Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Nova Agenda do Consumidor “Reforçar a resiliência dos consumidores para uma recuperação sustentável”»

[COM(2020) 696 final]

(2021/C 286/09)

Relator:	Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER
Correlator:	Gonçalo LOBO XAVIER

Consulta	Comissão, 14.1.2021
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	31.3.2021
Adoção em plenária	27.4.2021
Reunião plenária n.o	560
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	218/2/24

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O CESE toma nota da Nova Agenda do Consumidor e das 22 ações nela propostas e considera difícil ser mais exaustivo e pormenorizado.

1.2

No entanto, reconhecendo o esforço feito pela Comissão, o CESE entende que uma «agenda» do consumidor deveria surgir como corolário ou consequência de uma verdadeira estratégia em matéria de política dos consumidores. Como a mais recente Estratégia em matéria de Política dos Consumidores, da Comissão, data já de 13.3.2007 (para o período 2007-2013), acha-se hoje completamente desatualizada.

1.3

O CESE receia assim que, tal como está estruturada, a Nova Agenda do Consumidor possa ser vista como uma lista de iniciativas avulsas e que a sua aplicação no terreno seja de difícil concretização

1.4

O CESE considera ainda que as medidas para enfrentar a pandemia de COVID-19 devem ser excecionais e muitas delas prioritárias e urgentes, dada a situação sem precedentes de crise conjunta de saúde, económica e social, e questiona-se se tais medidas devem ser incluídas numa Agenda do Consumidor, que, aliás, na opinião do CESE, aborda insuficientemente a difícil situação atual.

1.5

Neste contexto, o CESE não pode deixar de reafirmar o seu entendimento de que a União da Saúde deve ser aprofundada o mais possível e que a política de saúde não é uma política exclusiva dos Estados-Membros, devendo o art.o 168.o do TFUE, ser oportunamente modificado de forma a aproximá-lo do art.o 169.o relativo à política dos consumidores.

1.6

O CESE insiste em que a realização do mercado interno, físico ou digital, se faça em condições de igualdade e que se alcance um elevado nível de proteção do consumidor, que aliás o CESE tem reclamado em diversas ocasiões. Por este motivo, concorda com a necessidade de adotar uma abordagem horizontal, integrada com outras políticas da União, de forma que os interesses dos consumidores sejam tidos em conta na conceção e implementação das políticas setoriais.

1.7

O CESE considera essencial a componente «verde» da Agenda e recorda que apoiou o Pacto Ecológico Europeu. Em particular, o CESE preconiza uma maior durabilidade dos bens, o acesso a produtos sustentáveis, uma economia limpa, circular e mais amiga do clima e o uso eficiente dos produtos, bem como o combate à obsolescência programada e o direito à reparação de bens e produtos.

1.8

O CESE está, no entanto, consciente de que o trabalho necessário para medir a «pegada carbónica» tem de ter em conta o ciclo de vida dos produtos e não é de fácil implementação.

1.9

É necessário adaptar as regras de defesa do consumidor ao mundo digital. Os novos desafios colocados pelas tecnologias emergentes, como a inteligência artificial (IA), a Internet das coisas (IdC) e a robótica, requerem um reforço da proteção atual e devem ser abordados, especialmente na revisão da Diretiva sobre a segurança dos produtos, e as lacunas existentes na legislação em vigor devem ser identificadas e preenchidas. É também por isso que o Regulamento Serviços Digitais (RSD) e o Regulamento Mercados Digitais (RMD) serão essenciais para complementar esta estratégia.

1.10

O CESE reclama que o apoio europeu se reflita também na participação de todas as organizações da sociedade civil (especialmente as organizações de consumidores), pelo seu papel no desenvolvimento da Agenda. A sociedade civil organizada, em particular as organizações de consumidores e representantes empresariais, em conjunto com outros parceiros sociais, deve desenvolver uma relação mutuamente benéfica para garantir uma participação mais ampla na formulação e implementação desta política.

1.11

Consequentemente, o papel da educação e formação do consumidor deve ser aumentado e reforçado no âmbito da Agenda, porque contribuem para consolidar um elevado nível de proteção.

