Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Intervenções a curto prazo no mercado da energia e melhorias a longo prazo da configuração do mercado da eletricidade — uma linha de ação

[COM(2022) 236 final]

(2023/C 75/27)

Relatora:

Alena MASTANTUONO

Consulta	Comissão Europeia, 28.6.2022
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	4.10.2022
Adoção em plenária	26.10.2022
Reunião plenária n.o	573
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	179/3/1

1. Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) tem graves apreensões quanto à evolução dos mercados da energia, pelo que se congratula com o facto de a comunicação da Comissão ponderar intervenções a curto prazo nos mercados da energia e melhorias a longo prazo na configuração do mercado da eletricidade. Assim, o CESE sublinha a conclusão da Comissão de que «há domínios em que são necessários ajustamentos à configuração do mercado da eletricidade da UE para ter em conta o futuro panorama e o cabaz de produção de energia, as novas tecnologias emergentes, a evolução geopolítica, bem como os ensinamentos retirados da atual crise. Esses ajustamentos devem contribuir para otimizar o funcionamento da configuração do mercado da eletricidade e torná-lo mais adequado para impulsionar uma descarbonização eficaz em termos de custos do setor da eletricidade, oferecer preços acessíveis aos consumidores e aumentar a sua capacidade de resistir à volatilidade dos preços.»

1.2

Uma vez que o bom funcionamento dos mercados da energia é crucial para alcançar todos os objetivos fundamentais de um sistema energético sustentável, nomeadamente a segurança do aprovisionamento, os custos e preços razoáveis e a neutralidade climática, o CESE considera também que é importante facilitar e manter as condições adequadas para o futuro. As medidas futuras não devem comprometer estes pré-requisitos e devem permitir a realização de esforços climáticos a médio e longo prazo.

1.3

No entanto, o CESE assinala, ao mesmo tempo, que a atual crise dos preços da energia está a ter um impacto negativo nos agregados familiares e nas empresas da Europa. Os preços extremamente elevados da energia estão a alimentar a inflação e a contribuir para a incerteza económica. Por conseguinte, o CESE apoia a abordagem da Comissão de adotar medidas a curto prazo para assegurar aos cidadãos e empresas da Europa preços acessíveis e uma redução dos custos, nomeadamente apoio financeiro direto aos consumidores vulneráveis, bem como às pequenas e médias empresas (PME) e às indústrias com utilização intensiva de energia mais afetadas. Contudo, o CESE entende que as intervenções temporárias devem ser seguidas de um ajustamento da configuração do mercado nos domínios em que são necessários ajustamentos à configuração do mercado da eletricidade da UE, como afirma a Comissão.

1.4

Na opinião do CESE, o problema principal é o preço elevado do gás natural, pelo que qualquer medida a nível europeu ou nacional deve procurar eliminar esta causa do aumento dos preços da eletricidade e facilitar o aumento da produção e da utilização de energias não fósseis, por forma a dar resposta à procura de energia. Por conseguinte, acolhe favoravelmente as medidas do lado da procura propostas pela Comissão Europeia em 14 de setembro de 2022 e apela para um esforço conjunto das famílias, do setor público e das empresas. A redução da procura é a forma mais fácil de fazer face ao preço da energia e de reduzir as emissões. O CESE apela igualmente para o reforço do investimento numa transição mais rápida para um sistema energético não fóssil e com impacto neutro no clima.

1.5

O CESE assinala que qualquer medida subsequente deve ser antecedida de um debate e de uma análise do impacto rigorosos. O CESE deseja participar neste debate. A Comissão e os Estados-Membros devem evitar propostas a curto prazo que poriam em causa os objetivos básicos de um sistema energético sustentável.

