COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 27.9.2019
COM(2019) 420 final
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e o Japão para a transferência e utilização dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.FINALIDADE
A UE deve encetar negociações com o Japão com vista à assinatura de um acordo bilateral que estabeleça as condições e o quadro jurídico ao abrigo dos quais as transportadoras aéreas serão autorizadas a transferir para o Japão os dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) dos voos entre a UE e o Japão de forma compatível com as exigências do direito da União.
2. CONTEXTO DA PROPOSTA
O registo de identificação dos passageiros (PNR) constitui um registo das formalidades de viagem impostas a cada passageiro, que contém todas as informações necessárias para permitir o tratamento das reservas pelas transportadoras aéreas. No que diz respeito à presente recomendação, os dados PNR incluem os dados recolhidos e armazenados nos sistemas automatizados de controlo das reservas e partidas das transportadoras aéreas.
No interior da UE, o tratamento de dados PNR constitui um instrumento essencial da resposta comum ao terrorismo e à criminalidade grave, bem como um elemento constitutivo da União da Segurança. A identificação e deteção de padrões de viagem suspeitos através do tratamento dos dados PNR para recolher elementos de prova e, se for caso disso, encontrar os autores de crimes graves e os seus cúmplices e desmantelar redes criminosas estão a revelar-se essenciais para prevenir, detetar, investigar e reprimir as infrações terroristas e outros crimes graves.
Em 27 de abril de 2016, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva (UE) 2016/681 relativa à utilização dos dados PNR para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave («Diretiva PNR») 1 . Esta diretiva permite às autoridades nacionais da UE obter acesso direto a informações cruciais na posse das companhias aéreas, no pleno respeito dos direitos de proteção de dados. Proporciona a todos os Estados-Membros um instrumento importante para prevenir, detetar e investigar o terrorismo e a criminalidade grave, incluindo o tráfico de droga e de seres humanos e a exploração sexual de crianças. O prazo para os Estados-Membros transporem a Diretiva PNR para o direito nacional terminou em 25 de maio de 2018 2 .
A nível mundial, a Resolução 2396 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, adotada em 21 de dezembro, exige que, de acordo com as normas e práticas recomendadas da OACI, os Estados membros da ONU «desenvolvam a capacidade de reunir, processar e analisar os dados do registo de nomes dos passageiros (PNR) e assegurem que todas as suas autoridades nacionais competentes utilizem e compartilhem esses dados, respeitando plenamente os direitos humanos e as liberdades fundamentais». A Resolução exorta igualmente a OACI a que «colabore com os seus Estados-Membros com vista a estabelecer uma norma para a reunião, o uso, o processamento e a proteção dos dados PNR» 3 . Em março de 2019, o Comité do Transporte Aéreo (ATC) da OACI criou um grupo de trabalho «Facilitação» encarregado de analisar as propostas de normas e práticas recomendadas (SARP) relativas à recolha, utilização, tratamento e proteção dos dados PNR, em conformidade com a Resolução 2396 (2017) do Conselho de Segurança das Nações Unidas. O grupo de trabalho está encarregado de: a) reexaminar as atuais SARP sobre os dados PNR que figuram no capítulo 9 do anexo 9 da Convenção de Chicago; b) determinar se devem ser complementadas por SARP adicionais e/ou por documentos de orientação, tendo em conta a decisão e as considerações do Conselho de Segurança; e c) se necessário, elaborar novas disposições (normas, práticas recomendadas e/ou documentos de orientação) para a recolha, utilização, tratamento e proteção dos dados PNR.
A transferência de dados pessoais pertinentes da UE para um país terceiro só se pode realizar no respeito das disposições relativas às transferências internacionais estabelecidas no capítulo V do Regulamento (UE) 2016/679 («RGPD») 4 .
