COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 16.12.2021
COM(2021) 815 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
relativo à execução do quadro comum de acompanhamento e avaliação, incluindo uma avaliação do desempenho da política agrícola comum 2014-2020
{SWD(2021) 387 final}
1.Introdução
O presente relatório resume o desempenho da política agrícola comum (PAC) durante o período 2014-2020. Por coincidir com a aprovação da PAC para o período 2023-2027 1 , o relatório constituirá a base para a avaliação dos planos estratégicos da PAC. Contribuirá também para o debate sobre futuros desenvolvimentos políticos, nomeadamente sobre os desafios e ambições decorrentes do Pacto Ecológico . O relatório complementa o Relatório de 2018 sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA) ( COM/2018/790 final ).
O relatório, apoiado por um documento de trabalho dos serviços da Comissão com factos e números, baseia-se num conjunto de indicadores, avaliações e experiência adquirida no âmbito do QCAA.
2.Execução do quadro comum de acompanhamento e avaliação
1.1.Indicadores
Para acompanhar a execução da PAC a nível da UE e dos Estados-Membros utilizam-se indicadores, que estão na base da apreciação da responsabilização e eficiência das despesas da UE e apoiam as avaliações. O QCAA inclui mais de 200 indicadores e aproximadamente 900 subindicadores.
Desde 2018, a Comissão Europeia publica no seu portal de dados agroalimentares relativo aos Indicadores da PAC painéis de indicadores temáticos e de contexto com grafismo dinâmico e com acesso aos dados subjacentes.
Trata-se nomeadamente de dados sobre as realizações e os resultados constantes dos relatórios anuais sobre a execução da PAC (recolhidos pelos Estados-Membros) e de dados de supervisão do contexto em que a PAC funciona através de estatísticas (principalmente do Eurostat). A periodicidade dos dados varia consoante a fonte.
1.2.Avaliações
As avaliações são o principal instrumento para apreciar os resultados e impactos concretos da política 2 . Fornecem dados para a tomada de decisões e reforçam a transparência, a aprendizagem e a responsabilização. Entre 2014 e 2020, a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural realizou mais de 20 avaliações temáticas sobre vários aspetos da PAC . As avaliações basearam-se nos trabalhos preparatórios (estudos de apoio) levados a cabo por contratantes externos independentes, bem como na análise de várias consultas efetuadas às partes interessadas.
As avaliações intercalares dos Estados-Membros sobre os seus programas de desenvolvimento rural para 2014-2020 também forneceram informações exaustivas para a elaboração do presente relatório. As suas avaliações ex post, previstas em 2026, contribuirão para a avaliação contínua do desempenho da PAC.
1.3.Experiência adquirida no âmbito do QCAA
Em 2014, o QCAA deixou de se limitar ao desenvolvimento rural e passou a abranger, pela primeira vez, toda a política, o que permitiu destacar vários pontos fortes:
·em geral, os indicadores cobrem inteiramente os diferentes domínios de intervenção,
·foram elaborados novos indicadores (por exemplo, sobre indicações geográficas) na sequência de uma avaliação contínua das necessidades,
·a qualidade dos dados melhorou em resultado de uma maior automatização e interoperabilidade, da divulgação atempada e de novos painéis, incluindo funcionalidades de consulta e descarregamento.
No entanto, o QCAA também apresenta algumas deficiências, nem todas relacionadas com a PAC:
·os indicadores de impacto sobre a biodiversidade (por exemplo, o Índice de Aves Comuns de Zonas Agrícolas) e a água (por exemplo, a captação) estavam incompletos e eram de baixa qualidade devido à inexistência de fundamento jurídico para a recolha de dados ou ao recurso a inquéritos facultativos,
·dificuldade de utilizar os indicadores existentes para quantificar o impacto da PAC na atenuação das alterações climáticas e na adaptação às mesmas,
·frequência reduzida: para alguns indicadores, os dados só estão disponíveis a cada quatro a seis anos, existindo desfasamentos entre a recolha e a publicação,
·escassez de dados geográficos para determinados indicadores,
·informação insuficientemente estruturada e pormenorizada sobre as opções de execução dos Estados-Membros, a condicionalidade (utilização por hectare não disponível), as práticas ambientais e a iniciativa LEADER.
