COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 8.12.2021
COM(2021) 780 final
2021/0415(CNS)
Proposta de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
sobre a cooperação policial operacional
{SWD(2021) 375 final}
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Razões e objetivos da proposta
O artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia («TUE») prevê que a UE deve proporcionar aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno.
O espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas pode ser assegurado, nomeadamente, através de uma cooperação policial e judiciária sólida entre os Estados‑Membros. Por conseguinte, os agentes da polícia de um Estado-Membro devem cooperar de forma eficaz e sistemática em toda a UE. No entanto, a cooperação policial entre os Estados-Membros continua a apresentar grandes disparidades. Sem um nível suficiente de cooperação entre as forças policiais dos Estados-Membros, os criminosos continuarão a operar em todos os Estados-Membros sem restrições, tirando partido das diferentes jurisdições nacionais, e continuará a ser difícil dar resposta aos movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular.
Os recentes acontecimentos trágicos no canal da Mancha evidenciaram uma vez mais a necessidade de uma cooperação policial forte, o que se refletiu na decisão da França, da Bélgica, dos Países Baixos e da Alemanha, de 28 de novembro de 2021, de reforçar a cooperação policial operacional para combater a introdução clandestina de migrantes.
A criminalidade transfronteiriça e as ameaças à segurança que lhe estão associadas têm, por definição, um contexto internacional. Conforme estabelecido na Estratégia da UE para a União da Segurança, a UE enfrenta ameaças à segurança de natureza dinâmica e complexidade crescente que ignoram fronteiras e se manifestam em grupos de criminalidade organizada que se dedicam a uma vasta gama de atividades criminosas. Conforme salientado na estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada (2021-2025), este fenómeno constitui uma ameaça significativa para os europeus, as empresas e as instituições nacionais, bem como para a economia no seu conjunto. Ao operarem em diferentes jurisdições, os grupos criminosos escapam à deteção e exploram as diferenças entre as legislações nacionais. Juntamente com a proposta de Diretiva relativa ao intercâmbio de informações que a acompanha, a presente proposta visa estabelecer um Código de Cooperação Policial com o objetivo de racionalizar, reforçar, desenvolver, modernizar e facilitar a cooperação policial entre as agências nacionais competentes, apoiando assim a luta dos Estados-Membros contra a criminalidade grave e organizada e o terrorismo.
De acordo com a Avaliação da Ameaça da Criminalidade Grave e Organizada da UE de 2021 (SOCTA da UE), o panorama da criminalidade organizada caracteriza-se por um ambiente em rede em que a cooperação entre criminosos é fluida, sistemática e motivada pelo lucro. Quase 70 % das redes criminosas operam em mais de três Estados-Membros. Cerca de 65 % das redes criminosas ativas na UE são compostas por membros de múltiplas nacionalidades. Mais de 80 % das redes criminosas referidas no relatório da SOCTA estão envolvidas em grandes tipos de crimes transfronteiriços, abrangendo o tráfico de droga, o crime contra a propriedade, o tráfico de seres humanos e a introdução clandestina de migrantes. A SOCTA da UE e o Relatório Europeu sobre Drogas do EMCDDA de 2021 identificam domínios em que a criminalidade grave e organizada parece estar a aumentar. Locais estratégicos como regiões fronteiriças, aeroportos, autoestradas ou ligações por ferribote na UE atraem criminosos, nomeadamente devido à sua posição geográfica. Nas regiões fronteiriças, os criminosos tiram partido das delimitações naturais das diferentes jurisdições responsáveis pela aplicação da lei, as quais criam oportunidades de contornar a lei e proporcionam proximidade a vários mercados. A mobilidade dos criminosos na UE dificulta a prevenção e a luta contra as ameaças criminosas, bem como a segurança pública.
Ao mesmo tempo, conforme estabelecido na agenda de luta contra o terrorismo de dezembro de 2020, a UE continua em estado de alerta terrorista elevado. Os criminosos e os terroristas utilizam as tecnologias da informação e comunicação para comunicar entre si, bem como para preparar e conduzir as suas atividades criminosas.
O espaço sem controlos dentro das fronteiras internas («espaço Schengen») é o maior espaço de livre circulação no mundo. Permite que mais de 420 milhões de pessoas circulem livremente e que os bens e serviços circulem sem entraves. As zonas fronteiriças intra-UE cobrem cerca de 40 % do território da UE, albergando em 2017 30 % da população, o que corresponde a cerca de 150 milhões de habitantes. Em 2017, quase dois milhões de pessoas realizaram deslocações pendulares transfronteiriças, incluindo 1,3 milhões de trabalhadores transfronteiriços. Em 2018, os residentes na UE efetuaram 1 100 milhões de viagens por motivos profissionais ou pessoais, o que representa um aumento de 11 % desde 2014. A pandemia de COVID-19 reduziu a mobilidade no interior da UE devido às medidas de quarentena, às restrições de viagem, às limitações à vida pública e aos confinamentos. No entanto, é provável que os fluxos de pessoas continuem a ser significativos no futuro, especialmente à medida que a vida regressa à normalidade. O espaço Schengen é um símbolo da interligação da Europa e dos laços entre os europeus. Contribui igualmente para o funcionamento eficiente do mercado único e, por conseguinte, para o crescimento da economia da UE.
Nos últimos anos, o espaço Schengen tem sido repetidamente posto à prova por uma série de crises e desafios. Vários Estados-Membros reintroduziram os controlos nas fronteiras internas, nomeadamente devido aos movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular, que consideram constituir uma ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna. Os movimentos não autorizados no interior do espaço Schengen não relacionados com uma crise migratória grave ou deficiências estruturais na gestão das fronteiras externas deverão ser resolvidos por outros meios que não os controlos nas fronteiras internas. Estes só poderão ser utilizados como medida de último recurso para fazer face às ameaças concretas à segurança interna ou à ordem pública. Estes controlos persistentes nas fronteiras internas revelaram que há margem para melhorias no que diz respeito ao recurso à cooperação e aos controlos policiais, aos procedimentos que permitem uma readmissão simplificada entre os Estados-Membros e à aplicação de acordos e convenções bilaterais nesse contexto, em conformidade com o artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 2008/115/CE. Note-se que, em conformidade com o considerando 8 da Recomendação (UE) 2017/432 da Comissão, uma política de regresso eficaz da UE requer medidas eficientes e proporcionadas relativas à detenção e à identificação de migrantes em situação irregular. Estas medidas, se combinadas, têm potencial para produzir os mesmos resultados no controlo dos movimentos não autorizados que os controlos temporários nas fronteiras internas e são menos intrusivas no que diz respeito à livre circulação de pessoas, bens e serviços.
Instrumentos de cooperação policial como desenvolvimento do acervo de Schengen
As recomendações sobre cooperação policial operacional constantes da presente recomendação contribuem para o desenvolvimento das normas de Schengen.
Em primeiro lugar, um dos pilares do quadro jurídico da UE subjacente à cooperação policial foi concebido há trinta anos através da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS), muito antes das crises e dos desafios supramencionados que transformaram as realidades do espaço Schengen. A CAAS estabelece uma série de obrigações para as partes contratantes em matéria de cooperação policial, a fim de compensar qualquer défice de segurança provocado pela supressão dos controlos nas fronteiras internas. Nomeadamente, a CAAS estabelece uma série de regras de base sobre a realização de perseguições transfronteiriças e operações de vigilância transfronteiriças.
Em segundo lugar, as patrulhas conjuntas e outras operações estão diretamente ligadas ao desenvolvimento do acervo de Schengen, nomeadamente o artigo 39.º, n.º 1, da CAAS relativo à assistência entre as autoridades, que permite as políticas abrangidas por Schengen. As patrulhas e as operações conjuntas são objeto de acordos de cooperação transfronteiriça entre os Estados-Membros. As Decisões Prüm de 2008 estabelecem uma série de regras de base sobre o modo de efetuar patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas através das fronteiras internas da UE, bem como assistência transfronteiriça em caso de calamidades e acidentes graves. As Decisões Prüm centravam-se no intercâmbio automatizado de dados de ADN, de impressões digitais e de registos de veículos, pelo que as secções sobre patrulhas e operações conjuntas não foram classificadas como um desenvolvimento de Schengen. Porém, é provável que constituíssem um desenvolvimento do acervo de Schengen se tivessem sido adotadas separadamente, dada a sua natureza transfronteiriça.