Atualmente estão em vigor dois acordos internacionais entre a UE e países terceiros (Austrália 5 e Estados Unidos 6 ) sobre o tratamento e a transferência dos dados PNR. Em 26 de julho de 2017, o Tribunal de Justiça da UE adotou um parecer sobre o acordo previsto entre a UE e o Canadá, assinado em 25 de junho de 2014 7 . O Tribunal decidiu que o acordo não podia ser celebrado na forma prevista, uma vez que algumas das suas disposições eram incompatíveis com os direitos fundamentais à privacidade e à proteção dos dados pessoais reconhecidos pela UE. Em especial, o Tribunal estabeleceu requisitos jurídicos suplementares relativos à supervisão por uma autoridade independente, aos dados sensíveis, ao tratamento automatizado dos dados PNR, aos fins para os quais os dados PNR podem ser tratados e à conservação, utilização, divulgação e posterior transferência dos dados PNR. Na sequência da autorização que o Conselho concedeu à Comissão Europeia em dezembro de 2017, foram lançadas novas negociações sobre os dados PNR com o Canadá em junho de 2018. Na 17.ª Cimeira UE-Canadá, realizada em Montreal em 17 e 18 de julho de 2019, a UE e o Canadá congratularam-se com a conclusão dessas negociações. Embora o Canadá tenha assinalado a sua obrigação de controlo jurisdicional, as partes comprometeram-se, sob reserva desse controlo, a finalizar o acordo o mais rapidamente possível, reconhecendo o papel crucial que este desempenha no reforço da segurança, garantindo simultaneamente a privacidade e a proteção dos dados pessoais.
3.OBJETIVOS DA PROPOSTA
O Japão é um parceiro próximo e estratégico da União Europeia na luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves. Nas Nações Unidas, no G20, no G7 e noutras instâncias multilaterais, a União Europeia e o Japão trabalham em estreita colaboração para melhorar os quadros de segurança a nível mundial e reforçar a segurança dos seus cidadãos.
O Acordo de Parceria Estratégica UE-Japão assinado em julho de 2018 reforça a parceria global e declara que as «Partes esforçam-se por utilizar, de forma compatível com as respetivas disposições legislativas e regulamentares, as ferramentas disponíveis, tais como os registos de identificação dos passageiros, para prevenir e combater os atos terroristas e a criminalidade grave, no respeito do direito à privacidade e à proteção dos dados pessoais». Um acordo sobre os dados PNR entre a UE e o Japão contribuiria para reforçar a proposta de Parceria UE-Japão sobre Conectividade Sustentável e Infraestruturas de Qualidade, nomeadamente através do reforço da segurança do transporte aéreo.
Em 23 de janeiro de 2019, a Comissão Europeia adotou uma decisão de adequação relativa à transferência de dados pessoais da UE para o Japão entre operadores comerciais 8 . Neste contexto, a Comissão Europeia avaliou também as condições e garantias ao abrigo das quais as autoridades públicas japonesas, incluindo as autoridades responsáveis pela aplicação da lei, podem aceder aos dados na posse desses operadores.
O Japão manifestou claramente à Comissão Europeia o seu interesse em iniciar negociações com o objetivo de celebrar um acordo sobre os dados PNR com a União Europeia. Mais recentemente, em particular, indicou uma necessidade premente de obter dados PNR das transportadoras da UE, na perspetiva dos Jogos Olímpicos de 2020, de que será o país anfitrião, a fim de fazer face a um aumento previsto dos riscos de segurança.
De acordo com a legislação japonesa (Lei aduaneira e Lei relativa ao controlo da imigração e ao reconhecimento dos refugiados), as companhias aéreas são obrigadas a transmitir os dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) ao Serviço de Alfândegas e Pautas Aduaneiras e ao Serviço de Imigração japoneses. Esta legislação visa reforçar a segurança do país através da obtenção de dados PNR antes da chegada ou da partida dos passageiros e, por conseguinte, melhora consideravelmente a capacidade para levar a cabo uma avaliação prévia eficaz e eficiente dos riscos associados aos passageiros.