As avaliações basearam-se numa abordagem metodológica sólida e rigorosa que incluía análises quantitativas e qualitativas. Os Estados-Membros careciam de conhecimentos sobre como obter dados comprovativos para tornar a política mais orientada para os resultados. Contudo, só tinham sido fixadas metas quantitativas para as despesas de desenvolvimento rural. A maioria das avaliações não conseguiu quantificar a contribuição da PAC para os indicadores de impacto devido a uma série de elementos: limitações dos dados, tempo necessário até à concretização dos impactos, fatores externos e dificuldade em estabelecer uma causalidade.
3.Avaliação da PAC durante o período 2014-2020
1.4.Produção alimentar viável
Rendimento agrícola
Entre 2013 e 2019, o rendimento médio dos fatores 3 por trabalhador na UE aumentou 15 % em termos reais. Este aumento deveu-se principalmente aos ganhos significativos em termos de produtividade laboral, sobretudo em resultado da saída de mão-de-obra do setor agrícola.
No seu conjunto, a PAC ajudou a apoiar e a estabilizar os rendimentos agrícolas. As medidas de mercado ajudaram a limitar a volatilidade dos preços internos da maior parte dos produtos agrícolas e facilitaram a recuperação dos preços em setores afetados por uma crise do mercado. Desde 2014, a volatilidade dos preços na UE tem sido inferior aos preços de todos os produtos no mercado internacional (com exceção, nos últimos anos, da manteiga e do leite em pó desnatado). O apoio direto ao rendimento – que representa cerca de 25 % do rendimento dos fatores gerado na UE (média para o período entre 2014 e 2018) e abrange mais de 6 milhões de beneficiários (2019) – permitiu aos agricultores lidar melhor com a quebra de rendimentos provocada pela baixa dos preços agrícolas.
Os instrumentos de gestão dos riscos podem ajudar os agricultores a atenuar a quebra de rendimentos, mas a PAC desempenhou um papel modesto no incentivo aos agricultores para recorrerem a estes instrumentos.
Distribuição do apoio da PAC
Vinte por cento dos beneficiários da PAC recebem 80 % dos pagamentos diretos, o que suscitou dúvidas sobre a equidade da distribuição deste tipo de pagamentos. No entanto, esta proporção reflete essencialmente a distribuição (e, em alguns Estados-Membros, a concentração) da propriedade das terras. Os grandes beneficiários, são maioritariamente explorações agrícolas familiares com áreas entre 20 e 100 hectares e recebem mais de 7 500 EUR. Cerca de metade dos beneficiários são explorações agrícolas muito pequenas, com menos de cinco hectares.
A PAC 2014-2020 resultou numa redistribuição significativa dos pagamentos diretos a pequenos agricultores e a zonas sujeitas a condicionantes naturais. Entre 2017 e 2019, os pagamentos por hectare aos agricultores da categoria mais pequena (com menos de 8 000 EUR da produção-padrão) aumentaram 18 % em comparação com o período entre 2011 e 2013.
Os pagamentos diretos e o apoio ao desenvolvimento rural representam cerca de 50 % do rendimento dos agricultores nas zonas de montanha e o financiamento da PAC contribui para a viabilidade das explorações agrícolas nas zonas rurais mais remotas. Contudo, o elevado nível do apoio total ao rendimento nas zonas de montanha não compensa integralmente a disparidade de rendimento relativamente às zonas não montanhosas.
Uma análise do rendimento e da distribuição dos pagamentos diretos por rendimento mostra que é possível direcionar melhor o apoio para os mais carenciados. Em determinados casos, a política teve um efeito demasiado limitado na redução das disparidades entre as regiões de um Estado-Membro, na redução gradual dos pagamentos e na fixação de um limite máximo para os pagamentos por exploração agrícola. Em vários Estados-Membros, os pagamentos diretos recebidos pelas explorações agrícolas de menor dimensão continuam a ser inferiores ao rendimento médio nacional ou próximos deste Além disso, não ficou demonstrada a eficácia das atuais disposições relativas à concessão de apoio aos agricultores ativos.