Em terceiro lugar, a cooperação policial operacional entre os Estados-Membros está também a decorrer ao abrigo do direito nacional, tendo em conta documentos não vinculativos do Conselho, incluindo as boas práticas («Inventário de Schengen») e orientações [«pontos únicos de contacto» (PUC)], as orientações dos Centros de Cooperação Policial e Aduaneira (CCPA), os manuais sobre o intercâmbio de informações no domínio da aplicação da lei e as operações transfronteiriças. Os PUC e os CCPA foram criados em consequência direta da necessidade de intercâmbio de informações pertinentes na sequência da supressão das fronteiras internas. Os países associados a Schengen também criaram CCPA e PUC nacionais.
Em quarto lugar, os Estados-Membros têm sistematicamente complementado e alargado este quadro jurídico de «base» de Schengen com acordos bilaterais e multilaterais de cooperação entre si. A Comissão identificou, pelo menos, sessenta em toda a UE, todos eles diferentes. Os países associados a Schengen celebraram igualmente acordos de cooperação operacional com os Estados-Membros.
Problemas identificados
Em primeiro lugar, o atual quadro jurídico da UE prevê uma série de opções que os Estados‑Membros podem escolher quando cooperam com outros Estados-Membros (por exemplo, a CAAS permite que os Estados-Membros estabeleçam, ou não, limites de quilómetros de distância quando as perseguições ocorrem no seu território). Esta situação gera incerteza e falta de clareza quanto às regras que os agentes da polícia devem seguir quando intervêm noutro Estado-Membro. Além disso, algumas das escolhas feitas a este respeito conduzem a obstáculos, que não existiriam se fossem feitas outras opções, como permitido pelo quadro jurídico da UE.
Em segundo lugar, embora permitam especificidades regionais na cooperação com os países vizinhos, os acordos bilaterais e multilaterais de cooperação policial entre os Estados‑Membros implicam processos extremamente morosos de negociação, conclusão e ratificação. A proliferação destes acordos bilaterais criou uma rede complexa e variada de acordos diferentes com regras diferentes, o que gerou fragmentação e levantou obstáculos à cooperação. Por exemplo, nos países mais pequenos ou sem litoral, os agentes dos serviços repressivos que exercem as suas atividades além-fronteiras têm de levar a cabo ações operacionais observando, em alguns casos, até sete conjuntos de regras diferentes. Consequentemente, algumas operações, como as perseguições de suspeitos através das fronteiras internas não são autorizadas ou decorrem de uma forma não coordenada e pouco eficaz de que os criminosos se aproveitam em benefício próprio. As regras atuais também não cobrem suficientemente as novas tecnologias, como os drones, no quadro da cooperação operacional.
Em terceiro lugar, as avaliações de Schengen no domínio da cooperação policial realizadas ao longo dos últimos seis anos confirmaram que alguns dos acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados-Membros estão desatualizados ou são subutilizados. Outros vão muito além das regras em matéria de cooperação transfronteiriça, permitindo estabelecer aquilo que poderia ser considerado uma boa prática para combater mais eficazmente a criminalidade transfronteiriça (por exemplo, esquadras de polícia conjuntas com poderes de investigação criminal transfronteiriça ou formações conjuntas), mas estas soluções não são sistematicamente reproduzidas em toda a UE.
Em quarto lugar, devido à incompatibilidade do equipamento de comunicação seguro utilizado nos diferentes Estados-Membros, o equipamento de comunicação de alguns agentes da polícia envolvidos em perseguições, por exemplo, deixa de funcionar quando atravessam a fronteira. Tal impossibilita a ligação com as suas próprias autoridades ou com as autoridades do Estado-Membro em que entram. Além disso, os agentes destacados em patrulhas ou operações conjuntas noutros Estados-Membros amiúde não são munidos de equipamento móvel que lhes permita aceder de forma remota e segura às suas próprias bases de dados nacionais, da UE e internacionais.
Em quinto lugar, as patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas ocorrem frequentemente nas zonas fronteiriças intra-UE e noutras zonas da UE numa base ad hoc. Muitas vezes, carecem de coordenação e realizam-se sem uma análise prévia dos riscos que permitiria um destacamento de recursos mais eficaz. Não existe um fórum para os Estados-Membros partilharem essas análises de risco ou informarem outros Estados-Membros sobre as suas necessidades e domínios prioritários. Por exemplo, a fim de orientar melhor as patrulhas conjuntas ou outras operações conjuntas em toda a UE durante grandes eventos (por exemplo, grandes eventos desportivos, cimeiras internacionais), em momentos específicos (por exemplo, épocas de férias) ou perante vagas de crimes específicos (por exemplo, terrorismo, tráfico de droga, viciação de resultados, tráfico de mercadorias de contrafação, fraude com cartões de crédito, roubo de carteiras e outros crimes contra a propriedade).
Em sexto lugar, as redes criminosas ativas na introdução clandestina de migrantes e no tráfico de seres humanos viabilizam os movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular e exploram a situação vulnerável das vítimas, tratando as pessoas como mercadorias. A introdução clandestina de migrantes organizada é uma das principais atividades criminosas neste contexto e os movimentos não autorizados facilitados constituem uma forte preocupação para a segurança da UE. O tráfico de seres humanos constitui outra das grandes atividades da criminalidade grave e organizada, prevendo-se que continue a ser uma ameaça no futuro próximo. Quase metade das vítimas de tráfico na UE são cidadãos da UE e a maioria dos traficantes também. Estes crimes assumem um caráter fortemente transfronteiriço, a sua deteção e investigação exigindo uma ação policial específica no terreno nas zonas fronteiriças intra-UE – em particular, as patrulhas conjuntas coordenadas e outras operações conjuntas, com base numa análise de risco, em cujo âmbito os agentes dos Estados-Membros cooperantes (por exemplo, num carro‑patrulha) devem pôr a tónica, sempre que adequado, na deteção da introdução clandestina de migrantes e do tráfico de seres humanos.
Em sétimo lugar, os funcionários envolvidos na cooperação policial transfronteiriça na UE nem sempre recebem a formação adequada para disporem dos conhecimentos e das competências operacionais necessários para desempenhar as tarefas em causa da forma mais eficaz e eficiente possível. O estudo de 2021 realizado para a Comissão identificou uma oferta limitada de formação para o pessoal responsável pela aplicação da lei no âmbito da cooperação transfronteiriça. A formação oferecida é pontual e nem sempre dá conta dos desenvolvimentos mais recentes. Também há uma consciência e conhecimento limitados das bases de dados pertinentes e dos poderes executivos conferidos pelos diferentes Estados‑Membros. As barreiras linguísticas dificultam igualmente uma cooperação policial operacional transfronteiriça eficaz.
Próximas etapas
Conforme enunciado na Comunicação da Comissão de junho de 2021 intitulada «Estratégia para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente», a presente recomendação visa contribuir para a criação de normas comuns que permitam aos agentes da polícia cooperar eficazmente com os seus colegas de outros Estados-Membros. No respeito da legislação da UE em vigor e com base nas boas práticas dos acordos bilaterais ou multilaterais de cooperação entre os Estados-Membros, os agentes da polícia devem realizar operações conjuntas específicas, incluindo patrulhas conjuntas, em especial nas zonas fronteiriças intra-UE. Uma vez que os terroristas e outros criminosos operam em todos os Estados‑Membros, as autoridades policiais devem ter a possibilidade de os controlar melhor e, quando efetuam perseguições transnacionais, de os deter, se necessário, ou de realizar operações de vigilância que os visem. Além disso, as operações conjuntas podem ajudar a resolver eficazmente a questão dos movimentos não autorizados dos migrantes em situação irregular.
Respeitando o papel dos Estados-Membros na segurança interna e a necessidade de flexibilidade para cooperar a nível regional, a presente recomendação estabelece ações de cooperação policial operacional que visam:
–clarificar e alinhar as regras de empenhamento em operações transfronteiriças de aplicação da lei para controlar e deter criminosos e terroristas em vigilância, perseguição, patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas em todos os territórios nacionais,
–permitir o acesso remoto dos agentes da polícia às suas próprias bases de dados quando operam noutros Estados-Membros, bem como a utilização de comunicações seguras que possam continuar a funcionar num contexto transfronteiriço,
–alargar o papel dos atuais Centros de Cooperação Policial e Aduaneira para se tornarem postos policiais conjuntos capazes não só de trocar informações, mas também de planear, apoiar e coordenar patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas com base numa análise de risco partilhada,
–utilizar patrulhas conjuntas específicas e outras operações conjuntas em zonas fronteiriças específicas da UE, com base numa análise prévia, para combater a introdução clandestina de migrantes, bem como para prevenir e detetar migrantes em situação irregular e a criminalidade transfronteiriça relacionada com a migração irregular,
–utilizar patrulhas conjuntas específicas e outras operações conjuntas em zonas fronteiriças específicas da UE, com base numa análise prévia, para combater o tráfico de seres humanos e identificar e proteger as vítimas,
–criar uma plataforma de coordenação, juntamente com a Comissão e a Europol, para apoiar e orientar as operações e patrulhas conjuntas em toda a UE, a fim de manter e melhorar a ordem e a segurança públicas, prevenir infrações penais ou ajudar a combater vagas de criminalidade específicas em locais-chave ou períodos específicos (por exemplo, zonas turísticas, importantes polos de criminalidade, época de férias), durante grandes ajuntamentos de pessoas (por exemplo, grandes eventos desportivos, cimeiras internacionais) ou em caso de calamidades e acidentes graves,
–alargar os programas conjuntos de formação e de intercâmbio para os cadetes da polícia e a formação ao longo da vida dos agentes ativos na cooperação operacional transfronteiriça, e refletir sobre a criação de um programa de formação comum pan‑europeu em larga escala sobre a cooperação operacional transfronteiriça, a fim de criar uma verdadeira cultura da UE em matéria de policiamento.
