESE apoie este procedimento especial, adverte que os requisitos que exigem que os tribunais nacionais desempenhem estas tarefas podem redundar numa sobrecarga dos sistemas judiciais nacionais, se estes passarem a ser responsáveis por avaliar se uma microempresa é de facto insolvente e por levar a cabo os procedimentos morosos que são necessários, incluindo a liquidação de ativos e a distribuição de receitas. O CESE recomenda, por conseguinte, que se recorra a outros intervenientes competentes, como os administradores de insolvência, para ajudar a reduzir a carga de trabalho do poder judicial (2).

1.7.

Por último, o CESE gostaria de salientar que processos de insolvência ineficientes podem resultar em níveis mais elevados de crédito malparado, colocando em risco a estabilidade financeira e afetando também o crédito, a inflação e o PIB real. O CESE considera que os regimes eficazes de insolvência e de direitos de credores e devedores são um dos instrumentos complementares do arsenal do decisor político para conter o crescimento do crédito malparado, pois aumentam a probabilidade de reembolso dos empréstimos e ajustam mais rapidamente os níveis de crédito malparado.

2.   Síntese da proposta da Comissão

2.1.

O objetivo da proposta é reduzir as diferenças nas legislações nacionais em matéria de insolvência e, assim, tratar a questão da possível ineficiência dos quadros de insolvência nos Estados-Membros onde se verificam essas diferenças, aumentando a transparência dos processos de insolvência em geral e diminuindo os obstáculos à livre circulação de capitais. Ao harmonizar aspetos específicos das legislações em matéria de insolvência, a proposta visa, em especial, reduzir os custos de informação e aprendizagem para os investidores transfronteiras. Espera-se, assim, que a existência de legislações em matéria de insolvência mais uniformes alargue as possibilidades de escolha do financiamento disponível para as empresas em toda a União.

2.2.

A proposta em apreço visa colmatar algumas lacunas da legislação anterior da UE em matéria de regras de insolvência, ou seja, a Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho (3) e o Regulamento (UE) 2015/848 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), em particular no que diz respeito à recuperação de ativos através da liquidação da massa insolvente, à eficiência dos processos e à distribuição previsível e justa do valor recuperado entre os credores. Tal abrange questões relacionadas com ações de impugnação pauliana, a deteção de ativos, os deveres e a responsabilidade dos administradores, a venda de uma empresa como empresa em atividade através de «processos pre-pack», o elemento de desencadeamento da insolvência, um regime de insolvência especial para as micro e pequenas empresas, a graduação dos créditos e as comissões de credores.

2.3.

Tem-se observado que existem variações significativas nas regras nacionais de insolvência dos Estados-Membros no que diz respeito ao tempo necessário para liquidar uma empresa e ao valor que pode ser recuperado. Em alguns Estados-Membros, tal conduz a processos de insolvência morosos e a um valor médio de recuperação baixo nos processos de liquidação. De acordo com a Comissão Europeia, esta situação constitui um obstáculo para a União dos Mercados de Capitais e para os investimentos transfronteiras no interior da UE.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE congratula-se com a proposta da Comissão de aumentar a transparência e a disponibilidade das informações relativas às regras e aos processos de insolvência transfronteiras. Considera, no entanto, que esta proposta constitui apenas um primeiro passo para alcançar a convergência dos regimes de insolvência em todos os Estados-Membros da UE. O CESE acolheria também com agrado propostas para resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.

3.2.

O CESE sublinha que um regime de insolvência devidamente concebido deve contribuir para que as empresas viáveis permaneçam operacionais, evitando a sua liquidação prematura. Deve também dissuadir os mutuantes de conceder empréstimos de alto risco, e os gestores e acionistas de recorrer a tais empréstimos, bem como de tomar outras decisões financeiras irresponsáveis (5). Uma empresa afetada por uma recessão económica temporária ou por uma decisão errada pode ainda recuperar se a situação económica melhorar ou se adotar medidas corretivas. Essa situação beneficia todas as partes interessadas: os credores podem recuperar uma parte maior do seu investimento, um maior número de trabalhadores mantém o seu emprego e preserva-se a rede de fornecedores e clientes.

