EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.Objeto da proposta

A presente proposta diz respeito à decisão que estabelece a posição a tomar, em nome da União, na 72.ª sessão do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (a seguir designado por «Comité Executivo») relacionada com a adoção prevista de uma conclusão sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública.

2.Contexto da proposta

2.1.A Resolução do Conselho Económico e Social das Nações Unidas, de 30 de abril de 1958, sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

O Comité Executivo foi criado pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas mediante a Resolução de 30 de abril de 1958 sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados [E/RES/672 (XXV)]. Em conformidade com a referida resolução, o Comité Executivo atua como órgão consultivo no que diz respeito às normas e à política em matéria de proteção internacional dos refugiados. 2.2. O Comité Executivo do Programa do Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

O Comité Executivo é composto por membros e observadores. Apenas os Estados podem ser membros. O estatuto de observador é concedido tanto a Estados como a outras entidades. Atualmente, o Comité Executivo conta 107 Estados membros, incluindo os 27 Estados-Membros da UE, 16 Estados observadores e 39 observadores não estatais, entre os quais a União Europeia.

Os observadores, contrariamente aos membros, não têm direito de voto, mas têm direito a usar da palavra nas sessões públicas do Comité Executivo. No que diz respeito às organizações intergovernamentais que têm estatuto de observador no Comité Executivo, o artigo 38.º, segundo parágrafo, do Regulamento Interno do Comité Executivo, com a última redação que lhe foi dada em outubro de 2016, dispõe o seguinte: «Por recomendação do Comité Permanente, o Comité pode decidir convidar anualmente organizações intergovernamentais com estatuto de observador no Comité a participarem nas suas sessões à porta fechada relativas às questões em matéria de asilo e de refugiados da sua competência.» Com base nesta disposição, em 5 de maio de 2017, o Comité Executivo convidou a União Europeia a participar nas suas sessões à porta fechada sobre questões relacionadas como o asilo e os refugiados da competência da União Europeia.

O Comité Executivo adota regularmente conclusões temáticas sobre a proteção dos refugiados, por consenso dos seus membros. São elaboradas numa série de sessões à porta fechada pelos membros do Comité Executivo e por organizações intergovernamentais que, na qualidade de observadores, tenham sido convidadas a participar nas referidas sessões, em cooperação com peritos do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (a seguir designado por «ACNUR»).

2.2.O ato previsto do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

Entre 4 e 8 de outubro de 2021, durante a sua 72.ª sessão, o Comité Executivo deverá adotar uma conclusão sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública (a seguir designada por «conclusão prevista»).

Com base no convite do Comité Executivo ao abrigo do artigo 38.º, segundo parágrafo, do seu Regulamento Interno, a União Europeia participa na elaboração da conclusão prevista. Os Estados-Membros da UE, que também são membros do Comité Executivo, participam na adoção da conclusão prevista.

A conclusão prevista, resultante das sessões à porta fechada de 12 e 18 de maio, 1 de junho, 16 de junho e 8 de julho de 2021, tem como finalidade reconhecer o impacto da pandemia de COVID-19 nos refugiados, nos requerentes de asilo, nos refugiados repatriados, nos apátridas e nas pessoas deslocadas internamente (a seguir designados por «pessoas no âmbito de ação do ACNUR»), bem como nas comunidades de acolhimento, recordar os princípios fundamentais do direito internacional humanitário e em matéria de refugiados, que têm de ser defendidos no contexto de uma emergência sanitária, fazer o balanço dos ensinamentos retirados das medidas tomadas pelo ACNUR, pelos Estados e por outras partes interessadas para fazer face à pandemia de COVID-19, nomeadamente utilizando instrumentos inovadores, e encorajar os Estados a continuarem a apoiar soluções duradouras e o acesso aos serviços de saúde por parte das pessoas no âmbito de ação do ACNUR.

Todas as disposições preambulares e a maior parte das disposições operacionais foram acordadas ad referendum, permanecendo em aberto quatro disposições operacionais.

Os pontos da conclusão acordados reconhecem que uma emergência de saúde pública de interesse internacional, como a pandemia de COVID-19, exige uma resposta a nível mundial assente na união, na solidariedade e numa cooperação multilateral reforçada, reafirmando o empenho dos Estados na solidariedade e responsabilidade internacional e na partilha dos encargos. A conclusão reconhece o direito de os Estados tomarem medidas destinadas a proteger a saúde pública, recordando simultaneamente que essas medidas devem ser aplicadas de forma coerente com as obrigações que incumbem aos Estados por força do direito internacional, nomeadamente o direito internacional em matéria de refugiados, os direitos humanos e, se for o caso, o direito internacional humanitário. Recorda que os Estados têm o poder soberano de regular a entrada estrangeiros, no pleno respeito do princípio da não repulsão e em conformidade com o direito internacional aplicável, incluindo o direito internacional em matéria de refugiados.

No que diz respeito à atenuação dos impactos mais vastos das emergências de saúde pública, a conclusão prevista encoraja os Estados a envidarem esforços no sentido de uma maior inclusão das pessoas no âmbito de ação do ACNUR nos serviços de saúde e a identificarem e fazerem face às necessidades e barreiras específicas em matéria de saúde no contexto das emergências de saúde pública, incluindo a saúde mental e o bem-estar psicossocial, e exorta os Estados e outros parceiros a apoiarem urgentemente o financiamento e a distribuição equitativa de instrumentos de diagnóstico, terapias e vacinas seguros e eficazes.