Conforme estabelecido na recomendação proposta, os Estados-Membros devem alterar as suas regras nacionais e os acordos bilaterais e multilaterais com outros Estados-Membros, se for caso disso, a fim de aplicar as medidas nela contidas.
•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial
A presente recomendação é coerente com as disposições políticas atuais e futuras em matéria de cooperação policial.
Conforme salientado na secção «razões e objetivos da proposta», os atuais documentos estratégicos da Comissão apoiam os esforços da Comissão para melhorar a eficiência e a eficácia da cooperação policial na UE. Estes incluem a Estratégia para a União da Segurança, a Agenda da UE em matéria de Luta contra o Terrorismo, a estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada (2021-2025), a Estratégia da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos 2021-2025,
a Estratégia da UE para uma luta mais eficaz contra o abuso sexual das crianças
, a Estratégia da UE em matéria de drogas 2021‑2025 e a nova Estratégia Schengen.
O Conselho adota uma posição comparável, em particular, mais recentemente, nas Conclusões do Conselho de novembro de 2020 sobre a segurança interna e a Parceria Europeia de Polícia, nas quais exorta a Comissão «a ponderar a consolidação do quadro jurídico da UE para continuar a reforçar a cooperação transfronteiras em matéria de aplicação da lei».
A presente recomendação contribuirá igualmente para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente conforme estabelecido na estratégia Schengen, que reitera «a necessidade de normas comuns que permitam aos agentes da polícia cooperar eficazmente com os colegas nos países vizinhos». Ajudará a garantir um elevado nível de segurança no território dos Estados-Membros e, por conseguinte, apoiar um espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas. Complementará igualmente a proposta de alteração do Código das Fronteiras Schengen.
Uma vez que as duas vertentes da cooperação policial dizem essencialmente respeito i) à cooperação operacional transfronteiriça (que está no cerne da presente proposta) e ii) ao intercâmbio de informações, a presente recomendação fará parte de um pacote coerente, juntamente com a proposta de diretiva relativa ao intercâmbio de informações e comunicação entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros, e a proposta de revisão do Mecanismo Automatizado de Intercâmbio de Dados para a Cooperação Policial («Regulamento Prüm II»).
•
Coerência com outras políticas da União
A presente recomendação visa contribuir positivamente para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente, permitindo que mais de 420 milhões de pessoas circulem livremente e que os bens e serviços circulem sem entraves. Tal contribuirá para o funcionamento eficiente do mercado único e, por conseguinte, para o crescimento da economia da UE. A presente recomendação é, por conseguinte, plenamente coerente com outras políticas da UE em matéria de emprego, transportes e, em última análise, crescimento económico nas zonas fronteiriças intra-UE, mas também na globalidade do território da União.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
A base jurídica da ação da UE em matéria de cooperação no domínio da aplicação da lei é o título V, capítulo 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»).
Nos termos do artigo 87.º do TFUE, «[a] União desenvolve uma cooperação policial que associa todas as autoridades competentes dos Estados-Membros, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços responsáveis pela aplicação da lei especializados nos domínios da prevenção ou deteção de infrações penais e das investigações nessa matéria».
Mais especificamente, o artigo 87.º, n.º 3, do TFUE diz respeito a medidas em matéria de cooperação operacional entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Essas medidas estão previstas na presente recomendação. Contém igualmente medidas abrangidas pelo artigo 89.º do TFUE relativas às condições e limites dentro dos quais as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros podem intervir no território de outro Estado-Membro. Na medida em que a recomendação também contém medidas potencialmente abrangidas pelo artigo 87.º, n.º 2, do TFUE (por exemplo, em matéria de intercâmbio de informações e formação), essas medidas são, neste caso, acessórias das medidas baseadas no artigo 87.º, n.º 3, e no artigo 89.º do TFUE.
Por conseguinte, a presente recomendação baseia-se no artigo 87.º, n.º 3, e no artigo 89.º do TFUE, em conjugação com o artigo 292.º do TFUE, que estabelece que «[o] Conselho adota recomendações [...] sob proposta da Comissão em todos os casos em que os Tratados determinem que o Conselho adote atos sob proposta da Comissão. O Conselho delibera por unanimidade nos domínios em que esta é exigida para a adoção de um ato da União».
•Escolha do instrumento
O reforço da cooperação policial operacional na UE exige um forte empenho político por parte de todos os intervenientes relevantes, nomeadamente nos Estados-Membros.
A cooperação policial operacional transfronteiriça costuma implicar a intervenção física de forças policiais uniformizadas e armadas de um Estado-Membro no território de outros Estados-Membros. A intervenção consiste em realizar missões preventivas e repressivas que podem conduzir à detenção e retenção provisórias de pessoas até à chegada das autoridades do outro Estado-Membro.
Este tipo de operações toca num ponto nevrálgico da soberania dos Estados-Membros e podem suscitar questões constitucionais, tornando qualquer nova legislação da UE neste domínio um assunto muito delicado. É por esta razão que se costuma exigir a unanimidade no Conselho aquando da votação da legislação da UE em matéria de cooperação operacional.
A Comissão considera prematura, nesta fase, uma proposta de legislação da UE com força vinculativa para harmonizar este tipo de cooperação policial operacional. Note-se, porém, que, embora não sejam juridicamente vinculativas, nos termos do TFUE, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça da UE, as recomendações são atos jurídicos e, como tal, não podem ser consideradas como desprovidas de efeitos jurídicos, havendo que as ter em conta a nível nacional sempre que tal se justifique.
Com base nas anteriores conclusões pertinentes do Conselho e nas boas práticas já aplicadas por alguns Estados-Membros, a Comissão decidiu propor uma recomendação do Conselho, que apresenta uma série de ações recomendadas com vista a melhorar a forma como os Estados-Membros cooperam a nível operacional. A Comissão tenciona acompanhar a aplicação da presente recomendação e avaliar a necessidade de uma legislação da UE com força vinculativa sobre a cooperação policial operacional transfronteiriça no futuro.
•Subsidiariedade
É necessária uma ação da UE para resolver adequadamente os problemas identificados na primeira secção da presente exposição de motivos. Sem uma ação a nível da UE, os Estados‑Membros individualmente continuarão a enfrentar as incertezas e os obstáculos decorrentes das diferentes regras em matéria de direitos dos funcionários quando exercem a sua atividade noutros Estados-Membros. Além disso, para resolver as questões de interconectividade técnica de longa data que contribuem para reduzir a atratividade das operações conjuntas, é necessária uma abordagem a nível da UE. Dada a natureza transnacional da criminalidade grave e organizada, é essencial assegurar uma cooperação rápida entre as autoridades policiais e judiciárias no que respeita às medidas operacionais em causa num contexto transfronteiriço.
A UE está mais bem equipada do que os Estados-Membros individualmente para assegurar a coerência das medidas tomadas a nível nacional, resolver a divergência de práticas, evitar duplicações e incertezas e, em última análise, assegurar uma luta eficaz contra a criminalidade transfronteiras. A ação da UE em resposta aos problemas identificados deverá trazer valor acrescentado para a UE e, por conseguinte, para os seus cidadãos.
•Proporcionalidade
A presente proposta recomenda que os Estados-Membros tomem uma série de medidas para eliminar os obstáculos e reforçar os mecanismos e instrumentos de cooperação transfronteiriça existentes. Não contém recomendações que contrariem o que a legislação da UE em vigor prevê. Ao invés, os Estados-Membros devem tomar as medidas recomendadas em conformidade com essa legislação da UE. Além disso, não se espera que os Estados‑Membros alterem e, na verdade, continuem a aplicar, as condições e as garantias previstas no direito nacional relativas às atividades operacionais abrangidas, na medida em que estejam em conformidade com a legislação da UE e não sejam especificamente abordadas na presente recomendação.