1.12

O CESE está ciente das dificuldades das PME em contribuírem para o êxito da Agenda, nomeadamente em termos de sensibilização e informação dos consumidores e à oferta de bens e serviços sustentáveis mas de maior valor económico.

1.13

O CESE chama a atenção para a necessidade de dotar as empresas, sobretudo as PME, de meios financeiros para fazer face às exigências da Agenda, sobretudo numa altura em que o combate à crise provocada pela COVID-19 diminuiu o investimento das empresas nos setores digital e ecológico.

2.   A comunicação da Comissão

2.1   Generalidades

2.1.1

A comunicação da Comissão: — visa reforçar o quadro geral de colaboração entre as instituições da UE, os Estados-Membros e as partes interessadas; — adota uma abordagem holística que abrange várias políticas da União; — reflete a necessidade de ter em conta os requisitos de proteção do consumidor na formulação e aplicação de outras políticas, em complemento de outras iniciativas da UE; — requer uma colaboração estreita entre a UE e os Estados-Membros e a transposição, aplicação e execução do quadro de defesa do consumidor desenvolvido ao nível do direito derivado da União.

2.1.2

A comunicação refere 22 ações que abrangem cinco grandes áreas prioritárias: — A transição ecológica; — A transformação digital; — A proteção e respeito dos direitos dos consumidores; — As necessidades específicas de certos grupos de consumidores; e — A cooperação internacional.

2.1.3

A comunicação aborda os problemas considerando importante que todos tenham acesso equitativo e oportuno a testes necessários e acessíveis, equipamentos de proteção, tratamento e futuras vacinas, proporcionando ao consumidor todas as garantias no que se refere aos direitos fundamentais, à ética médica, à privacidade e à proteção de dados de acordo com o respetivo Regulamento Geral.

2.1.4

As convulsões sociais e económicas ligadas à pandemia representam um desafio para a sociedade. Embora seja importante garantir um elevado grau de proteção do consumidor, persistem ainda alguns desafios, tais como: — a implementação da legislação relativa ao direito ao reembolso total de pagamentos adiantados aos operadores turísticos; — o aumento de burlas aos consumidores, das técnicas de comercialização enganosas e das fraudes nas compras em linha; — a alteração dos padrões de consumo, como o gerado pelo aumento dos resíduos de embalagens de uso único.

2.2   Principais áreas prioritárias

2.2.1

Transição ecológica: contribuir para a neutralidade climática, a conservação dos recursos naturais e da biodiversidade e a redução da poluição da água, do ar e do solo. O acesso a produtos sustentáveis deve ser garantido a todos.

2.2.2

O Pacto Ecológico Europeu estabelece uma estratégia global para transformar a UE numa sociedade justa e próspera, com uma economia com impacto neutro no clima, eficiente em termos de recursos, limpa e circular e em que a pegada ambiental é reduzida.

2.2.3

A Diretiva Venda de Bens deve ser modificada para promover a reparação e torná-la um direito efetivo. Medidas adicionais para tratar de grupos específicos de bens e serviços estão previstas.

2.2.4

Os consumidores devem ser mais bem protegidos contra informações falsas ou informações apresentadas de forma confusa ou enganosa para dar a impressão de que um produto ou uma empresa é mais respeitador do ambiente («branqueamento ecológico»).

2.3   A transformação digital

2.3.1

A Diretiva relativa à melhor aplicação e à modernização da legislação em matéria de defesa dos consumidores e a Diretiva Conteúdos Digitais são etapas importantes, embora sejam necessárias medidas adicionais, dado o ritmo acelerado dos avanços tecnológicos.

2.3.2

É necessário evitar a utilização de padrões «obscuros», certas práticas de personalização que consistem na definição de perfis, publicidade oculta, as fraudes, a informação falsa ou enganosa e a manipulação das avaliações dos consumidores. São também necessárias orientações adicionais para a Diretiva Práticas Comerciais Desleais e a Diretiva Direitos dos Consumidores, porque os consumidores devem beneficiar de um nível comparável de proteção e justiça em linha ou fora de linha.