3.3.

Neste contexto, o CESE chama a atenção para estudos que demonstram que a reforma eficaz dos direitos dos credores está associada a menores custos de crédito, a uma melhoria do acesso ao crédito, a uma maior recuperação pelos credores e a uma maior eficácia na preservação dos postos de trabalho (6). Importa igualmente reforçar os direitos de participação de uma comissão de credores, com a eventual participação de um representante dos trabalhadores. Se, no final do processo de insolvência, os credores puderem recuperar a maior parte dos seus investimentos, podem continuar a reinvestir nas empresas e a melhorar o acesso das mesmas ao crédito. Da mesma forma, se um regime de falências respeitar a prioridade absoluta dos créditos, os credores garantidos podem continuar a conceder empréstimos, mantendo-se a confiança no sistema de insolvência (7).

3.4.

O CESE considera que as reformas em matéria de insolvência destinadas a incentivar a reestruturação da dívida e a reorganização interna contribuem para a preservação dos postos de trabalho e reduzem tanto as taxas de insucesso entre as pequenas e médias empresas como a liquidação de empresas rentáveis.

3.5.

As disparidades significativas nas legislações nacionais em matéria de insolvência são frequentemente referidas como obstáculos aos investimentos transfronteiras, tal como as regulamentações fiscais. O CESE considera que um maior grau de convergência das legislações em matéria de insolvência contribuiria para um melhor funcionamento dos mercados de capitais, facilitando assim o investimento em toda a UE. A proposta não harmoniza aspetos essenciais do direito da insolvência, por exemplo, não fornece uma definição harmonizada dos fundamentos da insolvência e da graduação dos créditos, ambas fundamentais para aumentar a eficácia das regras nacionais em matéria de insolvência e limitar a sua fragmentação atual. Esta situação não augura nada de bom para a consecução do objetivo, tão necessário quanto ambicioso, de uma União dos Mercados de Capitais.

3.6.

No entanto, o CESE sublinha o seu apoio inabalável a um mercado de capitais mais aberto a nível da UE que proporcione um acesso mais amplo ao investimento por parte das empresas, e regista as conclusões da Comissão e do Banco Mundial (8) de que um aumento da taxa de recuperação de ativos no contexto de uma maior eficácia em matéria de insolvência e dos direitos dos credores permite alargar o acesso ao crédito das empresas europeias.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE reconhece que os processos de insolvência diferem de forma significa entre os Estados-Membros, sendo que as regulamentações nacionais adotam uma abordagem que privilegia o «devedor não desapossado», ou os «direitos do credor», ou que dá prioridade ao emprego e à legislação laboral. Esta situação conduz a diferentes preferências no que diz respeito à liquidação de empresas, à graduação dos créditos dos credores e às funções dos administradores de empresas, dos administradores da insolvência e dos tribunais. Do mesmo modo, aquando da elaboração de políticas, há que ter em conta as diferenças entre acionistas e detentores de dívidas; enquanto os primeiros são sobretudo sensíveis a instrumentos de prevenção e racionalização, os detentores de dívidas são mais sensíveis à disponibilidade de instrumentos de reestruturação. O CESE considera que as propostas da Comissão constituem um primeiro passo para a convergência em toda a UE, mas ainda ficam aquém de uma harmonização eficaz, deixando por resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.

4.2.

O CESE apoia a opinião da Comissão de que as legislações nacionais em matéria de insolvência são uma consideração fundamental para os investidores estrangeiros. Contudo, salienta que o montante das insolvências com uma concessão de crédito transfronteiras não excede 20 % de todos os casos e que os dados relativos aos países do G20 mostram que um sistema eficaz de direitos legais apenas aumenta o nível de investimento direto estrangeiro (IDE) de 2 para 3 % do PIB. Além disso, uma parte significativa do IDE deve-se a fusões e aquisições de empresas existentes e não a investimento em novas empresas.

4.3.