Dada a sensibilidade das medidas relativas à cooperação policial operacional transfronteiriça e a vontade manifestada pelos Estados-Membros de encetar um novo diálogo sobre as medidas a adotar para reforçar a cooperação policial operacional, uma proposta de recomendação do Conselho é a escolha mais adequada e proporcionada. A razão é que não excede o necessário, nesta fase, para alcançar os objetivos de melhorar a cooperação policial operacional em toda a UE.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente
A presente proposta não foi objeto de um balanço de qualidade da legislação existente em matéria de cooperação operacional. Tal deve-se ao facto de a legislação de base da UE ser muito limitada e sistematicamente complementada por acordos bilaterais e multilaterais de cooperação entre os Estados-Membros.
•Consultas das partes interessadas
O período de tempo durante o qual se realizou a consulta das partes interessadas decorreu entre julho de 2019 e julho de 2021. A consulta auscultou as partes interessadas de um vasto leque de especialistas na matéria, autoridades nacionais, organizações da sociedade civil e cidadãos sobre as suas expectativas e preocupações relacionadas com o reforço da cooperação policial na UE.
A Comissão utilizou diferentes meios de participação, como questionários específicos, realizou entrevistas a peritos e organizou vários seminários temáticos com representantes dos Estados-Membros e dos países associados a Schengen. Os temas da presente recomendação foram também debatidos nos grupos de trabalho do Conselho (por exemplo, o Grupo da Aplicação da Lei – subgrupos «Polícia» e «Autoridades Aduaneiras», o Comité Permanente para a Cooperação Operacional em matéria de Segurança Interna).
A Comissão lançou igualmente uma consulta pública, alojada no sítio Web da Comissão em todas as línguas oficiais da UE durante oito semanas, de 19 de abril de 2021 a 14 de junho de 2021.
O contratante realizou igualmente numerosas atividades de consulta durante a preparação de um estudo externo intitulado Study to support the preparation of an impact assessment on EU policy initiatives facilitating cross-border law enforcement cooperation (Estudo destinado a apoiar a preparação de uma avaliação de impacto sobre as iniciativas políticas da UE que facilitam a cooperação policial transfronteiriça).
O objetivo da consulta era receber contributos pertinentes das partes interessadas com vista a uma abordagem baseada em dados concretos no respeitante à preparação das medidas propostas para melhorar a cooperação policial entre os Estados-Membros.
Na preparação da presente recomendação tomaram-se na devida conta os resultados de todas estas atividades de consulta. As atividades de consulta integraram os principais elementos da metodologia utilizada numa avaliação de impacto, começando pela definição do problema e explorando as opções mais adequadas.
•Avaliação de impacto
Se adotadas na sua forma atual e efetivamente aplicadas, as recomendações propostas melhorarão a cooperação policial operacional transfronteiriça e terão um impacto positivo significativo na prevenção e deteção da criminalidade nos Estados-Membros.
No entanto, tendo em conta o princípio da unanimidade que abrange as medidas de cooperação policial operacional pertinentes e as preocupações em matéria de soberania manifestadas por alguns Estados-Membros na fase de consulta, como acima referido, a Comissão considera prematura, nesta fase, uma proposta de legislação da UE com força vinculativa para reger essa cooperação.
Ao invés, a presente recomendação insta os Estados-Membros a reforçarem os aspetos existentes da cooperação policial operacional transfronteiriça, com base nas boas práticas já aplicadas e testadas pelos Estados-Membros, nomeadamente num contexto bilateral e multilateral.
A presente proposta de recomendação do Conselho sobre a cooperação policial operacional transfronteiriça não é, por conseguinte, apoiada por uma avaliação de impacto.
4.DIREITOS FUNDAMENTAIS
Ao melhorar a capacidade das autoridades competentes dos Estados-Membros para cooperarem nas fronteiras intra-UE, dentro dos limites estabelecidos pela legislação nacional e da UE aplicável, a presente recomendação contribuirá para proteger melhor a vida e a segurança dos cidadãos. Qualquer ingerência nos direitos fundamentais resultante da recomendação é justificada e não excede o que é necessário e proporcionado.
No que diz respeito à proteção dos dados pessoais, considera-se que o impacto é neutro. É provável que a presente recomendação resulte num aumento quantitativo do intercâmbio de dados pessoais entre os Estados-Membros, em consonância com o aumento previsto da cooperação policial operacional transfronteiriça. No entanto, este intercâmbio adicional de dados pessoais estará sujeito às mesmas regras e procedimentos rigorosos já em vigor para o tratamento desses dados, em conformidade com o direito da UE, em particular a Diretiva sobre a Proteção de Dados na Aplicação da Lei.
No que diz respeito a outros direitos fundamentais, como os direitos processuais mínimos dos suspeitos e acusados ao abrigo das diretivas da UE relativas aos direitos processuais (o direito à informação aquando da detenção de um suspeito, o direito à interpretação e o direito de acesso a um advogado), o impacto é neutro. A presente recomendação, que conduziria a um aumento das operações policiais transfronteiriças existentes, não prejudica nem altera as regras aplicáveis em matéria de direitos processuais. Do mesmo modo, as regras e as normas definidas noutros domínios do direito da UE continuam a ser aplicáveis, em consonância com a obrigação de os Estados-Membros respeitarem os direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE.
5.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
As incidências orçamentais da presente recomendação dependem, nomeadamente, da resposta do Conselho à presente proposta de recomendação e da medida em que os Estados-Membros darão posteriormente cumprimento a essas recomendações.
Uma vez que alguns Estados-Membros estão mais avançados do que outros no seu nível de cooperação, o custo da aplicação das recomendações propostas variará de Estado-Membro para Estado-Membro. O custo refletirá um aumento gradual e progressivo da cooperação operacional existente entre os Estados-Membros, uma vez que o efeito da aplicação das medidas recomendadas ocorre ao longo do tempo.
Dada a natureza das medidas a aplicar, os custos a nível nacional poderão, em grande medida e nas condições aplicáveis, ser cobertos pelos programas dos Estados-Membros no âmbito do Fundo para a Segurança Interna. O Fundo para a Segurança Interna contém objetivos específicos para «melhorar e facilitar o intercâmbio de informações», «melhorar e intensificar a cooperação transfronteiriça» e «apoiar o reforço das capacidades dos Estados-Membros em matéria de prevenção e combate à criminalidade, ao terrorismo e à radicalização, bem como de gestão de incidentes relacionados com a segurança». Com exceção dos custos potencialmente cobertos pelos programas dos Estados-Membros ao abrigo do Fundo para a Segurança Interna, não haverá outros custos suportados a nível da UE.
6.OUTROS ELEMENTOS
•Planos de execução e acompanhamento, avaliação e prestação de informações
A Comissão insta o Conselho a adotar a recomendação proposta o mais tardar até junho de 2022.
No entender da Comissão, deve haver um ponto de debate permanente sobre a cooperação policial operacional transfronteiriça no grupo de trabalho competente do Conselho, de modo a permitir que esse grupo funcione como fórum permanente para os debates dos Estados‑Membros sobre as questões abordadas na presente recomendação e, em particular, sobre o seguimento que lhe é dado.
A Comissão deve apresentar um relatório um ano após a adoção da presente recomendação sobre os progressos realizados pelos Estados-Membros na sua aplicação. O relatório deve avaliar se é necessária legislação da UE com força vinculativa sobre as formas de cooperação policial operacional transfronteiriça abrangidas.
•Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta
A secção 1 define os principais termos da recomendação.
A secção 2 formula recomendações destinadas a eliminar os obstáculos à intervenção de agentes da polícia noutros Estados-Membros, no contexto das perseguições transfronteiriças, das ações de vigilância transfronteiriça, das patrulhas conjuntas e de outras operações conjuntas. As recomendações visam aumentar a atual lista de crimes face aos quais é possível efetuar perseguições e ações de vigilância transfronteiriça, e eliminar os limites geográficos e temporais que alguns Estados-Membros estabeleceram e que levantam entraves a essas operações. Visam alinhar as regras relativas à atribuição de poderes executivos entre os Estados-Membros, a fim de aumentar a clareza e a certeza quanto ao que os agentes da polícia podem fazer quando efetuam perseguições transfronteiriças, ações de vigilância e operações conjuntas.