2. Observações na generalidade

2.1

A Comunicação da Comissão — Intervenções a curto prazo no mercado da energia e melhorias a longo prazo da configuração do mercado da eletricidade apoia-se numa série de documentos recentes que focam o aumento rápido dos preços da energia e as preocupações sobre a segurança do aprovisionamento energético suscitadas pela invasão da Ucrânia pela Rússia. Está também intrinsecamente associada às iniciativas relativas à transição energética rumo à neutralidade climática. O CESE salienta que a comunicação deve ser considerada neste contexto global e remete para os seus pareceres anteriores sobre estas matérias (1).

2.2

O bom funcionamento dos mercados da energia é crucial para alcançar todos os objetivos fundamentais de um sistema energético sustentável, nomeadamente a segurança do aprovisionamento, os custos e preços acessíveis e a neutralidade climática. Considerando que todos estes objetivos estão atualmente ameaçados, a UE deve centrar-se em medidas que proporcionem benefícios para todos os objetivos e tenham em conta as necessidades do modelo económico e social europeu. Por conseguinte, o CESE considera importante voltar ao que é essencial e privilegiar a criação de condições eficazes com vista a mercados da energia mais bem integrados.

2.3

Os mercados da energia estão cada vez mais interligados através da integração setorial, o que ajuda a descarbonizar o sistema energético de forma eficiente em termos de custos, bem como a combater a sua volatilidade crescente. A atual configuração do mercado visa motivar todos os intervenientes a alcançarem a descarbonização, o que é necessário para colocar a Europa na via da neutralidade climática. Por outro lado, a atual configuração do mercado, em que os preços da eletricidade são fixados com base na ordem de mérito, está a sofrer muito fortemente com os preços elevadíssimos do gás.

2.4

O mercado interno é essencial para que a UE assegure a afetação eficiente dos recursos, o que se aplica igualmente à energia. Ao mesmo tempo, os mercados internacionais também têm um impacto significativo no sistema energético da UE, especialmente através dos mercados de combustíveis. Os acontecimentos geopolíticos chamaram a atenção para a necessidade de a UE se esforçar por alcançar uma maior autonomia estratégica nos domínios da energia e das matérias-primas relacionadas com a energia. A consecução do objetivo de reduzir a dependência da UE em relação a países terceiros pouco fiáveis requer uma maior cooperação e salienta a interdependência entre Estados-Membros. Embora seja importante a UE aproveitar ao máximo os seus próprios recursos disponíveis e capacidades existentes, não é realista nem útil agir de forma isolada dos mercados internacionais. Em vez disso, importa procurar uma cooperação valiosa com parceiros fiáveis.

2.5

Só é possível alcançar mercados eficientes se os aspetos fundamentais estiverem assegurados. O CESE destaca que a existência das devidas infraestruturas energéticas é um alicerce indispensável para qualquer sistema energético e contribui para o funcionamento global dos mercados da energia, incluindo a disponibilidade da energia e a acessibilidade dos seus preços. A eliminação dos obstáculos à circulação da energia é, assim, uma medida essencial para conseguir mercados mais eficientes. A existência de regras de mercado adequadas são outro aspeto fundamental de um mercado eficiente, nomeadamente porque permitem regrar a concorrência, aumentando assim a transparência e criando e reforçando condições de concorrência equitativas.

2.6

É inevitável investir em infraestruturas energéticas, para permitir que os sistemas energéticos e o mercado da energia se desenvolvam e deem uma resposta eficiente à evolução atual, o que passa, nomeadamente, pela eletrificação, localização e digitalização e pelo aumento da produção e utilização de energias renováveis. Para facilitar estes investimentos, os decisores políticos e as autoridades competentes devem acelerar os procedimentos administrativos e de licenciamento, assegurando ao mesmo tempo a devida consulta das partes interessadas pertinentes. Para além das ligações de transporte e distribuição, as infraestruturas modernas e preparadas para os desafios do futuro devem incluir também capacidades de armazenamento de eletricidade, bem como os sistemas digitais necessários para tornar os sistemas energéticos «inteligentes». Ao mesmo tempo, há que evitar efeitos de dependência que deem origem a ativos irrecuperáveis.

