COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 14.12.2020

COM(2020) 793 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

sobre a avaliação da União Europeia nos termos do Mecanismo de Avaliação da Aplicação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC)

I. Contexto e antecedentes

A União Europeia assenta num conjunto de valores comuns, incluindo o respeito pelos direitos humanos, a democracia, a igualdade e o Estado de direito. A corrupção põe em causa o funcionamento do Estado e das autoridades públicas a todos os níveis e é um dos principais fatores que contribuem para a criminalidade organizada. Os quadros eficazes de combate à corrupção, bem como a transparência e a integridade no exercício do poder do Estado podem reforçar os sistemas jurídicos e a confiança nas autoridades públicas. A presente comunicação reforça e complementa outros instrumentos da UE e os esforços da Comissão para combater a corrupção. Tal como exposto no primeiro relatório da Comissão sobre o Estado de direito, adotado há poucos meses, a luta contra a corrupção é essencial para o manter e, tendo em vista a sua importância, constitui um dos quatro pilares do relatório 1 . Uma forte cultura do Estado de direito e da luta contra a corrupção é o resultado da confiança dos cidadãos de que a integridade é a norma e o cumprimento da lei é garantido.

A UE sublinhou em diversas ocasiões o seu empenho no processo de avaliação 2 . Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho sublinharam a necessidade de reforçar o papel de liderança da UE na luta mundial contra a corrupção e de levar por diante o processo de avaliação previsto na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC; a seguir designada por «Convenção»). O Parlamento Europeu e o Conselho relembraram especificamente a importância de a UE cumprir a obrigação de avaliação 3 .

A UE tornou-se membro da Convenção em 2008 4 . Trata-se do tratado internacional mais abrangente de luta contra a corrupção, tanto em termos de cobertura geográfica (187 partes) como de questões cobertas. Todos os Estados-Membros são partes na Convenção 5 . A UE teve também um papel importante na adoção da resolução sobre a luta contra a corrupção adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1 de junho de 2020. Esta resolução abriu caminho à sessão especial da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre os desafios e as medidas para prevenir e combater a corrupção, bem como para reforçar a cooperação internacional, prevista para junho de 2021.

A Convenção é também o único instrumento internacional universal de luta contra a corrupção juridicamente vinculativo. Nela se abrangem cinco domínios: medidas preventivas (capítulo II); criminalização e aplicação da lei (capítulo III); cooperação internacional (capítulo IV); recuperação de bens (capítulo V); assistência técnica e intercâmbio de informações (capítulo VI). Na Convenção, a luta contra a corrupção é tratada em sentido lato e as suas disposições abrangem muitas formas diferentes de corrupção, como o suborno, o tráfico de influências, o abuso de funções e vários atos de corrupção, tanto no setor público como no privado. A Convenção introduz um conjunto de normas, medidas e regras que os países podem aplicar para reforçar os seus regimes legislativos e regulamentares de luta contra a corrupção. Os seus principais objetivos consistem em reforçar as medidas destinadas a prevenir e combater a corrupção de forma mais eficiente e eficaz, promover a integridade, a responsabilização e a gestão adequada dos assuntos públicos e da propriedade pública, bem como facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica contra a corrupção.

É crucial reforçar a autoridade da UE na luta contra a corrupção e, por conseguinte, assegurar que as obrigações pendentes da UE decorrentes da Convenção sejam cumpridas até à sessão extraordinária da Assembleia Geral das Nações Unidas (SEAGNU). Isto implica a participação na avaliação da aplicação 6 .

Em novembro de 2009, a Conferência dos Estados Partes, o principal órgão de decisão 7 da Convenção, adotou a Resolução 3/1, que estabeleceu um Mecanismo de Avaliação da Aplicação da Convenção. A UE apoiou a criação deste Mecanismo de Avaliação da Aplicação 8 . De acordo com a Resolução 3/1, os Estados partes devem ser sujeitos a uma avaliação da aplicação da Convenção. O mecanismo, baseado numa avaliação interpares, resulta numa avaliação da forma como as normas e práticas de cada Estado Parte cumprem os princípios, objetivos e requisitos da Convenção. Estas avaliações ajudam a identificar deficiências nas políticas nacionais de luta contra a corrupção, fomentando as reformas legislativas, institucionais e práticas necessárias.

Os acordos internacionais celebrados pela UE são vinculativos para as instituições da União e os seus Estados-Membros 9 e o mecanismo de avaliação estabelecido ao abrigo da Convenção é vinculativo para todas as partes da mesma. Por conseguinte, a obrigação de avaliação também se aplica à União Europeia. No entanto, a posição singular da União Europeia enquanto única organização regional de integração económica que é parte na Convenção vem acrescentar alguma complexidade no que diz respeito às modalidades de participação da UE no exercício 10 .

Nos termos do artigo 17.º do Tratado da União Europeia, a Comissão exerce funções de coordenação, execução e gestão na aplicação de acordos internacionais em que a União é parte e assegura a representação externa da União, assumindo, por conseguinte, as responsabilidades na condução do processo de avaliação ao abrigo da Convenção, a fim de assegurar que a União cumpre as obrigações nela previstas.

