COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 22.12.2020
COM(2020) 851 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
que define a posição da Comissão na sequência da Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de outubro de 2020, sobre as obrigações da Comissão em matéria de reciprocidade de vistos, e apresenta um balanço dos progressos alcançados
I. INTRODUÇÃO
A presente comunicação define a posição da Comissão para efeitos do artigo 265.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, na sequência da Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de outubro de 2020, sobre as «obrigações da Comissão em matéria de reciprocidade de vistos, em conformidade com o artigo 7.º do Regulamento (UE) 2018/1806». Apresenta igualmente resultados sobre a evolução da situação em matéria de reciprocidade de vistos com os EUA desde março de 2020, quando a última comunicação foi adotada, sublinhando os esforços contínuos e o empenho da Comissão para resolver a atual situação de não reciprocidade, não obstante a pandemia de COVID-19.
A Resolução adotada pelo Parlamento Europeu em 22 de outubro de 2020 constitui o seguimento de uma pergunta oral debatida na sessão plenária dessa instituição em 19 de outubro de 2020. Na resposta a esta questão, a Comissão reiterou o compromisso de alcançar, com caráter prioritário, a reciprocidade em matéria de vistos para todos os Estados-Membros. A Comissão explicou igualmente que, no que diz respeito aos EUA, continua plenamente empenhada num processo orientado para os resultados, em estreita coordenação com os Estados-Membros em causa, e que os resultados alcançados mostram que é possível realizar progressos concretos no sentido da plena reciprocidade em matéria de isenção de vistos através da atual via de empenhamento permanente e de contactos diplomáticos conjuntos. Na Resolução, o Parlamento Europeu considera que a Comissão «está legalmente obrigada a adotar um ato delegado que suspenda temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais de países terceiros» que não tenham suprimido a obrigação de visto para os cidadãos de determinados Estados-Membros até 12 de abril de 2016. Na prática, isso refere-se apenas aos EUA, uma vez que os cidadãos da Bulgária, Croácia, Chipre e Roménia continuam sujeitos a visto quando viajam para os EUA. Solicita igualmente à Comissão que, com base no artigo 265.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, adote o ato delegado necessário no prazo de dois meses a contar da data de adoção da Resolução.
II. CONTEXTO
Em 12 de abril de 2016, a Comissão apresentou uma comunicação em que fazia o balanço da situação quanto à não reciprocidade com certos países terceiros no domínio da política de vistos e apontava eventuais vias a seguir 1 . Nessa comunicação, observava-se que a grande maioria dos casos de não reciprocidade notificados respeitantes a países terceiros fora resolvida com o apoio ativo da Comissão 2 . No entanto, foi igualmente recordado que, se os restantes países terceiros sujeitos à obrigação de visto não as suprimissem até 12 de abril de 2016, a Comissão seria obrigada a adotar um ato delegado que suspendesse a isenção de visto para os seus nacionais por um período de 12 meses, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 539/2001, de 15 de março de 2001, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.º 1289/2013, de 11 de dezembro de 2013 3 . O regulamento exige igualmente que a Comissão tenha em conta as consequências da suspensão da isenção de visto para as relações externas da UE e dos seus Estados-Membros 4 .
Na comunicação de abril de 2016, a Comissão avaliou as consequências e o impacto da suspensão da isenção da obrigação de visto para os cidadãos e as empresas da UE, assim como para os nacionais dos países terceiros em causa, convidando o Parlamento Europeu e o Conselho a debaterem a melhor via a seguir. Posteriormente, a Comissão apresentou seis comunicações de acompanhamento: em julho 5 e dezembro 6 de 2016, em maio 7 e dezembro 8 de 2017, em dezembro de 2018 9 e em março de 2020 10 . Na última, a Comissão apresentou uma panorâmica da situação e do caminho a seguir no que diz respeito à situação de não reciprocidade com os EUA, que ainda afeta os cidadãos da Bulgária, Croácia, Chipre e Roménia, ou seja, o único caso de não reciprocidade ainda existente. Informou igualmente sobre os progressos realizados pela Polónia, que aderiu ao programa de isenção de vistos dos EUA em novembro de 2019.