As recomendações sobre as perseguições transfronteiriças dizem respeito não só à passagem das fronteiras terrestres, mas também às fronteiras marítimas (marítimas, fluviais, lacustres) e aéreas. Dizem igualmente respeito à utilização, pelos agentes da polícia envolvidos, da sua arma de serviço, não só em legítima defesa, mas também na defesa de terceiros. Quanto a estes pontos, as recomendações vão além do previsto no artigo 41.º, n.º 5, alíneas b) e e), da CAAS. No entanto, o artigo 41.º, n.º 10, da CAAS permite a adoção de disposições suplementares na execução do artigo 41.º. Tal inclui, neste caso, as condições em que pode ser efetuada a perseguição.
A secção 3 apresenta recomendações destinadas a promover a cooperação policial transfronteiriça como instrumento para lutar contra a introdução clandestina de migrantes e apoiar a prevenção e deteção da migração irregular. Os Estados-Membros devem utilizar operações conjuntas em zonas fronteiriças específicas da UE, com base numa análise, para combater a introdução clandestina de migrantes, bem como para prevenir e detetar migrantes em situação irregular e a criminalidade transfronteiriça relacionada com a migração irregular. Os Estados-Membros devem igualmente assegurar a coordenação a nível nacional entre as autoridades competentes envolvidas nas operações conjuntas e as autoridades competentes para continuar a tratar os nacionais de países terceiros detidos por permanência irregular. Devem fazê-lo, em especial, utilizando os mecanismos referidos no artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 2008/115/CE.
A secção 4 formula recomendações destinadas a reforçar a cooperação policial transfronteiriça para combater o tráfico de seres humanos e identificar e proteger as vítimas. Os Estados-Membros devem recorrer a operações conjuntas para combater o tráfico de seres humanos e identificar as vítimas, bem como fornecer-lhes segurança e apoio. As potenciais vítimas do tráfico de seres humanos podem ser detetadas e identificadas no contexto de operações conjuntas. Devem ser imediatamente remetidas para os serviços de assistência, apoio e proteção, nomeadamente em cooperação com organizações da sociedade civil, se apropriado. A identificação precoce das vítimas é também crucial para que as autoridades policiais possam investigar e punir melhor os traficantes. Neste contexto, é vital formar as autoridades responsáveis pela aplicação da lei na deteção de casos de tráfico de seres humanos.
A secção 5 formula recomendações destinadas a transformar os centros de cooperação policial e aduaneira (CCPA) existentes nas zonas fronteiriças intra-UE em Postos Policiais e Aduaneiros Conjuntos (PPAC). Para além das suas atuais funções de intercâmbio regional transfronteiriço de informações, os Postos Policiais e Aduaneiros Conjuntos devem desenvolver a capacidade para estabelecer, apoiar, coordenar e conduzir formas permanentes de cooperação operacional em zonas transfronteiriças, como patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas. Devem elaborar uma análise conjunta dos crimes transfronteiriços específicos da sua zona fronteiriça e partilhá-los através do ponto único de contacto (PUC) nacional com todos os Estados-Membros e as agências competentes da UE, como a Europol. Essas operações conjuntas específicas seriam regidas pelas regras relativas ao exercício das competências de polícia nas zonas fronteiriças intra-UE, nomeadamente as estabelecidas no artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen. O objetivo é garantir que este exercício não tenha um efeito equivalente aos controlos nas fronteiras. Os Estados-Membros deverão também desenvolver a capacidade de apoiar conjuntamente as investigações sobre crimes transfronteiriços ocorridos na sua região, em conformidade com a legislação aplicável e com base nas autorizações legais pertinentes, conforme exigidas e emitidas ao abrigo dessa legislação.
A secção 6 apresenta recomendações destinadas a melhorar o planeamento, a coordenação e o apoio a operações conjuntas em toda a UE. Os Estados-Membros e a Comissão devem criar uma plataforma de coordenação que permita aos Estados-Membros trocar informações sobre as suas necessidades e prioridades. O objetivo é orientar melhor as operações conjuntas, sobretudo durante grandes eventos (por exemplo, grandes eventos desportivos, cimeiras internacionais), em períodos específicos (por exemplo, épocas de férias), e ajudar a combater as vagas de crimes específicos (por exemplo, terrorismo, tráfico de droga, viciação de resultados, tráfico de mercadorias de contrafação, fraude com cartões de crédito, roubos de carteiras e outros crimes contra a propriedade), perpetrados, nomeadamente, por grupos de criminalidade grave e organizada, recorrendo, sempre que adequado, ao financiamento da UE existente e aos resultados dos projetos de investigação e inovação da UE em matéria de segurança. Os Estados-Membros devem dar instruções aos seus PUC nacionais para que coordenem essas operações conjuntas, incluindo patrulhas conjuntas, de e para outros Estados-Membros. Devem também elaborar avaliações de ameaça e análises de risco conjuntas, bem como avaliações anuais das necessidades, através do intercâmbio de informações sobre futuros eventos de grande escala, ameaças à ordem pública, à proteção, à segurança interna e aos padrões de mobilidade dos cidadãos, nomeadamente durante as épocas altas do turismo. Esta abordagem deverá ajudar a preparar e a criar patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas mais específicas, incluindo controlos policiais coordenados nas zonas fronteiriças intra-UE. Ao longo do tempo, deverá permitir visar os principais pontos da criminalidade na UE, como descrito na SOCTA da UE de 2021.
A secção 7 formula recomendações destinadas a garantir a disponibilidade efetiva da informação e da comunicação durante as operações transfronteiriças. Os Estados‑Membros devem dotar os seus agentes da polícia de instrumentos que lhes permitam ter acesso remoto e seguro às suas próprias bases de dados, em conformidade com o direito nacional, bem como às bases de dados internacionais e internacionais da UE através do portal europeu de pesquisa. O objetivo é permitir-lhes desempenhar as suas funções policiais durante as operações transfronteiriças, por exemplo através da realização de controlos de identidade. Os Estados-Membros devem também dotar os seus agentes da polícia ativos em operações transfronteiriças de meios de comunicação seguros (por exemplo, uma ferramenta de mensagens instantâneas) que funcionem além-fronteiras, permitindo interconectar-se e comunicar diretamente em tempo real com os agentes do Estado-Membro de acolhimento. Os Estados-Membros devem utilizar as soluções técnicas a fornecer pelo laboratório de inovação da Europol, a fim de assegurar a interconexão dos meios de comunicação seguros além‑fronteiras.
A secção 8 apresenta recomendações destinadas a avançar para uma cultura comum da UE em matéria de policiamento, aumentando significativamente as formações conjuntas sobre cooperação policial operacional. Os Estados-Membros devem criar programas conjuntos de formação e de intercâmbio para os seus cadetes da polícia, a fim de reforçar o conhecimento e a confiança a longo prazo entre as forças policiais da UE. A formação conjunta deve seguir o exemplo bem sucedido do programa de formação conjunto franco‑espanhol da Gendarmerie Nationale/Guardia Civil. Há que desenvolver em conjunto cursos de formação contínua e programas de intercâmbio para os agentes da polícia de primeira linha e os investigadores criminais melhorarem as suas competências e conhecimentos em matéria de cooperação operacional transfronteiriça – em particular, sobre a legislação pertinente, as regras de empenhamento, os instrumentos, os mecanismos, as normas e a ética profissionais, os procedimentos e as boas práticas. Com o apoio da CEPOL, essa oferta formativa pode ir dos módulos de formação em linha aos intercâmbios de agentes, devendo simular situações reais. Há que reforçar consideravelmente a formação linguística para os agentes das zonas fronteiriças intra-UE. Os Estados-Membros devem também alinhar o programa das suas academias nacionais de polícia por forma a incluir cursos acreditados de cooperação policial operacional transfronteiriça europeia. Devem refletir sobre a possibilidade de criar programas conjuntos de formação e intercâmbio em grande escala e de longo prazo para os cadetes da polícia e os agentes dos Estados-Membros no domínio da cooperação policial operacional.
A secção 9 contém recomendações finais. Os Estados-Membros são convidados a utilizar o fórum disponibilizado pelo grupo de trabalho competente do Conselho, acima referido, para debater questões relacionadas com a cooperação policial operacional transfronteiriça abrangida pela presente recomendação e, em particular, questões relacionadas com a sua aplicação.
São ainda convidados a iniciar, no prazo de seis meses a contar da adoção da presente recomendação, um processo para alterar as suas regras nacionais e acordos bilaterais e multilaterais com outros Estados-Membros, a fim de aplicar as medidas da presente recomendação. Um ano após a adoção da recomendação, a Comissão deve publicar um relatório de avaliação da sua aplicação pelos Estados-Membros.