Por vezes, as condições de trabalho precárias dos trabalhadores sazonais no setor da agricultura levaram a apelos para que os pagamentos da PAC sejam efetuados sob reserva do cumprimento da legislação em matéria de condições de trabalho. Apesar de ter diminuído, a disparidade entre o rendimento agrícola e o salário médio no conjunto da economia continua a ser considerável, o que prejudica a atratividade da atividade agrícola e reduz a renovação geracional.
Competitividade e produtividade
A PAC continuou a contribuir significativamente para a segurança alimentar através do aumento da produtividade e resiliência nos mercados comerciais.
Entre 2013 e 2019, a produtividade total dos fatores da agricultura na UE aumentou 6 % (UE‑27). A PAC contribui significativamente para o aumento da produtividade laboral (+24 % entre 2013 e 2020). Ao aumentar o montante relativo de capital disponível para as explorações agrícolas e, desta forma, estimular a sua competitividade, o apoio aos investimentos agrícolas teve um efeito positivo indireto no rendimento agrícola.
A PAC também contribuiu para a melhoria da organização da cadeia de abastecimento, tendo o número de organizações de produtores e associações de organizações de produtores reconhecidas em 2020 aumentado 7 % face a 2016 e a parte da produção de frutos e produtos hortícolas comercializados por estas organizações aumentado de 2,3 pontos percentuais entre 2014 e 2019 (para 45,6 %).
Em 2019, a UE foi responsável por 18 % das exportações agroalimentares a nível mundial. Fatores externos (nomeadamente o embargo russo à importação de produtos da UE) enfraqueceram em certa medida a competitividade do setor agrícola da UE na maior parte dos anos entre 2014 e 2020, mas o comércio agroalimentar da UE deu provas de uma forte resiliência. Desde 2018, a competitividade da UE melhorou ligeiramente, verificando-se um aumento de um ponto percentual na quota europeia das exportações mundiais.
A vasta maioria das exportações da UE é composta por produtos de elevado valor acrescentado, assente na garantia de qualidade e reputação dos produtos certificados pelos sistemas de qualidade da UE, o que representa uma vantagem económica evidente para os produtores em termos de comercialização e aumento das vendas. O apoio a programas de promoção permitiu chamar a atenção para os produtos da UE e aumentar a sua notoriedade, especialmente nos mercados com maior potencial de crescimento. As políticas setoriais também foram eficazes na promoção da competitividade, tendo a política vitivinícola da UE desempenhado um papel fundamental na reorientação do setor, que deu prioridade à competitividade e qualidade em detrimento da quantidade.
Concorrência leal e abertura
Entre 2014 e 2020, verificou-se uma crescente abertura do mercado da UE. As importações agroalimentares aumentaram e o mercado da UE continuou a ser o principal importador de países menos desenvolvidos.
As normas de comercialização revelaram-se eficazes na criação de condições de concorrência equitativas para os produtores de produtos agrícolas.
As regras em matéria de auxílios estatais para o setor agrícola contribuíram para assegurar que os efeitos positivos dos mesmos nos beneficiários, e sobretudo nas políticas públicas em causa, compensavam os efeitos negativos na concorrência e no comércio. Salvo raras exceções, os efeitos do apoio associado voluntário nas decisões dos agricultores e na produção agrícola não provocaram distorções da concorrência.
Qualidade e rotulagem
A PAC ajudou a abastecer o mercado da UE com produtos normalizados com garantia da qualidade, proporcionando aos consumidores uma boa relação qualidade/preço. Em 2017, o valor total estimado das vendas de produtos no âmbito de sistemas de indicações geográficas ou de especialidades tradicionais garantidas ascendeu a 77 mil milhões de EUR na UE‑28, representando 7 % do total das vendas de produtos alimentares e bebidas.
As medidas da PAC revelaram-se eficazes enquanto fonte de informação útil e transparente aos consumidores sobre as marcas de qualidade ou biológicas, bem como sobre a origem dos produtos agrícolas. Contudo, é possível melhorar o conhecimento por parte dos consumidores das regras de rotulagem e dos sistemas de qualidade da UE e tornar as normas de comercialização mais coerentes com a evolução das preocupações do público em matéria de saúde, nutrição, ambiente e clima.