2.3.3

A inteligência artificial traz benefícios, mas alguns usos podem violar os direitos dos consumidores e ser-lhes prejudiciais. O CESE gostaria de sublinhar que, de acordo com o artigo 22.o do RGPD, os titulares dos dados têm direito à intervenção humana quando uma decisão baseada no tratamento automatizado os afeta de forma significativa.

2.3.4

O novo Regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor reforça a capacidade em linha das autoridades competentes, os mecanismos de cooperação e o sistema de recolha de dados para resolver as violações em larga escala da legislação da UE em questões de defesa do consumidor, para garantir um nível constante de defesa do consumidor e oferecer um «balcão único» às empresas.

2.4   Abordar as necessidades específicas dos consumidores

2.4.1

Parte-se do pressuposto de que, em geral, os consumidores são a parte mais fraca de uma transação e que, por isso, os seus interesses requerem proteção. No entanto, alguns grupos de consumidores podem ser particularmente vulneráveis e necessitar de salvaguardas específicas. Essa vulnerabilidade pode ser devida a circunstâncias sociais ou a características particulares como idade, sexo, estado de saúde, a literacia digital, a numeracia ou a situação financeira.

2.4.2

O aumento da vulnerabilidade financeira de muitos agregados familiares na UE é particularmente preocupante neste momento.

2.4.3

A intenção da revisão seria igualmente evitar situações discriminatórias no acesso a serviços de crédito.

2.4.3.1

Idosos e pessoas com deficiência têm necessidades específicas relacionadas com o consumo, e é importante garantir a disponibilização de informação clara, acessível e fácil de utilizar em linha e fora de linha, de acordo com os requisitos de acessibilidade de produtos e serviços.

2.4.3.2

Uma abordagem justa e não discriminatória da transição digital deve atender às necessidades dos consumidores idosos, com deficiência e, de forma mais geral, pessoas «desconectadas», que podem sentir-se menos confortáveis com ferramentas digitais.

2.4.3.3

As crianças e os menores estão particularmente expostos a práticas comerciais enganosas ou agressivas em linha e haverá que encontrar soluções para esse problema. Além disso, as crianças devem ser protegidas de produtos inseguros existentes e dos riscos relacionados com os produtos, pelo que os requisitos de segurança para as normas relativas a certos produtos para crianças serão atualizados.

2.4.3.4

O risco de discriminação é por vezes agravado por algoritmos usados por alguns fornecedores de bens e serviços, que podem ser formulados com preconceitos muitas vezes derivados de expectativas culturais ou sociais pré-existentes.

2.5   Proteção dos consumidores no contexto global

2.5.1

É importante que a UE projete o seu elevado nível de defesa do consumidor a nível internacional como um valor e um modelo europeu.

2.5.2

Garantir a segurança das importações e proteger os consumidores da UE contra práticas comerciais desleais utilizadas por operadores de países terceiros exige uma ação reforçada dentro da UE, através de ferramentas mais robustas para a supervisão do mercado e uma cooperação mais estreita com as autoridades dos países parceiros da UE.

2.5.3

A cooperação multilateral em questões de consumo é fundamental para promover um elevado nível de proteção e segurança a nível internacional e proteger os consumidores a nível global.

2.6   Governação

2.6.1

A Agenda apresenta as ações destinadas a promover as prioridades da política dos consumidores que a UE e os Estados-Membros poderão desenvolver nos próximos cinco anos.

2.6.2

Esta nova visão da cooperação entre a UE e as prioridades políticas nacionais implica um novo quadro para uma cooperação reforçada, capaz de realizar ações concretas.

2.6.3

A Comissão tentará manter discussões regulares com o PE, o CESE e o CR e trabalhará em estreita colaboração com as autoridades nacionais para garantir uma coordenação estreita das ações e a melhor utilização dos fundos disponíveis.

2.6.4

Tudo acompanhado de uma cooperação estreita e efetiva com as partes interessadas, incluindo organizações de consumidores, indústria e setor académico. Organizações de consumidores fortes a nível nacional e da União são parceiros essenciais para planear o trabalho no âmbito da Agenda e chegar aos consumidores.