2.7

O CESE considera que faz sentido distinguir entre medidas a curto prazo e medidas a longo prazo ao procurar soluções e melhorias face à situação atual. Importa reconhecer que muitas medidas, especialmente grandes investimentos, demoram mais tempo a surtir efeito. No caso de certas medidas, é necessário mais tempo para permitir o devido planeamento e assegurar a sua exequibilidade e compatibilidade com os objetivos energéticos fundamentais, bem como para evitar medidas a curto prazo que se possam revelar contraproducentes a longo prazo.

2.8

Essa visão a longo prazo também é necessária para garantir a segurança do aprovisionamento energético e a preparação para situações e perturbações excecionais nos mercados. Este aspeto põe em evidência a importância das atividades prospetivas na identificação dos riscos e na criação de condições para melhorar a resiliência e combater os riscos, nomeadamente através de planos de contingência.

2.9

Além disso, o CESE considera que alguns mecanismos de capacidade podem ajudar a garantir a segurança do aprovisionamento, especialmente em situações de picos de consumo, evitando ao mesmo tempo distorções do mercado indevidas, em consonância com os princípios de conceção previstos no Regulamento relativo ao mercado interno da eletricidade.

2.10

O CESE insta os decisores políticos a aderirem, de forma constante e coerente, a todos os objetivos fundamentais de um sistema energético sustentável, mas também apela para que se dedique mais atenção às causas que estão na origem dos problemas. Sem este tipo de abordagem, corre-se o risco significativo de tratar os sintomas agudos com medidas ineficientes ou, no pior dos casos, que prejudicam os objetivos fundamentais. Neste caso, os decisores políticos devem estabelecer com firmeza o calendário para este tipo de cenário de emergência.

2.11

O CESE salienta que qualquer medida, nacional ou da UE, deve ter por base o rigor científico, provas sólidas e avaliações de impacto exaustivas. No que diz respeito a políticas e medidas, importa levar a cabo consultas aprofundadas das partes interessadas pertinentes, incluindo a sociedade civil.

2.12

Globalmente, o desenvolvimento dos mercados da energia após a crise deve assentar cada vez mais na inovação e na concorrência, e não em subsídios e obstáculos ao comércio. Além disso, importa reconhecer que, no caso do mercado da energia da UE, qualquer intervenção, mesmo que circunscrita, é suscetível de ter consequências no resto do mercado. Por conseguinte, as medidas adotadas nos Estados-Membros devem ser temporárias e devidamente direcionadas, minimizando os efeitos de distorção no mercado da UE.

3. Observações na especialidade

3.1

Qualquer eventual intervenção nos mercados da energia deve ser avaliada à luz dos objetivos fundamentais, a fim de assegurar que não prejudica a integridade do mercado interno e a igualdade de condições de concorrência, nem causa incertezas que debilitem o ambiente de investimento. Além disso, não deve prejudicar os esforços de descarbonização e de eficiência energética.

3.2

Esta é uma exigência difícil, já que qualquer medida de intervenção no mercado da energia teria consequências negativas, que se poderiam traduzir, em muitos casos, em distorções do mercado, custos orçamentais, perturbações do aprovisionamento ou num impacto negativo nos investimentos ou no comportamento dos consumidores. Por conseguinte, o CESE salienta que qualquer intervenção tem de se basear numa análise minuciosa das respetivas consequências económicas, sociais e ambientais.

3.3

O CESE entende que o apoio financeiro direto que visa atenuar o impacto do aumento dos preços da energia junto dos mais necessitados é sem dúvida a opção mais realista, enquanto medida de emergência em situação de crise. No entanto, quaisquer medidas de apoio destinadas a atenuar a crise devem ser temporárias e direcionadas para os mais afetados, sejam eles cidadãos, PME ou indústrias com utilização intensiva de energia.