As transportadoras aéreas e respetivas associações também solicitaram em várias ocasiões à Comissão Europeia que velasse pela segurança jurídica das transportadoras aéreas que operam voos entre a UE e o Japão, tendo em conta a sua obrigação de fornecer dados PNR ao Japão, na medida em que esses dados sejam recolhidos e estejam armazenados nos seus sistemas informatizados de controlo das reservas e das partidas.
Impõe-se uma solução que preveja uma base jurídica a nível da UE para a transferência de dados PNR da UE para o Japão, reconhecida a necessidade de dispor de dados PNR no âmbito da luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves. Ao mesmo tempo, o futuro acordo deverá prever garantias adequadas em matéria de proteção de dados na aceção do artigo 46.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados, incluindo um sistema de supervisão independente. O futuro acordo deve respeitar os direitos fundamentais e observar os princípios reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente o direito ao respeito da vida privada e familiar, reconhecido no artigo 7.º, o direito à proteção dos dados pessoais, reconhecido no artigo 8.º, e o direito à ação e a um tribunal imparcial, reconhecido no artigo 47.º da Carta.
A transferência de dados PNR para o Japão constituiria uma forma de reforçar a cooperação internacional em matéria de aplicação da lei com a União Europeia, nomeadamente através do fornecimento, por parte do Japão, de informações analíticas provenientes dos dados PNR às autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como à Europol e/ou à Eurojust, no âmbito dos respetivos mandatos.
4.ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA
A presente recomendação de abertura de negociações com o Japão com vista à celebração de um acordo PNR tem em conta o quadro jurídico da UE aplicável em matéria de proteção de dados e de PNR, nomeadamente o Regulamento (UE) 2016/679, a Diretiva 2016/680/UE 9 e a Diretiva (UE) 2016/681, bem como o Tratado e a Carta dos Direitos Fundamentais, conforme interpretados pela jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da UE, em particular o Parecer 1/15.
A recomendação tem igualmente em conta a autorização que o Conselho concedeu à Comissão Europeia em dezembro de 2017 para a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a UE e o Canadá relativo à transferência e utilização dos dados PNR.
A presente recomendação está em conformidade com os requisitos legais estabelecidos no Parecer 1/15 do Tribunal. Tem por base o artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE. Em conformidade com o artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE, a Comissão Europeia deve ser designada negociador da União.
Recomendação de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e o Japão para a transferência e utilização dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 218.º, n.os 3 e 4,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)Devem ser encetadas negociações com vista à celebração de um acordo entre a União e o Japão para a transferência e utilização dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves.
(2)O acordo deve respeitar os direitos fundamentais e observar os princípios reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente o direito ao respeito da vida privada e familiar, reconhecido no artigo 7.º, o direito à proteção dos dados pessoais, reconhecido no artigo 8.º, e o direito à ação e a um tribunal imparcial, reconhecido no artigo 47.º da Carta. O acordo deve ser aplicado em conformidade com esses direitos e princípios,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A Comissão Europeia fica autorizada a negociar, em nome da União, um acordo entre a União e o Japão para a transferência e a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR), para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves.
Artigo 2.º
As diretrizes de negociação constam do anexo.
Artigo 3.º
As negociações devem ser conduzidas em consulta com um comité especial a designar pelo Conselho.
Artigo 4.º
A destinatária da presente decisão é a Comissão Europeia.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 27.9.2019
COM(2019) 420 final
ANEXO
da
Recomendação
de
DECISÃO DO CONSELHO
que autoriza a abertura de negociações com vista à celebração de um acordo entre a União Europeia e o Japão para a transferência e utilização dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves
ANEXO
Diretrizes de negociação de um acordo entre a União Europeia e o Japão para a transferência e utilização dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves
No decurso das negociações, a Comissão Europeia deve procurar alcançar os objetivos a seguir enunciados em pormenor:
(1)O acordo deve ter por objetivo estabelecer a base jurídica, as condições e as garantias para a transferência de dados PNR para o Japão.
(2)O acordo deve refletir devidamente a necessidade e a importância da utilização dos dados PNR na prevenção e na luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves.