1.5.Gestão sustentável dos recursos naturais e ações climáticas
Gestão sustentável dos recursos naturais
A PAC proporciona uma ampla «proteção de base» do ambiente graças à condicionalidade obrigatória (em 84 % das terras agrícolas da UE em 2019) e às obrigações de ecologização (80 %, face a 76 % em 2015). Prevê igualmente o estabelecimento de compromissos mais específicos, mas voluntários, no âmbito do desenvolvimento rural (12-15 % para medidas agroambientais e climáticas e 3-5 % para a agricultura biológica) 4 . Os apoios ao rendimento e às zonas com desvantagens naturais no âmbito da PAC contribuem para evitar o abandono das terras, retardam a intensificação e especialização dos sistemas agrícolas, mantêm a diversificação das culturas e preservam os prados permanentes 5 .
Todas as explorações agrícolas recebem pagamentos de base, independentemente do grau de utilização dos fatores de produção. Por conseguinte, estes pagamentos são frequentemente vistos como incompatíveis com a gestão sustentável dos recursos naturais. Os factos nem sempre confirmam esta perceção. Ao dissociar os subsídios da produção e subordiná-los ao cumprimento das práticas ambientais e climáticas correntes, os pagamentos de base não constituem um incentivo ao aumento da intensidade de produção. Prova disso é o nível de pagamentos diretos por hectare recebidos por 10 % das explorações agrícolas de produção mais intensiva, que diminuiu de 12 %, passando para 451 EUR por hectare (entre 2017 e 2019), em comparação com o nível anterior à reforma da PAC de 2011 a 2013. Em contrapartida, os pagamentos diretos registaram um aumento de 23 % para 10 % dos agricultores da UE de produção mais extensiva, passando para 154 EUR por hectare. No montante de 1 900 EUR, os pagamentos diretos por trabalhador nas explorações agrícolas de produção mais intensivas são quase 78 % inferiores aos das explorações agrícolas mais extensivas (7 700 EUR).
O mecanismo de condicionalidade obrigatória subordina os pagamentos da PAC ao respeito de um conjunto de regras de base decorrentes da legislação ambiental (e outra) da UE e de boas práticas agroambientais estabelecidas no âmbito da PAC. Consequentemente, a PAC ajuda a aplicar a legislação atualmente em vigor em matéria de ambiente, com notável exceção no que diz respeito aos solos, uma vez que estes não são abrangidos pela legislação específica da UE.
O novo regime de ecologização introduzido pela reforma da PAC de 2013 procurou dar resposta a esta questão com um incentivo adicional, associando 30 % do apoio direto a práticas conducentes a uma gestão sustentável dos recursos naturais. A «ecologização» foi útil para prevenir novos danos ambientais, mas o incentivo à mudança das práticas agrícolas (em especial a obrigação de diversificar as culturas ou de conservar superfícies de interesse ecológico) não foi relevante para todos os agricultores. Embora o regime de ecologização tivesse potencial para promover práticas a favor do ambiente e do clima, as escolhas dos Estados-Membros e dos agricultores não permitiram explorar plenamente esse potencial.
Devido à sua conceção adaptada e específica, as medidas voluntárias no âmbito do desenvolvimento rural foram as mais eficazes no incentivo à gestão sustentável dos recursos naturais. As opções de execução afetaram significativamente o impacto geral destas medidas. Além disso, a sua adoção pelos agricultores e silvicultores foi limitada, nomeadamente devido a condições de elegibilidade complexas e a prémios demasiado baixos para estimular a mudança, especialmente em determinadas áreas de produção. Os compromissos agroambientais e climáticos apoiaram práticas que limitam a perda de matéria orgânica dos solos, promovem a biodiversidade dos solos e reduzem a sua poluição (embora a redução das lavouras em terras aráveis tenha sido circunscrita a zonas específicas).
Em 2019, 8 % das terras agrícolas da UE eram utilizadas na agricultura biológica. Sessenta e seis por cento dessas terras são exploradas com o apoio da PAC. A agricultura biológica traz benefícios claros para a biodiversidade, o solo e a água, a atenuação das alterações climáticas e o bem-estar animal, reduzindo simultaneamente a utilização de pesticidas químicos e agentes antimicrobianos.