2.6.5

A Comissão irá por isso: — criar um novo grupo consultivo para a política dos consumidores; — renovar o Painel de Avaliação das Condições dos Consumidores em 2021.

3.   Observações na generalidade

3.1

Relativamente à crise sanitária, o CESE incentiva a Comissão e os Estados-Membros a prosseguirem os seus esforços para vacinar a população e tornar a estratégia europeia de vacinação social e economicamente acessível a todos os cidadãos.

3.2

É importante capacitar e envolver os consumidores na economia e torná-los atores-chave de uma recuperação sustentável, reforçando assim a competitividade da economia da União e do mercado único. Novos modelos de negócios que podem otimizar a eficiência e sustentabilidade de bens e serviços são importantes.

3.3

Os consumidores devem ser atores relevantes na transição ecológica, promovendo a produção e o consumo sustentáveis. Todos os produtos devem ser seguros, disponíveis, baratos e acessíveis sobretudo no que diz respeito à promoção do prazo de validade, à durabilidade, reparabilidade e reciclagem dos produtos. O CESE já se tinha manifestado a favor da regulamentação da chamada «obsolescência programada», e a favor da durabilidade dos produtos, mesmo quando se trata de software. As medidas propostas são em geral horizontais, e não específicas à proteção do consumidor.

3.4

As PME devem ser envolvidas nesta transição ecológica, sem aumentar muito os encargos administrativos.

3.5

O CESE está empenhado em colaborar ativamente na realização de uma transição «ecológica» e de uma transformação «digital», sem produzir exclusões sociais, evitando um regime de duas velocidades para consumidores vulneráveis e situações discriminatórias que restrinjam a escolha e o acesso a bens e serviços, como a recusa de acesso a serviços de crédito a mulheres grávidas com base numa eventual perda de rendimentos e a exclusão de mães solteiras de certos serviços financeiros.

3.6

Devem ser tomadas medidas de apoio para fazer face à vulnerabilidade financeira das famílias, incluindo as monoparentais e as de cônjuges do mesmo sexo, especialmente em termos de dívida. O CESE tem-se manifestado repetidamente a favor da regulamentação do sobre-endividamento das famílias nos seus pareceres.

3.7

Nas medidas horizontais, a Comissão deve atuar no domínio da pobreza energética e evitar situações que possam conduzir à exclusão social.

3.8

O CESE espera que a Comissão aborde, o mais brevemente possível, a revisão das diretivas relativas à segurança dos produtos, crédito ao consumidor, comercialização à distância de serviços financeiros, direitos do consumidor, práticas comerciais desleais.

3.9

O CESE tem grandes expectativas em relação à Diretiva relativa às ações representativas para a proteção dos interesses coletivos dos consumidores e espera que a transposição da diretiva seja coerente com os quadros jurídicos dos Estados-Membros.

3.10

O CESE concorda com o objetivo de capacitar os consumidores para desempenharem um papel mais ativo na transição ecológica. Não basta que as empresas procedam a alterações e inovem, é preciso que o mercado aceite e se transforme para a economia funcionar de forma mais circular: consumo de produtos mais sustentáveis (previsivelmente mais caros), maior durabilidade e reparabilidade dos produtos associada à desejada conceção ecológica (desenvolvimento de produtos com base em critérios ecológicos) e maior eficiência no uso de recursos naturais. O papel do transporte no quadro da transição ecológica deve igualmente ser considerado.

3.11

Importa passar a mensagem de que o compromisso para com o meio ambiente é de todos: das empresas que implementam medidas e práticas mais sustentáveis, informam e formam os consumidores e, para que essas medidas sejam eficazes, dos consumidores, que devem também adotar hábitos e comportamentos sustentáveis. Quanto aos custos acrescidos que poderão resultar para as PME europeias, aferidos no âmbito da avaliação de impacto do teste das PME (parte integrante da iniciativa europeia da Lei das Pequenas Empresas), deve ser assegurada a sua mitigação ao abrigo desse mecanismo, do qual faz também parte a auscultação em curso dos representantes das PME. Será necessário criar mecanismos e meios para que as PME sejam capazes de atualizar e renovar os seus conhecimentos.