(3)Para o efeito, o acordo deve ter por objetivo regular a transferência e a utilização dos dados PNR exclusivamente para fins de prevenção e luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves, no pleno respeito da proteção da privacidade, dos dados pessoais e dos direitos e liberdades fundamentais das pessoas, em conformidade com as condições a estabelecer no acordo.
(4)O acordo deve igualmente reconhecer a transferência de dados PNR para o Japão como uma forma de promover a cooperação policial e judiciária graças à transferência de informações analíticas provenientes dos dados PNR. Por conseguinte, o acordo deve garantir a transferência de informações analíticas das autoridades competentes do Japão para as autoridades policiais e judiciárias dos Estados-Membros, bem como para a Europol e a Eurojust, no âmbito das respetivas competências.
(5)A fim de garantir o cumprimento do princípio da limitação da finalidade, o acordo deve prever que o tratamento dos dados PNR é exclusivamente limitado à prevenção, deteção, investigação ou repressão do terrorismo e de outros crimes transnacionais graves, com base nas definições estabelecidas nos instrumentos pertinentes da UE.
(6)O acordo deve garantir o pleno respeito dos direitos e liberdades fundamentais consagrados no artigo 6.º do Tratado da União Europeia, em particular o direito à proteção dos dados pessoais, tal como estabelecido no artigo 16.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e no artigo 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Deve igualmente assegurar o pleno respeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade relativamente ao direito ao respeito pela vida privada e familiar e à proteção dos dados pessoais, tal como estabelecidos nos artigos 7.º e 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em conformidade com a interpretação do Tribunal de Justiça no seu Parecer 1/15 sobre o Acordo PNR previsto entre a UE e o Canadá.
(7)O acordo deve proporcionar certeza jurídica, designadamente às transportadoras aéreas, ao lhes fornecer a base jurídica para as transferências dos dados PNR contidos nos seus sistemas automatizados de controlo das reservas e das partidas.
(8)O acordo deve especificar de modo claro e preciso as garantias e os controlos necessários em matéria de proteção dos dados pessoais e dos direitos e liberdades fundamentais das pessoas, independentemente da nacionalidade e do local de residência, no contexto da transferência de dados PNR para o Japão. Estas garantias devem assegurar o seguinte:
(a)As categorias de dados PNR a transferir devem ser especificadas de forma exaustiva, clara e precisa, em conformidade com as normas internacionais. As transferências de dados devem ser limitadas ao mínimo necessário e proporcionadas ao objetivo específico do acordo.
(b)Os dados sensíveis na aceção do direito da UE, incluindo os dados pessoais que revelem a origem racial ou étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, ou informações sobre a saúde, vida sexual ou orientação sexual de uma pessoa, não devem ser tratados.
(c)O acordo deve incluir disposições em matéria de segurança dos dados, que prevejam, em particular, que apenas um número limitado de pessoas especialmente autorizadas tenha acesso aos dados PNR e imponham a obrigação de notificação imediata das autoridades europeias de controlo da proteção de dados em caso de violações da segurança dos dados que afetem os dados PNR, a menos que a violação em causa não seja suscetível de pôr em risco os direitos e liberdades das pessoas singulares, e façam referência a sanções eficazes e dissuasoras.
(d)O acordo deve conter disposições relativas à prestação de informações adequadas e transparentes aos passageiros no que diz respeito ao tratamento dos seus dados PNR, bem como ao direito de os passageiros receberem uma notificação individual em caso de utilização dos dados após a chegada, ao direito de acesso aos dados e, quando for o caso, de retificação e supressão desses dados.
(e)O acordo deve garantir o direito a um recurso administrativo e judicial efetivo, numa base não discriminatória, independentemente da nacionalidade ou do local de residência de qualquer pessoa cujos dados sejam tratados nos termos do Acordo, em conformidade com o artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(f)O acordo deve garantir que o tratamento automatizado se baseie em critérios pré-estabelecidos específicos, objetivos, não discriminatórios e fiáveis, não devendo ser utilizado como base única para quaisquer decisões com efeitos jurídicos adversos ou que afetem gravemente uma pessoa. As bases de dados utilizadas para confronto com os dados PNR devem cingir-se às que forem pertinentes para os fins abrangidos pelo acordo e devem ser fiáveis e atualizadas.