No que diz respeito às restrições à entrada, à circulação e ao acesso ao asilo, a conclusão prevista acolhe favoravelmente as providências tomadas pelos Estados para garantir que as medidas adotadas para limitar a entrada nas fronteiras relacionadas com emergências de saúde pública sejam temporárias, não discriminatórias, necessárias, proporcionadas e razoáveis tendo em conta as circunstâncias e sejam aplicadas de uma forma que respeite o direito de requerer e beneficiar de asilo e o princípio da não repulsão. Também acolhe favoravelmente as medidas de adaptação tomadas pelos Estados e pelo ACNUR destinadas a assegurar a continuidade do acesso e do funcionamento dos procedimentos de asilo e de determinação da apatridia, do registo e da emissão de documentos. A conclusão prevista assinala a importância de assegurar que as restrições à circulação de pessoas no âmbito de ação do ACNUR para efeitos de proteção da saúde pública não sejam discriminatórias, estejam previstas na lei e sejam necessárias, razoáveis tendo em conta as circunstâncias e compatíveis com o direito internacional, e acolhe favoravelmente o recurso a alternativas à detenção que garantam o cumprimento das medidas de saúde pública.

No que diz respeito às soluções duradouras, a conclusão prevista manifesta preocupação com o impacto da COVID-19 na procura de soluções duradouras, sublinha a sua importância e apela a um maior empenhamento para promover condições que as favoreçam nos países de origem, nomeadamente esforços para combater as causas profundas e pôr em prática o repatriamento voluntário de refugiados em condições de segurança e dignidade, bem como uma reintegração sustentável, para apoiar a reinstalação e facilitar o acesso a vias complementares, incluindo o reagrupamento familiar, oportunidades no mercado de trabalho e oportunidades de estudo, em conformidade com o direito nacional.

As questões que são da competência da UE e sobre as quais não foi alcançado um acordo ad referendum até à data nas sessões à porta fechada são as seguintes:

1. Incluir os sobreviventes de violência sexual e de género entre as «pessoas no âmbito de ação do ACNUR» ao incentivar os Estados a promoverem a disponibilidade de cuidados de saúde mental e apoio psicossocial de emergência a essas pessoas e ao encorajar o reforço dessas medidas, nomeadamente através do apoio internacional (DO6);

2. Um dos pontos, proposto pelo Irão, insta veementemente todos os Estados a absterem-se de tomar medidas coercivas unilaterais suscetíveis de afetarem negativamente a capacidade dos países de acolhimento para proteger os refugiados e limitarem o espaço humanitário, em especial durante a pandemia em curso (DO7terAlt). Esta proposta foi apresentada pelo Irão numa fase muito tardia do processo de negociação, podendo ainda ser rejeitada por razões processuais;

3. Uma referência à inclusão dos serviços de saúde sexual e reprodutiva, bem como das vacinas, nas necessidades humanitárias das pessoas no âmbito de ação do ACNUR e das suas comunidades de acolhimento, que, nas conclusões, os Estados são convidados a avaliar e tratar como componentes da resposta humanitária em situações de emergência de saúde pública (nova DO13);

4. Uma referência aos serviços de saúde sexual e reprodutiva como complemento dos serviços básicos de saúde e de apoio psicossocial, aos quais os Estados-Membros são convidados a garantir um acesso seguro e fiável por parte das pessoas no âmbito de ação do ACNUR, em cooperação com o ACNUR e com o apoio de outras partes interessadas (DO14).

3.Posição a tomar em nome da União

A União deve apoiar a adoção de uma conclusão do Comité Executivo sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública.

A União deve apoiar as partes já acordadas das conclusões e definir a sua posição sobre as questões ainda em aberto relativamente às quais a UE tem competência.

A UE deve apoiar a manutenção dos princípios do direito internacional em matéria de refugiados no contexto de uma emergência sanitária, em especial o princípio da não repulsão, que também é um princípio do direito da UE em matéria de asilo consagrado no artigo 78.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, bem como na Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional 1 (Diretiva Procedimentos de Asilo) e na Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida 2 (Diretiva Condições de Asilo), e é garantido enquanto direito fundamental no artigo 18.º e no artigo 19.º, n.º 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

A UE deve igualmente apoiar, em conformidade com o acervo e as políticas da UE em vigor, que as restrições à entrada e outras medidas tomadas para limitar a entrada nas fronteiras associadas a emergências de saúde pública sejam aplicadas de uma forma que salvaguarde a saúde pública, garantindo simultaneamente o respeito do direito de requerer e beneficiar de asilo e do princípio da não repulsão. A UE deve igualmente acolher favoravelmente e apoiar o facto de os Estados terem tomado medidas de adaptação destinadas a assegurar a continuidade do acesso e do funcionamento dos procedimentos de asilo e de determinação da apatridia, do registo e da emissão de documentos, bem como de outros processos relevantes para as pessoas no âmbito de ação do ACNUR, nomeadamente a utilização de tecnologias para realizar entrevistas à distância.

A Diretiva Procedimentos de Asilo (Diretiva 2013/32/UE) abrange o acesso ao procedimento de asilo enquanto princípio básico e garantia, nomeadamente no artigo 3.º, relativo ao âmbito de aplicação da diretiva, sendo aplicável a todos os pedidos apresentados no território dos Estados-Membros, incluindo na fronteira, nas águas territoriais e nas zonas de trânsito, e no artigo 6.º, relativo à concessão de acesso ao procedimento por registo e à garantia de uma oportunidade efetiva de apresentação do pedido. O princípio da não repulsão, na aceção da Convenção de Genebra, de 28 de julho de 1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados 3 , com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Nova Iorque, de 31 de janeiro de 1967 4 («Convenção de 1951 e o seu Protocolo de 1967»), é confirmado na referida diretiva, devendo ser respeitado, em especial no caso de se abrirem exceções ao direito de permanência durante a análise do pedido ou ao aplicar os conceitos de país de origem seguro ou país terceiro seguro. Em 2016, a Comissão apresentou uma proposta que institui um procedimento comum de proteção internacional na União Europeia e que revoga a Diretiva 2013/32/UE 5 , a qual defende os mesmos princípios e garantias.

Embora as condições normais de entrada de nacionais de países terceiros no espaço Schengen estabelecidas no Código das Fronteiras Schengen incluam o requisito de que a pessoa não constitua uma ameaça para a saúde pública em nenhum dos Estados-Membros 6 , tal não prejudica os direitos dos refugiados e dos requerentes de proteção internacional, em especial no que se refere à não repulsão 7 . Em 16 de março de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho, em que apela a restrições temporárias aplicáveis às viagens não indispensáveis para a UE 8 tendo em conta a COVID-19, e, em 30 de junho de 2020, o Conselho adotou uma recomendação 9 relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, que prevê isenções a essas restrições temporárias para as pessoas que necessitam de proteção internacional ou que devem ser admitidas no território dos Estados‑Membros por outros motivos humanitários. As orientações da Comissão de 16 de abril de 2020 10 estabelecem que as medidas adotadas pelos Estados-Membros para conter e limitar a propagação da COVID-19 devem assentar em avaliações de risco e em pareceres científicos e devem ser proporcionadas. As restrições em matéria de asilo, regresso e reinstalação devem ser proporcionadas, aplicadas de forma não discriminatória e ter em conta o princípio da não repulsão e as obrigações decorrentes do direito internacional.

A UE deve apoiar que seja recordada a importância de assegurar que as restrições à circulação de pessoas no âmbito de ação do ACNUR para efeitos de proteção da saúde pública não sejam discriminatórias, estejam previstas na lei e sejam necessárias, razoáveis tendo em conta as circunstâncias e compatíveis com o direito internacional, e deve acolher favoravelmente o recurso a alternativas à detenção. A detenção e as restrições à livre circulação são abrangidas pela Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional 11 (Diretiva Condições de Acolhimento) — a que faz referência o artigo 26.º da Diretiva Procedimentos de Asilo, relativo à detenção —, nomeadamente o artigo 7.º, relativo à residência e à liberdade de circulação, e os artigos 8.º a 11.º, relativos à detenção. Antes de ordenarem a detenção dos requerentes de asilo, os Estados-Membros têm a obrigação de primeiro ponderar o recurso a medidas alternativas menos coercivas. O artigo 8.º, n.º 3, alínea e), da referida diretiva prevê a possibilidade de detenção quando a proteção da segurança nacional ou da ordem pública o exigirem.

A UE deve apoiar, em consonância com as suas regras em vigor, que os Estados garantam às pessoas no âmbito de ação do ACNUR um acesso fiável e seguro aos serviços básicos de saúde e ao apoio psicossocial. No que diz respeito às condições de acolhimento, os Estados‑Membros podem tirar partido da possibilidade de, ao abrigo da Diretiva Condições de Acolhimento (Diretiva 2013/33/UE), estabelecer excecionalmente, em casos devidamente justificados e por um período razoável tão curto quanto possível, modalidades relativas às condições materiais de acolhimento diferentes das normalmente exigidas. Essas modalidades devem, em todo o caso, cobrir as necessidades básicas, incluindo os cuidados de saúde, para os quais estão previstas regras pormenorizadas no artigo 19.º da Diretiva Condições de Acolhimento.

No que respeita às soluções duradouras e em consonância com as regras e políticas da UE em vigor — em especial as diversas conclusões do Conselho Europeu 12 e do Conselho Justiça e Assuntos Internos, o Pacto em matéria de Migração e Asilo 13 , a Estratégia da UE sobre o regresso voluntário e a reintegração 14 , o Plano de ação sobre a integração e a inclusão para 2021-2027 15 e a proposta de regulamento que institui o Quadro de Reinstalação da União 16 -, a UE deve apoiar a expressão de preocupação com o impacto da COVID-19 na procura de soluções duradouras, sublinhando importância destas últimas e apelando a um maior empenhamento a) na promoção de condições favoráveis nos países de origem, nomeadamente esforços destinados a combater as causas profundas e pôr em prática o repatriamento voluntário dos refugiados, b) no apoio à reinstalação, c) na facilitação do acesso a vias complementares, incluindo o reagrupamento familiar, oportunidades no mercado de trabalho e oportunidades de estudo, em conformidade com o direito nacional e d) na facilitação da autossuficiência e na criação de oportunidades de integração.