2021/0415 (CNS)
Proposta de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
sobre a cooperação policial operacional
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 87.º, n.º 3, e o artigo 89.º, em conjugação com o artigo 292.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu,
Considerando o seguinte:
(1)A vigilância e as perseguições transfronteiriças são instrumentos indispensáveis de cooperação policial operacional sem os quais os criminosos podem escapar à polícia atravessando a fronteira, tirando partido da mudança de jurisdição e da ausência de continuidade da ação policial. Importa abordar as atuais limitações introduzidas por alguns Estados-Membros, uma vez que criam obstáculos à realização de tais operações no seu território. É igualmente necessário adaptar determinadas regras de empenhamento em operações policiais transfronteiriças para controlar e deter criminosos em vigilância, perseguições e operações conjuntas.
(2)Há que criar patrulhas conjuntas permanentes e outras capacidades de operações conjuntas nas zonas fronteiriças intra-UE para responder às atividades criminosas e aos desafios que a mobilidade permanente e crescente de pessoas, bens e serviços no interior da União implica para as forças policiais. As estruturas existentes, como os Centros de Cooperação Policial e Aduaneira, devem alargar o seu atual papel de modo a se tornarem capazes de planear, apoiar, coordenar e conduzir patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas com base em análises de risco partilhadas e na avaliação das necessidades, em conformidade com os requisitos legais aplicáveis, a fim de prevenir, detetar e apoiar as investigações de crimes transfronteiriços realizadas nas zonas fronteiriças intra-UE.
(3)As redes criminosas ativas na introdução clandestina de migrantes e no tráfico de seres humanos tiram partido da ausência de fronteiras internas no espaço sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen») para facilitar os movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular e explorar a situação vulnerável das vítimas com fins lucrativos. Uma política eficaz da União em matéria de regresso exige medidas eficientes e proporcionadas para a detenção e a identificação de migrantes em situação irregular. A este respeito, cabe incentivar a coordenação, nomeadamente através dos mecanismos referidos no artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, a fim de contribuir para a prevenção e a resposta a movimentos não autorizados de migrantes em situação irregular e ajudar a enfrentar as ameaças à ordem pública ou à segurança interna, limitando simultaneamente o impacto na circulação dos viajantes de boa-fé. Na ausência de controlos nas fronteiras internas, as patrulhas conjuntas específicas e outras operações conjuntas nas zonas fronteiriças intra-UE constituem um instrumento valioso para combater a introdução clandestina de migrantes e o tráfico de seres humanos, prevenir e detetar a permanência irregular e a criminalidade transfronteiriça ligada à migração irregular e facilitar a aplicação prática efetiva dos acordos bilaterais de readmissão, respeitando simultaneamente a Recomendação (UE) 2017/432 da Comissão. A luta eficaz contra o tráfico de seres humanos exige a cooperação policial, tanto a nível nacional como transnacional, a fim de identificar e apoiar as vítimas, bem como de melhorar a ação penal e a condenação dos traficantes.
(4)A disponibilidade limitada das forças policiais que os Estados-Membros podem destacar para o estrangeiro e a falta de um destacamento coordenado com base numa análise conjunta prévia podem tornar ineficazes os destacamentos de forças policiais noutros Estados-Membros. Uma plataforma de coordenação da União em que os Estados-Membros possam trocar informações sobre as suas necessidades e prioridades em matéria de patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas de dimensão pan-europeia poderia criar a estrutura necessária para conduzir essas operações de forma eficiente e eficaz, de modo a manter e a reforçar a ordem e a segurança públicas, prevenir infrações penais, nomeadamente por grupos de criminalidade grave e organizada, e ajudar a combater vagas de criminalidade específicas em locais-chave, em momentos específicos e em situações específicas.
(5)A comunicação e o acesso às informações disponíveis são fundamentais para o êxito da cooperação operacional transfronteiriça. Os agentes de primeira linha que atuam noutro Estado-Membro devem ter acesso em tempo real, através de soluções móveis como dispositivos portáteis ou computadores policiais instalados em veículos, às informações contidas nos sistemas de informação da União, através do portal europeu de pesquisa (PEP), e às suas bases de dados nacionais pertinentes, em conformidade com os direitos de acesso aplicáveis e a legislação nacional e da União aplicável. Devem também estar equipados com meios de comunicação móvel fiáveis e seguros interconectáveis em tempo real, como ferramentas de mensagens instantâneas, que funcionem além-fronteiras, a fim de comunicar diretamente com as suas autoridades e as do Estado-Membro de acolhimento. Os Estados-Membros devem utilizar as soluções técnicas a fornecer pelo laboratório de inovação da Europol, a fim de assegurar a interconectividade dos meios de comunicação seguros além-fronteiras, de molde a permitir, no mínimo, a utilização segura de meios de comunicação móveis em tempo real, bem como a geolocalização dos veículos de polícia, por exemplo através da localização por GPS ou de drones, durante uma operação policial transfronteiriça.
(6)Para ser eficaz, a cooperação policial operacional transfronteiriça exige a transição para uma cultura comum da União em matéria de policiamento. A criação de módulos de formação inicial conjuntos e de programas de intercâmbio entre cadetes da polícia sobre questões relacionadas com essa cooperação, bem como cursos de formação contínua para o desenvolvimento nessas matérias destinados aos agentes de primeira linha e aos investigadores criminais, são fundamentais para o desenvolvimento de competências, a consolidação de conhecimentos e o reforço da confiança. É importante que os Estados-Membros adaptem e alinhem os programas das respetivas academias nacionais de polícia, em todos os níveis de formação, de modo a incluir módulos letivos acreditados de cooperação policial operacional transfronteiriça, bem como vias profissionais para os cadetes e os agentes que concluíram essas formações. Os Estados-Membros devem também tirar o melhor partido possível da Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL), apresentando as suas necessidades de formação e apoiando as atividades da agência, alinhando a sua oferta de formação com as prioridades relacionadas com a cooperação transfronteiriça estabelecidas no âmbito da avaliação das necessidades estratégicas de formação da UE (EU-STNA). Devem refletir sobre a possibilidade de criar programas conjuntos pan-europeus de formação e de intercâmbio em grande escala e de longo prazo para cadetes e agentes no domínio da cooperação policial operacional transfronteiriça.
(7)Dada a importância da coordenação e da cooperação em relação às questões abordadas na presente recomendação e, em especial, à sua aplicação, haverá um ponto de debate permanente sobre a cooperação policial operacional transfronteiriça no grupo de trabalho competente do Conselho. Este grupo de trabalho deverá servir de fórum permanente para os Estados-Membros debaterem tais questões, incluindo o alinhamento das suas regras e acordos, outras medidas destinadas a eliminar os obstáculos à eficácia e à eficiência das operações de cooperação policial transfronteiriça, a apresentação de relatórios sobre os progressos realizados, bem como questões relacionadas com as orientações e as boas práticas necessárias.
(8)A presente recomendação deve produzir efeitos num prazo razoável. No prazo de seis meses a contar da sua adoção, os Estados-Membros devem iniciar um processo de alteração das suas regras nacionais e dos seus acordos bilaterais e multilaterais com outros Estados-Membros, consoante o caso, a fim de pôr em prática as medidas recomendadas e concluir esse processo tão depressa quanto razoavelmente possível.
(9)Os progressos realizados na aplicação da presente recomendação devem ser objeto de revisão após um determinado período. Por conseguinte, um ano após a sua adoção, a Comissão deve avaliá-los, nomeadamente na ótica de decidir se são necessários atos vinculativos do direito da União com força vinculativa neste domínio.
(10)Atendendo a que a presente recomendação não tem caráter vinculativo, os Estados‑Membros devem aplicar as medidas nela recomendadas em conformidade com os atos aplicáveis do direito da União, com destaque para os que têm força vinculativa. Em especial, os Estados-Membros devem aplicar as medidas recomendadas em conformidade com a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS), em particular escolhendo as opções recomendadas quando a CAAS prevê várias opções e alargando o âmbito de aplicação e adotando disposições adicionais em aplicação e em conformidade com os artigos pertinentes da CAAS.
(11)A presente recomendação não deve ser entendida como visando afetar as regras que preveem limitações, garantias e condições não especificamente contempladas nela, aplicáveis às atividades de cooperação policial operacional transfronteiriça pertinentes nos termos de atos do direito da União com força vinculativa, incluindo a CAAS, e do direito nacional, em conformidade com o direito da União. Por exemplo, o porte e a utilização de armas de serviço, a utilização de privilégios de tráfego rodoviário, a utilização de meios técnicos para a realização de ações de vigilância transfronteiriça e a realização de controlos de identidade e a interceção de pessoas que tentam evitar tais controlos, referidos na presente recomendação, podem estar sujeitos a essas regras.
(12)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente recomendação e não fica por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação. Uma vez que a presente recomendação se baseia no acervo de Schengen, a Dinamarca deve decidir, nos termos do artigo 4.º do Protocolo acima referido e no prazo de seis meses a contar da decisão do Conselho relativa à presente recomendação, se procede à sua transposição para o seu direito interno.
