COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 22.9.2021
COM(2021) 596 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E FINANCEIRO E AO COMITÉ DO EMPREGO
Relatório sobre o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE) na sequência do surto de COVID-19, nos termos do artigo 14.º do Regulamento (UE) 2020/672 do Conselho
SURE: Um Ano Depois
Síntese
Um novo instrumento lançado rapidamente para dar resposta ao impacto socioeconómico da pandemia
O presente relatório é o segundo relatório semestral sobre o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE). Apresenta as operações e a utilização do instrumento até à data e analisa os seus impactos socioeconómicos. O SURE é um instrumento de crise, com uma dotação de 100 mil milhões de EUR, criado pela União Europeia (UE), para ajudar os Estados-Membros a proteger os empregos e os rendimentos dos trabalhadores no contexto da pandemia de COVID-19. O SURE é igualmente uma forte expressão de solidariedade entre os Estados-Membros em toda a UE: todos os Estados-Membros concordaram em prestar garantias bilaterais à UE, para que a União pudesse contrair empréstimos nos mercados em condições muito favoráveis para financiar os empréstimos do SURE.
A aplicação do instrumento foi rápida e simples. A Comissão apresentou, como parte da resposta inicial da UE à pandemia, a proposta de Regulamento SURE, em 2 de abril de 2020, tendo o regulamento sido adotado pelo Conselho em 19 de maio de 2020. A dotação financeira de 100 mil milhões de EUR ficou disponível em 22 de setembro de 2020, depois de todos os Estados-Membros terem assinado os acordos de garantia. A Comissão acelerou a aplicação do instrumento, trabalhando em estreita colaboração com os Estados-Membros. A maior parte da assistência financeira concedida foi desembolsada em apenas sete meses, de outubro de 2020 a maio de 2021. Em junho de 2021, o SURE venceu o Prémio por Boa Administração 2021 do Provedor de Justiça Europeu na categoria de prestação de serviços centrados no cidadão.
Pela primeira vez, a UE emitiu obrigações sociais para financiar a assistência financeira aos Estados-Membros no âmbito do SURE. Além dos requisitos do regulamento SURE, o presente relatório procede também à comunicação de informação pertinente no âmbito do quadro para as obrigações sociais SURE da UE, em particular, sobre a afetação das receitas do SURE, tipo de despesa e impacto do SURE. Também confirma que as despesas do SURE estavam bem alinhadas com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU.
Uma grande aceitação, que aumentou ainda mais desde o primeiro relatório semestral
A procura de assistência financeira por parte dos Estados-Membros no âmbito do SURE tem sido intensa, incluindo no primeiro semestre de 2021. Desde a sua introdução, o Conselho afetou mais de 94 % da dotação total de 100 mil milhões de EUR – com base em propostas da Comissão – a 19 Estados-Membros. Em março de 2021, após a publicação do primeiro relatório semestral sobre o SURE, foi concedida assistência financeira à Estónia no âmbito do SURE. Após o ressurgimento da pandemia, seis Estados-Membros que já beneficiavam do SURE (Bélgica, Chipre, Grécia, Lituânia, Letónia e Malta) fizeram um novo pedido de fundos adicionais em meados de março de 2021. Estes pedidos de montantes suplementares num total de 3,7 mil milhões de EUR foram rapidamente tratados pela Comissão e aprovados pelo Conselho (no final de março e meados de abril, respetivamente).
A Comissão já desembolsou 95 % do total da assistência financeira concedida pelo Conselho no âmbito do SURE, através de empréstimos consecutivos aos Estados-Membros com base na emissão de obrigações da UE. Após o primeiro relatório semestral, entre março e maio de 2021, a Comissão emitiu com êxito mais 36 mil milhões de EUR de obrigações sociais SURE em nome da UE. O interesse dos investidores permaneceu forte, apesar de condições de mercado mais exigentes em comparação com 2020 e o início de 2021. Esse facto permitiu condições de preço mais favoráveis. Em 9 de março de 2021, a Comissão realizou com êxito a quinta emissão de obrigações SURE no valor de 9 mil milhões de EUR. A sexta emissão de obrigações SURE pela Comissão, em 23 de março de 2021, consistiu em duas parcelas no valor total de 13 mil milhões de EUR. A sétima emissão de obrigações SURE, no valor de mais de 14,1 mil milhões de euros, foi executada com sucesso em 18 de maio de 2021. O montante angariado durante estas três emissões pela Comissão foi desembolsado aos Estados-Membros após 5 dias úteis. O prazo médio de vencimento dos desembolsos aos Estados-Membros é de 14,5 anos, próximo do máximo de 15 anos previsto nas decisões de execução do Conselho.
A utilização do SURE pelos Estados-Membros beneficiários
Estima-se que o SURE tenha apoiado aproximadamente 31 milhões de pessoas e 2,5 milhões de empresas em 2020. Representa mais de um quarto do emprego total nos Estados-Membros beneficiários. Concretamente, em 2020, o SURE apoiou cerca de 22,5 milhões de trabalhadores por conta de outrem e 8,5 milhões de trabalhadores independentes, abrangidos por regimes de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes.
A despesa pública total com medidas elegíveis no âmbito do SURE aumentou significativamente desde o primeiro relatório. De acordo com os relatórios atualizados dos Estados-Membros beneficiários, espera-se agora que atinja 114 mil milhões de EUR, mais do que os 94 mil milhões efetivamente apoiados pelo SURE. Fica assim evidente a importância das medidas elegíveis para o SURE na perspetiva dos Estados-Membros.
As despesas previstas representam apenas 10 % das despesas totais com medidas apoiadas pelo SURE, de acordo com os relatórios dos Estados-Membros. Este valor deve ser comparado com os 20 % constantes do primeiro relatório semestral, em março de 2020, e os 54 %, em agosto de 2020, altura em que 17 Estados-Membros se candidataram pela primeira vez ao apoio do SURE.
16 dos 19 Estados-Membros que beneficiam do SURE utilizaram o apoio para ajudar a financiar os regimes de tempo de trabalho reduzido. No primeiro semestre de 2021, muitos Estados-Membros apoiados pelo SURE prorrogaram os respetivos regimes de tempo de trabalho reduzido a fim de responder às novas vagas da pandemia. Os seis Estados-Membros que solicitaram montantes suplementares no âmbito do SURE no início de 2021 alteraram a conceção dos regimes que já beneficiam do SURE ou instituíram novas medidas. A partir de agosto de 2021, a maioria dos Estados-Membros que utilizaram o SURE para financiar os regimes de tempo de trabalho reduzido ainda não tinha retirado o apoio, embora alguns já tivessem interrompido a utilização dos respetivos regimes de tempo de trabalho reduzido.
Mais de metade do montante total da assistência financeira no âmbito do SURE foi afetada pelos Estados-Membros ao apoio a regimes de tempo de trabalho reduzido. Mais de 40 % destinou-se a apoiar medidas semelhantes, incluindo praticamente um terço para medidas a favor dos trabalhadores independentes, tendo apenas 5 % sido atribuído a medidas sanitárias, confirmando o seu caráter «acessório» de acordo com o Regulamento SURE.
O nível de absorção da assistência financeira concedida no âmbito do SURE parece ser elevado para a grande maioria dos Estados-Membros, com base nas informações por eles comunicadas. O nível de absorção será monitorizado mais de perto em três Estados-Membros, que atualmente comunicam despesas públicas previstas inferiores ao montante concedido no âmbito do SURE, mas que também se comprometeram a resolver possíveis problemas. O nível de absorção é potencialmente baixo num dos Estados-Membros, onde a recuperação é mais significativa do que o esperado.
A primeira avaliação do impacto do SURE
As medidas nacionais relacionadas com o mercado de trabalho apoiadas pelo SURE reduziram, provavelmente, o desemprego em praticamente 1,5 milhões de pessoas em 2020. Essa redução foi conseguida através da retenção de trabalhadores nas respetivas empresas e da manutenção da atividade independente. Tal explica igualmente por que motivo o aumento das taxas de desemprego em 2020 nos Estados-Membros beneficiários foi insignificante e claramente mais ligeiro do que durante a crise financeira global, apesar da queda mais abrupta do PIB verificada em 2020.
Por sua vez, essa é uma condição essencial para a forte recuperação económica prevista para 2021. Manter a força de trabalho disponível ligada às empresas ajudou igualmente a sustentar uma recuperação rápida em 2021, possibilitando, simultaneamente, acompanhar um ajustamento mais lento, mas necessário, nos setores mais afetados, ou afetados por impactos duradouros. Como resultado, espera-se que a perda média de PIB nos últimos dois anos seja inferior à observada durante os primeiros dois anos da crise financeira global.
A assistência financeira através do SURE gerou também poupanças orçamentais significativas de 8,2 mil milhões de EUR em pagamentos de juros para os Estados-Membros beneficiários. O número aumentou desde o primeiro relatório semestral devido aos três desembolsos suplementares. Estas poupanças devem-se às condições favoráveis de financiamento proporcionadas pela UE e ao considerável prazo médio de vencimento dos empréstimos de quase 15 anos.