O CESE considera, por conseguinte, que não se deve esperar que a convergência da legislação em matéria de insolvência tenha um grande impacto no investimento. No entanto, o CESE reconhece que proporcionar um quadro jurídico eficaz para os credores e uma maior transparência para todos os potenciais investidores no que diz respeito à legislação em matéria de insolvência, bem como igualdade de informação sobre a situação jurídica, pode ter um impacto positivo no investimento estrangeiro. A certeza quanto às regras relativas aos direitos dos credores e dos devedores e uma maior harmonização dos procedimentos de retirada de garantias em todos os Estados-Membros permitirão igualmente reduzir os riscos e dar um novo impulso aos investimentos transfronteiras e ao comércio interno.

4.4.

Além disso, o CESE considera muito importante proporcionar aos investidores informações e transparência no que diz respeito a questões relacionadas com ações de impugnação pauliana, a deteção de ativos, os deveres e a responsabilidade dos administradores, a venda de uma empresa como empresa em atividade através de «processos pre-pack», o elemento de desencadeamento da insolvência, um regime de insolvência especial para as micro e pequenas empresas, a graduação dos créditos e as comissões de credores.

4.5.

O CESE saúda igualmente o facto de a proposta introduzir um procedimento especial para facilitar e acelerar a liquidação das microempresas, proporcionando um processo de insolvência mais eficiente em termos de custos para essas empresas. Estas disposições também apoiam a liquidação ordenada das microempresas «sem ativos» e abordam a recusa de alguns Estados-Membros de abrir processos de insolvência se o valor de recuperação estimado for inferior às custas judiciais. O CESE sublinha que tal abrange cerca de 90 % das insolvências na UE, razão pela qual considera este procedimento muito importante.

4.6.

No entanto, embora o CESE apoie este procedimento especial, adverte que os requisitos que exigem que os tribunais nacionais desempenhem estas tarefas, em conformidade com o artigo 12.o e seguintes da diretiva, podem redundar numa sobrecarga dos sistemas judiciais nacionais, se estes passarem a ser responsáveis por avaliar se uma microempresa é de facto insolvente e por levar a cabo os procedimentos morosos que são necessários. O CESE considera que tal contrariaria, em certa medida, o objetivo da legislação proposta. Em pareceres anteriores (9), o CESE tinha declarado que o recurso sistemático aos tribunais podia não ser a melhor opção e recomendado a criação de novos organismos que assumissem essa função. A participação efetiva de administradores de insolvência independentes revelou-se benéfica, especialmente para as microempresas pouco organizadas envolvidas em processos de liquidação simplificados, e o CESE considera que se deve ponderar seriamente o recurso a administradores de insolvência (10).

4.7.

O CESE recomenda também que, caso haja um interesse legítimo, os administradores de insolvência tenham acesso direto e rápido aos registos nacionais de ativos, independentemente do Estado-Membro em que tenham sido nomeados. O CESE salienta igualmente que esses registos ainda não foram criados em todos os Estados-Membros e insta as autoridades competentes a corrigirem rapidamente esta situação.

4.8.

Por motivos de eficiência, o CESE acolhe favoravelmente a proposta relativa aos «processos pre-pack», em que a venda da empresa do devedor (ou de parte da mesma) é preparada e negociada antes da abertura formal do processo de insolvência. Deste modo, é possível executar a venda e obter as receitas logo após a abertura do processo formal de insolvência destinado a liquidar a empresa. No entanto, o CESE alerta para a proposta do artigo 27.o de obrigar as contrapartes, por exemplo, os fornecedores de uma empresa que esteja no início de um processo de insolvência, a assinar contratos executórios, que são depois cedidos ao adquirente da empresa sem o consentimento da contraparte. Com efeito, esta situação vincula-as artificialmente a um parceiro contratual que nunca escolheram nem aprovaram e restringe a sua liberdade empresarial. Tal aplica-se, por maioria de razão, aos trabalhadores, cuja liberdade profissional não pode ser comprometida por uma mudança forçada de empregador. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão, o Parlamento e o Conselho a rever esta proposta. Além disso, cabe reforçar a eventual participação e supervisão por parte de uma comissão de credores nos «processos pre-pack».

4.9.