(g)A utilização de dados PNR pela autoridade competente japonesa para além dos controlos de segurança e das fronteiras deve assentar em circunstâncias novas e estar sujeita a condições substantivas e processuais com base em critérios objetivos. Em particular, essa utilização deve ser sujeita a um controlo prévio efetuado por um órgão jurisdicional ou por uma entidade administrativa independente, exceto em casos de urgência devidamente justificados.
(h)O período de conservação dos dados PNR deve ser limitado e não exceder o necessário para alcançar o objetivo inicial. A conservação dos dados PNR após a saída dos passageiros aéreos do Japão deve estar em conformidade com os requisitos estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça. O acordo deve exigir que os dados sejam apagados no termo do período de conservação ou tornados anónimos de modo que a pessoa em causa deixe de ser identificável.
(i)O acordo deve assegurar que a posterior divulgação dos dados PNR a outras autoridades públicas japonesas ou a outros países só se possa realizar caso a caso e no respeito de determinadas condições e garantias. Em particular, essa divulgação só pode ser efetuada se a autoridade destinatária exercer funções relacionadas com a luta contra o terrorismo ou a criminalidade transnacional grave e assegurar proteções idênticas às previstas no acordo. As transferências subsequentes para autoridades competentes de outros países terceiros deverão ser limitadas aos países com os quais a UE celebrou um acordo PNR equivalente ou relativamente aos quais tenha adotado uma decisão de adequação ao abrigo da legislação da UE em matéria de proteção de dados que abranja as autoridades competentes a que se destinam os dados PNR a transferir.
(9)O acordo deve prever um sistema de supervisão por uma autoridade pública independente responsável pela proteção de dados, com poderes efetivos de investigação, intervenção e aplicação da lei para supervisionar as autoridades públicas que utilizam dados PNR. Essa autoridade deve ter competência para receber queixas de particulares, em especial no que diz respeito ao tratamento dos seus dados PNR. As autoridades públicas que utilizam dados PNR devem poder ser responsabilizadas pelo cumprimento das normas em matéria de proteção de dados pessoais ao abrigo do acordo.
(10)O acordo deve exigir que os dados sejam transferidos exclusivamente com base num sistema de exportação «push».
(11)O acordo deve assegurar que a frequência e o calendário das transmissões de dados PNR não constituam um encargo excessivo para as transportadoras e sejam limitados ao estritamente necessário.
(12)O acordo deve assegurar que as transportadoras aéreas não sejam obrigadas a recolher dados adicionais para além dos que já recolhem ou a recolher determinados tipos de dados, mas apenas a transmitir os dados que já recolhem no âmbito da sua atividade.
(13)O acordo deve incluir disposições que prevejam um reexame conjunto periódico de todos os aspetos da aplicação do acordo, incluindo a fiabilidade e atualidade dos modelos e critérios pré-estabelecidos e das bases de dados, incluindo uma avaliação da proporcionalidade dos dados conservados com base no seu valor para a prevenção e a luta contra o terrorismo e outros crimes transnacionais graves.
(14)O acordo deve prever um mecanismo de resolução de litígios no que respeita à sua interpretação, aplicação e execução.
(15)O acordo deve ser celebrado por um período de sete anos e incluir uma disposição que preveja a sua renovação por um período idêntico, a não ser que uma das partes o denuncie.
(16)O acordo deve incluir uma cláusula relativa à sua aplicação territorial.
(17)Farão fé as versões do acordo nas línguas alemã, búlgara, checa, croata, dinamarquesa, eslovaca, eslovena, espanhola, estónia, finlandesa, francesa, grega, húngara, inglesa, italiana, letã, lituana, maltesa, neerlandesa, polaca, portuguesa, romena e sueca, devendo o acordo contemplar uma cláusula linguística para esse efeito.