A persistência das ocorrências excecionais que justificam o SURE
A incerteza em torno das perspetivas económicas permanece elevada, embora os riscos se apresentem globalmente equilibrados. A meta da UE de vacinar 70 % da população adulta até ao final do verão foi alcançada. Além disso, a recuperação económica ganhou fôlego, sendo as perspetivas de curto prazo para a economia europeia atualmente mais promissoras do que pareciam na primavera de 2021. No entanto, a variante Delta do SARS-CoV-2 propagou-se rapidamente, estando o progresso nas campanhas de vacinação a abrandar nalguns países.
A recuperação exige que a política orçamental passe gradualmente do alívio temporário de emergência, como o prestado através do SURE, para medidas de recuperação mais direcionadas e orientadas para o futuro. Essa mudança incluirá políticas ativas do mercado de trabalho em conformidade com a recomendação da Comissão sobre um apoio ativo e eficaz ao emprego na sequência da crise da COVID-19 (EASE) 1 . Simultaneamente, permanecem disponíveis quase 6 mil milhões de EUR no âmbito do SURE até ao final de 2022, que poderão ser utilizados para continuar a fazer face às graves perturbações económicas causadas pela pandemia de COVID-19.
Introdução
O presente relatório é o segundo relatório semestral sobre o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE). O SURE foi criado pela União Europeia (UE) em maio de 2020 para ajudar os Estados-Membros a proteger os empregos e o rendimento dos trabalhadores durante a pandemia de COVID-19 2 . Presta aos Estados-Membros que a solicitem assistência financeira da União sob a forma de empréstimos com condições favoráveis. No âmbito do SURE, está disponível assistência financeira até 100 mil milhões de EUR para ajudar a financiar os regimes de tempo de trabalho reduzido dos Estados-Membros ou medidas semelhantes que visem proteger os trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes e, a título acessório, medidas sanitárias, sobretudo no local de trabalho. Em junho de 2021, o SURE venceu o Prémio por Boa Administração 2021 do Provedor de Justiça Europeu para a «excelência na prestação de serviços centrados no cidadão».
Este relatório semestral é uma obrigação legal. É adotado pela Comissão Europeia (a seguir designada por «a Comissão») em conformidade com o artigo 14.º do Regulamento (UE) 2020/672 do Conselho (Regulamento SURE) 3 , para cumprir a sua obrigação de apresentação de relatórios ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Financeiro (CEF) e ao Comité do Emprego 4 . O próximo relatório será apresentado até ao final de março de 2022. A data-limite para a inclusão de informações no presente relatório foi o final de junho de 2021, no que respeita aos relatórios dos Estados-Membros, e o início de setembro de 2021 no que toca aos dados epidemiológicos e económicos.
Quanto aos principais resultados alcançados pelo SURE, a partir de agosto de 2021, o presente relatório confirma amplamente a avaliação positiva do primeiro relatório. As suas principais conclusões podem resumir-se da seguinte forma:
-Estima-se que aproximadamente 31 milhões de pessoas e 2,5 milhões de empresas tenham sido apoiadas pelo SURE em 2020,
-As medidas nacionais relacionadas com o mercado de trabalho apoiadas pelo SURE ajudaram a impedir o desemprego de praticamente 1,5 milhões de pessoas em 2020,
-19 Estados-Membros solicitaram e obtiveram assistência financeira no âmbito do SURE,
-Desses, 6 Estados-Membros receberam apoio adicional («montantes suplementares») do Conselho em abril de 2021,
-Foram afetados mais de 94 mil milhões de EUR e desembolsados quase 90 mil milhões de EUR,
-Mais de metade da assistência financeira no âmbito do SURE foi afetada pelos Estados-Membros ao apoio a regimes de tempo de trabalho reduzido e mais de 40 % ao apoio a medidas semelhantes, incluindo praticamente um terço para medidas destinadas aos trabalhadores independentes, com apenas 5 % afetada a medidas sanitárias, que são de caráter «acessório» de acordo com o Regulamento SURE,
-Os níveis de absorção da assistência financeira concedida no âmbito do SURE parecem ser elevados, exceto num dos Estados-Membros, e estão a ser acompanhados de perto em dois outros 5 ,
-No total, estima-se que os Estados-Membros tenham poupado 8,2 mil milhões de EUR em pagamentos de juros,
-Permanecem disponíveis no âmbito do SURE quase 6 mil milhões de EUR, depois da concessão dos montantes suplementares, até ao final de 2022, que poderão ser utilizados para continuar a fazer face às graves perturbações económicas causadas pela pandemia de COVID-19.
O presente relatório atualiza as informações contidas no primeiro relatório semestral sobre o SURE e aprofunda a análise nalguns domínios. Abrange os desenvolvimentos institucionais desde a data-limite do primeiro relatório, 26 de fevereiro de 2021, incluindo a concessão de assistência financeira à Estónia e a concessão de apoio adicional («montantes suplementares») a seis Estados-Membros na sequência dos seus pedidos para o efeito. Apresenta informações sobre os três últimos desembolsos efetuados desde então. Atualiza a análise do primeiro relatório, em especial no que respeita à despesa pública dos Estados-Membros abrangidos pelo SURE – com base em relatórios atualizados fornecidos pelos Estados-Membros em junho de 2021 – e à medição do impacto do SURE – com base nos mais recentes dados macroeconómicos e financeiros. Aprofunda também a análise de modo percetível sobre a cobertura dos trabalhadores por conta de outrem/trabalhadores independentes e das empresas.
O presente relatório descreve a utilização do instrumento SURE até à data e analisa os seus impactos socioeconómicos. Está estruturado em cinco secções. A secção I descreve a assistência financeira concedida aos Estados-Membros, incluindo os montantes desembolsados e em dívida e o escalonamento do reembolso aplicável. A secção II resume a despesa pública total dos Estados-Membros com medidas nacionais apoiadas pelo SURE 6 . A análise preliminar do impacto do SURE apresentada no primeiro relatório é atualizada e aprofundada na secção III, incluindo as mudanças verificadas ao nível do desemprego e das poupanças de juros geradas pelo SURE em benefício dos Estados-Membros. A secção IV aborda as circunstâncias que justificam a continuação do SURE, ou seja, o impacto persistente da pandemia. A secção V apresenta o relatório pertinente previsto na secção 2.4 do quadro para as obrigações sociais SURE da UE, que é integrado no presente relatório 7 .
I.A utilização da assistência financeira concedida no âmbito do SURE: montantes concedidos e desembolsados e outros aspetos financeiros
1.1 Panorâmica dos Estados-Membros beneficiários, dos montantes concedidos e dos montantes em dívida
Mais um Estado-Membro, a Estónia, solicitou assistência financeira do SURE em fevereiro de 2021. A assistência financeira foi concedida pelo Conselho em 22 de março de 2021, com base numa proposta da Comissão de 26 de fevereiro de 2021 8 . O número total de Estados-Membros beneficiários eleva-se assim para 19.
Após o ressurgimento da pandemia, seis Estados-Membros que já beneficiavam do SURE apresentaram pedidos de assistência financeira adicional no âmbito do SURE no primeiro trimestre de 2021. No decorrer de março de 2021, a Bélgica, a Grécia, Chipre, a Letónia, a Lituânia e Malta solicitaram montantes suplementares aos montantes originais que lhes haviam sido concedidos pelo Conselho em 2020.
Quadro 1: Panorâmica do apoio concedido no âmbito do SURE (EUR)
|
Estado-Membro |
Montante total concedido* |
Do qual são montantes suplementares |
Montante desembolsado* |
Montante em dívida |
|
Bélgica |
8 197 530 000 |
394 150 000 |
8 197 000 000 |
0 |
|
Bulgária |
511 000 000 |
0 |
511 000 000 |
0 |
|
Chipre |
603 770 000 |
124 700 000 |
603 000 000 |
0 |
|
Chéquia |
2 000 000 000 |
0 |
2 000 000 000 |
0 |
|
Grécia |
5 265 000 000 |
2 537 000 000 |
5 265 000 000 |
0 |
|
Espanha |
21 324 820 449 |
0 |
21 324 000 000 |
0 |
|
Croácia |
1 020 600 000 |
0 |
1 020 000 000 |
0 |
|
Itália |
27 438 486 464 |
0 |
27 438 000 000 |
0 |
|
Lituânia |
957 260 000 |
354 950 000 |
957 000 000 |
0 |
|
Letónia |
305 200 000 |
112 500 000 |
305 000 000 |
0 |
|
Malta |
420 817 000 |
177 185 000 |
420 000 000 |
0 |
|
Polónia |
11 236 693 087 |
0 |
8 236 000 000 |
3 000 000 000 |
|
Portugal |
5 934 462 488 |
0 |
5 411 000 000 |
523 000 000 |
|
Roménia |
4 099 244 587 |
0 |
3 000 000 000 |
1 099 000 000 |
|
Eslovénia |
1 113 670 000 |
0 |
1 113 000 000 |
0 |
|
Eslováquia |
630 883 600 |
0 |
630 000 000 |
0 |
|
Hungria |
504 330 000 |
0 |
504 000 000 |
0 |
|
Irlanda |
2 473 887 900 |
0 |
2 473 000 000 |
0 |
|
Estónia |
230 000 000 |
0 |
230 000 000 |
0 |
|
Total |
94 267 655 575 |
3 700 485 000 |
89 637 000 000 |
4 622 000 000 |
*Nos desembolsos, os montantes concedidos foram arredondados para fins operacionais.