São vários os fatores externos que afetam o ambiente e é necessário tempo para ver os resultados das medidas. É pois muito difícil avaliar o impacto líquido da PAC durante o período 2014-2020 e, consequentemente, a relação causal entre as medidas aplicadas e os respetivos efeitos. A falta de indicadores relevantes dificulta ainda mais estimar a contribuição global da PAC para a biodiversidade e as paisagens (por exemplo, embora se tenha verificado um abrandamento do declínio do Índice de Aves Comuns de Zonas Agrícolas, não é claro em que medida a perda de biodiversidade pode ser atribuída à PAC). A PAC tem um enorme potencial para promover práticas que melhorem a qualidade dos solos e da água e reduzam a utilização de pesticidas e fertilizantes numa parte considerável das terras aráveis da UE. A contribuição significativa desta política para mudanças duradouras nas práticas dos agricultores através da promoção de culturas de cobertura e secundárias, bem como de culturas fixadoras de azoto, vem confirmar esta conclusão.
Alterações climáticas e emissões de gases com efeito de estufa
No âmbito da PAC que abrange o período 2014-2020, os Estados-Membros atribuíram um orçamento reduzido e baixa prioridade à atenuação das alterações climáticas e à adaptação às mesmas.
As emissões de gases com efeito de estufa da UE provenientes da agricultura diminuíram em mais de 20 % desde 1990, mas estagnaram desde 2010. Embora a redução das emissões totais na agricultura continue a ser essencial para alcançar os objetivos climáticos da UE, convém salientar o aumento significativo da eficiência da produção (ou seja, emissões mais baixas por unidade de produção): a produção agrícola aumentou 9 % desde 2010. Tal reforça a resiliência do setor e a segurança alimentar.
A PAC faz mais por reduzir as emissões resultantes da gestão dos solos agrícolas do que por reduzir as provenientes do setor agropecuário. No entanto, o debate sobre a redução destas últimas não pode ser resumido à redução do efetivo pecuário. Os ruminantes preservam as terras marginais, o que muitas vezes ajuda ao sequestro de carbono em sistemas de produção extensiva. A melhoria da gestão pecuária deve ser acompanhada de uma redução do consumo e de regimes alimentares mais sustentáveis a fim de diminuir efetivamente as emissões pecuárias, ao mesmo tempo que se reduz o risco de efeitos de fuga de carbono (como o aumento das importações de países que produzem com uma maior pegada climática).
A análise indica que as medidas para atenuar as alterações climáticas requerem principalmente sistemas de pastoreio extensivo, a otimização da alimentação, o tratamento do estrume, incluindo a digestão anaeróbia, e a manutenção das reservas de carbono através da preservação dos prados permanentes. A principal contribuição dos sistemas aráveis é prestar apoio a culturas fixadoras de azoto (por exemplo, superfícies de interesse ecológico ou apoio associado para culturas proteaginosas), gestão das terras para proteger e aumentar as reservas de carbono do solo, e alterações nas emissões de N2O provenientes do solo e do estrume. A proteção de solos com elevado teor de carbono em zonas onde se pratica uma agricultura extensiva é particularmente importante, uma vez que a PAC obteve menos reduções em prados intensivos ou explorações agrícolas aráveis. Significa isto que o sequestro de carbono é objeto de grande atenção.
Embora muito poucos programas de desenvolvimento rural se refiram explicitamente à adaptação às alterações climáticas, várias medidas da PAC contribuem para esse efeito. Os apoios que proporciona para a diversidade de culturas e sistemas agrícolas, para investir na adaptação a novas condições climáticas, para limitar a erosão do solo e aumentar a resiliência a inundações são extremamente importantes tendo em conta o número crescente de fenómenos extremos que afetam a agricultura.
Todavia, em geral, os Estados-Membros não utilizaram plenamente os instrumentos de adaptação disponibilizados pela PAC (por exemplo, a condicionalidade). Durante o período de programação, a percentagem de terras irrigadas na UE em que os agricultores passaram a utilizar sistemas de irrigação mais eficientes foi muito limitada. Também é possível envidar mais esforços no sentido de difundir conhecimentos e prestar aconselhamento aos agricultores sobre técnicas e práticas que melhorem o desempenho climático.
Globalmente, a PAC fornece um vasto leque de instrumentos para a gestão sustentável dos recursos naturais e a ação climática, mas os Estados-Membros não aproveitaram todas as oportunidades para melhorar a sustentabilidade ambiental da agricultura e para intensificar a ação climática. A PAC poderia ter sido mais eficaz através de uma abordagem mais estratégica, medidas e financiamento mais específicos, e se os beneficiários tivessem sido mais ambiciosos na aplicação em vez de minimizarem as alterações.
Ainda assim, a PAC gerou valor acrescentado na UE ao elevar os objetivos e fixar níveis mínimos de despesa para este objetivo geral.
1.6.Desenvolvimento territorial equilibrado
Renovação geracional
O declínio da mão-de-obra na agricultura da UE registou um abrandamento, passando de ‑3,8 % por ano entre 2005 e 2011 para -1,4 % por ano entre 2011 e 2019. O emprego atingiu 9,1 milhões de equivalentes a tempo inteiro no final de 2019. O envelhecimento da população agrícola é um dos maiores desafios que as zonas rurais da UE enfrentam, uma vez que apenas 11 % dos agricultores da UE têm menos de 40 anos (2016).
A PAC dinamizou a renovação geracional através do apoio à sustentabilidade económica dos empregos. Contudo, por si só, não é suficiente para eliminar as principais barreiras à entrada na agricultura, que são o acesso à terra e ao capital e a atratividade das condições de trabalho e de vida nas zonas rurais.
A PAC concede apoio financeiro aos jovens agricultores e garantias aos bancos. No entanto, o acesso ao crédito em si não liberta terrenos, e em certas regiões os preços dos terrenos são muito elevados. Além disso, em algumas regiões, o apoio ao rendimento da PAC pode ter retardado a transferência intergeracional de explorações agrícolas e a libertação de terrenos, uma vez que pode compensar as insuficiências dos sistemas nacionais de pensões. Outros fatores negativos – nomeadamente fatores socioculturais e desincentivos económicos mais amplos à agricultura e à vida nas zonas rurais – reduzem o impacto da PAC.
Repercussões da PAC nas zonas rurais
O apoio da PAC visa principalmente a agricultura, mas os dados mostram que há repercussões significativas na economia rural em geral, nomeadamente devido ao facto de impulsionar as despesas locais e promover a criação de postos de trabalho. O setor agroalimentar proporciona 40 milhões de empregos nas zonas rurais. Além disso, apesar da baixa percentagem de financiamento, o apoio da PAC pode ser fundamental para melhorar as infraestruturas, os serviços e a conectividade, especialmente em zonas remotas.
A PAC ajuda a abrandar a taxa de despovoamento e de abandono das terras na UE. Tem também um papel social, sendo que a distribuição do apoio da PAC é bastante inclusiva (metade dos beneficiários recebe menos de 1 250 EUR por ano). A agricultura e a PAC contribuem significativamente para reduzir a pobreza nas zonas rurais.
1.7.Transferência de conhecimentos e inovação
As medidas ligadas ao intercâmbio de conhecimentos, ao aconselhamento e à inovação adotadas no período 2014-2020 no âmbito da PAC registaram uma baixa taxa de programação (3,5 % da dotação para o desenvolvimento rural), atrasos na aplicação (também devido à sobrecarga administrativa 6 ) e, por conseguinte, uma despesa reduzida (com apenas 23 % dos montantes previstos utilizados após seis anos). As medidas abrangeram aproximadamente 10 % das explorações agrícolas e permitiram adquirir conhecimentos, em especial sobre a condicionalidade e sustentabilidade ambiental.
O nível de formação de base aumentou de 12 % em 2010 para 23 % em 2016, mas continua a ser demasiado baixo para dar resposta aos desafios a que os agricultores fazem frente para garantir a segurança alimentar e, ao mesmo tempo, reforçar a proteção ambiental e a ação climática.