(13)A presente recomendação, com exceção das secções 2.1 e 2.2, constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen em que a Irlanda participa, nos termos da Decisão 2002/192/CE do Conselho; por conseguinte, a Irlanda participa na sua adoção e fica por ela vinculada, exceto no que se refere a essas secções.
(14)No que diz respeito à Islândia e à Noruega, a presente recomendação constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Acordo celebrado entre o Conselho da União Europeia e a República da Islândia e o Reino da Noruega relativo à associação destes Estados à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen,que se insere no domínio a que se refere o artigo 1.º, pontos A e H, da Decisão 1999/437/CE do Conselho.
(15)No que diz respeito à Suíça, a presente recomendação constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Acordo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen, que se insere no domínio a que se refere o artigo 1.º, pontos A e H, da Decisão 1999/437/CE do Conselho, em conjugação com o artigo 3.º da Decisão 2008/146/CE do Conselhoe com o artigo 3.º da Decisão 2008/149/JAI do Conselho.
(16)No que diz respeito ao Listenstaine, a presente recomendação constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Protocolo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia, a Confederação Suíça e o Principado do Listenstaine relativo à adesão do Principado do Listenstaine ao Acordo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen,que se insere no domínio a que se refere o artigo 1.º, pontos A e H, da Decisão 1999/437/CE, em conjugação com o artigo 3.º da Decisão 2011/350/UE do Conselhoe com o artigo 3.º da Decisão 2011/349/UE do Conselho.
(17)No que diz respeito à Bulgária e à Roménia, a presente recomendação, com exceção das secções 2.1 e 2.2, constitui um ato baseado no acervo de Schengen ou de algum modo com ele relacionado, na aceção do artigo 4.º, n.º 2, do Ato de Adesão de 2005, e deve ser lida em conjugação com as Decisões 2010/365/UE e (UE) 2018/934 do Conselho.
(18)No que diz respeito à Croácia, a presente recomendação, com exceção das secções 2.1 e 2.2, constitui um ato baseado no acervo de Schengen ou de algum modo com ele relacionado, na aceção do artigo 4.º, n.º 2, do Ato de Adesão de 2011, e deve ser lida em conjugação com a Decisão (UE) 2017/733 do Conselho.
(19)No que diz respeito a Chipre, a presente recomendação, com exceção das secções 2.1 e 2.2, constitui um ato baseado no acervo de Schengen ou de algum modo com ele relacionado, na aceção do artigo 3.º, n.º 2, do Ato de Adesão de 2003.
ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:
1.Definições
Para efeitos da presente recomendação, entende-se por:
(a)«Perseguição transfronteiriça», uma operação policial por meio da qual os agentes de uma autoridade competente de aplicação da lei de um Estado‑Membro perseguem nesse Estado-Membro uma ou mais pessoas apanhadas em flagrante delito a cometer ou a participar numa infração penal e, no decurso dessa perseguição, atravessam uma fronteira para outro Estado‑Membro e prosseguem a perseguição no território desse outro Estado‑Membro;
(b)«Vigilância transfronteiriça», uma operação policial em cujo âmbito os agentes de uma autoridade competente de aplicação da lei de um Estado‑Membro mantêm sob vigilância, no âmbito de um inquérito judiciário nesse Estado‑Membro, uma ou mais pessoas suspeitas de terem cometido ou participado numa infração penal ou que possam conduzir à identificação ou deteção de tais suspeitos, e prosseguem a vigilância no território de outro Estado-Membro, depois de a pessoa ou pessoas sob vigilância terem atravessado a fronteira para esse outro Estado-Membro;
(c)«Operações conjuntas», operações policiais, incluindo patrulhas conjuntas e outras operações conjuntas no domínio da ordem pública, da segurança pública e da prevenção da criminalidade, realizadas conjuntamente em zonas fronteiriças intra-UE ou noutras zonas da União por agentes das autoridades competentes responsáveis pela aplicação da lei de dois ou mais Estados‑Membros, em cujo âmbito os agentes de um Estado-Membro atuam no território de outro Estado-Membro;
(d) «Ponto único de contacto», o órgão central nacional encarregado da cooperação policial internacional a que se refere o artigo 39.º, n.º 3, da CAAS;
(e)«Centro de Cooperação Policial e Aduaneira», uma estrutura comum de aplicação da lei destinada a trocar informações e a prestar apoio a outras atividades de aplicação da lei nas zonas fronteiriças intra-UE, que um Estado‑Membro criou com base num acordo bilateral ou multilateral com um ou mais Estados-Membros vizinhos e que se situa na proximidade imediata das fronteiras entre os Estados-Membros em causa;
(f)«Zona fronteiriça intra-UE», a área geográfica situada na proximidade imediata das fronteiras internas entre Estados-Membros.
2.Eliminar os obstáculos à cooperação operacional quando os agentes da polícia operam noutro Estado-Membro
2.1.Perseguição transfronteiriça:
(a)Os Estados-Membros devem:
i.assegurar que os tipos de crimes elegíveis para as perseguições transfronteiriças no seu território abrangem as infrações penais enumeradas no anexo da presente recomendação,
ii.permitir a realização de perseguições transfronteiriças no seu território através das fronteiras terrestres, marítimas, fluviais, lacustres e aéreas,
iii.permitir que a perseguição transfronteiriça prossiga no seu território sem qualquer limitação geográfica ou temporal, até à chegada da respetiva autoridade competente de aplicação da lei,
iv.recolher estatísticas sobre as perseguições transfronteiriças que as suas autoridades competentes de aplicação da lei realizaram e comunicar anualmente essas estatísticas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão.
(b)Os Estados-Membros devem autorizar os agentes da autoridade competente de aplicação da lei de outro Estado-Membro que efetuem perseguições transfronteiriças no seu território a fazer o seguinte:
i.portar a arma de serviço e munições,
ii.utilizar a arma de serviço em legítima defesa e, se necessário, na defesa de terceiros,
iii.interpelar, deter ou reter provisoriamente um suspeito, inclusive por meio de coação e força física, enquanto se aguarda a chegada dos agentes das autoridades competentes do Estado-Membro em cujo território se realizou a perseguição transfronteiriça,
iv.utilizar as prerrogativas de tráfego rodoviário aplicáveis nos Estados-Membros em que a perseguição tem lugar,
v.utilizar os seus sistemas GPS para que os veículos desses agentes sejam seguidos pela autoridade competente de aplicação da lei desse outro Estado-Membro.
2.2.Vigilância transfronteiriça
(a)Os Estados-Membros devem:
i.assegurar que os tipos de crimes elegíveis para efeitos de vigilância transfronteiriça no seu território abrangem as infrações penais enumeradas no anexo da presente recomendação,
ii.permitir a realização da vigilância transfronteiriça no seu território em relação a pessoas suspeitas de terem cometido ou participado numa ou mais dessas infrações penais, mas também a pessoas que possam levar à identificação ou deteção desses suspeitos,
iii.permitir a realização de vigilância transfronteiriça no seu território através das fronteiras terrestres, marítimas, fluviais, lacustres e aéreas,
iv.permitir e facilitar a partilha de materiais, nomeadamente através de empréstimos a curto ou a longo prazo com base em procedimentos acordados conjuntamente, para realizar ações de vigilância transfronteiriça de forma mais eficiente,
v.designar o seu ponto único de contacto como a sua autoridade central responsável pela coordenação das ações de vigilância transfronteiriça de entrada e de saída, nomeadamente permitindo‑lhe tratar e apresentar pedidos de autorização 24 horas por dia, sete dias por semana,
vi.recolher estatísticas sobre as ações de vigilância transfronteiriça que as suas autoridades competentes de aplicação da lei realizaram e comunicar anualmente essas estatísticas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão.
(b)Os Estados-Membros devem permitir que agentes da autoridade competente de aplicação da lei de outro Estado-Membro que efetuem perseguições transfronteiriças no seu território procedam do seguinte modo:
i.portar a arma de serviço e munições,
ii.utilizar a arma de serviço em legítima defesa e, se necessário, na defesa de terceiros,
iii.utilizar os meios técnicos necessários para realizar as ações de vigilância transfronteiriça, incluindo localizadores GPS, drones, equipamento áudio e vídeo.
2.3.Operações conjuntas
(a)Os Estados-Membros devem autorizar os agentes da autoridade competente de aplicação da lei de outro Estado-Membro que participem em operações conjuntas realizadas no seu território a fazer o seguinte:
i.realizar controlos de identidade e intercetar qualquer pessoa que tente evitar um controlo de identidade,
ii.usar o uniforme e portar a arma de serviço e munições,
iii.utilizar a arma de serviço em legítima defesa e, se necessário, na defesa de terceiros,
iv.explorar as suas instalações de rádio nas zonas fronteiriças intra‑UE.