Esses pedidos de montantes suplementares obtiveram rapidamente resposta. Com base numa proposta da Comissão, apresentada em 30 de março de 2021, o Conselho concedeu apoio financeiro adicional aos seis Estados-Membros em causa em 23 de abril 9 , 10 , 11 , 12 , 13 , 14 . Estes montantes suplementares representaram, no total, 3,7 mil milhões de EUR, elevando o montante global da assistência financeira do SURE atribuída a praticamente 94,3 mil milhões de EUR (ver quadro 1).
1.2 Desembolsos e escalonamento do reembolso aplicável
A Comissão emitiu com êxito mais 36 mil milhões de EUR de obrigações sociais SURE em nome da UE entre março e maio de 2021. O interesse dos investidores manteve-se elevado, tendo a procura de todas as emissões pelos investidores sido entre 6 e 9 vezes superior à oferta, apesar das condições de mercado serem mais exigentes quando comparadas com o início de 2021. Esse facto permitiu condições de preço mais favoráveis.
A quinta emissão de obrigações SURE, no valor de 9 mil milhões de EUR, foi realizada com êxito pela Comissão em 9 de março de 2021. A obrigação social a 15 anos foi emitida num momento de maior volatilidade do mercado, mas ainda cotada no nível mais baixo dos preços observados nos mercados primários na altura, com uma carteira de ordens total de 86 mil milhões de EUR. Os fundos angariados pela Comissão foram desembolsados a sete Estados-Membros em 16 de março de 2021.
A sexta emissão de obrigações SURE pela Comissão, em 23 de março de 2021, consistiu em duas parcelas no valor total de 13 mil milhões de EUR. Tal incluía 8 mil milhões de EUR devidos em março de 2026 e 5 mil milhões de EUR devidos em maio de 2046. A carteira de ordens total atingiu 86,5 mil milhões de EUR. Em 30 de março de 2021, os fundos foram desembolsados a 6 Estados-Membros.
A sétima emissão de obrigações SURE, no valor de mais de 14,1 mil milhões de euros, foi executada com sucesso em 18 de maio de 2021. Esta emissão foi igualmente dividida em dois prazos de vencimento distintos: 8,137 mil milhões de EUR devidos em julho de 2029 e 6 mil milhões de EUR devidos em janeiro de 2047. A operação gerou um forte interesse por parte dos investidores, apesar de se atravessar na época um período sustentado de volatilidade do mercado no que respeita às taxas do euro, com uma procura de mais de 51 mil milhões de EUR e 37 mil milhões de EUR, respetivamente. Os fundos foram desembolsados a 12 Estados-Membros, incluindo a Bulgária e a Estónia pela primeira vez, em 25 de maio de 2021.
Até ao final de agosto de 2021, tinham sido desembolsados quase 90 mil milhões de EUR de assistência financeira no âmbito do SURE a 19 Estados-Membros. Esse valor representa 95 % do total da assistência financeira no âmbito do SURE concedida pelo Conselho aos Estados-Membros. O desembolso dos restantes fundos sofreu atrasos a pedido dos Estados-Membros em causa. Constam dos quadros A2 e A3 inseridos no anexo mais pormenores sobre as operações e desembolsos aos Estados-Membros no âmbito do SURE.
O prazo médio de vencimento dos desembolsos aos Estados-Membros é de 14,5 anos, próximo do máximo de 15 anos previsto nas respetivas decisões de execução do Conselho. O relatório sobre o escalonamento do reembolso do capital e dos juros é apresentado no quadro 2.
Quadro 2: Escalonamento do reembolso dos empréstimos em dívida do SURE da UE
|
Ano civil |
Capital |
Juros |
Total SURE |
|
2021 |
35 480 000 |
35 480 000 |
|
|
2022 |
111 110 000 |
111 110 000 |
|
|
2023 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2024 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2025 |
8 000 000 000 |
122 500 000 |
8 122 500 000 |
|
2026 |
8 000 000 000 |
122 500 000 |
8 122 500 000 |
|
2027 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2028 |
10 000 000 000 |
122 500 000 |
10 122 500 000 |
|
2029 |
8 137 000 000 |
122 500 000 |
8 259 500 000 |
|
2030 |
10 000 000 000 |
122 500 000 |
10 122 500 000 |
|
2031 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2032 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2033 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2034 |
122 500 000 |
122 500 000 |
|
|
2035 |
8 500 000 000 |
122 500 000 |
8 622 500 000 |
|
2036 |
9 000 000 000 |
122 500 000 |
9 122 500 000 |
|
2037 |
104 500 000 |
104 500 000 |
|
|
2038 |
104 500 000 |
104 500 000 |
|
|
2039 |
104 500 000 |
104 500 000 |
|
|
2040 |
7 000 000 000 |
104 500 000 |
7 104 500 000 |
|
2041 |
97 500 000 |
97 500 000 |
|
|
2042 |
97 500 000 |
97 500 000 |
|
|
2043 |
97 500 000 |
97 500 000 |
|
|
2044 |
97 500 000 |
97 500 000 |
|
|
2045 |
97 500 000 |
97 500 000 |
|
|
2046 |
5 000 000 000 |
97 500 000 |
5 097 500 000 |
|
2047 |
6 000 000 000 |
75 000 000 |
6 075 000 000 |
|
2048 |
30 000 000 |
30 000 000 |
|
|
2049 |
30 000 000 |
30 000 000 |
|
|
2050 |
10 000 000 000 |
30 000 000 |
10 030 000 000 |
|
Total |
89 637 000 000 |
3 029 590 000 |
92 666 590 000 |
II.A utilização do instrumento SURE: despesa pública e medidas nacionais abrangidas pelo SURE
A presente secção centra-se na utilização política do instrumento. Mais especificamente, resume a despesa pública dos Estados-Membros abrangida ou elegível no âmbito do SURE, bem como a natureza das medidas nacionais. Indica igualmente a cobertura das medidas apoiadas pelo SURE no que respeita aos trabalhadores e às empresas.
2.1 Despesa pública efetiva e prevista apoiada pelo SURE
2.1.1 Acompanhamento da despesa pública com as medidas elegíveis
Os relatórios atualizados dos Estados-Membros beneficiários são utilizados para acompanhar a utilização prevista e efetiva da assistência financeira concedida no âmbito do SURE 15 . Os relatórios exigidos incluem a afetação da despesa pública entre as medidas abrangidas pelo SURE (e a cobertura de trabalhadores e empresas por essas medidas, conforme referido na secção 2.3). Até à data, existiram três séries destes relatórios: em agosto de 2020 («dados que acompanham o pedido oficial»), em janeiro-fevereiro de 2021 («primeiro relatório») e junho de 2021 («última apresentação de relatório» para efeitos do presente relatório). As informações são apresentadas tal como foram comunicadas pelos Estados-Membros 16 . As despesas comunicadas pelos Estados-Membros correspondem às relativas às medidas elegíveis no âmbito do SURE. Alguns Estados-Membros complementaram o apoio no âmbito do SURE com financiamento nacional ou fundos estruturais da UE, pelo que as despesas podem exceder o montante apoiado pelo SURE. Os relatórios facilitam a medição da absorção da assistência financeira no âmbito do SURE, em comparação com o montante concedido pelo Conselho.
Das despesas públicas totais previstas com medidas elegíveis, 90 % já tinham ocorrido no final de maio de 2021 17 . O Regulamento SURE permite que a assistência financeira seja utilizada nos casos de aumentos previstos das despesas públicas com as medidas abrangidas pelo SURE. Em junho de 2020, as despesas previstas representavam 54 % (de acordo com o relatório de agosto de 2020); no final de 2020, representavam 20 % (conforme indicado no primeiro relatório); as despesas previstas remanescentes representam agora menos de 10 % (ver gráfico 2).
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Gráfico 1: Despesa pública comunicada Nota: A Estónia solicitou o apoio no âmbito do SURE em fevereiro de 2021 e, como tal, está incluída apenas no relatório de junho de 2021. |
Gráfico 2: Evolução mensal da despesa pública incorrida e prevista no âmbito
Nota: Este perfil é elaborado a partir dos relatórios mais recentes apresentados pelos Estados-Membros em junho de 2021 como contributo para o presente relatório. A despesa pública ligeiramente negativa, em novembro de 2021, deve-se aos elevados pagamentos previstos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para apoiar os regimes de tempo de trabalho reduzido nesse mês. |
Os relatórios mais recentes mostram que a despesa pública total para 2021 aumentou significativamente desde o primeiro relatório. 14 Estados-Membros comunicaram despesas públicas previstas mais elevadas para 2021 do que o esperado em janeiro-fevereiro de 2021, em consonância com o ressurgimento das infeções, a extensão dos apoios económicos registados em toda a Europa em 2021 e os pedidos de montantes suplementares concedidos em abril de 2021. As despesas públicas negligenciáveis previstas para 2022 em três Estados-Membros diminuíram, uma vez que algumas despesas foram antecipadas para 2021.