A comunicação apresentada em março de 2020 assinalou a situação extraordinária em termos de aplicação das políticas de vistos a nível mundial, dada a proliferação de medidas relacionadas com vistos tomadas por muitos países para combater a pandemia de COVID-19. A partir de 13 de março de 2020, os EUA impuseram restrições temporárias às viagens não indispensáveis de cidadãos estrangeiros que, independentemente da sua nacionalidade, tenham estado fisicamente presentes no espaço Schengen ou que o tenham visitado 14 dias antes de entrarem no território dos Estados Unidos 11 . Estas restrições foram alargadas à Irlanda e ao Reino Unido em 16 de março 12 . Uma vez que estas restrições de entrada se baseiam na presença física numa zona e não na nacionalidade, não podem ser consideradas como estando associadas à reciprocidade em matéria de vistos 13 . A União Europeia tomou medidas semelhantes para restringir as viagens não indispensáveis para a União 14 .
III. DESENVOLVIMENTOS RECENTES
1.Panorâmica dos contactos entre a UE e os EUA e respetivo seguimento
Embora não tenha sido possível organizar reuniões presenciais desde março de 2020, a questão da não reciprocidade foi abordada em todas as videoconferências pertinentes entre a UE e os EUA. Constava, nomeadamente, da ordem do dia da reunião ministerial UE-EUA no domínio da Justiça e Assuntos Internos, realizada em 28 de maio de 2020. Foi também discutida exaustivamente na reunião de altos funcionários UE-EUA no domínio da Justiça e Assuntos Internos, em 15 de setembro de 2020, e nas reuniões tripartidas (realizadas entre a Comissão, os Estados Unidos e os Estados-Membros em causa) de 18 e 19 de junho de 2020 e de 10 e 11 de dezembro de 2020.
Reunião ministerial UE-EUA no domínio da Justiça e Assuntos Internos (maio de 2020)
Na reunião ministerial UE-EUA sobre Justiça e Assuntos Internos, realizada em 28 de maio de 2020, tanto a Presidência croata do Conselho da União Europeia como a Comissão reiteraram a importância de alargar o programa de isenção de vistos dos EUA a todos os Estados-Membros da UE. Recordando os progressos realizados com a adesão da Polónia ao programa de isenção de vistos, que demonstra que um compromisso conjunto e pragmático técnico e diplomático está a dar frutos, foi salientado que a garantia de derrogações para os restantes quatro Estados-Membros continua a ser uma prioridade. Acordou-se em que, a fim de alcançar progressos, deveria continuar a existir um compromisso construtivo baseado em planos de trabalho adaptados elaborados pelos Estados Unidos para cada um dos quatro Estados-Membros em causa e orientando-os para o pleno cumprimento dos requisitos de segurança do programa de isenção de vistos dos EUA.
Reunião tripartida em junho de 2020
Em 18 e 19 de junho de 2020, realizou-se uma videoconferência tripartida dedicada à questão da reciprocidade em matéria de vistos. Reuniu representantes dos EUA, da Comissão e dos Estados-Membros em causa – Bulgária, Croácia, Chipre e Roménia. O empenhamento continuado, apesar da pandemia e da suspensão de todas as viagens não indispensáveis entre a UE e os EUA, demonstrou a importância da questão da reciprocidade em matéria de vistos. Os participantes analisaram a forma de prosseguir o trabalho comum no contexto da COVID‑19 e debateram os progressos em matéria de requisitos de segurança pendentes do programa de isenção de vistos dos EUA e de taxas de recusa de vistos.
Apesar das restrições de viagem em curso relativas à COVID-19 e da suspensão, a nível mundial, da maior parte das operações dos serviços de vistos dos EUA desde março, os representantes dos Estados Unidos não previam alterações do método para calcular a forma de determinação das taxas de recusa de vistos para o exercício orçamental de 2020. A taxa de recusa de visto constitui um requisito jurídico importante para qualquer país que pretenda aderir ao programa de isenção de vistos dos EUA 15 .
No que diz respeito aos requisitos de segurança pendentes do programa de isenção de vistos dos EUA, realizou-se uma segunda ronda de debates sobre os planos de trabalho adaptados que os Estados Unidos facultaram para os quatro Estados-Membros em causa em 2019. O debate com base em planos de trabalho por país foi considerado pelos Estados-Membros em causa como uma melhoria em comparação com a abordagem anterior, que se baseava numa avaliação mais geral dos requisitos de segurança. Uma vez que os planos de trabalho contêm orientações específicas para cada Estado-Membro, permitem que este concentre os seus esforços no cumprimento dos requisitos pendentes. De facto, os planos contêm propostas de medidas a tomar pelos Estados-Membros para alcançar o cumprimento, tal como referido na Comunicação de março de 2020. Os planos de trabalho foram revistos durante a reunião tripartida e a sua execução foi avaliada, tendo os quatro Estados-Membros demonstrado progressos numa série de vertentes de trabalho. Estes incluem a aplicação de acordos de partilha de informações (nomeadamente o Acordo de Prevenção e Luta contra a Criminalidade Grave), utilizando as informações fornecidas pelos EUA para reforçar os esforços de triagem e de luta contra o terrorismo, bem como o aumento das capacidades nacionais de triagem. Embora reconhecendo os progressos realizados, os EUA reiteraram que a sua avaliação segue uma abordagem holística, tendo considerado que todos os acordos necessários ainda não foram plenamente aplicados 16 .