No que diz respeito às questões ainda pendentes, a UE deve:

1. Apoiar a inclusão dos sobreviventes de violência sexual e de género entre as «pessoas no âmbito de ação do ACNUR» ao incentivar os Estados a promoverem a disponibilidade de cuidados de saúde mental e apoio psicossocial de emergência a essas pessoas e ao encorajar o reforço dessas medidas, nomeadamente através do apoio internacional (DO6).

Tal como referido na Estratégia da UE para a Igualdade de Género 2020-2025, a União Europeia fará tudo o que estiver ao seu alcance para prevenir e combater a violência de género, apoiar e proteger as vítimas e responsabilizar os autores.

A disposição operacional 6 (DO6) não cria uma obrigação jurídica, apenas incentivando os Estados-Membros a incluírem a saúde mental e o bem-estar psicossocial na sua resposta à pandemia, promovendo a disponibilidade de cuidados de saúde mental e de apoio psicossocial de emergência às pessoas no âmbito de ação do ACNUR. Os Estados‑Membros já são obrigados a assegurar aos requerentes de proteção internacional o tratamento básico de doenças e distúrbios mentais graves ao abrigo da Diretiva Condições de Acolhimento, bem como a ter em conta as preocupações específicas relacionadas com o género e a idade. De acordo com a Diretiva Condições de Asilo, o acesso aos cuidados de saúde, incluindo cuidados de saúde física e mental, deve ser assegurado aos beneficiários de proteção internacional. Tal inclui o tratamento de distúrbios mentais, quando necessário, dos beneficiários de proteção internacional que tenham necessidades especiais, tais como pessoas que tenham sido vítimas de tortura, violação ou outras formas graves de violência psicológica, física ou sexual.

2. Apoiar a inclusão dos serviços de saúde sexual e reprodutiva, bem como das vacinas, nas necessidades humanitárias das pessoas no âmbito de ação do ACNUR e das suas comunidades de acolhimento, que a conclusão convida os Estados a avaliar e tratar como componentes da resposta humanitária em situações de emergência de saúde pública (novo DO13).

Uma vez que a posição proposta pela UE (no ponto 1) é a de que os sobreviventes de violência sexual e de género devem ser considerados «pessoas no âmbito de ação do ACNUR», as necessidades de proteção destas pessoas também incluem o apoio através de serviços de saúde sexual e reprodutiva.

A saúde é um setor fundamental da ajuda humanitária. Desde o início da pandemia de COVID-19, a Equipa Europa, que combina recursos da UE, dos seus Estados-Membros e das instituições financeiras europeias, tem prestado ajuda financeira, a fim de atenuar as consequências socioeconómicas da pandemia. Uma das prioridades da União Europeia é garantir o acesso a vacinas contra a COVID-19 seguras e a preços acessíveis em todo o mundo, nomeadamente nos países de rendimento baixo e médio, principalmente através da COVAX.

3. Apoiar uma referência explícita à prestação de serviços de saúde sexual e reprodutiva às pessoas no âmbito de ação do ACNUR como forma de promover a igualdade de género e o empoderamento das mulheres em todas as etapas da resposta a emergências de saúde pública (DO14).

Nem a Diretiva Condições de Acolhimento (artigo 19.º), nem a Diretiva Condições de Asilo (artigo 30.º), nem a proposta de reformulação da Diretiva de 2016 17 (artigo 18.º) preveem explicitamente a prestação de serviços de saúde sexual e reprodutiva. As referidas diretivas determinam que os Estados-Membros devem assegurar os cuidados de saúde necessários, que devem incluir, pelo menos, os cuidados de urgência e o tratamento básico de doenças e de distúrbios mentais graves, e prestar cuidados médicos ou outro tipo de assistência necessária aos requerentes com necessidades de acolhimento especiais, incluindo assistência psicológica adequada, se necessário. Por conseguinte, é conveniente definir a posição da UE sobre esta questão.

4. Rejeitar qualquer proposta incluída no ponto DO7terAlt destinada a incluir na conclusão um apelo aos Estados no sentido de não recorrerem a medidas coercivas unilaterais suscetíveis de afetar negativamente a capacidade dos países de acolhimento para proteger os refugiados e limitar o espaço humanitário.

As medidas restritivas (sanções) constituem um instrumento essencial da política externa e de segurança comum da UE (PESC), através do qual a UE pode intervir, quando necessário, para prevenir conflitos ou responder a crises emergentes ou em curso.

Em todo o caso, é conveniente definir a posição a tomar em nome da União no Comité Executivo, uma vez que a conclusão prevista pode afetar as regras comuns constantes da Diretiva Condições de Acolhimento e da Diretiva Procedimentos de Asilo, tal como ilustrado acima.

4.Base jurídica

4.1.Base jurídica processual

4.1.1.Princípios

O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a adoção de decisões «em que se definam as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo».

O artigo 218.º, n.º 9, do TFUE aplica-se independentemente de a União ser membro da instância ou parte no acordo em causa 18 .