As despesas com medidas elegíveis no âmbito do SURE acompanharam, de forma previsível, o ritmo da pandemia. O gráfico 2 mostra que o perfil da despesa pública elegível na sequência do último relatório é marcado por três picos, mais precisamente em maio de 2020, em dezembro de 2020 e em abril de 2021, o que é consentâneo com as três vagas epidemiológicas registadas antes da data-limite do relatório. Os impactos da segunda e terceira vagas na despesa pública elegível no âmbito do SURE foram menos significativos do que os da primeira vaga, provavelmente devido à adaptação das economias após a primeira vaga, ao alívio das correspondentes medidas de confinamento e, possivelmente, ao facto de alguns dos pedidos iniciais de apoio do SURE já terem antecipado o ressurgimento da pandemia após o verão de 2020.
Prevê-se agora que a despesa pública total com medidas elegíveis atinja 114 mil milhões de EUR, excedendo o montante diretamente apoiado pelo SURE (94 mil milhões de EUR). Este montante é líquido das despesas financiadas pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e representa um aumento de 15 % desde o primeiro relatório, altura em que se previa despender 99 mil milhões de EUR nos Estados-Membros beneficiários. Trata-se de um valor superior ao montante total concedido no âmbito do SURE, já que diversos Estados-Membros preveem gastar com medidas elegíveis ao abrigo do SURE mais do que a assistência financeira que solicitaram 18 . Fica assim evidente a importância do âmbito do SURE na perspetiva dos Estados-Membros.
2.1.2 Nível de absorção dos fundos
O nível de absorção dos fundos emprestados aos Estados-Membros no âmbito do SURE parece ser elevado na grande maioria dos Estados-Membros. 16 dos 19 Estados-Membros já gastaram ou preveem gastar em medidas elegíveis pelo menos o montante da assistência financeira que lhes foi concedida no âmbito do SURE (ver gráfico 3). Desses, 13 preveem até despender mais do que o montante concedido, financiando o restante a nível nacional.
O nível de absorção dos fundos é potencialmente baixo num dos Estados-Membros e será acompanhado mais de perto em Estados-Membros específicos, que se comprometeram a resolver possíveis problemas. A Roménia, Portugal e Chipre comunicaram agora uma despesa pública total com medidas previstas nas respetivas decisões de execução do Conselho inferior ao montante concedido pelo Conselho no âmbito do SURE. Com base numa análise preliminar, Chipre parece não enfrentar problemas reais em matéria de absorção 19 . Em Portugal, as autoridades nacionais identificaram medidas adicionais, que a Comissão avaliará em devido tempo, que, segundo se espera, absorverão o montante total concedido ao Estado-Membro. No caso da Roménia, o baixo nível de absorção dever-se-á a um impacto da pandemia mais ténue do que o esperado e a uma recuperação mais forte do que a esperada, o que significa que as despesas com medidas de manutenção do emprego foram inferiores às previstas. A diferença entre as despesas públicas efetivas incorridas até à data e os 3 mil milhões de EUR de assistência financeira já desembolsados à Roménia permanece elevada (quase dois terços do montante desembolsado). A Comissão tem mantido contacto com as autoridades romenas no sentido de discutir possíveis soluções e prosseguirá este diálogo.
Gráfico 3: Excesso da despesa pública prevista e incorrida com medidas elegíveis em relação ao montante do empréstimo (% do montante do empréstimo)
Nota: A despesa pública refere-se à que foi comunicada, sem ajustamentos para efeitos do limite de concentração, relativa às medidas previstas nas decisões de execução do Conselho, líquida dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).
2.2 Medidas nacionais: regimes de tempo de trabalho reduzido ou medidas semelhantes apoiadas pelo SURE
Prevê-se que mais de metade da despesa pública total apoiada pelo SURE seja despendida em regimes de tempo de trabalho reduzido. Esta previsão baseia-se na análise da Comissão, categorizando as medidas comunicadas pelos Estados-Membros por tipo. São utilizados em regimes de tempo de trabalho reduzido 53 % das despesas públicas com medidas elegíveis para o SURE, sendo outros 33 % dedicados a «medidas semelhantes» para trabalhadores independentes. São atribuídos 7 % a regimes de subsídios salariais, devendo ser despendidos 5 % em medidas sanitárias 20 . Os restantes 2 % das despesas são atribuídos a «outras» medidas semelhantes de apoio à manutenção do emprego e aos rendimentos dos trabalhadores. Apenas nove Estados-Membros utilizaram a assistência financeira no âmbito do SURE para regimes de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes (ver gráfico 4).
Gráfico 4: Despesa pública com medidas elegíveis no âmbito do SURE por tipo de despesa
Nota: Ver o relatório SURE de março de 2021 para mais informação sobre as despesas da Hungria relacionadas com a saúde.
16 dos 19 Estados-Membros que beneficiam do SURE utilizaram o apoio para ajudar a financiar os regimes de tempo de trabalho reduzido. Entre eles inclui-se a Estónia, que recebeu assistência financeira no âmbito do SURE em março de 2021. No decorrer de 2020, a Estónia aplicou, em especial, um novo um regime de tempo de trabalho reduzido (temporário) em resposta à pandemia, juntamente com medidas semelhantes ao tempo de trabalho reduzido e medidas sanitárias.
Os seis Estados-Membros que solicitaram montantes suplementares no âmbito do SURE no início de 2021 alteraram a conceção dos regimes que já beneficiam do SURE ou instituíram novas medidas. As alterações na conceção das medidas consistiram, designadamente, em tornar os regimes mais generosos ou em flexibilizar as condições de elegibilidade 21 .
No primeiro semestre de 2021, muitos Estados-Membros apoiados pelo SURE prorrogaram os respetivos regimes de tempo de trabalho reduzido a fim de responder às novas vagas da pandemia. As medidas que já haviam expirado foram reativadas (por exemplo, na Estónia e na Letónia) ou alteradas (por exemplo, aumentando a sua generosidade). A Itália prorrogou o período de elegibilidade para a utilização dos regimes de tempo de trabalho reduzido relacionados com a COVID. Chipre, a Chéquia, a Letónia, a Lituânia, a Polónia, a Eslováquia e a Espanha aumentaram a generosidade dos respetivos regimes, por exemplo, apoiando uma percentagem maior dos salários dos trabalhadores, reduzindo os limiares ou facilitando o acesso aos seus regimes.
A maioria dos Estados-Membros que recorreram ao SURE para financiar regimes de tempo de trabalho reduzido ainda não retirou o apoio de emergência. Onze dos 16 países que contam com regimes de tempo de trabalho reduzido ainda têm os respetivos regimes em vigor (ver anexo 1 para mais pormenores), contudo, muitos pretendiam pôr progressivamente fim aos seus regimes no verão de 2021 (Bulgária, Lituânia e Roménia), setembro de 2021 (Bélgica, Grécia, Eslovénia e Espanha) ou posteriormente em 2021 (Chipre, Croácia, Eslováquia). A Irlanda e Malta, que recebem apoio no âmbito do SURE para os respetivos programas de subsídio salarial, procederam à sua prorrogação até ao final de 2021 22 . A Itália prorrogou diversos ajustamentos relacionados com a COVID aos seus regimes de tempo de trabalho reduzido até ao final de 2021, tendo algumas disposições específicas sido já revogadas gradualmente. Tal como recomendado pela Comunicação da Comissão sobre um apoio ativo e eficaz ao emprego, com vista a apoiar a recuperação, a Espanha e Portugal introduziram medidas de formação ou incentivos às transições entre empregos nos respetivos regimes de tempo de trabalho reduzido 23 .
Alguns Estados-Membros já puseram fim à utilização dos seus regimes de tempo de trabalho reduzido. A Chéquia, a Estónia, a Letónia e a Polónia suspenderam os respetivos regimes em maio ou junho de 2021. No entanto, os prazos para o fim dos regimes de tempo de trabalho reduzido são geralmente provisórios e podem ser atualizados à medida que a pandemia evolui.
2.3Cobertura do SURE em termos de emprego e empresas
Estima-se que o SURE tenha apoiado cerca de 31 milhões de pessoas em 2020, o que representa mais de um quarto do emprego total dos Estados-Membros beneficiários. Esta estimativa corresponde a pessoas que foram, em dado momento, abrangidas por regimes de tempo de trabalho reduzido ou por medidas semelhantes apoiadas pelo SURE. Inclui aproximadamente 22,5 milhões de trabalhadores por conta de outrem e 8,5 milhões de trabalhadores independentes 24 . Tendo em conta que o SURE tem um âmbito mais alargado (incluindo medidas semelhantes, em particular para trabalhadores independentes), este número pode ser comparado a aproximadamente 19 milhões de pessoas abrangidas por regimes de tempo de trabalho reduzido nos Estados-Membros beneficiários do SURE e 35 milhões em toda a UE em 2020 25 . A repartição da cobertura dos trabalhadores pelo SURE por Estado-Membro é apresentada no gráfico 5. Estas estimativas não têm em consideração o apoio no âmbito do SURE a medidas sanitárias e, como tal, podem ser consideradas conservadoras 26 .
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Gráfico 5: Trabalhadores abrangidos pelo SURE em 2020 (% do emprego total) Fonte: Relatórios dos Estados-Membros (ver nota de rodapé 26), Ameco. Nota: Os valores da cobertura são os comunicados pelos Estados-Membros. Os valores do emprego total (ou seja, o denominador do rácio) são extraídos da AMECO, utilizando a definição das contas nacionais do emprego total, incluindo os trabalhadores por conta de outrem e os trabalhadores independentes. |
Gráfico 6: Empresas abrangidas pelo SURE em 2020 (% do total das empresas) Fonte: Relatórios dos Estados-Membros (ver nota de rodapé 28), estatísticas empresariais do Eurostat. Nota: Os Estados-Membros são classificados de acordo com a cobertura dos trabalhadores pelo SURE. A fim de garantir a coerência do tratamento dos dados nos Estados-Membros, o total de empresas inclui empresas com zero trabalhadores, o que pode subestimar o rácio de cobertura, uma vez que alguns trabalhadores independentes podem estar contabilizados no denominador, mas não no numerador. |
A cobertura do SURE deverá permanecer não negligenciável em 2021, correspondendo a quase 10 % do emprego. Prevê-se que o impacto económico das vagas subsequentes da pandemia seja muito inferior ao da primeira vaga, embora, em 2021, alguns Estados-Membros não utilizem o SURE para as despesas públicas devido à esperada recuperação económica. Apesar disso, estima-se que pelo menos 5 milhões de pessoas beneficiem do SURE em 2021, no contexto de uma recuperação desigual entre países e setores económicos 27 .
Estima-se que o SURE tenha apoiado mais de 2,5 milhões de empresas em 2020. Este número inclui pelo menos um quinto das empresas nos Estados-Membros beneficiários (ver gráfico 6) 28 . Em 2021, cerca de 8 % das empresas continuariam a ser apoiadas no contexto da recuperação económica esperada, mas desigual. Na maioria dos Estados-Membros beneficiários, as empresas do setor dos serviços foram as principais destinatárias de apoio, em particular: i) o comércio grossista e retalhista e ii) os serviços de hotelaria e restauração (ver quadro 3) 29 . O setor da indústria transformadora recebeu igualmente uma grande parcela de apoio.
Tanto as PME como as grandes empresas beneficiaram de apoio do SURE. Antes da crise de COVID-19, o regime de tempo de trabalho reduzido era adotado sobretudo por grandes empresas industriais 30 . As grandes empresas debatem-se normalmente com custos de contratação e demissão mais elevados; as empresas do setor dos serviços ajustaram o emprego principalmente por meio da redução ou suspensão da prestação de trabalho (layoff) ou de um maior recurso ao trabalho a termo fixo e a formas de emprego atípico. Com a pandemia, esse padrão mudou e o recurso a regimes de tempo de trabalho reduzido tornou-se particularmente relevante no setor dos serviços (principalmente hotéis e restaurantes) e no comércio retalhista. Nalguns Estados-Membros, a percentagem de microempresas que recorreu a estes regimes aumentou consideravelmente a partir de março de 2020 31 . Na maior parte dos Estados-Membros beneficiários do SURE, a grande maioria das empresas abrangidas pelo SURE eram pequenas empresas (gráfico 7). No entanto, tendo em conta a heterogeneidade dos relatórios apresentados pelos Estados-Membros sobre a cobertura das empresas, é difícil produzir estimativas pormenorizadas da composição das empresas para o presente relatório.
A participação das mulheres e dos jovens em regimes de tempo de trabalho reduzido aumentou durante a crise de COVID-19. Essa situação reflete sobretudo a mudança na composição setorial do apoio, dos setores da indústria e da construção para os dos serviços e retalho, ou seja, para setores com uma percentagem relativamente mais significativa de mulheres e jovens no emprego 32 .
Quadro 3: Cobertura setorial do SURE
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Estado-Membro |
Principais setores beneficiários do apoio do SURE |
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Bélgica |
Serviços administrativos, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Bulgária |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Chipre |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Chéquia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Estónia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Grécia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Espanha |
Serviços de hotelaria e restauração, serviços administrativos e comércio grossista e retalhista |
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Croácia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Hungria |
Serviços de hotelaria e restauração, trabalho nos domínios social e da saúde e outros serviços |
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Irlanda |
Serviços de hotelaria e restauração, construção e comércio grossista e retalhista |
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Itália |
Serviços de hotelaria e restauração, construção e comércio grossista e retalhista |
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Lituânia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Letónia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Malta |
Serviços de hotelaria e restauração, transportes e comércio grossista e retalhista |
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Polónia |
Construção, atividades profissionais, científicas e técnicas, e comércio grossista e retalhista |
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Portugal |
Serviços de hotelaria e restauração, outros serviços e comércio grossista e retalhista |
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Roménia |
Serviços de hotelaria e restauração, construção e atividades profissionais, científicas e técnicas |
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Eslovénia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
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Eslováquia |
Serviços de hotelaria e restauração, indústria transformadora e comércio grossista e retalhista |
Fonte: Relatórios dos Estados-Membros.
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Gráfico 7: Cobertura do SURE por dimensão de empresa (% de cobertura total do SURE) Fonte: Relatórios dos Estados-Membros. O restante das empresas são grandes empresas. A distribuição por dimensão da empresa não foi comunicada ou não o foi com rigor pela Chéquia, Hungria e Polónia. |
Gráfico 8: Percentagem média de mulheres e jovens (15-24) beneficiários de regimes de tempo de trabalho reduzido (2020/2021) Fonte: Coletânea de dados EMCO 2020 e 2021. Não se encontram disponíveis dados EMCO para todos os países abrangidos pelo SURE. Cobertura dos dados: A partir de março de 2020 (para todos os países), até aos dados EMCO mais recentes disponíveis, ou seja, EL (novembro de 2020), BG, IT, RO (dezembro de 2020), BE, CY, EE, LV (janeiro de 2021) e PT, SI (fevereiro de 2021). Os dados relativos a ES apenas estão disponíveis para a participação das mulheres. |
III.Análise preliminar do impacto do SURE
A presente secção atualiza a análise apresentada no primeiro relatório semestral sobre o SURE quanto ao impacto do SURE no emprego e nas finanças públicas.
3.1Estimativa do impacto do SURE no desemprego
A presente secção apresenta uma avaliação atualizada do impacto do SURE no desemprego nos Estados-Membros beneficiários. O objetivo do SURE é ajudar os Estados-Membros a preservar o emprego dos trabalhadores por conta de outrem e independentes durante a pandemia de COVID-19, protegendo assim os rendimentos do trabalho e facilitando uma recuperação rápida, quando a pandemia se atenuar. A avaliação aqui apresentada centra-se na relação entre a produção e o desemprego desde o início da pandemia. Os resultados são de caráter informativo, devendo os números ser interpretados com prudência por razões metodológicas. Em primeiro lugar, é difícil conceber um cenário «contrafactual» de desempenho do mercado de trabalho na ausência do SURE. Em segundo lugar, a relação entre a produção e o emprego é afetada por um vasto leque de fatores, incluindo o SURE. Os outros fatores estão associados ao facto de as pessoas não terem sido capazes de procurar trabalho ativamente, ou de terem sido desencorajadas a fazê-lo, devido à paralisação de uma grande parte da economia.
O aumento das taxas de desemprego no primeiro ano da crise de COVID nos Estados-Membros beneficiários foi claramente mais ligeiro do que durante a crise financeira global, apesar da queda mais abrupta do PIB. O crescimento do PIB real diminuiu 6,8 % nos países que beneficiaram do financiamento do SURE no primeiro ano da crise de COVID, em 2020 (ver gráfico 9). Esta diminuição é superior à queda de 4,1 % observada durante a crise financeira global, em 2009. Simultaneamente, a taxa de desemprego aumentou apenas 0,2 pontos percentuais em 2020, em comparação com um aumento de 2,8 pontos percentuais em 2009.
Gráfico 9: Variações do PIB real e do desemprego nos Estados-Membros beneficiários
Nota: O gráfico mostra as taxas de crescimento anuais do PIB e a variação da taxa de desemprego dos Estados-Membros beneficiários do SURE, ponderadas pela respetiva parte do PIB nominal. Fonte: Eurostat, Ameco.
Esta limitação do aumento do desemprego em 2020 deverá apoiar a retoma do crescimento em 2021. Olhando para o conjunto de 2020-2021, com base nas previsões da Comissão da primavera de 2021, mantém-se uma situação semelhante à apresentada no gráfico 9: a taxa de desemprego nos Estados-Membros beneficiários do SURE deverá aumentar a um ritmo muito mais lento (+0,6 pontos percentuais em 2021 em comparação com 2019) do que durante a crise financeira global (+2,0 pontos percentuais em 2009 em comparação com o ano anterior). Contudo, existe uma diferença notória: devido à forte recuperação económica prevista para 2021, as perdas médias do PIB ao longo dos dois anos deverão ser mais baixas do que durante a crise financeira global (-1,1 % em comparação com -1,5 %). Tal sugere que manter a mão de obra disponível ligada às empresas por meio de regimes de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes também ajudou a apoiar uma recuperação, em geral, rápida.
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Gráfico 10: Variações efetivas por oposição às previstas das taxas de desemprego por Estado-Membro beneficiário do SURE,
Nota: eixo das ordenadas: A variação prevista das taxas de desemprego corresponde à previsão decorrente de um modelo de regressão específico por país para o período de 1999 a 2019. A análise baseia-se numa abordagem da lei de Okun, na qual a variável dependente representa a variação da taxa de desemprego e a variável independente refere-se à taxa de crescimento do PIB real. Para mais pormenores sobre a metodologia consultar: Comissão Europeia (2021), Quarterly Report on the Euro Area (Relatório Trimestral sobre a Área do Euro), Secção III, Vol. 20, n.º 2. Fonte: Ameco e cálculos próprios. |
Gráfico 11: Relação entre a variação da taxa de desemprego e o financiamento do SURE desembolsado em 2020 Nota: eixo das ordenadas: A variação prevista das taxas de desemprego decorre do modelo de regressão específico por país apresentado na nota do gráfico 10. Fonte: Ameco e cálculos próprios. |
O aumento do desemprego em 2020 foi significativamente mais fraco do que o esperado nos Estados-Membros beneficiários. Tendo em conta a queda do PIB em 2020, esperava-se que a taxa de desemprego aumentasse substancialmente, o que não ocorreu. As medidas políticas céleres e consideráveis tomadas em 2020 para dar resposta à crise de COVID atenuaram o impacto da queda da produção no desemprego, em comparação com a reação esperada do desemprego ao PIB observada no passado (ver gráfico 10) 33 . O aumento das taxas de desemprego foi, na maioria dos países, inferior ao previsto 34 . Estas conclusões confirmam os resultados anteriores apresentados no primeiro relatório semestral sobre o SURE 35 .
As medidas de apoio das políticas adotadas, incluindo o SURE, protegeram efetivamente 1,5 milhões de pessoas do desemprego em 2020. O aumento do desemprego inferior ao previsto pode ser parcialmente atribuído à utilização generalizada de regimes de tempo de trabalho reduzido e de medidas semelhantes, em particular nos Estados-Membros que beneficiam do instrumento SURE. A nível dos países, quanto mais elevado o montante recebido através do SURE em 2020, mais moderado foi o aumento do desemprego (gráfico 11). Estima-se que estas medidas do mercado de trabalho, juntamente com outras respostas políticas à pandemia, tenham reduzido a taxa de desemprego nos Estados-Membros beneficiários do SURE em cerca de 1 ponto percentual face ao aumento esperado do desemprego, o que corresponde a cerca de 1,5 milhões de pessoas que evitaram o desemprego durante o surto de COVID-19 36 .
Os vetores que explicam a razão por que o SURE facilitou efetivamente um aumento menos significativo no desemprego são apresentados em pormenor no primeiro relatório semestral sobre o SURE. Entre eles, incluem-se: a melhoria da confiança geral em toda a UE, o apoio e estímulo ao recurso a regimes de tempo de trabalho reduzido e a possibilidade de os Estados-Membros gastarem mais no apoio ao emprego e outras políticas relacionadas com a pandemia. Os dados do inquérito apresentados no primeiro relatório indicaram que o SURE teve influência na decisão da maioria dos Estados-Membros beneficiários de adotar um novo regime de tempo de trabalho reduzido ou de modificar um regime existente, e permitiu que alguns Estados-Membros fossem mais ambiciosos relativamente a medidas semelhantes aos regimes de tempo de trabalho reduzido. O SURE contribuiu igualmente para que os Estados-Membros aumentassem a generosidade ou a duração dos respetivos regimes de manutenção de emprego, uma vez que reforçou a confiança dos Estados-Membros em contrair empréstimos e despesas maiores do que, de outro modo, fariam, tirando partido das poupanças nas taxas de juro obtidas pela UE, apesar de as respetivas notações de risco serem mais baixas.
3.2Efeito financeiro direto: poupanças previstas nas taxas de juro
Estima-se que os Estados-Membros tenham poupado um total de 8,2 mil milhões de EUR em pagamentos de juros, ao receberem assistência financeira através do SURE. Este montante tem por base as primeiras sete emissões do SURE, até ao desembolso de 25 de maio de 2021, que foi o último desembolso antes da data de apresentação dos relatórios. Por conseguinte, a poupança prevista nos juros aumentará provavelmente com os desembolsos finais 37 . Estas poupanças foram geradas porque os empréstimos SURE ofereciam aos Estados-Membros taxas de juro mais baixas do que aquelas que teriam sido pagas se eles próprios tivessem emitido dívida soberana. Esse facto deve-se à classificação de crédito AAA da UE e à liquidez das obrigações. O quadro 4 apresenta uma repartição da poupança nos juros por Estado-Membro 38 .
Quadro 4: Poupanças nas taxas de juro por Estado-Membro
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Estado-Membro |
Montante desembolsado (mil milhões de EUR) |
Spread médio |
Prazo médio de vencimento |
Poupanças nos juros (mil milhões de EUR) |
Poupanças nos juros (% do montante desembolsado) |
|
Bélgica |
8,2 |
0,06 |
14,7 |
0,14 |
1,7 |
|
Chipre |
0,6 |
0,62 |
14,7 |
0,06 |
9,5 |
|
Grécia |
5,3 |
0,73 |
14,6 |
0,51 |
9,8 |
|
Espanha |
21,3 |
0,44 |
14,7 |
1,59 |
7,4 |
|
Croácia |
1,0 |
1,11 |
14,3 |
0,16 |
15,3 |
|
Hungria* |
0,5 |
1,28 |
14,7 |
0,09 |
18,0 |
|
Itália |
27,4 |
0,96 |
14,8 |
3,76 |
13,7 |
|
Lituânia |
1,0 |
0,04 |
14,7 |
0,00 |
0,5 |
|
Letónia |
0,3 |
0,10 |
14,6 |
0,00 |
1,5 |
|
Malta |
0,4 |
0,56 |
14,6 |
0,04 |
8,4 |
|
Polónia |
8,2 |
0,35 |
13,0 |
0,42 |
5,0 |
|
Portugal |
5,4 |
0,47 |
14,7 |
0,38 |
7,1 |
|
Roménia |
3,0 |
2,27 |
14,6 |
0,85 |
28,4 |
|
Eslovénia |
1,1 |
0,23 |
14,8 |
0,05 |
4,3 |
|
Eslováquia |
0,6 |
0,09 |
14,9 |
0,01 |
1,3 |
|
Bulgária |
0,5 |
0,37 |
15,0 |
0,03 |
6,7 |
|
Irlanda |
2,5 |
0,11 |
14,7 |
0,05 |
2,1 |
|
Chéquia |
2,0 |
0,23 |
10,1 |
0,04 |
1,9 |
|
Estónia** |
0,2 |
0,0 |
15,2 |
0,00 |
0,0 |
|
Total |
89,6 |
0,63 |
14,5 |
8,18 |
9,1 |
Nota: As poupanças nos juros são calculadas por obrigação e somadas ao longo das datas de emissão e dos prazos de vencimento.
* A Hungria emitiu apenas duas obrigações expressas em euros a 10 e 30 anos desde 2020, ambos em novembro de 2020. Utilizando estas duas obrigações, o spread entre a curva de rendimentos em moeda nacional e em euros foi extrapolado para outros prazos de vencimento e outras datas de emissão.
** A Estónia emitiu apenas uma obrigação de dívida a 10 anos, não existindo dados disponíveis para outros prazos de vencimento. O spread face à obrigação social SURE da UE nesses outros prazos de vencimento é considerado próximo de zero.
IV. A persistência das ocorrências excecionais que justificam a aplicação do Regulamento SURE
A presente secção aborda a persistência das ocorrências excecionais que justificam a aplicação do instrumento SURE, tal como exigido pelo Regulamento SURE 39 .
A incerteza quanto à trajetória da pandemia mantém-se, tendo o número de casos aumentado nos Estados-Membros durante o verão. A variante Delta do SARS-CoV-2, em especial, propagou-se rapidamente, estando o progresso nas campanhas de vacinação a abrandar nalguns países. Alguns Estados-Membros tornaram as medidas ligeiramente mais restritivas à medida que o ritmo da vacinação procura suplantar o da ocorrência de infeções. Em 5 de setembro de 2021, de acordo com o Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC), a situação epidemiológica geral na UE era caracterizada por uma elevada, embora diminuindo lentamente, notificação de casos e uma baixa, embora aumentando lentamente, taxa de mortalidade. O número de casos na faixa etária dos 15 aos 24 anos, o grupo mais afetado, continuou a diminuir, embora esteja a aumentar entre as crianças com menos de 15 anos. Tem-se observado em vários países um aumento do número de casos entre os grupos de maior idade, bem como nos indicadores de hospitalização e mortalidade 40 . Entretanto, a experiência de alguns países terceiros com elevadas taxas de vacinação (por exemplo, Israel e a Islândia) levanta questões importantes sobre o impulso da vacinação a nível mundial e as perspetivas da luta para conter a pandemia de COVID-19.
A recuperação económica ganhou fôlego, sendo as perspetivas de curto prazo para a economia europeia atualmente mais promissoras do que pareciam na primavera de 2021. As previsões da Comissão do verão de 2021 apresentaram previsões mais favoráveis para o PIB da UE: 4,8 %, em 2021, e 4,5 %, em 2022. Embora se esperasse que o nível da atividade económica regressasse ao nível anterior à crise (quarto trimestre de 2019) no último trimestre de 2021, permaneceria cerca de 1 % abaixo do nível previsto caso a pandemia não tivesse ocorrido, devendo o ritmo de recuperação variar entre os Estados-Membros. Os dados mais recentes mostram que, no segundo trimestre de 2021, o crescimento do PIB real na UE recuperou fortemente, em 1,9 %, superando as expectativas. Além disso, embora o dinamismo do crescimento esteja a diminuir ligeiramente e as pressões sobre os preços se mantenham, os dados do recente inquérito (PMI de agosto) fornecem poucas indicações de que as preocupações quanto à propagação da variante Delta e os persistentes problemas de abastecimento estejam a travar a recuperação.
A incerteza em torno das perspetivas económicas permanece elevada, embora os riscos se apresentem globalmente equilibrados. O aparecimento e a propagação de variantes do vírus são um risco evidente. A retirada prematura do apoio às políticas pode ter impacto na recuperação, o mesmo acontecendo com uma recuperação desigual que prejudique a coordenação das políticas entre os Estados-Membros. Entretanto, uma recuperação mais rápida do que o esperado noutras economias avançadas pode melhorar as perspetivas.
Como é habitual, a recuperação do mercado de trabalho demorará provavelmente mais do que a recuperação da produção. Embora os indicadores do emprego tenham melhorado, a falta de dinamismo do mercado de trabalho acumulada durante a crise permanece significativa. O número de pessoas empregadas na UE no primeiro trimestre deste ano situou-se 1,7 % abaixo do nível registado no quarto trimestre de 2019. Os setores que requerem muito contacto físico, que foram os mais afetados pela pandemia, levarão provavelmente mais tempo a recuperar. As previsões da Comissão da primavera de 2021 previam que a taxa de desemprego se mantivesse em 7 % em 2022, em comparação com 6,7 % em 2019, na condição de os apoios políticos não serem retirados prematuramente.
A recuperação acabará por exigir que a política orçamental passe do alívio temporário de emergência, como o prestado através do SURE, para medidas de recuperação mais direcionadas. As recomendações orçamentais da Comissão na primavera de 2021 recomendavam aos Estados-Membros que continuassem a apoiar a recuperação em 2022, em especial através da utilização do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) para fomentar o investimento e as reformas. Esse apoio deveria incluir políticas ativas do mercado de trabalho, como incentivos à contratação e apoios ao empreendedorismo, oportunidades de requalificação e melhoria das competências e um maior apoio por parte dos serviços de emprego, conforme preconizado na Recomendação EASE.
Uma vez que o instrumento continuará disponível ao longo de 2022, o SURE pode continuar a ser utilizado para fazer face a graves perturbações económicas causadas pela pandemia de COVID-19. Permanecem disponíveis praticamente 6 mil milhões de EUR ao abrigo do SURE até à data, quantia superior aos pedidos de montantes suplementares apresentados por seis Estados-Membros no início de 2021.
V. Obrigações de apresentação de relatórios no âmbito do quadro para as obrigações sociais SURE da UE
O presente relatório vai além da obrigação de apresentação de relatórios constante do Regulamento SURE, cumprindo igualmente os requisitos de apresentação de relatórios ao abrigo do quadro para as obrigações sociais SURE da UE 41 . Este último exige relatórios sobre a afetação das receitas do SURE, o tipo de despesas e o impacto do SURE. Em comparação com o primeiro relatório semestral, o presente relatório aprofundou informações pertinentes para os investidores, por exemplo, sobre histórias de sucesso específicas (ver caixa 1) e a composição dos trabalhadores e empresas que beneficiam do instrumento.
A repartição das receitas do SURE por Estado-Membro beneficiário e por tipo de despesa social elegível é apresentada nas secções 1.1 e 2.2, respetivamente. Em agosto de 2021, 95 % dos 94 mil milhões de EUR atribuídos foram desembolsados aos Estados-Membros, tendo já sido despendidos 90 %. É apresentada uma nova repartição das despesas por regime de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes.
A despesa pública no âmbito do SURE é igualmente consentânea com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas. Os mais pertinentes são o ODS 3 (Saúde de qualidade e bem-estar para todos) e o ODS 8 (Trabalho digno e crescimento económico). O gráfico 12 apresenta uma repartição da despesa pública no âmbito do SURE por despesa social elegível, conforme descrito no quadro para as obrigações sociais: 95 % são empregues na redução do risco de desemprego e de perda de rendimentos, sendo 5 % dedicados a medidas sanitárias. Essas categorias correspondem praticamente aos ODS 3 e 8, conforme mostrado no gráfico 12.
O impacto do SURE é apresentado nas secções 2.3 e 3.1. O número estimado de pessoas e empresas apoiadas pelo SURE em 2020 aumentou desde o primeiro relatório SURE, devido à atualização e melhoria dos relatórios dos Estados-Membros. O SURE contribuiu para proteger quase 1,5 milhões de empregos, que foram mantidos em 2020, conforme mostrado na secção 3.1. Os Estados-Membros também já pouparam cerca de 8,2 mil milhões de EUR em pagamentos de juros.
Gráfico 12: Correspondência entre o quadro para as obrigações sociais e os ODS
ODS 8: Trabalho digno e crescimento económico
ODS 3:
Saúde de qualidade e bem-estar para todos
|
Caixa 1: Histórias de sucesso do SURE 42 As despesas nacionais com regimes de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes apoiados pelo SURE ajudaram as pequenas empresas e os pequenos empresários em toda a UE. Esta caixa documenta duas histórias de sucesso individuais. Grécia Dimitris Kapothanasis é proprietário de um ginásio em Perama, perto de Atenas. Para ele e para muitos outros trabalhadores do setor da preparação física (fitness), a crise do coronavírus tem sido um período extremamente difícil. Os ginásios foram encerrados devido ao risco de se tornarem centros de transmissão do vírus, deixando temporariamente sem trabalho os proprietários, o pessoal e os treinadores pessoais. «O setor dos ginásios na Grécia é um dos que sofreram um enorme impacto financeiro, uma vez que os proprietários não têm quaisquer receitas desde fevereiro de 2020.» Graças às medidas de emergência nacionais apoiadas pelo programa SURE, os trabalhadores de ginásios receberam um subsídio especial e as suas contribuições para a segurança social foram pagas enquanto se encontravam sem trabalho. Ao mesmo tempo, proprietários como Dimitris e muitos outros, por exemplo Kleanthis Varelas, da cidade de Megara, e Giorgos Ksiros, de Atenas, beneficiaram de isenções do pagamento de rendas, impostos e seguros, bem como de moratórias para os seus empréstimos bancários. O apoio financeiro da UE ajudou muitos ginásios gregos a resistir à crise e, para Dimitris, há agora uma luz ao fundo do túnel. O secretário-geral da associação de ginásios grega, Doros Kleovoulou, também está satisfeito com o programa SURE. Na sua opinião, este programa tem sido bem recebido por muitos durante este período difícil. «Várias medidas de apoio ajudaram a indústria dos ginásios a sobreviver; o impacto da crise foi e continua a ser profundo. Na nossa opinião, a UE esteve à altura das suas promessas.»