Continuam a participar na formação os mesmos grupos de agricultores, o que significa que é difícil chegar à comunidade alargada e que é importante aumentar a aprendizagem entre pares. O aconselhamento agrícola é uma alavanca essencial para mudar as práticas agrícolas, mas a prestação de serviços de aconselhamento qualificados e imparciais continua a ser uma questão importante. É igualmente necessário atualizar os conhecimentos e competências dos consultores.
A Parceria Europeia de Inovação para a produtividade e sustentabilidade agrícolas (PEI‑AGRI) teve um impacto positivo graças à utilização do modelo de inovação interativo. Este modelo permite aproveitar da melhor forma os diferentes tipos de conhecimento (prático, científico, técnico e organizacional) e envolve os utilizadores dos resultados do projeto. Em setembro de 2021, a parceria tinha resultado em 2 085 grupos operacionais concluídos (ou seja, projetos locais de inovação interativos).
Há margem para utilizar os instrumentos da CAP de forma mais estratégica, encontrar mais sinergias e assentar em estruturas bem consolidadas para o intercâmbio de conhecimentos e aconselhamento em alguns Estados-Membros.
4.Rumo a uma PAC baseada no desempenho
1.8.Experiência adquirida para o próximo período da PAC, 2023-2027
Em 2021, o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a consenso sobre a conceção de uma nova PAC que retira muitos ensinamentos da política anterior desenvolvida de 2014-2020.
O clima e a biodiversidade figuram de forma proeminente entre os 10 objetivos específicos da nova PAC. É colocada uma nova tónica nos fatores ligados à alimentação, à saúde e ao bem-estar animal nos desafios dos sistemas alimentares. Para o próximo período, a política procura modernizar as práticas, facilitando o intercâmbio de conhecimentos, a inovação e a digitalização, que estão na base de todos os objetivos da PAC nas três vertentes da sustentabilidade (económica, ambiental e social).
No âmbito da nova PAC, cada Estado-Membro deve integrar todos os instrumentos num único plano (o plano estratégico da PAC) e fundamentá-los em elementos concretos. A nova PAC suprime em grande medida a abordagem universal do apoio direto. Os Estados‑Membros têm uma maior flexibilidade para conceber e combinar os instrumentos políticos. Para assegurar uma ação ambiental e climática suficiente, bem como a renovação e redistribuição geracional, uma parte do apoio a nível da UE é reservada a estas áreas específicas.
O Parlamento e o Conselho suprimiram certas limitações da política de 2014-2020 relativas à gestão sustentável dos recursos naturais e às emissões de gases com efeito de estufa. Reforçaram alguns aspetos dos requisitos básicos para os pagamentos da PAC, colmatando lacunas sobre a proteção das reservas de carbono, os elementos paisagísticos de grande diversidade e a proteção do solo. Existem mais possibilidades de ação voluntária com regimes ecológicos no âmbito dos pagamentos diretos, que se acrescentam ao instrumento de desenvolvimento rural de longa data, e com prémios mais flexíveis para estimular uma taxa de utilização numa escala suficiente. Estas alterações deveriam persuadir os agricultores a empenharem-se numa agricultura sustentável em vez de lhes indicar como o fazer. No entanto, o seu valor dependerá da qualidade das ações financiadas. Será igualmente importante reduzir a carga administrativa e simplificar os procedimentos para melhorar o alcance e a adoção. As fortes ligações à legislação da UE e a obrigação de os Estados‑Membros demonstrarem, nos seus planos nacionais, mais ambição do que no período anterior constituem salvaguardas adicionais.
A segurança alimentar continua a ser uma prioridade política. A fim de assegurar que os agricultores sejam capazes de produzir alimentos em toda a UE, o apoio direto continua a ser um instrumento relativamente eficiente para apoiar o rendimento agrícola num sistema orientado para o mercado. O Parlamento e o Conselho acordaram numa redistribuição obrigatória de 10 % dos pagamentos diretos dos Estados-Membros às explorações agrícolas mais pequenas. No entanto, a redução e a limitação de grandes montantes de apoio direto atribuídos ao mesmo beneficiário continuam a ficar ao critério dos Estados-Membros. Os critérios de elegibilidade aos pagamentos diretos são também bastante vastos.