A noção de «atos que produzam efeitos jurídicos» engloba os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas do direito internacional que regem a instância em questão. Engloba ainda instrumentos que não têm efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que «tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União» 19 .

4.1.2.Aplicação ao caso em apreço

O Comité Executivo é um organismo criado por um acordo, a saber, a Resolução do Conselho Económico e Social das Nações Unidas, de 30 de abril de 1958, sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

A conclusão que o Comité Executivo é chamado a adotar constitui um ato que produz efeitos jurídicos. Embora não sejam juridicamente vinculativas, as conclusões do Comité Executivo contribuem para a interpretação e o desenvolvimento de normas internacionais em matéria de proteção dos refugiados. Desempenham também um papel importante para determinar como são interpretados e aplicados a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967. O Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) utiliza as conclusões do Comité Executivo no exercício do seu dever de vigilância da aplicação das disposições da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, que os Estados Partes devem facilitar, em conformidade com o artigo 35.º da Convenção de 1951. As conclusões do Comité Executivo desempenham um papel no desenvolvimento do regime internacional de proteção dos refugiados de uma forma que complementa e reforça a Convenção de 1951 e o seu Protocolo de 1967, aos quais os Estados Partes estão vinculados 20 e que a Assembleia Geral das Nações Unidas acolheu favoravelmente 21 . Essas conclusões refletem uma regra do direito internacional consuetudinário já estabelecida ou conduzem à elaboração de legislação. Os tribunais nacionais e internacionais, incluindo o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, conferem-lhes por vezes um peso considerável 22 .

O artigo 18.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia garante o direito de asilo, no respeito das regras da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967. O direito derivado da UE baseia-se na Convenção de 1951 e no seu Protocolo de 1967.

O Sistema Europeu Comum de Asilo baseia-se na aplicação integral e inclusiva da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, confirmando o princípio da não repulsão (ver considerando 3 da Diretiva Condições de Asilo, da Diretiva Condições de Acolhimento e da Diretiva Procedimentos de Asilo).

A Diretiva Condições de Asilo estabelece normas relativas à configuração e ao conteúdo do estatuto de refugiado, a fim de auxiliar as instâncias nacionais competentes dos Estados-Membros na aplicação da Convenção de 1951 (considerando 23). Estabelece igualmente normas relativas à configuração e ao conteúdo do estatuto de proteção subsidiária, que completa e suplementa a proteção dos refugiados consagrada na Convenção de 1951 (considerando 33, ver também considerando 25 da Diretiva Procedimentos de Asilo). Por último, a sua aplicação deve ser objeto de avaliação, em especial no que diz respeito à evolução das obrigações internacionais dos Estados-Membros em matéria de não repulsão (considerando 48).

Nos termos da Diretiva Condições de Acolhimento (considerando 15), a detenção de requerentes deverá ser aplicada de acordo com o princípio subjacente segundo o qual as pessoas não devem ser detidas apenas com fundamento no facto de solicitarem proteção internacional, em especial, em conformidade com as obrigações jurídicas internacionais dos Estados-Membros e com o artigo 31.º da Convenção de 1951.

Estas considerações são suscetíveis de serem aplicadas à conclusão prevista. A conclusão prevista prevê normas e práticas dos Estados acordadas em matéria de concessão de acesso a procedimentos de asilo, restrições à entrada e circulação de pessoas de interesse para o ACNUR e prestação de cuidados de saúde no contexto de uma emergência sanitária, com base na experiência da pandemia de COVID-19. Desenvolve o regime internacional de proteção dos refugiados reconhecendo a importância de respeitar os princípios do direito internacional em matéria de refugiados no contexto de uma emergência sanitária, em especial o princípio da não repulsão, aplicando restrições à entrada e outras medidas destinadas a limitar a entrada nas fronteiras relacionadas com emergências de saúde pública, respeitando o direito de requerer e beneficiar de asilo e o princípio da não repulsão, aplicando restrições à circulação de pessoas no âmbito de ação do ACNUR para efeitos de proteção da saúde pública que sejam não discriminatórias, e apenas se estiverem previstas na lei e forem necessárias e razoáveis tendo em conta as circunstâncias, garantindo a prestação de cuidados de saúde a pessoas no âmbito de ação do ACNUR no contexto de uma emergência sanitária e acolhendo favoravelmente as medidas de adaptação destinadas a assegurar a continuidade do acesso e do funcionamento dos procedimentos de asilo e de determinação da apatridia. Os aspetos referidos acima são regulamentados pelo direito da UE, que deve ser aplicado em conformidade com a Convenção de 1951 e o Protocolo de 31 de janeiro de 1967. Neste sentido, a conclusão prevista é suscetível de influenciar de forma determinante o conteúdo e a aplicação da legislação da UE.

O ato previsto não completa nem altera o quadro institucional do acordo.

Por conseguinte, a base jurídica processual da decisão proposta é o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.

4.2.Base jurídica material

4.2.1.Princípios

A base jurídica material de uma decisão ao abrigo do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende principalmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é adotada uma posição em nome da União. Se o ato previsto tiver duas finalidades ou duas componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal e a outra como apenas acessória, a decisão a adotar ao abrigo do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE deve assentar numa única base jurídica material, a saber, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante.