O CESE salienta também que a diretiva não aborda realmente a questão da convergência da graduação dos créditos nem fornece uma definição dos fundamentos da insolvência. Uma vez que se trata de requisitos essenciais para a harmonização dos processos de insolvência, o CESE lamenta profundamente que a Comissão não tenha aprofundado estas questões.

4.10.

Do mesmo modo, a proposta não aborda suficientemente os elementos de desencadeamento da insolvência, apesar das afirmações em contrário na comunicação relativa à diretiva. A proposta refere que os dois elementos habituais de desencadeamento de abertura de processos normais de insolvência nos Estados-Membros são o teste da cessação de pagamentos e o teste do balanço.

4.11.

A fim de simplificar os processos de insolvência, um objetivo que o CESE apoia em princípio, a diretiva propõe que a incapacidade de pagar as dívidas à medida que vencem seja o critério para abrir o processo simplificado de liquidação. Em vez de fornecer orientações sobre a forma de definir as condições específicas para o preenchimento deste critério, a proposta convida os Estados-Membros a defini-las e perde a oportunidade de assegurar a coerência em toda a UE.

4.12.

O CESE observa também que os bancos são, de um modo geral, os principais intermediários financeiros e são fundamentais para a estabilidade do sistema financeiro. O crédito malparado diminui a sua rendibilidade e pode ameaçar a sua solvência. Os regimes de insolvência e de direitos de credores e devedores são um dos instrumentos complementares do arsenal do decisor político para conter o crescimento do crédito malparado e contribuir para o resolver quando atinge níveis problemáticos. A análise a nível das empresas mostra que as reformas dos regimes de insolvência que reduzem os obstáculos à reestruturação das empresas e o custo pessoal associado ao fracasso empresarial podem reduzir a parte do capital irrecuperável nas chamadas empresas zombie. Estes ganhos são, em certa medida, realizados através da reestruturação de empresas frágeis, o que, por sua vez, estimula a reafetação de capital a empresas mais produtivas.

4.13.

Por último, o CESE recomenda que a Comissão publique regularmente estatísticas sobre os processos de insolvência ao abrigo da regulamentação aplicável em matéria de insolvência, para que a eficácia do sistema estabelecido possa ser avaliada periodicamente.

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(1)  Banco Mundial, «Resolving Insolvency» [Direito da Insolvência], consultado em 3 de janeiro de 2023.

(2)  Banco Mundial, «Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes» [Princípios de regimes eficazes em matéria de insolvência e de direitos de credores e devedores], edição revista, 2021, princípios c6.1 e c19.6.

(3)  Diretiva (UE) 2019/1023 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, sobre os regimes de reestruturação preventiva, o perdão de dívidas e as inibições, e sobre as medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos relativos à reestruturação, à insolvência e ao perdão de dívidas, e que altera a Diretiva (UE) 2017/1132 (Diretiva sobre reestruturação e insolvência) (JO L 172 de 26.6.2019, p. 18).

(4)  Regulamento (UE) 2015/848 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativo aos processos de insolvência (JO L 141 de 5.6.2015, p. 19).

(5)  Banco Mundial, «Resolving Insolvency» [Direito da Insolvência], consultado em 3 de janeiro de 2023.

(6)  Banco Mundial, «Resolving Insolvency» [Direito da Insolvência], consultado em 3 de janeiro de 2023.

(7)  Banco Mundial, «Resolving Insolvency» [Direito da Insolvência], consultado em 3 de janeiro de 2023.

(8)  «How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans» [Como os regimes de insolvência e de direitos do credor e devedor podem contribuir para resolver o problema do crédito malparado]. — Notas sobre o Crescimento Equitativo, Finanças e Instituições, Washington: Banco Mundial.

(9)  Incluindo o Parecer do CESE — Insolvência das empresas (JO C 209 de 30.6.2017, p. 21).

(10)  Banco Mundial, «Principles for effective Insolvency and Creditor/debtor Regimes» [Princípios de regimes eficazes em matéria de insolvência e de direitos de credores e devedores], edição revista, 2021, princípios c6.1 e c19.6.