3.12

O CESE considera importante reforçar o combate às práticas comerciais abusivas em linha que desrespeitem os direitos dos consumidores e de todos os outros operadores envolvidos no ciclo do produto. Defende que tudo o que é considerado abusivo no universo físico (fora de linha) deve ter tratamento do mesmo modo no universo digital (em linha). Novos tipos de abusos no mundo fora de linha, como estratégias de vigilância de negócios e «padrões obscuros», exigem o desenvolvimento de proteções ainda mais fortes.

3.13

Importa reforçar os meios informáticos, humanos e outros que fornecem apoio no combate à fraude digital, a qual — por força da sua abrangência e disseminação — torna muito mais complexa a atuação das autoridades, inclusive em casos que chegam a ser de ataque à saúde pública (por exemplo, com a compra em linha de medicamentos «ilegais»).

3.14

Nas ações 8, 9 e 10, importa salvaguardar o equilíbrio entre a segurança e a flexibilidade necessária para não bloquear a inovação e o progresso tecnológico e económico. Importa desenvolver um plano de ação com a China em matéria de segurança de produtos e aumentar o apoio a países parceiros da UE, incluindo em África, para capacitação em termos de regulamentos e assistência técnica. É importante a proteção da genuinidade dos produtos (e, em adição, dos direitos das marcas), pois é reconhecida a existência de um grande volume de contrafação e falsificação de produtos em certos países terceiros. Os produtos originais, por questões de reconhecimento de qualidade, de conveniência e de reputação, merecem forte atenção e interesse por parte dos consumidores.

3.15

O CESE preconiza a adoção de um método de avaliação qualitativo e quantitativo. É importante avaliar se as diretivas da União são aplicadas atempadamente, em conformidade com as disposições do direito derivado e com os princípios de «legislar melhor».

3.16

O CESE constata que há um fosso cada vez maior entre as estratégias (por exemplo, o Pacto Ecológico Europeu, em geral, e a Estratégia do Prado ao Prato ou a Nova Agenda do Consumidor, em particular) e as iniciativas regulamentares (ou não regulamentares) mais pormenorizadas com que se pretende pôr em prática essas mesmas estratégias. O Comité sublinha que é necessário que o grau de ambição da Nova Agenda do Consumidor no que toca à consecução dos objetivos do Pacto Ecológico Europeu se mantenha o mesmo em todo o processo de execução das iniciativas individuais que visam dar-lhe seguimento.

4.   A crise da COVID-19

4.1

A atual crise pandémica afetou severamente todo o mundo, tendo um impacto significativo em muitas áreas da vida. Esta crise levou à alteração das principais prioridades dos Estados-Membros e revelou-se extremamente penalizadora para os consumidores, os quais viram os seus direitos indevidamente limitados sem que os mecanismos existentes fossem reforçados ou, ainda, sem que mecanismos destinados a fazer face às novas realidades fossem criados de modo a garantir a proteção financeira dos consumidores.

4.2

É por isso fundamental, para antecipar as eventuais consequências para os consumidores e tirando partido das lições aprendidas com a crise pandémica, procurar reforçar, no futuro, a proteção dos consumidores na área dos serviços de saúde, energia, comunicações, serviços financeiros, aviação e direitos dos passageiros, viagens organizadas, fiscalização, alimentação e serviços digitais.

4.3

Por outro lado, a crise serviu a proliferação de práticas comercias desleais dirigidas aos mais vulneráveis e, até determinado período, além de ter conduzido à rutura de estoques de determinados produtos e equipamentos de proteção individual, deu azo à prática de preços muitíssimo elevados e especulativos. Esta situação exigirá, de novo, e na expectativa de novo período de agudização da crise, atenção e meios reforçados para as entidades fiscalizadoras.

4.4

O CESE deverá promover a elaboração de um parecer de iniciativa sobre esta matéria de modo a assessorar a Comissão na definição e implementação destas medidas.