4.2.2.Aplicação ao caso em apreço

O objetivo principal e o conteúdo da decisão proposta estão relacionados com a política comum da União em matéria de asilo.

Por conseguinte, a base jurídica material da decisão proposta é o artigo 78.º, n.º 2, do TFUE.

4.3.Conclusão

A base jurídica da decisão proposta deve ser o artigo 78.º, n.º 2, do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.

2021/0306 (NLE)

Proposta de

DECISÃO DO CONSELHO

relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, na 72.ª sessão do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados no que diz respeito à adoção da conclusão sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 78.º, n.º 2, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1)A Resolução sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (a seguir designado por «ACNUR») foi adotada pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas pela Resolução de 30 de abril de 1958.

(2)Nos termos da referida resolução, o Comité Executivo do Programa do Alto‑Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados atua como órgão consultivo no que diz respeito às normas e às políticas em matéria de proteção internacional dos refugiados.

(3)O Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, durante a sua 72.ª sessão, a realizar entre 4 e 8 de outubro de 2021, deverá adotar uma conclusão sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública.

(4)Esta conclusão está a ser elaborada numa série de sessões à porta fechada pelos membros do Comité Executivo e por organizações intergovernamentais que, na qualidade de observadores, foram convidadas a participar nas referidas sessões, em cooperação com peritos do ACNUR. A União Europeia, na qualidade de observador, não tem direito de voto, mas tem o direito a usar da palavra nas sessões públicas do Comité Executivo e é convidada a participar nas sessões à porta fechada do Comité Executivo sobre questões em matéria de asilo e refugiados no âmbito das suas competências.

(5)É conveniente definir a posição a tomar, em nome da União, no Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, uma vez que a conclusão prevista é suscetível de influenciar de forma determinante o conteúdo do direito da União.

(6)A União deve apoiar a adoção da conclusão prevista sobre a proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública.

(7)A União deve apoiar a manutenção dos princípios do direito internacional em matéria de refugiados, em especial o princípio da não repulsão e o direito de requerer e de beneficiar de asilo, no contexto de uma emergência sanitária e deve apoiar que as restrições à circulação sejam não discriminatórias, estejam previstas na lei e sejam necessárias, razoáveis tendo em conta as circunstâncias e compatíveis com o direito internacional.

(8)A União também deve apoiar que as restrições à entrada e outras medidas tomadas para limitar a entrada nas fronteiras relacionadas com situações de emergência de saúde pública sejam temporárias, não discriminatórias, necessárias, proporcionadas e razoáveis tendo em conta as circunstâncias e sejam aplicadas de forma a salvaguardar a saúde pública, assegurando simultaneamente o respeito do direito de requerer e de beneficiar de asilo, bem como do princípio da não repulsão, e cumprindo as obrigações aplicáveis por força do direito internacional, incluindo o direito internacional em matéria de refugiados.

(9)As «pessoas no âmbito de ação do ACNUR» incluem os refugiados, os requerentes de asilo, os refugiados repatriados, os apátridas e as pessoas deslocadas internamente. A União deve apoiar a inclusão dos sobreviventes de violência sexual e de género entre as «pessoas no âmbito de ação do ACNUR» ao incentivar os Estados a terem em conta a saúde mental e o apoio psicossocial nas respetivas respostas à pandemia, promovendo a disponibilidade de cuidados de saúde mental e apoio psicossocial de emergência para essas pessoas e encorajando o reforço dessas medidas, nomeadamente através do apoio internacional.

(10)A União deve apoiar a inclusão dos serviços de saúde sexual e reprodutiva, bem como das vacinas, nas necessidades humanitárias das pessoas no âmbito de ação do ACNUR e das suas comunidades de acolhimento, devendo os Estados avaliá-los e tratá-los como componentes da resposta humanitária em situações de emergência de saúde pública.

(11)A União deve apoiar a inclusão dos serviços de saúde sexual e reprodutiva como complemento da prestação de serviços básicos de saúde e de apoio psicossocial às pessoas no âmbito de ação do ACNUR unicamente em resposta a uma emergência de saúde pública.

(12)A União deve rejeitar qualquer proposta relacionada com o recurso a medidas coercivas unilaterais.

(13)A posição da União deve ser expressa pelos Estados-Membros da União que são membros do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, agindo conjuntamente.

(14)[Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º desse protocolo, a Irlanda não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.] OU [Nos termos do artigo 3.° do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Irlanda notificou a sua intenção de participar na adoção e aplicação da presente decisão.]

(15) Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação,

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.º

A posição a tomar, em nome da União, na 72.ª sessão do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados no que diz respeito à adoção da conclusão sobre proteção internacional e soluções duradouras no contexto de uma emergência de saúde pública baseia-se no projeto de conclusões do Comité Executivo que acompanha a presente decisão.

Artigo 2.º

Caso sejam apresentadas novas propostas relativas à matéria constante do anexo sobre as quais ainda não exista uma posição da União, na 72.ª sessão do Comité Executivo ou antes desta, a posição da União deve ser especificada através da coordenação da União antes de o Comité Executivo adotar a conclusão. Nesses casos, a posição da União deve estar em conformidade com as políticas e a legislação da União em vigor.