Como resultado da reunião, os quatro Estados-Membros comprometeram-se a continuar a trabalhar em várias vertentes dos respetivos planos de trabalho. Os EUA comprometeram-se a continuar a rever os respetivos planos de trabalho e a dar um feedback contínuo.
Reunião tripartida em dezembro de 2020
Realizou-se uma outra ronda de reuniões tripartidas em 10 e 11 de dezembro de 2020, por videoconferência. Serviu para sublinhar o compromisso, apesar do contexto continuado da pandemia mundial. As taxas de recusa de visto para o exercício orçamental de 2020 ainda não estavam disponíveis ao público, mas as autoridades dos EUA sublinharam que o declínio em 2020 também se traduziu numa diminuição acentuada dos pedidos de visto.
Por conseguinte, a reunião centrou-se nos requisitos de segurança, realizando uma terceira ronda de discussões sobre os planos de trabalho adaptados facultados pelas autoridades dos EUA a cada um dos Estados-Membros em causa. Todos os Estados-Membros demonstraram novos progressos numa série de vertentes de trabalho. Em graus diferentes, o reforço da integridade dos sistemas nacionais de emissão de passaportes de cada um dos quatro Estados-Membros em causa esteve em foco, tendo sido destacados os regimes que oferecem vias aceleradas de obtenção da cidadania e os casos de fraude nos serviços de emissão de passaportes como um domínio particularmente preocupante.
No âmbito da reunião, os serviços da Comissão fizeram uma apresentação sobre o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS) e a interoperabilidade global dos sistemas de informação para a migração e a segurança, a fim de sensibilizar as autoridades dos EUA para este domínio em que existem normas da UE.
Como resultado da reunião, os quatro Estados-Membros comprometeram-se a continuar a trabalhar nas ações propostas dos planos de trabalho. Os EUA comprometeram-se a aperfeiçoar os respetivos planos de trabalho, se necessário, à luz das medidas já tomadas. A Comissão comprometeu-se a regular posteriormente outras questões horizontais, em que existem normas da UE.
2.Requisitos e desenvolvimentos do programa de isenção de vistos dos EUA
Taxa de recusa de visto
Como referido na comunicação de março de 2020, a taxa de recusa de visto em 2019 revelou uma diminuição para os quatro Estados-Membros em causa, aproximando alguns deles do limiar legalmente exigido de 3 %. Chipre permanece abaixo dos 3 %, a Croácia diminuiu para 4 % e a Bulgária e a Roménia registaram taxas inferiores a 10 % pela primeira vez – ou seja, 9,75 % para a Bulgária e 9,11 % para a Roménia. As taxas de recusa de visto para o exercício orçamental de 2020, que terminou em setembro, ainda não estão disponíveis.
Requisitos de segurança
Tal como referido anteriormente, a Bulgária, a Croácia, Chipre e a Roménia assinaram e ratificaram o Acordo de Prevenção e Luta contra a Criminalidade Grave (PCSC) com os EUA e trabalharam com vista à sua plena aplicação, o que, segundo as autoridades dos Estados Unidos, ainda não é o caso.
Prosseguem os trabalhos sobre o cumprimento dos requisitos gerais de segurança com base nos planos de trabalho que as autoridades dos EUA adaptaram individualmente a cada Estado-Membro em causa (ver ponto II.2). A próxima reunião tripartida, prevista para a primavera de 2021, centrar-se-á nos progressos realizados nas ações identificadas nos planos de trabalho.
3.Contexto político atual nos EUA e relações bilaterais UE-EUA
Na sequência das eleições presidenciais, congressionais, federais e locais de 3 de novembro de 2020, a administração dos EUA entrou agora num período de transição. Prolongar-se-á até ao dia da tomada de posse do novo presidente, prevista para 20 de janeiro de 2021. Isto significa que a administração em exercício não deverá tomar quaisquer decisões políticas viradas para o futuro, nomeadamente em matéria de reciprocidade de vistos. O diálogo político neste domínio será retomado após a entrada em funções do novo presidente e do seu Executivo.