3.4

O CESE solicita aos decisores políticos que, em vez de recorrerem ao pagamento contínuo de compensações, encorajem, apoiem e criem condições propícias para que as pessoas se tornem prossumidores de energia e criem comunidades de energia locais, ajudando-as assim a tornarem-se mais independentes dos preços do mercado comum. Importa também dedicar esforços crescentes à disponibilização de orientações e de apoio às atividades de poupança de energia e de eficiência energética dos cidadãos e das pequenas empresas, bem como à resposta à produção variável através de uma procura flexível. Tal como analisado exaustivamente pelo CESE, são sobretudo os consumidores vulneráveis que são mais afetados pelos elevados preços da energia e têm a probabilidade mais baixa, e em muitos casos nula, de se tornarem prossumidores. Tanto a Comissão Europeia como os Estados-Membros, a nível nacional, regional e local, devem lançar programas de iniciativa que ajudem esses consumidores a superar os vários obstáculos que enfrentam (por exemplo, campanhas de informação e ativação, recursos financeiros, acesso ao capital, acesso ao solo e ao telhado para a instalação de sistemas de energia solar e eólica, etc.).

3.5

No seu último parecer (2), o CESE concordou com as conclusões do relatório recente da ACER (3), segundo as quais, durante as crises, o mercado da eletricidade demonstrou funcionar bem, conseguindo evitar cortes de eletricidade ou mesmo apagões em determinadas áreas. A avaliação da ACER indica também que a volatilidade dos preços teria sido muito pior em qualquer país que tivesse atuado isoladamente. No entanto, o CESE está bem ciente de que os preços do gás estão a fazer subir os preços da energia, dada a atual configuração do mercado, em que o preço é determinado pela ordem de mérito. O CESE chama a atenção para os valores comuns da União relacionados com os serviços de interesse económico geral na aceção do artigo 14.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), tal como estabelecidos no Protocolo n.o 26 relativo aos serviços de interesse geral, anexo ao Tratado da União Europeia (TUE) (4).

3.6

De forma mais geral, importa também reconhecer que, nas últimas décadas, foram alcançados muitos progressos na integração dos mercados da energia da UE, o que gerou benefícios extraordinários em termos da disponibilidade e acessibilidade de preços da energia, que são muitas vezes tidos como garantidos. Sem a cooperação e a integração dos mercados, os custos de garantir a segurança do aprovisionamento energético e a ecologização do sistema energético seriam muito mais elevados.

3.7

Há que continuar esta evolução positiva da integração do mercado da energia. O interesse em assegurar a interligação transfronteiriça dos mercados da eletricidade e os benefícios daí decorrentes estão a tornar-se cada vez mais evidentes com a crescente utilização das energias renováveis. O aumento das ligações intranacionais e transfronteiriças contribui para a segurança do aprovisionamento, mas também nivela os preços. A curto prazo, poderá ser uma desvantagem para aqueles que beneficiam dos preços mais baixos, dentro da variação de preços existente, mas, a longo prazo, ajudará a baixar e a estabilizar os preços.

3.8

Segundo a avaliação da ACER, vale a pena manter a atual configuração do mercado. Contudo, o CESE concorda com a Comissão que há domínios em que é necessário ajustar a atual configuração do mercado da eletricidade da UE, a fim de alcançar os objetivos de descarbonização da UE a um custo mais reduzido e de garantir a segurança do aprovisionamento, especialmente devido ao aumento da produção e utilização de energia renovável, bem como a estabilidade e a acessibilidade dos preços.

3.9

O CESE propõe que se analise, por exemplo, se a configuração do mercado existente, incluindo o seu quadro regulamentar, proporciona incentivos suficientes para investir em opções de flexibilidade (como o armazenamento, a transferência de carga e o hidrogénio verde). Em alternativa à alteração do processo de ofertas, a qual comportaria riscos consideráveis, existem muitas oportunidades que podem incentivar tecnologias respeitadoras do sistema, incluindo um regime de tarifas de rede que recompense a produção e o consumo de eletricidade em volumes consentâneos com as necessidades.