Artigo 3.º

A posição referida no artigo 1.º deve ser expressa pelos Estados-Membros da União que são membros do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e que participam na sua 72.ª sessão, agindo conjuntamente.

Artigo 4.º

Os destinatários da presente decisão são os Estados-Membros.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

(1) Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, JO L 180 de 29.6.2013, p. 60.

(2) Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, JO L 337 de 20.12.2011, p. 9.

(3) A Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, 189 UNTS 137, entrou em vigor em 22 de abril de 1954.

(4) O Protocolo de 1967 da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, 606 UNTS 267, entrou em vigor em 4 de outubro de 1967.

(5) COM(2016) 467 final, alterada pela proposta COM(2020) 611 final 2016/0224(COD), Bruxelas, 23.9.2020.

(6) Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), JO L 77 de 23.3.2016, p. 1, artigo 6.º.

(7) Código das Fronteiras Schengen, artigo 3.º.

(8) COM (2020) 115 final

(9) Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho, de 30 de junho de 2020, relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, ST/9208/2020/INIT, JO L 208I de 1.7.2020, p. 1.

(10) COVID-19: Orientações sobre a aplicação das disposições pertinentes da UE em matéria de procedimentos de asilo e de regresso e sobre a reinstalação, Bruxelas, 16.4.2020, C(2020) 2516 final.

(11) Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (reformulação), JO L 180 de 29.6.2013, p. 96.

(12) Por exemplo, as conclusões do Conselho Europeu de 24 de junho de 2021.

(13) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre um novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, COM(2020) 609 final.

(14) COM(2021) 120 final.

(15) COM(2020) 758 final.

(16) COM(2016) 468 final.

(17)

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (reformulação), COM(2016) 465 final — 2016/0222 (COD).

(18) Processo C-399/12, Alemanha/Conselho (OIV), ECLI:EU:C:2014:2258, n.º 64.

(19) Processo C-399/12, Alemanha/Conselho (OIV), ECLI:EU:C:2014:2258, n.os 61-64.

(20) Ponto 7 da Declaração dos Estados Partes na Convenção de 1951 e/ou no seu Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados de 13 de dezembro de 2001.

(21) Resolução A/RES/57/187, n.º 4, de 18 de dezembro de 2001.

(22) Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (Grande Secção), 29 de janeiro de 2008, Saadi/Reino Unido (pedido n.º 13229/03).

DO2. Encoraja os Estados a envidarem esforços no sentido de uma maior inclusão nos serviços de saúde das pessoas no âmbito de ação do ACNUR; e apela a um maior apoio aos Estados que lhes permita desenvolver e expandir a capacidade dos sistemas de saúde, a fim de satisfazer as necessidades das pessoas no âmbito de ação do ACNUR, bem como das comunidades que as acolhem;

DO3. Encoraja os Estados a assegurarem que a apatridia ou a falta de documentos a ela associada não impeçam o acesso dos apátridas aos serviços e às instalações de cuidados de saúde;

DO4. Acolhe favoravelmente e insta à adoção de mais medidas eficazes destinadas a prevenir a propagação de infeções e gerir os riscos sanitários das pessoas no âmbito de ação do ACNUR, incluindo as que vivem em acampamentos, abrigos coletivos e outras instalações; e, em matéria de alojamento, medidas preventivas e tratamento, se necessário, bem como acesso a água potável e saneamento, em condições de higiene coerentes com as normas pertinentes;

DO5. Encoraja a adoção de medidas destinadas a identificar e fazer face às necessidades e barreiras sanitárias específicas no contexto de emergências de saúde pública, bem como a promoção das prioridades e capacidades das crianças, das mulheres, das adolescentes, dos idosos, das pessoas com deficiência e das pessoas com problemas de saúde crónicos;

DO5bis. Encoraja o ACNUR e os seus parceiros a manterem um nível adequado de capacidades, de modo a apoiar as respostas sanitárias, nomeadamente através dos serviços nacionais, em benefício das pessoas no âmbito de ação do ACNUR e das populações de acolhimento durante a preparação, o planeamento e a resposta a emergências de saúde pública;

DO6. Encoraja os Estados e o ACNUR a terem em conta a saúde mental e o bem-estar psicossocial na sua resposta à pandemia promovendo a disponibilidade de cuidados de saúde mental e de apoio psicossocial de emergência para as pessoas no âmbito de ação do ACNUR, [incluindo os sobreviventes da violência sexual e de género,] bem como para as comunidades de acolhimento; e encoraja o reforço dessas medidas, nomeadamente através do apoio internacional;

OP6bis. Encoraja o ACNUR e os seus parceiros a continuarem a assegurar que as experiências e os ensinamentos retirados da pandemia de COVID-19, bem como de outras emergências de saúde pública, sirvam de base e reforcem o planeamento, a preparação e as respostas a essas emergências, nomeadamente no que diz respeito à saúde mental e ao apoio psicossocial;