5.   Outras áreas não incluídas na Nova Agenda do Consumidor ou abordadas de forma indireta a merecer referência

5.1   Gestão da saúde pública nos Estados-Membros

Estão a ser dados os primeiros passos para a criação da União Europeia da Saúde. A partir da crise do coronavírus, ficou demonstrado que a UE precisa de ter um papel muito mais forte na área da saúde pública, para proteger a saúde de todos os cidadãos europeus, com sistemas de saúde mais resilientes, reforçando um quadro de segurança sanitário mais sólido.

5.2   Serviços financeiros

No âmbito da revisão da Diretiva Crédito ao Consumo, será fundamental realçar o mecanismo da moratória e a criação de uma abordagem integrada que salvaguarde os interesses dos consumidores, independentemente da natureza do crédito. Será importante que, a nível europeu, se avalie o mecanismo de insolvência dos particulares, tendo em conta a necessidade de se evitar a desproteção do consumidor, atualmente existente.

5.3   Turismo, lazer e os direitos dos passageiros aéreos

É importante que se criem, reforcem ou alterem os direitos dos consumidores e que sejam criados fundos europeus para acautelar os interesses dos consumidores nestas áreas. Por outro lado, será a melhor oportunidade para se rever a proteção dos consumidores com um regime de proteção financeira adequado para proteger os passageiros contra o risco de crise de liquidez ou em caso de insolvência de uma companhia aérea no que diz respeito ao reembolso de bilhetes e, se necessário, ao repatriamento.

5.4   Habitação

É necessário criar um programa europeu integrado para a habitação que envolva diferentes áreas, designadamente o ambiente, a energia, os serviços financeiros, os direitos contratuais e a saúde, no sentido de criar como direito dos consumidores europeus o acesso a uma habitação digna e acessível a longo prazo. A construção de casas sustentáveis (por exemplo, as chamadas «casas passivas») deve ser incentivada. A aplicação dos princípios da circularidade à reabilitação de edifícios reduzirá as emissões de gases de efeito estufa relacionadas com os materiais de construção. A renovação de edifícios pode abrir muitas possibilidades e gerar benefícios sociais, ambientais e económicos de longo alcance.

5.5   Energia

Importa reforçar os direitos dos consumidores na implementação de políticas de energias renováveis, autoconsumo e tarifas de mercado e garantindo que nenhum consumidor é discriminado ou desconectado face à introdução de reais alternativas energéticas.

5.6

É necessário definir melhor e reforçar a responsabilização das plataformas digitais, quer para efeitos de segurança dos produtos, quer para efeitos de responsabilidade na intermediação dos contratos celebrados em linha.

5.7

É importante estabelecer uma estrutura de responsabilidade clara para plataformas em linha, incluindo a adoção de medidas adequadas para lidar com práticas comerciais fraudulentas, injustas e enganosas e a venda de produtos não conformes e mercadorias e serviços perigosos por meio de plataformas em linha. Neste sentido, é importante reforçar a cooperação entre a Comissão e as autoridades nacionais, para combater este tipo de práticas desonestas.

5.8

A venda direta de produtos perigosos para os consumidores, principalmente devido à sua composição química, deve ser interrompida ou limitada. O CESE acolhe favoravelmente a introdução do sistema «Safety Gate», como sistema de alerta rápido da UE para produtos de consumo não seguros.

5.9

É importante reforçar a proteção na área dos serviços pela Internet (over-the-top), que continua a não estar abrangida pela maioria das legislações nacionais e tão pouco foi abordada pelo Código Europeu das Comunicações Eletrónicas.

5.10

A UE, ao desenvolver a política de defesa do consumidor, reforçará a sua coesão económica, social e territorial. Sem prejuízo da sua conceção política a nível global, deverá executar diversas ações e programas mais próximos dos cidadãos, para o que terá de reforçar a rede de Centros Europeus do Consumidor (CEC) e a rede de cooperação no domínio da defesa do consumidor, com a participação de todas as autoridades nacionais.