Tendo em conta as avaliações e as crescentes preocupações da sociedade, o apoio da PAC estará, pela primeira vez, associado aos agricultores que respeitem os direitos sociais e laborais fundamentais dos trabalhadores agrícolas da UE.
Aumentar a atratividade das zonas rurais exige a integração desta política nas políticas nacionais. A política de renovação geracional na agricultura, em especial, deve basear-se nessa abordagem integrada, apoiada por um financiamento substancial da PAC.
A política agrícola deve também fazer parte de uma transformação mais ampla do sistema alimentar para alcançar os objetivos promovidos pela Estratégia Do Prado ao Prato . Do mesmo modo, a visão a longo prazo para as zonas rurais inclui os vários ensinamentos adquiridos sobre o desenvolvimento territorial, o que, por sua vez, proporciona um contributo adicional para a nova PAC.
O novo quadro jurídico constitui uma base sólida, mas a qualidade e aplicação dos planos estratégicos a partir de 2023 será decisiva para a concretização dos objetivos. As recomendações da Comissão para 2020 estabelecem as principais áreas em que os planos devem incidir, tendo em conta os objetivos estratégicos do Pacto Ecológico. O ano de 2022 será outro marco neste processo, com a avaliação e aprovação destes planos pela Comissão.
1.9.Novo quadro de desempenho, acompanhamento e avaliação
O novo quadro de desempenho e avaliação tem menos indicadores, simplificados em todas as áreas e fontes de financiamento. O quadro abrange todos os objetivos com metas quantificadas para os indicadores de resultados, permitindo um melhor acompanhamento. Os indicadores de resultados estabelecem relações entre uma ação da UE e a(s) sua(s) finalidade(s) a fim de medir o progresso na consecução das metas dos planos estratégicos da PAC. Desta forma obtém-se uma boa indicação do progresso anual do desempenho da PAC; contudo, para avaliar o impacto real da política, a Comissão recorre também a avaliações aprofundadas.
A nova PAC inclui várias melhorias para aumentar a qualidade geral dos dados: uma maior confiança nas comunicações e estatísticas dos Estados-Membros, novos indicadores relativos à biodiversidade, pesticidas e saúde animal e um novo sistema de vigilância de zonas via satélite para aumentar a fiabilidade dos indicadores de realização. Haverá uma recolha de dados mais pormenorizados sobre práticas agrícolas e melhores conhecimentos subjacentes para clarificar os nexos de causalidade entre os objetivos e os indicadores de resultados de impacto. A nova PAC visa limitar os encargos para os agricultores e as administrações ao explorar novas formas de melhorar a partilha de dados.
Para futuras avaliações, os primeiros dados sobre a execução da PAC em 2023-2027 só estarão disponíveis em 2025. Dada a dificuldade de conciliar o ciclo político com o tempo necessário para a recolha de dados – incluindo o tempo para que os efeitos da ação da UE se concretizem –, é importante adotar uma abordagem a longo prazo no que se refere à disponibilidade dos dados e à contribuição das avaliações para a apreciação do desempenho.
5.Conclusões
Entre 2014 e 2020, as medidas adotadas no âmbito da PAC proporcionaram valor acrescentado na UE a nível económico, ambiental, social e político. Tal incluiu, em especial:
·assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola e responder às necessidades nas zonas rurais, nomeadamente em zonas remotas e de baixa densidade populacional, reforçando assim a coesão regional e social,
·garantir um abastecimento alimentar estável, seguro e saudável,
·prestar informações claras aos consumidores da UE sobre os géneros alimentícios,
·reforçar a proteção ambiental e a ação climática, elevando as exigências e promovendo a mudança.
Porém, a PAC deve reforçar o apoio à sustentabilidade da agricultura da UE, em conformidade com o Pacto Ecológico Europeu e a sua Estratégia do Prado ao Prato. Em especial, deve contribuir mais para a realização dos objetivos ambientais e uma maior ambição climática, em conformidade com a lei europeia sobre o clima. A reforma da PAC efetuada em 2021 permitirá contribuir significativamente para a realização destes objetivos mais ambiciosos.
Ver Regulamento Planos Estratégicos ( Regulamento (UE) 2021/2115 ) e Regulamento Horizontal ( Regulamento (UE) 2021/2116 ).