Em 2 de dezembro de 2020, a Comissão, juntamente com o Serviço Europeu para a Ação Externa, publicou uma Comunicação conjunta intitulada «Uma nova agenda UE-EUA para uma mudança a nível mundial» 17 . A comunicação conjunta apresenta uma proposta para uma nova agenda transatlântica virada para o futuro, transmite uma mensagem política positiva à próxima Administração dos EUA, sobre a importância de renovar a nossa parceria transatlântica e recorda que, para as pessoas de ambos os lados do Atlântico, os laços transatlânticos são um elemento vital das suas sociedades, identidades, economias e vidas pessoais.
Tal como referido na comunicação conjunta, a mudança de administração nos EUA constitui uma oportunidade única para definir uma nova agenda transatlântica de cooperação mundial. Um dos princípios orientadores dessa parceria deve ser trabalhar em conjunto para encontrar soluções para as diferenças bilaterais que respeitem os nossos valores comuns. Neste contexto, será importante avaliar a posição da nova Administração americana em relação às questões de reciprocidade em matéria de vistos.
IV. PRÓXIMAS ETAPAS E CONCLUSÕES
A Comissão reitera a intenção de continuar a apoiar ativamente os quatro Estados-Membros em causa, a fim de os ajudar a cumprir os requisitos do programa de isenção de vistos dos EUA.
As próximas reuniões, tanto técnicas como políticas (em formatos tripartidos e bilaterais), proporcionarão oportunidades para manter a dinâmica. A próxima reunião tripartida, prevista para a primavera de 2021, deverá levar por diante o trabalho técnico com base nos planos de trabalho fornecidos pelos EUA a cada um dos restantes quatro Estados-Membros, permitindo a estes últimos prosseguir a operacionalização dos requisitos de segurança do programa de isenção de vistos dos EUA.
A próxima reunião de altos funcionários UE-EUA no domínio da Justiça e Assuntos Internos, prevista para o início da primavera de 2021, seguida da reunião ministerial UE-EUA no domínio da Justiça e Assuntos Internos, prevista para o verão de 2021 em Portugal, permitirá avaliar os progressos realizados.
A Comissão continua empenhada em alcançar, a título prioritário, a plena reciprocidade em matéria de vistos para todos os Estados-Membros. Continuará a trabalhar com os Estados Unidos e os Estados-Membros em causa para avançar no sentido da plena reciprocidade em matéria de vistos, com base na dinâmica criada pela Comunicação conjunta sobre uma nova agenda UE-EUA para uma mudança nível mundial. Tendo em conta a adesão da Polónia ao programa de isenção de vistos dos EUA, o contexto extraordinário decorrente da pandemia de COVID-19 – que afetou as viagens e a execução global das políticas de vistos em todo o mundo – e os progressos contínuos realizados pelos Estados-Membros em causa, a Comissão mantém a sua posição de que, enquanto se registarem progressos sustentados, a cooperação e o empenhamento diplomático conjunto, em que a Comissão trabalha em estreita coordenação com os Estados-Membros em causa, continuam a ser o caminho mais adequado a seguir. Note-se que os Estados-Membros em causa concordaram em prosseguir o diálogo e alcançar resultados com os EUA através de um diálogo construtivo e que nenhum deles convidou a Comissão a adotar o ato delegado que suspende temporariamente a isenção de visto para os nacionais dos EUA.
A Comissão tem igualmente em conta que a suspensão da isenção da obrigação de visto para os nacionais dos EUA teria efeitos negativos substanciais numa vasta gama de domínios e setores políticos e afetaria negativamente a cooperação transatlântica e as nossas relações externas com um parceiro estratégico. Pode também pôr em perigo a isenção de visto para os EUA, para todos os outros cidadãos da UE, se os Estados Unidos decidirem dar seguimento à sua advertência reiterada de que a mera adoção pela Comissão de um ato delegado relativo à suspensão da isenção de visto para os cidadãos dos Estados Unidos levaria imediatamente este país a adotar medidas de retaliação, reintroduzindo a obrigação de visto para todos os cidadãos da UE.
Neste contexto, a Comissão considera que a adoção de um ato delegado que suspenda temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais dos EUA seria contraproducente, especialmente neste momento, e não serviria da melhor forma o objetivo de alcançar a isenção de visto para todos os cidadãos da UE.
A Comissão continuará a trabalhar em estreita colaboração com o Parlamento Europeu e o Conselho para alcançar a plena reciprocidade em matéria de vistos e manterá essas duas instituições a par da evolução da situação. Em dezembro de 2021, apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu um relatório sobre a evolução registada até então.