Cooperação internacional e partilha de encargos e responsabilidades

DO7. Aprecia a hospitalidade contínua e as respostas inclusivas em matéria de saúde pública oferecidas aos refugiados pelos países de acolhimento, bem como a generosidade dos doadores na resposta às necessidades de proteção das pessoas no âmbito de ação do ACNUR durante a pandemia de COVID-19; sublinha o caráter fundamental da cooperação internacional para a proteção dos refugiados e para um sistema de soluções duradouras, e reitera o seu empenho na solidariedade internacional e na partilha equitativa de encargos e responsabilidades;

DO7bis. Insta os Estados e os outros parceiros a apoiarem urgentemente o financiamento e a distribuição equitativa de instrumentos de diagnóstico, terapias e vacinas seguros e eficazes e a continuarem a explorar mecanismos de financiamento inovadores destinados a garantir um acesso acessível, atempado, equitativo e universal, e a distribuição justa de vacinas contra a COVID-19 para todos, incluindo as pessoas no âmbito de ação do ACNUR e as comunidades de acolhimento;

A REJEITAR PELA UE: [DO7terAlt: Insta veementemente todos os Estados a absterem‑se de tomar medidas coercivas unilaterais suscetíveis de afetar negativamente a capacidade dos países de acolhimento para proteger os refugiados e de limitar o espaço humanitário, em especial durante a pandemia em curso, durante a qual o acesso atempado e equitativo a uma vacina eficaz e a preços acessíveis contra a COVID-19 é indispensável para proteger as populações de refugiados e as comunidades de acolhimento contra a propagação do vírus.]

Limitações à entrada e à circulação e ao acesso ao asilo 4

DO8. Acolhe favoravelmente as medidas tomadas pelos Estados no sentido de assegurar que as medidas destinadas a limitar a entrada nas fronteiras relacionadas com situações de emergência de saúde pública sejam temporárias, não discriminatórias, necessárias, proporcionadas e razoáveis tendo em conta as circunstâncias e sejam aplicadas de forma a salvaguardar a saúde pública, respeitando simultaneamente o direito de requerer e beneficiar de asilo, bem como o princípio da não repulsão, e cumprindo as obrigações aplicáveis por força do direito internacional, incluindo o direito internacional em matéria de refugiados;

DO9. Acolhe favoravelmente as medidas de adaptação tomadas pelos Estados e pelo ACNUR para assegurar a continuidade do acesso e do funcionamento dos procedimentos de asilo e de determinação da apatridia, do registo e da emissão de documentos, bem como outros processos relevantes para as pessoas no âmbito de ação do ACNUR, incluindo a utilização de tecnologias para realizar entrevistas à distância e a prorrogação dos prazos para o registo de nascimento e de validade dos documentos de nacionalidade e residência, e encoraja os outros Estados, o ACNUR e os parceiros a continuarem a apoiar os Estados neste domínio, conforme necessário;

DO10. Assinala a importância de assegurar que as eventuais restrições à circulação de pessoas no âmbito de ação do ACNUR para efeitos de proteção da saúde pública não sejam discriminatórias, estejam previstas na lei e sejam necessárias, razoáveis tendo em conta as circunstâncias e compatíveis com o direito internacional, e acolhe favoravelmente o recurso a alternativas à detenção que garantam o cumprimento das medidas de saúde pública;

DO11. Destaca a necessidade de respeitar plenamente os direitos humanos e salienta que não deve ser aceite qualquer forma de discriminação, racismo e xenofobia na resposta à pandemia;

Abordar os impactos mais vastos das emergências de saúde pública

Nova DO12. Manifesta preocupação com os múltiplos impactos da COVID-19 nas pessoas no âmbito de ação do ACNUR, bem como nas suas comunidades de acolhimento, nomeadamente o aumento da pobreza e a profunda perturbação da educação, o aumento da insegurança alimentar, as escassas oportunidades de subsistência e o aumento da violência sexual e de género;

Nova DO13. Insta os Estados-Membros, em cooperação com o ACNUR, e com o apoio de outras partes interessadas, a assegurarem que as necessidades humanitárias das pessoas no âmbito de ação do ACNUR e as suas comunidades de acolhimento, nomeadamente em termos de água potável, alimentos e nutrição, alojamento, educação, meios de subsistência, energia, saúde, [incluindo a saúde sexual e reprodutiva] [prestação de cuidados] [incluindo vacinas] e outras necessidades de proteção, são tratadas como componentes da resposta humanitária em emergências de saúde pública, nomeadamente através da disponibilização atempada de recursos adequados, assegurando simultaneamente que os seus esforços de colaboração respeitam plenamente os princípios humanitários;

Nova DO14. Acolhe favoravelmente e insta os Estados, o ACNUR e outras partes interessadas a promover a igualdade de género e o empoderamento das mulheres em todas as fases da resposta a emergências de saúde pública, e, neste contexto, exorta os Estados‑Membros, em cooperação com o ACNUR e com o apoio de outras partes interessadas, a assegurarem um acesso fiável e seguro das pessoas no âmbito de ação do ACNUR [a serviços de saúde sexual e reprodutiva, bem como] aos serviços de saúde básicos e a apoio psicossocial desde o início das emergências, reconhecendo simultaneamente que os serviços pertinentes são importantes para satisfazer eficazmente as necessidades das mulheres, das adolescentes e das crianças e para protegê-las da mortalidade e da morbilidade que surgem em emergências humanitárias;