(b)Os Estados-Membros devem:
i.proporcionar aos agentes das autoridades competentes de aplicação da lei passíveis de participarem em operações conjuntas formação linguística e ações de formação sobre os procedimentos operacionais, o direito administrativo e penal e os procedimentos penais de outros Estados-Membros utilizados nas zonas fronteiriças intra-UE, incluindo no que diz respeito à luta contra o tráfico de seres humanos, à introdução clandestina de migrantes e à prevenção e deteção da permanência irregular e da criminalidade transfronteiriça ligada à migração irregular, ou à outras atividades de criminalidade grave e organizada de natureza transfronteiriça,
ii.recolher estatísticas sobre as patrulhas e as operações conjuntas transfronteiriças que as suas autoridades competentes de aplicação da lei realizaram e comunicar anualmente essas estatísticas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão.
3.Cooperação policial operacional transfronteiriça para combater a introdução clandestina de migrantes e a criminalidade transfronteiriça ligada à migração irregular
(a)Os Estados-Membros devem realizar operações conjuntas nas zonas fronteiriças intra-UE para:
i.combater a introdução clandestina de migrantes,
ii.prevenir e detetar migrantes em situação irregular e a criminalidade transfronteiriça ligada à migração irregular;
(b)Os Estados-Membros devem assegurar a coordenação, a nível nacional, entre as autoridades competentes envolvidas em operações conjuntas e as autoridades envolvidas no tratamento posterior de nacionais de países terceiros detidos por permanência irregular, nomeadamente através dos mecanismos referidos no artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 2008/115/CE.
4.Cooperação policial operacional transfronteiriça para combater o tráfico de seres humanos e identificar e proteger as vítimas
(a)Os Estados-Membros devem utilizar operações conjuntas transfronteiriças nas zonas fronteiriças intra-UE para:
i.combater o tráfico de seres humanos,
ii.identificar e fornecer segurança e apoio às vítimas do tráfico de seres humanos.
5.Postos Policiais e Aduaneiros Conjuntos
(a)Os Estados-Membros devem alargar as funções atuais dos seus centros de cooperação policial e aduaneira existentes:
i.realizando, apoiando e coordenando operações conjuntas nas zonas fronteiriças intra-UE,
ii.elaborando uma análise conjunta dos crimes transfronteiriços específicos da sua zona fronteiriça intra-UE e partilhando essa análise através do ponto único de contacto nacional com todos os outros Estados-Membros e as agências e organismos competentes da União, como a Europol e, se for caso disso, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF),
iii.apoiando as investigações sobre crimes transfronteiriços que ocorrem nas suas zonas fronteiriças intra-UE.
(b)Tendo em conta o alargamento das funções dos Centros de Cooperação Policial e Aduaneira existentes, os Estados-Membros devem redesigná-los como Postos Policiais e Aduaneiros Conjuntos.
6.Plataforma de coordenação para operações conjuntas
(a)Os Estados-Membros, juntamente com a Comissão e a Europol, devem:
i.criar conjuntamente uma plataforma de coordenação única que permita aos Estados-Membros trocar informações sobre as suas necessidades e domínios prioritários no contexto de operações conjuntas:
–em locais particularmente importantes para prevenir e combater a criminalidade, como os principais centros criminosos ou zonas turísticas visitadas por turistas de outros Estados-Membros,
–em grandes ajuntamentos de pessoas e eventos importantes suscetíveis de atrair visitantes de outros Estados-Membros, tais como grandes eventos desportivos ou cimeiras internacionais,
–em caso de calamidades e acidentes graves, em coordenação com o Mecanismo de Proteção Civil da União (MPCU) e, em particular, com o Centro de Coordenação de Resposta de Emergência (CCRE),
–em caso de outras atividades de criminalidade grave e organizada de natureza transfronteiriça,
ii.elaborar conjuntamente, com base nas informações fornecidas pelas agências competentes da União e pelos Estados-Membros, e com o contributo dos seus Postos Policiais e Aduaneiros Conjuntos, um único relatório periódico de análise dos riscos e das necessidades das operações conjuntas, que os Estados‑Membros podem utilizar para orientar as respetivas operações conjuntas.
(b)Os Estados-Membros devem:
i.fornecer à plataforma de coordenação informações sobre todas as ameaças graves à ordem e segurança públicas de que tenham conhecimento, futuros ajuntamentos de pessoas e eventos de grande escala suscetíveis de atrair um número significativo de visitantes de outros Estados-Membros, e os padrões de mobilidade dos seus cidadãos, nomeadamente durante as épocas altas do turismo,
ii.designar o ponto único de contacto como um ponto de contacto nacional para a coordenação dessas operações conjuntas.
7.Garantir o acesso efetivo à informação e à comunicação
(a)Os Estados-Membros devem assegurar que os agentes das respetivas autoridades competentes de aplicação da lei envolvidas na cooperação policial operacional transfronteiriça abrangida pela presente recomendação e que atuam no território de outro Estado-Membro:
i.têm acesso remoto e seguro às suas próprias bases de dados nacionais e às bases de dados internacionais e da União através do portal europeu de pesquisa, tal como permitido pelo respetivo direito nacional, permitindo-lhes exercer no território de outro Estado-Membro, no âmbito de tais operações, funções policiais como a realização de controlos de identidade,
ii.podem utilizar meios seguros de comunicação em tempo real capazes de operar no território de outro Estado-Membro, permitindo-lhes comunicar diretamente com as autoridades competentes de aplicação da lei dos seus Estados-Membros e com os agentes das autoridades competentes responsáveis pela aplicação da lei do outro ou dos outros Estados-Membros em causa.
(b)Os Estados-Membros devem utilizar as soluções técnicas a fornecer pelo laboratório de inovação da Europol, a fim de assegurar uma comunicação direta segura além-fronteiras.
8.formação e desenvolvimento profissional conjuntos no domínio da cooperação policial operacional transfronteiriça
(a)Os Estados-Membros devem:
i.criar, juntamente com os Estados-Membros vizinhos, módulos de formação inicial conjuntos e programas de intercâmbio para cadetes em matéria de cooperação policial operacional transfronteiriça,
ii.adaptar e alinhar os programas das academias nacionais de polícia, em todos os níveis de formação, por forma a incluir cursos acreditados de cooperação policial operacional transfronteiriça europeia,
iii.conceber e aplicar vias profissionais para cadetes e agentes que tenham concluído uma formação inicial conjunta, programas de intercâmbio ou cursos específicos de cooperação policial operacional transfronteiriça,
iv.criar cursos conjuntos de desenvolvimento profissional contínuo e iniciativas para os agentes da polícia de primeira linha e os investigadores criminais, a fim de desenvolver competências e conhecimentos em matéria de cooperação policial operacional transfronteiriça, em especial no que diz respeito à legislação pertinente, regras de empenhamento, ferramentas, técnicas, mecanismos, procedimentos e boas práticas,
v.reforçar a formação linguística dos agentes da polícia, a fim de lhes permitir participar efetivamente na cooperação policial operacional transfronteiriça,
vi.alinhar a sua oferta de formação com as prioridades relacionadas com a cooperação policial operacional transfronteiriça estabelecidas no âmbito da avaliações das necessidades estratégicas de formação da UE (EU-STNA),
vii.informar a CEPOL das suas necessidades de formação em matéria de cooperação policial operacional transfronteiriça e apoiar as atividades pertinentes da CEPOL,
viii.refletir sobre a possibilidade de criar programas conjuntos pan-europeus de formação e intercâmbio em grande escala e de longo prazo para cadetes e agentes da polícia no domínio da cooperação policial operacional transfronteiriça.
9.Disposições finais
(a)Os Estados-Membros devem debater e levar por diante as questões abrangidas pela presente recomendação e, em especial, as questões relacionadas com a sua aplicação.
(b)Os Estados-Membros devem utilizar plenamente o apoio financeiro disponibilizado através do Fundo para a Segurança Interna – Polícia, a fim de melhorar e intensificar a cooperação operacional transfronteiriça.
(c)No prazo de seis meses a contar da data de adoção da presente recomendação, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias, nomeadamente alterando as suas regras nacionais e os acordos bilaterais e multilaterais com outros Estados-Membros, se for caso disso e em conformidade com o direito da União, para dar cumprimento à presente recomendação.
(d)Um ano após a data de adoção da presente recomendação, a Comissão deve avaliar a execução que lhe foi dada pelos Estados-Membros e publicar um relatório correspondente.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente