Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a subvenções estrangeiras que distorcem o mercado interno

[COM(2021) 223 final — 2021/0114 (COD)]

(2022/C 105/13)

Relator:

Maurizio MENSI

Consulta	Parlamento Europeu, 7.6.2021 Conselho, 3.6.2021
Base jurídica	Artigos 114.o e 207.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	30.9.2021
Adoção em plenária	20.10.2021
Reunião plenária n.o	564
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	220/3/9

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE acolhe com agrado os esforços envidados pela Comissão e concorda com a necessidade de reforçar os instrumentos políticos para proteger o mercado da UE e as suas empresas, colmatando uma lacuna no quadro regulamentar em matéria de concorrência, de comércio e de contratação pública, a fim de garantir uma concorrência leal e sem distorções provocadas pelas subvenções estrangeiras.

1.2.

A este respeito, o CESE considera útil e importante o instrumento operacional apresentado na proposta da Comissão relativa ao financiamento concedido por países terceiros a empresas que operam no mercado da UE, suscetível de distorcer o mercado. Considera, no entanto, que alguns aspetos da proposta legislativa, de si complexa e estruturada, devem ainda ser aperfeiçoados.

1.3.

De acordo com a proposta, a definição lata de subvenção estrangeira pode abranger muitas formas de subvenções concedidas por um Estado estrangeiro, incluindo as de natureza fiscal. Por razões de transparência e simplificação, afigura-se, por conseguinte, oportuno que a Comissão indique quais as investigações que tenciona privilegiar, estabelecendo, se for caso disso, critérios que regulem o tratamento das várias práticas.

1.4.

A proposta confia à Comissão a análise dos investimentos realizados na UE por entidades subvencionadas por países terceiros. A este respeito, o CESE considera oportuno que a Comissão clarifique com precisão o âmbito de aplicação do regulamento, se for caso disso, através de orientações específicas, a fim de assegurar a sua aplicação uniforme na UE e minimizar o risco de interpretações divergentes pelos Estados-Membros responsáveis, por seu turno, pela análise dos investimentos estrangeiros. Para o efeito, propõe também a criação de um balcão de informação para as empresas sobre as regras relativas às subvenções estrangeiras e aos respetivos requisitos e obrigações de notificação.

1.5.

A Comissão inicia o procedimento ao apreciar a subvenção estrangeira à luz dos seus efeitos negativos e positivos sobre o desenvolvimento da atividade económica em causa. O CESE considera importante que a Comissão forneça orientações adicionais sobre a forma como procederá a essa apreciação na prática, quais podem ser os efeitos positivos ou em que situações o equilíbrio se justifica.

1.6.

No que diz respeito ao atual regime de controlo das concentrações, o CESE considera que a Comissão deve clarificar de que forma este se articula com o novo regime proposto, a fim de evitar qualquer desfasamento temporal e de resultados que acarrete encargos significativos para as empresas.

1.7.

A Comissão só pode iniciar o procedimento se o total das subvenções estrangeiras exceder o limiar de 5 milhões de euros em três anos fiscais consecutivos. O CESE considera esse limiar bastante baixo em termos absolutos, pelo que considera adequado que a Comissão o aumente, a fim de evitar os casos de entidades de menores dimensões e os casos com menor importância, no interesse também das pequenas e médias empresas.

1.8.

No domínio dos contratos públicos, a possibilidade de investigações ex officio e de uma ampla revisão dos concursos públicos poderá ser fonte de riscos e encargos para as empresas que operam e investem na UE. Por conseguinte, é fundamental que a Comissão simplifique e clarifique, tanto quanto possível, o regime aplicável, a fim de facilitar a aplicação das novas regras, especialmente porque rivalizam com a legislação já em vigor, reduzindo os encargos administrativos que recaem sobre as empresas da UE.

2.   Observações na generalidade

2.1.

O CESE considera essencial que a UE e os seus mercados permaneçam abertos e competitivos, o que é fundamental para o bom funcionamento e o equilíbrio do seu sistema socioeconómico, a robustez das empresas e o bem-estar dos cidadãos, constituindo igualmente a base do seu modelo de autonomia estratégica (1). Neste contexto, entende que o objetivo de proteger o mercado único das subvenções que falseiam a concorrência deve ir de par com a aplicação coerente em toda a UE de um instrumento eficaz, que acarrete os menores encargos possíveis para as empresas.

2.2.

Em 17 de junho de 2020, a Comissão adotou um Livro Branco sobre subvenções estrangeiras para analisar a questão, lançar um debate público e propor possíveis soluções. No Livro Branco, identifica-se uma lacuna legislativa nas regras da UE relativas aos auxílios estatais em matéria de concorrência, de comércio e de contratação pública que, efetivamente, impede a UE de adotar medidas quando as subvenções estrangeiras provocam distorções no mercado interno, o que favorece certas operações de concentração ou certos participantes em concursos públicos. No Livro Branco, assinalam-se ainda vários problemas relacionados com o acesso ao financiamento da UE por parte de operadores que beneficiam de subvenções estrangeiras, que podem falsear a concorrência no que se refere aos fundos da UE. Até à data, nenhum Estado-Membro adotou legislação nacional para corrigir os eventuais efeitos de distorção causados por subvenções estrangeiras.

2.3.

A problemática das subvenções estrangeiras não é nova, tendo sido já várias vezes realçada a nível da UE. O Conselho fez referência ao Livro Branco da Comissão nas suas conclusões de 11 de setembro de 2020, tendo o Conselho Europeu, nas suas conclusões de 1 e 2 de outubro de 2020, apelado ao desenvolvimento de «novos instrumentos para fazer face aos efeitos de distorção sobre o mercado único devidos a subvenções estrangeiras». No seu relatório de fevereiro de 2020 sobre a política de concorrência, o Parlamento Europeu instou a Comissão a analisar «instrumentos de investigação adequados para as situações em que se considera que uma empresa teve um comportamento de “distorção”, devido a subvenções públicas, ou obteve lucros excessivos com base numa posição dominante no mercado no seu país de origem». Numa carta conjunta enviada aos vice-presidentes executivos da Comissão Margrethe Vestager e Valdis Dombrovskis e ao comissário Thierry Breton, um grupo de 41 deputados ao Parlamento Europeu expressou forte apoio a um instrumento para combater «empresas de países terceiros que tenham recebido apoio estatal significativo».

2.4.

Tal como anunciado no programa de trabalho da Comissão para 2020-2021, a proposta de regulamento em apreço apresenta pormenorizadamente um novo instrumento operacional (um sistema de notificação ex ante das subvenções de montante mais avultado e suscetíveis de causar mais distorções, a par de um procedimento ex officio) destinado a colmatar a lacuna regulamentar da legislação europeia e a garantir condições de concorrência equitativas no mercado interno. O teor da proposta de regulamento é ainda referido no ponto 3.2.6 da comunicação sobre a revisão da política comercial relativa à observância de condições de concorrência equitativas.

2.5.

Em suma, o objetivo da legislação proposta consiste em investigar e, se for caso disso, desincentivar ou impedir as empresas que beneficiam de subvenções estrangeiras de realizarem operações de concentração, participarem em concursos públicos e adotarem comportamentos no mercado que possam distorcer o mercado interno da União Europeia. Na legislação, prevê-se a notificação obrigatória das operações de concentração em que o volume de negócios da empresa-alvo seja superior a 500 milhões de euros e as partes tenham recebido nos últimos três anos contribuições financeiras estrangeiras superiores a 50 milhões de euros, tal como dos concursos públicos em que o valor contratual é superior a 250 milhões de euros e uma das partes é subvencionada por contribuições estrangeiras. A proposta prevê ainda a possibilidade de a Comissão investigar o comportamento do mercado, incluindo as fusões e aquisições abaixo desses limiares, por parte de qualquer entidade que beneficie de subvenções financeiras estrangeiras superiores a 5 milhões de euros durante três anos consecutivos.

2.6.

A proposta mostra que o problema não é o investimento estrangeiro, mas sim as subvenções que agilizam os processos de aquisição de empresas da UE, influenciam as decisões de investimento, distorcem o comércio de bens e a prestação de serviços, condicionando o comportamento dos beneficiários e prejudicando a concorrência. Ao contrário das subvenções, para as quais a Comissão se reserva a competência exclusiva, no caso dos investimentos estrangeiros, a competência cabe aos Estados-Membros, que têm sempre a possibilidade de analisar os investimentos estrangeiros suscetíveis de afetar a segurança e a ordem pública.

2.7.

Este último aspeto rege-se pelo Regulamento (UE) 2019/452 do Parlamento Europeu e do Conselho (2), aplicável desde 11 de outubro de 2020, que estabelece um sistema para o intercâmbio de informações entre a Comissão e os Estados-Membros e melhora os mecanismos de controlo, quando já existentes, permitindo à Comissão apresentar observações ou pareceres sobre as operações aprovadas pelos Estados-Membros. Esse regulamento abrange principalmente os investimentos em infraestruturas e tecnologias críticas, dados sensíveis e meios de comunicação social, sem estabelecer limiares mínimos, pelo que os Estados-Membros podem analisar quase todos os investimentos vindos do estrangeiro.

3.   Observações na especialidade

3.1.

A proposta de regulamento define as «subvenções estrangeiras» de forma muito vasta (artigo 2.o): trata-se de qualquer intervenção em que um país terceiro concede uma contribuição financeira que confere uma vantagem a uma empresa que exerce uma atividade económica no mercado interno da UE, e que é limitada a uma empresa individual ou a várias empresas ou associações de empresas. As contribuições financeiras podem assumir várias formas, nomeadamente: a transferência de fundos ou de passivos, injeções de capital, subvenções, empréstimos, garantias de empréstimos, incentivos fiscais, compensação de perdas de exploração, compensação de encargos financeiros impostos pelas autoridades públicas, perdão de dívidas, conversão de dívidas em capital ou renegociação; a renúncia de receitas que, de outra forma, são devidas; ou o fornecimento de bens ou a prestação de serviços ou a aquisição de bens e serviços.

3.2.

Por conseguinte, a definição lata de subvenção estrangeira constante da proposta, essencialmente em consonância com a definição da UE de auxílio estatal, é suscetível de abranger muitas formas de subvenções e incentivos concedidos por um país terceiro, o que levanta questões quanto à capacidade efetiva da Comissão para fazer face ao enorme volume de trabalho, que, com efeito, tocará todos os tipos de subvenções concedidas por todos os países do mundo. Tal poderá gerar insegurança jurídica e acarreta o risco de surgirem eventuais litígios com os concorrentes nas fusões e aquisições contestadas. Nesse caso, importa que a Comissão esclareça cabalmente quais são as investigações que pretende privilegiar e, a esse respeito, se pondera estabelecer critérios a divulgar previamente.

3.3.

A proposta confia essencialmente à Comissão a análise dos investimentos realizados na UE por entidades subvencionadas por países terceiros. No entanto, alguns Estados-Membros podem considerar que tais decisões são da sua competência no âmbito dos regimes nacionais de análise do investimento estrangeiro. A este respeito, o CESE considera oportuno que a Comissão Europeia clarifique com precisão o âmbito de aplicação do regulamento, incluindo, se for caso disso, através de orientações específicas, a fim de assegurar a sua aplicação uniforme na UE e minimizar o risco de interpretações divergentes pelos Estados-Membros. Para o efeito, propõe também a criação de um balcão de informação para as empresas sobre as regras relativas às subvenções estrangeiras e aos respetivos requisitos e obrigações de notificação.

3.4.

Por conseguinte, a proposta de regulamento implementa um novo sistema de análise que é simultaneamente ex ante (para as concentrações de grande dimensão e os procedimentos de adjudicação de contratos públicos) e ex post, que se junta ao sistema atualmente previsto para as concentrações da UE, inspirando-se no mesmo, mas dele distinto (capítulo 3). No caso em apreço, as operações que exigem notificação incluem igualmente as fusões, as aquisições de controlo e as empresas comuns de direito próprio, embora os limiares financeiros sejam diferentes dos limiares do Regulamento das Concentrações.

3.5.

A Comissão apreciará se há uma distorção do mercado interno (artigo 5.o), limitando-se a analisar o contexto da concentração em causa, embora tal não pareça exigir que a Comissão estabeleça um nexo de causalidade direto entre a operação e a distorção do mercado. Considera-se que existe uma distorção no mercado interno quando uma subvenção estrangeira é suscetível de melhorar a posição concorrencial da empresa em causa no mercado interno e, ao fazê-lo, falseia, efetiva ou potencialmente, a concorrência no mercado interno.

3.6.

Por conseguinte, a proposta de regulamento confere à Comissão amplo poder discricionário ao enumerar como indicadores potencialmente relevantes o montante e a natureza da subvenção, a situação da empresa e dos mercados em causa, o nível de atividade económica da empresa no mercado interno e o objeto e as condições associadas à subvenção estrangeira, bem como a sua utilização no mercado interno.

3.7.

Neste contexto, a Comissão «deve, sempre que tal se justifique, ponderar o equilíbrio entre os efeitos negativos de uma subvenção estrangeira, em termos de distorção no mercado interno, e os seus efeitos positivos no desenvolvimento da atividade económica em causa» (artigo 5.o). Caso os efeitos positivos prevaleçam, não será adotada nenhuma medida. Nesse caso, considera-se adequado que a Comissão forneça orientações adicionais sobre a forma como procederá a essa apreciação na prática, em especial quais podem ser os efeitos positivos ou em que situações o equilíbrio se justifica. A este respeito, o Comité faz notar que a Comissão elaborou orientações abrangentes e pormenorizadas sobre as subvenções intra-UE compatíveis com o mercado interno.

3.8.

Se a Comissão concluir que uma subvenção estrangeira distorce o mercado interno, pode impor medidas corretivas para reparar os danos causados (artigo 6.o). As empresas podem igualmente propor compromissos para corrigir as alegadas distorções e a Comissão pode tornar esses compromissos vinculativos. Os compromissos e as medidas corretivas podem consistir na concessão de acesso em condições justas e não discriminatórias a uma infraestrutura, na concessão de licenças relativas aos ativos adquiridos ou desenvolvidos com o apoio de subvenções estrangeiras, na redução da capacidade ou da presença no mercado, na não participação em determinados investimentos, na publicação de resultados de investigação e desenvolvimento, na alienação de determinados ativos, no reembolso da subvenção estrangeira ao país terceiro, acrescido de juros adequados, ou na obrigatoriedade de dissolução da concentração.

3.9.

A este respeito, considera-se que se impõe esclarecer melhor a relação entre o novo regime proposto e o atual regime de controlo das concentrações da UE. Embora os limiares de notificação e a avaliação substantiva sejam diferentes, é possível notificar à Comissão muitas operações em paralelo ao abrigo de ambos os regimes, com o risco de um desfasamento temporal e de resultados acarretando encargos significativos para as empresas.

3.10.

A proposta de regulamento propõe um regime de notificação obrigatória distinto para os contratos públicos da UE superiores a 250 milhões de euros (capítulo 4). As empresas que participam num procedimento de contratação pública devem notificar à entidade adjudicante todas as contribuições financeiras estrangeiras recebidas nos três anos anteriores a essa notificação ou confirmar numa declaração que não receberam quaisquer contribuições financeiras estrangeiras nesse período (artigo 28.o).

3.11.

As autoridades adjudicantes devem comunicar sem demora essa notificação à Comissão, que tem 60 dias após essa data para proceder a uma análise preliminar e mais 140 dias para uma investigação aprofundada, prazo que pode ser prorrogado em circunstâncias excecionais. As notificações não suspendem o procedimento de contratação pública, mas a autoridade adjudicante não poderá concluir o procedimento e adjudicar o contrato a uma empresa objeto de análise pela Comissão. Se as empresas não procederem à notificação, a Comissão pode aplicar coimas até 10 % do volume de negócios total da empresa. Trata-se de um procedimento bastante complicado, que acarreta o risco de atrasar a conclusão de procedimentos complexos, como os de contratação pública, essenciais para que os Estados-Membros possam aplicar os planos ao abrigo do Instrumento de Recuperação da União Europeia.

3.12.

Nos termos da proposta de regulamento, a Comissão pode, por sua própria iniciativa, examinar informações de qualquer fonte sobre alegadas subvenções estrangeiras que distorcem a concorrência no mercado interno da UE (capítulo 2). A única condição é que o total das subvenções estrangeiras exceda o limiar de 5 milhões de euros em três anos fiscais consecutivos. Trata-se de um limiar bastante baixo em termos absolutos, pelo que se considera adequado que a Comissão o aumente, a fim de evitar os casos de entidades de menores dimensões e os casos com menor importância, no interesse também das pequenas e médias empresas. Além disso, a Comissão pode analisar as contribuições financeiras estrangeiras até 10 anos antes do início da sua investigação, dada a possibilidade de examinar as subvenções estrangeiras concedidas nos 10 anos anteriores à data de entrada em vigor do novo regulamento, caso os efeitos de distorção ocorram após a entrada em vigor do regulamento.

3.13.

A proposta de regulamento terá um efeito económico significativo, uma vez que afeta potencialmente todas as empresas que beneficiam de apoio de países terceiros e exercem atividades económicas na UE (em especial no que se refere às fusões e aquisições ou aos concursos para adjudicação de contratos públicos acima dos limiares estabelecidos), para além de ter um impacto positivo, em especial nos intervenientes que não recebem subvenções estrangeiras.

3.14.

Na prática, a proposta permitirá à Comissão exercer um controlo das subvenções concedidas por governos de países terceiros semelhante ao efetuado ao abrigo das regras da UE em matéria de auxílios estatais, o que acarreta o risco de acrescentar um nível adicional de complexidade a um quadro regulamentar já muito estruturado, com grandes encargos para as empresas na UE. A título de exemplo, no futuro, a mesma operação poderá estar sujeita a três procedimentos diferentes: controlo das concentrações, análise dos investimentos estrangeiros e análise das subvenções estrangeiras ao abrigo da proposta em apreço, tendo cada um dos procedimentos as suas próprias regras processuais e calendário.

3.15.

No domínio das fusões e aquisições, a análise das subvenções estrangeiras juntar-se-ia às notificações obrigatórias de controlo das concentrações (a nível da UE ou dos Estados-Membros) e às notificações nacionais de investimento estrangeiro, acarretando o risco de litígios com as empresas em causa.

3.16.

No domínio dos contratos públicos, a possibilidade de investigações ex officio e de uma ampla revisão dos concursos públicos poderá ser fonte de riscos e encargos para as empresas que operam e investem na UE. Trata-se sobretudo de investidores estrangeiros que investem na UE e de empresas sediadas na UE que beneficiam de contribuições financeiras estrangeiras (através de investidores ou de auxílios estrangeiros para projetos específicos). Neste caso, as empresas devem examinar cuidadosamente todas as subvenções estrangeiras recebidas, para avaliarem se as novas regras são de aplicação.

3.17.

Por conseguinte, é fundamental que a Comissão simplifique e clarifique, tanto quanto possível, o regime aplicável, a fim de facilitar a aplicação das novas regras, especialmente porque rivalizam com a legislação já em vigor, e reduzir os encargos administrativos que recaem sobre as empresas da UE.

---

(1)  Comunicação da Comissão «A Hora da Europa: Reparar os Danos e Preparar o Futuro para a Próxima Geração» [COM(2020) 456 final]. Consultar igualmente a Comunicação da Comissão «O sistema económico e financeiro europeu: promover a abertura, a solidez e a resiliência» [COM(2021) 32 final].

(2)  Regulamento (UE) 2019/452 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2019, que estabelece um regime de análise dos investimentos diretos estrangeiros na União (JO L 79 I de 21.3.2019, p. 1).