3.10

Além disso, o CESE considera necessário iniciar de imediato o debate político sobre a forma de assegurar, numa configuração do mercado futura, o investimento e o refinanciamento das capacidades de produção de energias renováveis num futuro distante, quando a norma for cobrir toda a procura de eletricidade com energias renováveis, o que permitiria que o preço de mercado fosse regularmente nulo ou mesmo negativo.

3.11

No debate sobre os preços elevados da eletricidade, exprimiu-se muito claramente a necessidade de substituir a atual tarifação baseada nos preços marginais por um tipo de sistema diferente, uma vez que o gás está frequentemente em posição marginal, determinando assim o preço global da eletricidade. A este respeito, o CESE remete para a declaração da sua presidente e do presidente da Secção TEN do CESE, de 8 de setembro de 2022, em que «[o] CESE apela para uma ação europeia conjunta no sentido de assegurar a estabilidade dos preços da eletricidade e reformar, com caráter de urgência, o mercado da energia, bem como para uma realização mais célere do mercado único e o reforço das infraestruturas».

3.12

Os aumentos dos preços foram essencialmente gerados por fatores externos inesperados, como a guerra, que, conjugados com a ordem de mérito, fizeram disparar os preços no mercado da eletricidade para níveis recorde. Visto que a causa principal dos atuais preços elevados da energia é o gás, a solução ideal para este problema seria minimizar a utilização do gás e aumentar a produção e a utilização de energias não fósseis, por forma a dar resposta à procura de energia.

3.13

As energias fósseis também afetam os preços da eletricidade através das licenças de emissão, cujo preço aumentou significativamente, apesar de ainda ter um impacto limitado em comparação com os preços do gás. Além disso, uma parte significativa do preço da eletricidade para os consumidores ainda é constituída por diversos impostos.

3.14

Importa fazer uma distinção entre os choques de preços provocados por situações excecionais, como a guerra, e flutuações de preços mais regulares. As flutuações dependem de vários fatores relacionados com o aprovisionamento e a procura de energia. Devido ao enorme aumento da produção de eletricidade renovável intermitente, a volatilidade dos preços no sistema elétrico terá tendência a aumentar. Por conseguinte, o mercado deve enviar os sinais de preços adequados a fim de dar resposta à necessidade de flexibilidade.

3.15

O CESE salienta que os limites de preços ou outras medidas de intervenção nos mercados grossistas da energia são amiúde necessários no atual mercado da energia sobrecarregado, mas podem afetar a segurança do aprovisionamento, o ambiente de investimento e a poupança de energia. Nesse contexto, o CESE está consciente de que os sinais de preços baseados no mercado são necessários para encorajar o investimento na produção de energia e de que o preço também é um incentivo à poupança de energia e à eficiência energética. No entanto, é necessária uma compensação temporária bem direcionada para os mais afetados pelos preços da energia, sejam eles agregados familiares ou empresas, a fim de atenuar o efeito do aumento acentuado dos preços da energia.

3.16

O CESE congratula-se com a proposta de ponderar a revisão do quadro do Regulamento relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia, a fim de atenuar os riscos de abuso de mercado através de uma maior transparência do mercado e de uma melhor qualidade dos dados de mercado. A fim de evitar um impacto negativo nas empresas, nos agregados familiares e na sociedade, o CESE solicita igualmente que sejam avaliadas medidas para combater os efeitos de distorção na fixação dos preços do gás resultantes de eventuais abusos de mercado e especulação.

3.17

O CESE chama a atenção para a necessidade de rever os planos nacionais em matéria de energia e clima à luz das novas condições, a fim de dar uma resposta coordenada às necessidades de eletricidade a longo prazo.

Bruxelas, 26 de outubro de 2022.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

(1) JO C 275 de 18.7.2022, p. 80, JO C 323 de 26.8.2022, p. 123, JO C 443 de 22.11.2022, p. 140.

(2) JO C 443 de 22.11.2022, p. 140.

(3) «ACER's Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design» [Avaliação final da ACER sobre a configuração do mercado grossista da eletricidade da UE].

(4) JO C 275 de 18.7.2022, p. 80.