Por conseguinte, a presente comunicação apresenta a abordagem da Comissão quanto ao processo de avaliação. A União como um todo é obrigada a aplicar a Convenção e, por conseguinte, a sujeitar-se ao processo de avaliação nela estabelecido. Este exercício, que deve ser coordenado pela Comissão, exigirá a participação de todas as instituições pertinentes da União e, eventualmente, de certas agências ou organismos, em função das tarefas que lhes são conferidas pelos Tratados ou pela legislação da União no domínio relevante para a Convenção. A sua participação deverá reger-se pelo princípio da autonomia administrativa de cada instituição, em matérias relacionadas com o respetivo funcionamento.

A Comissão analisou as implicações decorrentes do estatuto único da UE enquanto parte da Convenção na qualidade de organização regional de integração económica. A fim de prosseguir com a avaliação, é necessário, em primeiro lugar, atualizar a declaração de competência, de modo a refletir as consequências jurídicas da entrada em vigor do Tratado de Lisboa (ver ponto II). Quanto às modalidades práticas da avaliação, terão de ser definidas algumas adaptações necessárias para permitir que a União Europeia nela participe (pontos III, IV e V).

II. Atualização da declaração de competência

A Convenção prevê que o instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação de uma organização regional de integração económica deve incluir uma declaração sobre o âmbito da sua competência 11 . A Declaração relativa à competência da Comunidade Europeia em matérias regidas pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção foi devidamente notificada ao secretário-geral das Nações Unidas aquando da celebração da Convenção pela União 12 . O artigo 67.º, n.º 3, da Convenção prevê, de resto, que a organização regional em causa deve informar o depositário de qualquer alteração relevante no âmbito da sua competência 13 .

Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o âmbito e o exercício da competência da União alteraram-se em certa medida. Por exemplo, a UE adquiriu novas competências por força do título V do TFUE (artigos 82.º e 83.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia). Por conseguinte, o secretário-geral das Nações Unidas deve ser informado desta evolução 14 .

III. Lançamento da avaliação da UE prevista na Convenção    

Cada parte é avaliada por dois outros Estados partes na Convenção, sendo a seleção dessas partes feita por sorteio 15 . Cada parte deve também atuar na qualidade de avaliador. O sorteio para selecionar as partes que procederão à avaliação pode ser feito em qualquer das reuniões do Grupo de Avaliação da Aplicação. A avaliação é formalmente lançada quando o secretariado da Convenção (UNODC) informa a parte objeto de avaliação do início da realização da avaliação por país 16 . As partes devem igualmente comunicar um ponto focal para coordenar a sua participação na avaliação, bem como uma lista de peritos governamentais para efeitos do processo de avaliação (quando a parte atua como avaliadora de outras partes 17 ).

IV. Modalidades e organização da avaliação da UE    

Em 2009, a Conferência dos Estados Partes adotou as atribuições do Mecanismo de Avaliação da Aplicação da Convenção e criou o Grupo de Avaliação da Aplicação para supervisionar o processo de avaliação sob a autoridade daquela Conferência. As partes são avaliadas em conformidade com essas atribuições do Mecanismo de Avaliação da Aplicação. O secretariado elaborou um calendário-modelo para a conclusão da avaliação 18 .

Para cada ciclo, o processo exige que a parte em análise elabore e apresente uma autoavaliação, com base na qual a avaliação será efetuada.

A avaliação da aplicação ao abrigo da Convenção realiza-se em dois ciclos:

·O ciclo 1 centra-se na criminalização e aplicação da lei (capítulo III) e na cooperação internacional (capítulo IV) e inclui a apresentação de informações sobre a) infrações e aplicação da lei; b) proteção de testemunhas, peritos, vítimas e denunciantes; c) consequências de atos de corrupção; d) cooperação em organizações internacionais e entre as mesmas; e) cooperação de organizações internacionais com a UE e os Estados-Membros; e f) investigações conjuntas.

·O ciclo 2 abrange a recuperação de bens (capítulo V) e a prevenção (capítulo II), que inclui a aplicação da lei e a legislação de contratos públicos.

Por conseguinte, o processo de avaliação começa pelo ciclo 1, a que se segue o ciclo 2.

O âmbito da autoavaliação abrangerá os domínios diretamente relevantes para a UE e as suas instituições (e pessoal), quanto às matérias abrangidas pela Convenção e em função do ciclo em questão: tais como medidas preventivas contra a corrupção, cooperação internacional e recuperação de bens.

A autoavaliação da UE não tratará de questões de aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros, que são abrangidas pelos seus próprios processos de avaliação, mas antes explicará as obrigações que incumbem às instituições da UE decorrentes dos Tratados e da legislação aplicável da UE.

2. Avaliação documental e visita no terreno

Uma vez apresentada a autoavaliação, os peritos responsáveis pela avaliação procedem à sua análise documental. Se concordado com a parte sujeita à avaliação, no intuito de estabelecer um diálogo construtivo, a avaliação documental pode ser complementada por quaisquer outros meios de diálogo direto, como a visita a um país ou uma reunião conjunta no Gabinete das Nações Unidas em Viena. A visita no terreno consiste em reuniões entre peritos designados pelas partes avaliadoras e peritos da parte avaliada, com o apoio do secretariado. As partes interessadas são incentivadas a participar nestas visitas, que se realizam a nível de peritos. O objetivo destas reuniões consiste em clarificar determinados aspetos da resposta apresentada e recolher informações adicionais, se necessário. Tal como previsto nas atribuições do mecanismo, os Estados partes que procedem à avaliação e o secretariado devem manter a confidencialidade de todas as informações obtidas durante o processo de avaliação por país ou nele utilizadas.