Itália Este é Bruno Gili. Bruno é o presidente da Termomacchine, uma empresa com sede em Turim especializada na conceção, construção e venda de sistemas de aquecimento por indução eletromagnética – o processo de gerar corrente elétrica com um campo magnético. Criada em 1976 como empresa familiar, a Termomacchine nunca antes tinha precisado de apoio governamental para continuar a trabalhar. No entanto, a crise do coronavírus mudou tudo. «Devido à pandemia, o volume de encomendas diminuiu drasticamente. As grandes encomendas “congelaram” em março de 2020.» Felizmente, a empresa tem vindo a receber apoio público para pagar os salários dos trabalhadores, embora a mão de obra continue a funcionar apenas a cerca de 40 % da capacidade total. Bruno não tem dúvidas: o apoio da UE tem sido inestimável durante a crise. «Estamos indubitavelmente convencidos de que, sem este tipo de assistência, o país não teria podido apoiar as empresas e os trabalhadores como fez até agora.»
|
ANEXO
Anexo 1: Informação adicional sobre as medidas nacionais
Quadro A1: Evolução dos regimes de tempo de trabalho reduzido (RTTR) ou dos subsídios salariais nos países abrangidos pelo SURE
|
País |
Tipo |
Em curso/concluído |
Data final (prevista) |
+/-/= generosidade |
|
Bélgica |
TTR |
Em curso |
30 de setembro de 2021 |
= |
|
Bulgária |
TTR |
Em curso |
31 de julho de 2021 |
- |
|
Croácia |
TTR |
Em curso |
31 de dezembro de 2021 |
- |
|
Chipre |
TTR |
Em curso |
Outubro de 2021 |
+ |
|
Chéquia |
TTR |
Concluído |
Junho de 2021 (regime principal) / outubro de 2021 (disposições relativas a trabalhadores em quarentena). Além disso, foi aprovada legislação sobre um novo RTTR permanente que pode ser ativado em situações excecionais. |
+ |
|
Estónia |
TTR |
Concluído |
Maio de 2021 |
- |
|
Grécia |
TTR |
Em curso |
31 de setembro de 2021 |
- |
|
Irlanda |
Subsídio salarial |
Em curso 43 |
31 de dezembro de 2021 |
+ |
|
Itália |
TTR |
Em curso |
1 de julho de 2021 (regime normal) / 31 de dezembro de 2021 (empresas não qualificadas ou com direitos esgotados no regime normal) |
- |
|
Letónia |
TTR |
Concluído |
Junho de 2021 |
+ |
|
Lituânia |
TTR |
Em curso |
31 de agosto de 2021 |
+ |
|
Malta |
Subsídio salarial |
Em curso |
31 de dezembro de 2021 |
- |
|
Polónia |
TTR |
Concluído |
30 de junho de 2021 |
+ |
|
Portugal |
TTR |
Em curso |
Até ao final do mês em que, por decisão legislativa ou administrativa, vigorem medidas restritivas da atividade económica no âmbito da pandemia de COVID-19 |
+ |
|
Roménia |
TTR |
Em curso |
3 meses após a cessação do estado de alerta (sendo este último prorrogado todos os meses – atualmente até 12 de setembro de 2021) |
= |
|
Eslováquia |
TTR |
Em curso |
Dezembro de 2021 |
+ |
|
Eslovénia |
TTR |
Em curso |
30 de setembro de 2021 |
= |
|
Espanha |
TTR |
Em curso |
30 de setembro de 2021 |
+ |
Nota: A generosidade do TTR é avaliada pelo valor nominal pelas alterações jurídicas na cobertura e no nível de apoio aos rendimentos.
Anexo 2: Informação adicional sobre operações e desembolsos no âmbito do SURE
Quadro A2: Principais estatísticas das operações da UE de contração de empréstimos do SURE (EUR)
|
SURE n.º 5 |
SURE n.º 6 |
SURE n.º 7 |
|||
|
Fração |
15 anos |
5 anos |
25 anos |
8 anos |
25 anos |
|
Dimensão da obrigação |
9 mil milhões |
8 mil milhões |
5 mil milhões |
8,137 mil milhões |
6 mil milhões |
|
Rendimento |
0,228 % |
-0,488 % |
0,476 % |
0,019 % |
0,757 % |
|
Diferencial (spread) |
MS -4 pontos de base |
MS -14 pontos de base |
MS +1 ponto de base |
MS -2 pontos de base |
MS +17 pontos de base |
|
Spread/Bund
|
33,4 |
20 |
34,4 |
31,5 |
40,6 |
|
Spread/OAT
|
-2,6 |
3,1 |
-11 |
-1,2 |
-21 |
|
Concessão de nova emissão |
2 |
1,5 pontos de base |
1,5 pontos de base |
2 pontos de base |
2,5 pontos de base |
|
Procura total dos investidores |
86 mil milhões |
46,5 mil milhões |
40 mil milhões |
51,2 mil milhões |
37,5 mil milhões |
Nota: Estas estatísticas referem-se aos empréstimos contraídos pela Comissão em nome da União. A concessão de nova emissão refere-se ao prémio pago aos investidores que adquirem uma obrigação de nova emissão sobre o spread em que as obrigações correspondentes seriam negociadas no mercado secundário.
Quadro A3: Desembolsos aos Estados-Membros no âmbito do SURE (em mil milhões de EUR)
|
País |
Montante total do empréstimo |
1.ª emissão do SURE da UE
|
2.ª emissão do SURE da UE
|
3.ª emissão do SURE da UE
|
4.ª emissão do SURE da UE
|
5.ª emissão do SURE da UE
|
6.ª emissão do SURE da UE
|
7.ª emissão do SURE da UE
|
Desembolsos totais |
% do total solicitado |
Prazo médio de vencimento |
||||||||||
|
10
|
20
|
Total |
5
|
30
|
Total |
15 anos |
7
|
30
|
Total |
15 anos |
5
|
25
|
Total |
8
|
25,6
|
Total |
|||||
|
Bélgica |
8,2 |
|
|
|
|
|
|
2,0 |
1,3 |
0,7 |
2,0 |
|
1,3 |
0,9 |
2,2 |
1,1 |
0,9 |
2,0 |
8,2 |
100,0 % |
14,7 |
|
Bulgária |
0,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,3 |
0,2 |
0,5 |
0,5 |
100,0 % |
15,0 |
|
Croácia |
1,0 |
|
|
|
0,3 |
0,2 |
0,5 |
|
|
|
|
0,5 |
|
|
|
|
|
|
1,0 |
100,0 % |
14,3 |
|
Chipre |
0,6 |
|
|
|
0,2 |
0,1 |
0,3 |
|
0,2 |
0,1 |
0,2 |
|
|
|
|
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,6 |
100,0 % |
14,7 |
|
Chéquia |
2,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0 |
1,0 |
|
1,0 |
|
|
|
2,0 |
100,0 % |
10,1 |
|
Estónia |
0,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
100,0 % |
15,0 |
|
Grécia |
5,3 |
|
|
|
1,0 |
1,0 |
2,0 |
|
0,7 |
|
0,7 |
|
|
|
|
1,6 |
0,9 |
2,5 |
5,3 |
100,0 % |
14,5 |
|
Hungria |
0,5 |
|
|
|
|
|
|
0,2 |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
100,0 % |
14,7 |
|
Irlanda |
2,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,3 |
1,2 |
2,5 |
|
|
|
2,5 |
100,0 % |
14,7 |
|
Itália |
27,4 |
5,5 |
4,5 |
10,0 |
3,1 |
3,4 |
6,5 |
|
4,5 |
|
4,5 |
3,9 |
0,7 |
1,2 |
1,9 |
|
0,8 |
0,8 |
27,4 |
100,0 % |
14,8 |
|
Letónia |
0,3 |
|
|
|
0,1 |
0,0 |
0,1 |
|
0,0 |
0,0 |
0,1 |
|
|
|
|
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,3 |
100,0 % |
14,6 |
|
Lituânia |
1,0 |
|
|
|
0,2 |
0,1 |
0,3 |
|
|
|
|
0,3 |
|
|
|
0,2 |
0,2 |
0,4 |
1,0 |
100,0 % |
14,7 |
|
Malta |
0,4 |
|
|
|
0,1 |
0,0 |
0,1 |
|
|
|
|
0,1 |
|
|
|
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,4 |
100,0 % |
14,6 |
|
Polónia |
11,2 |
1,0 |
0,0 |
1,0 |
|
|
|
|
2,6 |
1,7 |
4,3 |
|
1,4 |
|
1,4 |
1,1 |
0,5 |
1,6 |
8,2 |
73,3 % |
13,0 |
|
Portugal |
5,9 |
|
|
|
|
|
|
3,0 |
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
0,9 |
2,4 |
5,4 |
91,2 % |
14,6 |
|
Roménia |
4,1 |
|
|
|
|
|
|
3,0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,0 |
73,2 % |
14,6 |
|
Eslováquia |
0,6 |
|
|
|
|
|
|
0,3 |
|
|
|
0,3 |
|
|
|
|
|
|
0,6 |
100,0 % |
14,9 |
|
Eslovénia |
1,1 |
|
|
|
0,2 |
0,0 |
0,2 |
|
0,5 |
0,4 |
0,9 |
|
|
|
|
|
|
|
1,1 |
100,0 % |
14,8 |
|
Espanha |
21,3 |
3,5 |
2,5 |
6,0 |
2,9 |
1,2 |
4,0 |
|
|
1,0 |
1,0 |
2,9 |
2,4 |
1,7 |
4,1 |
1,9 |
1,4 |
3,4 |
21,3 |
100,0 % |
14,7 |
|
Total |
94,3 |
10,0 |
7,0 |
17,0 |
8,0 |
6,0 |
14,0 |
8,5 |
10,0 |
4,0 |
14,0 |
9,0 |
8,0 |
5,0 |
13,0 |
8,1 |
6,0 |
14,1 |
89,6 |
95,1 % |
14,5 |
